Úrskurður nr. 208/2021

Þann 3. júní 2021 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 208/2021

Í stjórnsýslumáli nr. KNU21030047

Kæra […]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 12. febrúar 2021 kærði […], fd. […], ríkisborgari Íraks (hér eftir nefnd kærandi), ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 12. febrúar 2021, um að synja umsókn hennar um ferðaskilríki á Íslandi.

Kærandi hefur ekki lagt fram greinargerð fyrir kærunefnd og hefur því ekki sett fram nánari kröfur um málalyktir. Af þeirri staðreynd að kærandi skaut málinu til nefndarinnar má ráða að hann krefjist þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og lagt verði fyrir Útlendingastofnun að gefa út ferðaskilríki til handa kæranda.

Fyrrgreind ákvörðun Útlendingastofnunar er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II. Málsmeðferð

Kæranda var veitt alþjóðleg vernd hér á landi hinn 3. október 2018 með vísan til fjölskyldutengsla en hún kom hingað til lands í fylgd foreldra sinna og hefur dvalarleyfi með gildistíma til 3. október 2022. Kærandi fékk útgefin ferðaskilríki hér á landi þann 5. febrúar 2019 með gildistíma til 5. febrúar 2021. Kærandi lagði fram umsókn um íslenskt ferðaskírteini þann 19. janúar 2021. Með ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 12. febrúar 2021, synjaði stofnunin beiðni kæranda. Hinn 1. mars 2021 kærði kærandi ákvörðun Útlendingastofnunar til kærunefndar útlendingamála.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að Útlendingastofnun hafi borist upplýsingar um að kærandi hafi aflað sér vegabréfs heimaríkis á meðan hún hafi dvalið þar í landi árið 2019 og ferðast á því til heimaríkis árið 2020 og dvalið þar í rúma þrjá mánuði. Í íröksku vegabréfi, útgefnu 27. ágúst 2019, hafi verið stimplar sem sýni að kærandi hafi farið frá Írak þann 2. september 2019, farið aftur til Íraks þann 20. september 2020 og farið þaðan þann 7. janúar 2021. Í ákvörðun stofnunarinnar kemur fram að umsókn kæranda um útgáfu ferðaskilríkis hafi verið synjað tímabundið á grundvelli f-liðar 1. mgr. 46. gr. laga um útlendinga meðan metið sé hvort afturkalla eigi þá alþjóðlegu vernd sem kæranda var veitt hér á landi.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Kærandi hefur ekki lagt fram greinargerð með kæru sinni.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Um kæru þessa gilda lög um útlendinga nr. 80/2016 og lög um vegabréf nr. 136/1998.

Samkvæmt 3. mgr. 1. gr. laga um vegabréf gefur Útlendingastofnun út vegabréf fyrir útlendinga og ferðaskilríki fyrir flóttamenn. Samkvæmt 1. mgr. 46. gr. laga um útlendinga skal að fenginni umsókn veita þeim sem nýtur alþjóðlegrar verndar eða dvelst löglega í landinu, ferðaskilríki fyrir flóttamenn til ferða til útlanda. Ákvæðið er í samræmi við 28. gr. alþjóðasamnings um réttarstöðu flóttamanna.

Í stafliðum a-f í 1. mgr. 46. gr. laga um útlendinga eru þær ástæður sem liggja þurfa til grundvallar synjun slíkrar umsóknar tíundaðar. Í stafliðum ákvæðisins er því að finna undantekningar frá þeirri meginreglu að öllum sem dvelji löglega hér á landi skuli veitt ferðaskilríki. Í f-lið ákvæðisins segir að heimilt sé að synja um útgáfu ferðaskilríkis þegar ástæður sem varða öryggi ríkisins eða stefnu stjórnvalda í utanríkismálum mæla gegn því.

Samkvæmt hinni kærðu ákvörðun Útlendingastofnunar var kæranda synjað um útgáfu ferðaskilríkis á þeim grundvelli að kærandi hefði aflað sér vegabréfs heimaríkis meðan hún dvaldi þar árið 2019 og ferðast á því til heimaríkis árið 2020 og dvaldi í rúma þrjá mánuði. Útlendingastofnun taldi ekki unnt að ætlast til þess að íslensk stjórnvöld gæfu út ferðaskilríki fyrir kæranda á meðan metið væri hvort rétt væri að hefja málsmeðferð um afturköllun á þeirri alþjóðlegu vernd sem kæranda var veitt hér á landi árið 2018. Í ljósi þess taldi Útlendingastofnun heimilt að synja kæranda tímabundið um útgáfu ferðaskilríkis samkvæmt f-lið 1. mgr. 46. gr. laga um útlendinga.

Í upplýsingum frá Útlendingastofnun kemur fram að málsmeðferð varðandi hugsanlega afturköllun á alþjóðlegri vernd hefði hafist með tilkynningu sem send hafi verið kæranda hinn 3. mars 2021. Með tölvubréfi, dags. 29. apríl 2021, óskaði kærunefnd eftir frekari upplýsingum frá Útlendingastofnun um stöðu mála kæranda hjá stofnuninni. Í svari frá stofnuninni, dags. 3. maí 2021, kom fram að mál um hugsanlega afturköllun á alþjóðlegri vernd kæranda væri enn til meðferðar hjá stofnuninni. Þá kom fram að Útlendingastofnun hefði talið það augljóslega óþarft að veita kæranda frest til að koma að andmælum vegna upplýsinga frá lögreglu um að kærandi hefði fengið útgefið vegabréf frá heimaríki sínu og leiddu til synjunar stofnunarinnar á útgáfu ferðaskilríkis til kæranda.

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að stefna stjórnvalda í utanríkismálum er varðar útgáfu íslenskra stjórnvalda á ferðaskilríkjum til handa útlendingum birtist í ákvæði 46. gr. laga um útlendinga og væri samkvæmt ákvæðinu sú að virða skuli rétt flóttamanna til ferðaskilríkis til ferða til útlanda. Útlendingastofnun telur að stefna stjórnvalda í utanríkismálum er varðar ferðaskilríki, sbr. f- lið 1. mgr. ákvæðisins, mæli gegn útgáfu ferðaskilríkis í þeim tilfellum þegar íslensk stjórnvöld eru með til meðferðar mál þar sem metið er hvort rétt sé að afturkalla alþjóðlega vernd sem flóttamanni hafi verið veitt hér á landi. Sama eigi við ef flóttamaður hafi útvegað sér ferðaskilríki heimaríkis. Að mati Útlendingastofnunar birtist sú stefna stjórnvalda skýrlega í b- og c-liðum 5. mgr. 46. gr. laga um útlendinga þar sem fram kemur að ferðaskírteini skuli afturkalla þegar handhafi útvegar sér ferðaskilríki heimaríkis, sbr. b-lið ákvæðisins, eða missir réttarstöðu sína sem flóttamaður, sbr. c-lið ákvæðisins.

Í f-lið 1. mgr. 46. gr. laga um útlendinga segir að heimilt sé að synja um útgáfu ferðaskírteinis þegar ástæður sem varða öryggi ríkisins eða stefnu í utanríkismálum mæli gegn því. Í settum lögum er stefna í utanríkismálum meðal annars ákvörðuð og má ráða af b- og c- liðum 5. mgr. 46. gr. laganna að afturkalla skuli ferðaskírteini hafi handhafi þess útvegað sér ferðaskilríki heimaríkis eða misst réttarstöðu sína sem flóttamaður við það að fá ríkisborgararétt annars ríkis. Til rannsóknar er hjá Útlendingastofnun hvort ástæða sé til að afturkalla alþjóðlega vernd kæranda hér á landi. Fyrir liggur að írakskt vegabréf, sem útgefið var eftir að kærandi hlaut alþjóðlega vernd hér á landi, fannst í fórum hennar við komu hingað til lands frá heimaríki þann 7. janúar 2021. Var vegabréfið gefið út 27. ágúst 2019 og af stimplum í því má ráða að kærandi hafi ferðast til heimaríkis einu sinni eftir að það var gefið út. Sú staða sem uppi er í máli þessu stendur í svo nánum efnislegum tengslum við fyrirmæli löggjafans samkvæmt b. lið 5. mgr. 46. gr. laga um útlendinga að skýra verður f. lið 1. mgr. 46. gr. laganna á þann hátt að synja megi um útgáfu ferðaskírteinis fyrir þá sem njóta alþjóðlegrar verndar þegar sá sem nýtur þeirrar réttarverndar útvegar sér ferðaskilríki heimaríkis.

Ferðafrelsi einstaklinga telst til stjórnarskrárvarinna grundvallarmannréttinda sem kveðið er á um í 66. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, sbr. lög nr. 33/1944. Í 3. mgr. 66. gr. stjórnarskrárinnar er kveðið á um að engum verði meinað að hverfa úr landi nema með ákvörðun dómara en stöðva megi þó brottför manns úr landi með lögmætri handtöku. Með vísan til tilgangs ákvæðisins eins og honum er lýst í athugasemdum við frumvarp sem varð að stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995 um breytingu á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, og tengsla ákvæðisins við 2. mgr. 2. gr. 4. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, um rétt til brottfarar úr landi, er ljóst að ákvæðinu er ekki ætlað að vera án undantekninga og að þær undantekningar sem útlistaðar eru í 3. mgr. 66. gr. stjórnarskrárinnar eru ekki tæmandi taldar. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpinu er m.a. vakin athygli á því að ekki sé ætlast til þess að orðalagið í ákvæði 3. mgr. 66. gr. verði skilið á þann hátt að ákvæðið útiloki að sett verði, í samræmi við alþjóðlega viðurkenndar reglur, skilyrði í lögum fyrir brottför úr landi, svo sem um að framvísað sé gildu vegabréfi. Þá segir í 3. mgr. 2. gr. 4. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu að eigi megi leggja hömlur á vernd réttar til ferðafrelsis, umfram það sem lög standi til og nauðsyn beri til í lýðræðislegu þjóðfélagi, m.a. í þágu allsherjarreglu.

Líkt og að framan greinir var írakskt vegabréf kæranda haldlagt af flugstöðvardeild lögreglunnar á Suðurnesjum við komu hennar til landsins. Tölvubréf og afrit af vegabréfi hafi verið sent frá starfsmanni lögreglunnar til Útlendingastofnunar. Kærunefnd óskaði eftir nánari upplýsingum með tölvubréfi dags. 10. maí 2021, um á hvaða grundvelli skilríkin hafi verið haldlögð og hvort kærandi hafi nú fengið þau afhent. Í svari stofnunarinnar, dags. 11. maí 2021 kom fram að með tölvubréfi frá varðstjóra flugstöðvadeildar lögreglunnar á Suðurnesjum, hafi stofnunin fengið upplýsingar um haldlagninguna og að vegabréfið hafi verið haldlagt á meðan málið væri í frekari skoðun. Útlendingastofnun hafi aðeins fengið afrit af írakska vegabréfinu. Útlendingastofnun hafi ekki frekari upplýsingar um haldlagninguna og vísaði til flugstöðvadeildar lögreglunnar á Suðurnesjum. Með tölvubréfi, 11. maí 2021 óskaði kærunefnd eftir upplýsingum frá aðalvarðstjóra flugstöðvardeildar þar sem óskað var eftir upplýsingum um ástæður fyrir haldlagningunni. Í svari, dags. 19. maí 2021 kom fram að lagt hefði verið hald á vegabréfið þar sem að talið hafi verið að kærandi hefði ekki heimild til að ferðast til Írak. Þá væri vegabréfið hjá lögreglunni á höfuðborgarsvæðinu að Bæjarhrauni 18 og mætti væntanlega nálgast það þar.

Samkvæmt gögnum málsins hringdi kærandi þann 17. febrúar 2021 til Útlendingastofnunar og greindi frá því að umrætt vegabréf hefði verið tekið af sér á Keflavíkurflugvelli og hún óskað eftir ástæðum þar að baki. Þá kemur fram að hún hafi ekki fengið svör við því þrátt fyrir að upplýsingar um vegabréf kæranda og haldlagningu þess hafi legið fyrir hjá stofnuninni á þeim tíma. Þá bera gögn málsins og svör bæði Útlendingastofnunar og lögreglu við fyrirspurnum kærunefndar ekki með sér að haft hafi verið samband við kæranda og henni leiðbeint um það hvar vegabréf hennar væri niðurkomið, að hún gæti nálgast það hjá lögreglunni að Bæjarhrauni 18 eða verið gerður reki að því að senda vegabréfið til hennar.

Í 109. gr. laga um útlendinga er kveðið á um heimildir til haldlagningar. Þar kemur fram í 1. og 2. mgr. að haldlagning sé heimil m.a. í þeim tilvikum þar sem vafi leikur á hver útlendingur sé en einnig ef lögregla telur ástæðu til að ætla að útlendingur muni koma sér undan framkvæmd ákvörðunar um brottvísun eða í þeim tilvikum sem útlendingur sýnir af sér hegðun sem gefur til kynna að hann ógni allsherjarreglu, öryggi ríkisins eða almannahagsmunum. Ljóst er að allar upplýsingar um hver kærandi er lágu fyrir auk þess sem ekkert í gögnum málsins bendir til þess að önnur skilyrði ákvæðisins hafi verið uppfyllt þegar lögregla haldlagði ferðaskilríki hennar. Í 3. mgr. 109. gr. laganna er auk þess kveðið á um leiðbeiningaskyldu lögreglunnar, en þar kemur fram að lögregla skuli leiðbeina útlendingi um að hann geti borið réttmæti haldlagningar undir dómara samkvæmt reglum laga um meðferð sakamála. Kærunefnd hefur ekki upplýsingar um að það hafi verið gert. Þá er í 7. mgr. 46. gr. heimild fyrir lögreglu að haldleggja ferðaskírteini til bráðabirgða en hún skuli senda Útlendingastofnun málið til meðferðar og ákvörðunar um afturköllun eftir atvikum. Af orðalagi ákvæðisins má ætla að þar sé aðeins um að ræða ferðaskírteini sem gefin eru út af íslenskum stjórnvöldum á grundvelli 1. mgr. sömu greinar en ekki vegabréf útgefin af heimaríki útlendings. Er það því mat kærunefndar að haldlagning lögreglu á vegabréfi kæranda hafi skort lagaheimild.

Ljóst er að í þessu máli hefur kærandi ekki haft ferðaskilríki, hvorki vegabréf sitt eða ferðaskírteini útgefið af íslenskum stjórnvöldum frá 7. janúar 2021 og til dagsins í dag og hefur ferðarfrelsi hennar því verið takmarkað í þennan tíma án þess að fyrir því liggi lagaheimild, úrskurður dómara eða aðrar ástæður sem ætla má að heyri undir undantekningarheimildir 3. mgr. 66. gr. stjórnarskrárinnar. Þar sem að kærunefnd hefur þó fengið upplýsingar um það að kærandi geti nú, og hafi getað, nálgast vegabréf sitt hjá lögreglunni verður því eins og hér stendur sérstaklega á ekki talið að rétt sé að fella ákvörðun Útlendingastofnunar úr gildi og gera stofnuninni að gefa út ferðaskírteini til handa kæranda þrátt fyrir framangreinda annmarka á málsmeðferð Útlendingastofnunar og lögreglu. Kærunefnd leggur þó áherslu á að Útlendingastofnun og lögreglan bæti úr framangreindum málsmeðferðarannmörkum hvað varðar haldlagningu ferðaskilríkja og sinni leiðbeiningarhlutverki sínu með fullnægjandi hætti.

Af þeim sökum verður, með vísan til framangreindra sjónarmiða, hin kærða ákvörðun staðfest.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is confirmed.

Tómas Hrafn Sveinsson

Sindri M. Stephensen Sandra Hlíf Ocares