Nr. 617/2024 Úrskurður

Hinn 19. júní 2024 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 617/2024

í stjórnsýslumáli nr. KNU24010053

 

Kæra [...]

og barns hennar

á ákvörðunum

Útlendingastofnunar

 

I.          Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Hinn 18. janúar 2024 kærði [...], kt. [...], ríkisborgari Mexíkó ( hér eftir kærandi), ákvarðanir Útlendingastofnunar, dags. 12. janúar 2024, um að dvalarleyfi sem henni og barni hennar, [...], kt. [...], ríkisborgara Mexíkó, voru veitt með gildistíma frá 12. janúar 2024 til 2. janúar 2026, teljist vera fyrsta leyfi samkvæmt 51. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 í stað endurnýjunar á dvalarleyfi, sbr. 3. mgr. 57. gr. laga um útlendinga.

Kærandi krefst þess að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi.

Fyrrgreindar ákvarðanir eru kærðar á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og bárust kærurnar fyrir lok kærufrests.

Lagagrundvöllur

Í máli þessu koma einkum til skoðunar ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016 ásamt síðari breytingum, reglugerð um útlendinga nr. 540/2017 ásamt síðari breytingum, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, ákvæði laga um landamæri nr. 136/2022, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, sbr. lög nr. 33/1944, mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994 auk annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.

II.            Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi fékk fyrst útgefið dvalarleyfi á grundvelli hjúskapar með íslenskum ríkisborgara 1. desember 2014 með gildistíma til 1. janúar 2016 en barn hennar fékk útgefið dvalarleyfi 13. janúar 2015 með gildistíma til 1. janúar 2016. Leyfin voru endurnýjuð þrisvar sinnum, síðast með gildistíma til 15. febrúar 2018. Kærandi sótti um dvalarleyfi að nýju fyrir sig og barn sitt, á sama grundvelli og áður 11. júní 2018, sem útgefin voru 13. ágúst 2018 með gildistíma til 12. ágúst 2019. Leyfin hafa verið endurnýjuð tvisvar sinnum, síðast með gildistíma til 11. ágúst 2023.

Kærandi sótti um endurnýjun dvalarleyfis fyrir sig og barn sitt 2. nóvember 2023. Með bréfi, dags. 27. nóvember 2023, var kæranda veittur 15 daga frestur til að leggja fram andmæli gegn því að dvalarleyfisumsókn teldist umsókn um fyrsta leyfi en ekki endurnýjun. Með ákvörðunum Útlendingastofnunar, dags. 12. janúar 2024, var kæranda og barni hennar veitt dvalarleyfi með gildistíma til 2. janúar 2026, og tók stofnunin fram að dvalarleyfin teldust vera fyrsta leyfi, sbr. 51. gr. laga um útlendinga. Ákvarðanirnar voru mótteknar 17. janúar 2024, og kærðar til kærunefndar útlendingamála 18. janúar 2024. Með tölvubréfi, dags. 2. febrúar 2024, lagði kærandi fram greinargerð og frekari fylgigögn vegna málsins.

III.       Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda er vísað til umsóknar kæranda um endurnýjun dvalarleyfis, dags. 2. nóvember 2023. Fyrra dvalarleyfi kæranda hafi verið í gildi til 11. ágúst 2023 og hafi kæranda verið kunnugt um það. Kærandi hafi verið búsett á Íslandi frá 16. febrúar 2014 á grundvelli hjúskapar við íslenskan ríkisborgara. Kærandi og maki hennar hafi gengið í hjúskap í heimaríki kæranda 4. janúar 2014 og staðfest hjúskap sinn hjá sýslumanni 19. maí 2014. Fram komi í bréfi kæranda til Útlendingastofnunar, dags. 12. desember 2023 að kærandi hafi undirbúið umsókn um íslenskan ríkisborgararétt árið 2023 í ljósi langrar búsetu á Íslandi. Kærandi líti á sig sem Íslending enda hafi hún búið og starfað hér í áratug. Kærandi hafi staðið í þeirri trú að hún uppfylli skilyrði fyrir íslenskum ríkisborgararétti og hafi því sett sig í samband við Útlendingastofnun vegna umsóknarferlisins en að lokum fengið þær upplýsingar að hún hafi aldrei sótt um ótímabundið dvalarleyfi á Íslandi sem væri skilyrði þess að hljóta íslenskan ríkisborgararétt. Það hafi komið kæranda í opna skjöldu en henni hafi aldrei verið leiðbeint um það hjá Útlendingastofnun að hún gæti sótt um ótímabundið dvalarleyfi, þegar tímabundið dvalarleyfi hennar hafi ítrekað verið endurnýjað.

Það hafi reynst kæranda þungbært að fá upplýsingar um að hún uppfyllti ekki skilyrði íslensks ríkisborgararéttar sökum ótímabundins dvalarleyfis. Kærandi hafi þó uppfyllt skilyrði þess að öðlast ótímabundið dvalarleyfi en hafði ekki vitneskju um tilvist leyfisins enda aldrei upplýst um það af hálfu Útlendingastofnunar. Ásetningur kæranda hafi ávallt verið langtímadvöl á Íslandi þó að henni hafi láðst að leggja fram umsókn um endurnýjun tímabundins dvalarleyfis fyrir 11. ágúst 2023. Ákvörðun Útlendingastofnunar valdi því að rof hafi myndast í samfellda dvöl kæranda sem valdi missi uppsafnaðra réttinda gagnvart ótímabundnu dvalarleyfi.

Kærandi byggi á því að engin rök séu fyrir hendi að láta hana gjalda fyrir vanþekkingu á lögum um útlendinga með framlagningu umsóknar um endurnýjað dvalarleyfi of seint. Í ljósi samskipta kæranda við Útlendingastofnun á árinu 2023 hafi ekkert vafamál verið hvort kærandi myndi sækjast eftir endurnýjun dvalarleyfis og enginn vafi á því að kærandi hafi uppfyllt skilyrði til þess að hljóta áframhaldandi dvalarleyfi enda ástæður hennar óbreyttar. Í 4. mgr. 57. gr. laga um útlendinga er vísað til ríkra sanngirnisástæðna og séu nokkur dæmi tiltekin í athugasemdum með frumvarpi til laga um útlendinga. Enn fremur sé vísað til missis uppsafnaðra réttinda í athugasemdunum og verði því í anda markmiðs um mannúð að líta sérstaklega til þessa við ákvörðun, hvort líklegt sé að dvalarleyfi fáist endurnýjað og hvort leyfið myndi grundvöll til ótímabundins dvalarleyfis. Hins vegar yrði að líta á það leyfi sem yrði eftir atvikum veitt sem nýtt leyfi. Kærandi byggi málatilbúnað sinn á því að ákvæðið sé matskennt en hugtakið ríkar sanngirnisástæður sé ekki útfært nánar í lögum eða reglugerð. Einu leiðbeiningarnar sem stjórnvöld hafi komi fram í athugasemdum í frumvarpi því er varð að lögum um útlendinga. Kærandi veki sérstaka athygli á þeim skilningi löggjafans að mjög íþyngjandi kunni að vera að nýtt leyfi valdi missi uppsafnaðra réttinda.

Kærandi leggi áherslu á framangreind sjónarmið og áherslur löggjafans. Það fari á svig við sjónarmið um mannúð að litið verði á umsókn kæranda sem fyrsta leyfi. Slík ákvörðun sé kæranda mjög íþyngjandi. Þar að auki hafi enginn vafi verið um að leyfi kæranda fengist endurnýjað. Þá bendi kærandi sérstaklega á það að Útlendingastofnun hafi ekki bent á rétt hennar til að sækja um ótímabundið dvalarleyfi í öll þau skipti sem hún hafi endurnýjað tímabundið dvalarleyfi sitt að liðinni fjögurra ára samfelldri dvöl. Því sé vandséð fyrir kæranda að Útlendingastofnun hafi uppfyllt lögbundna leiðbeiningarskyldu sína, sbr. einkum 11. gr. laga um útlendinga og 7. gr. stjórnsýslulaga. Enn fremur byggi kærandi á því að ríkar sanngirnisástæður séu sannarlega fyrir hendi í málinu. Kæranda var ljóst að komið væri að endurnýjun dvalarleyfis hennar. Gleymska hafi ekki valdið því að henni væri ekki kunnugt um að leyfi hennar væri að renna út. Hún hafi einfaldlega verið að velta fyrir sér valkostum í stöðunni þegar henni hafi orðið ljóst að hún gæti ekki öðlast íslenskan ríkisborgararétt án ótímabundins dvalarleyfis. Kærandi hafi verið í samskiptum við Útlendingastofnun í tengslum við umsóknarferlið svo líta megi á að ásetningur hennar hafi alltaf verið sá að sækja um endurnýjun dvalarleyfis.

Um leiðbeiningarskyldu stjórnvalda vísar kærandi til þess að hún hafi fyrst fengið útgefið tímabundið dvalarleyfi árið 2014. Kærandi sé ekki löglærð og ekki verið kunnugt um að ótímabundið dvalarleyfi væri forsenda íslensks ríkisborgararéttar. Að sögn kæranda hafi Útlendingastofnun með réttu borið að veita henni leiðbeiningar um rétt til að sækja um ótímabundið dvalarleyfi. Kærandi hafi í mörg skipti komið til Útlendingastofnunar til að leggja fram endurnýjaðar umsóknir um tímabundin dvalarleyfi. Hún hafi því uppfyllt búsetuskilyrði gagnvart ótímabundnu dvalarleyfi allt frá árinu 2018 og væri ekki í þeim sporum sem hún er í dag hefði henni verið veittar upplýsingar um ótímabundið dvalarleyfi.

Kærandi telur auk þess að ákvörðun Útlendingastofnunar brjóti gegn meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar. Rof á dvöl sé henni mjög íþyngjandi og ósanngjörn ráðstöfun sem sé í engu samhengi við meðalhófsregluna. Kærandi sé í hjúskap og saman eigi hún og maki hennar eitt barn sem sé einnig íslenskur ríkisborgari. Kærandi gegni auk þess ábyrgðarstöðu hjá fyrirtækinu [...] sem sé meðal fremstu tæknifyrirtækja hér á landi. Meðal fylgigagna sem kærandi hafi lagt fram á kærustigi sé umsókn framkvæmdastjóra fyrirtækisins en auk þess vísar kærandi til viðburða sem hún hafi komið að, auk viðurkenninga sem hún hafi fengið vegna starfa sinna. Grundvöllur dvalar kæranda sé því traustur og brjóti það gegn meðalhófsreglu að færa hana á byrjunarreit gagnvart dvalarleyfisferli sínu. Kærandi telur að afsakanlegar ástæður búi að baki þeirri seinkun sem hafi orðið á framlagningu umsóknar hennar um endurnýjun dvalarleyfis.

IV.       Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Líkt og fram kemur í málsatvikalýsingu var kærandi með útgefið samfellt dvalarleyfi samkvæmt 70. gr. laga um útlendinga á tímabilinu 1. desember 2014 til 15. febrúar 2018 og aftur frá 13. ágúst 2018 til 11. ágúst 2023. Barn hennar hafði útgefið dvalarleyfi á grundvelli 71. gr. laga um útlendinga frá 13. janúar 2015 til 15. febrúar 2018 og aftur frá 13. ágúst 2018 til 11. ágúst 2023. Kærandi og barn hennar sóttu um endurnýjun dvalarleyfa sinna 2. nóvember 2023 og fengu þau leyfi sín útgefin sem fyrstu dvalarleyfi, sbr. 3. mgr. 57. gr. laga um útlendinga með ákvörðunum Útlendingastofnunar, dags. 12. janúar 2024.

Samkvæmt 1. mgr. 57. gr. laga um útlendinga er Útlendingastofnun heimilt að endurnýja dvalarleyfi útlendings að fenginni umsókn ef skilyrðum leyfisins er áfram fullnægt. Í 3. mgr. 57. gr. laga um útlendinga kemur fram að sé ekki sótt um endurnýjun dvalarleyfis innan gildistíma fyrra dvalarleyfis skuli réttur til dvalar falla niður og fara skuli með umsókn skv. 51. gr. Þá segir í 4. mgr. 57. gr. laga um útlendinga að Útlendingastofnun geti heimilað útlendingi að dveljast hér á landi samkvæmt fyrra leyfi þar til ákvörðun hefur verið tekin á grundvelli umsóknar um endurnýjun leyfis sem borist hefur eftir þann frest sem um getur í 2. mgr. ef ríkar sanngirnisástæður mæla með því. Með lögum nr. 56/2023 var 2. mgr. 57. gr. laga um útlendinga felld brott en fyrir lagabreytinguna þurftu dvalarleyfishafar að sækja um endurnýjun leyfa sinna eigi síðar en fjórum vikum fyrir lok gildistíma dvalarleyfa. Samkvæmt nefndaráliti og breytingatillögu allsherjar- og menntamálanefndar, dags. 2. júní 2023, væri breytingin til einföldunar og væri sanngjarnari og einfaldari í framkvæmd. Leggur kærunefnd því til grundvallar að ákvæði 4. mgr. 57. gr. laga um útlendinga eigi við um frest í 3. mgr., að breyttu breytanda. Lagabreytingin lýtur því að tímamörkum umsókna um endurnýjun en réttaráhrif þess að umsóknir um endurnýjun berast of seint eru þau sömu, þ.e. að farið verði með umsóknir sem umsóknir um fyrstu leyfi, sbr. 51. gr. laga um útlendinga nema að ríkar sanngirnisástæður mæli með því að umsóknir berist að loknum fresti 3. mgr. 57. gr. laga um útlendinga.

Í athugasemdum við ákvæði 4. mgr. 57. gr. í frumvarpi því er varð að lögum um útlendinga segir m.a.:

„Í 4. mgr. er veitt undantekning frá 3. mgr. samkvæmt ákvörðun Útlendingastofnunar ef afsakanlegt er að umsókn hafi borist eftir tilskilinn frest eða vegna ríkra sanngirnisástæðna. Sem dæmi um afsakanleg tilvik má nefna ef útlendingur hefur verið alvarlega veikur eða hann hefur af óviðráðanlegum ástæðum þurft að fara fyrirvaralaust til heimalands án þess að hafa haft tök á að leggja inn umsókn um endurnýjun. Sem dæmi um tilvik, sem ekki falla undir greinina, er ef útlendingur ber því við að hann hafi ekki vitað að leyfi hans væri að renna út eða að umboðsmaður hans hafi gert mistök. Ef útlendingur sækir of seint um endurnýjun dvalarleyfis, þ.e. eftir að leyfi hans rennur út, er hann í þeirri stöðu að þurfa að sækja um nýtt leyfi en ekki endurnýjun. Þetta verður til þess að útlendingur missir uppsöfnuð réttindi til ótímabundins dvalarleyfis, eftir atvikum. Vegna þessa verður í anda markmiðs um mannúð að líta sérstaklega til þessa við ákvörðun samkvæmt þessari málsgrein sem og hvort líklegt sé að dvalarleyfi fáist endurnýjað. Við mat á því hvort umsækjanda sé heimilt að dveljast hér á landi þar til ákvörðun hefur verið tekin á grundvelli umsóknar hans skal hafa þýðingu hvort líklegt sé að dvalarleyfið verði veitt og hvort dvalarleyfi það er útlendingur óskar endurnýjunar á sé þess eðlis að það myndi grundvöll til ótímabundins dvalarleyfis. Hins vegar yrði að líta á það leyfi sem yrði eftir atvikum veitt sem nýtt leyfi.“

Eins og komið hefur fram lögðu kærandi og barn hennar fram umsóknir um endurnýjun dvalarleyfa 2. nóvember 2023 eða tæpum þremur mánuðum eftir að gildistími fyrri dvalarleyfa rann út. Er því ljóst að dvalarleyfisumsóknir þeirra hafi ekki verið lagðar fram innan þeirra tímamarka sem 3. mgr. 57. gr. laga um útlendinga áskilur.

Kemur þá til skoðunar hvort ríkar sanngirnisástæður séu fyrir hendi í málinu, sbr. 4. mgr. 57. gr. laga um útlendinga, svo líta beri á dvalarleyfisumsóknir kæranda og barns hennar, dags. 23. júlí 2021, sem endurnýjun fyrri dvalarleyfa.

Samkvæmt því sem að framan er rakið er ljóst af gögnum málsins að kærandi missir uppsöfnuð réttindi sem hún hafði safnað gagnvart búsetuskilyrðum fyrir ótímabundnu dvalarleyfi, sbr. 1. mgr. 58. gr. laga um útlendinga. Af gögnum málsins má telja að dvalarleyfi kæranda yrði endurnýjað enda grundvallast leyfið á hjúskap kæranda við íslenskan ríkisborgara en ekkert í gögnum málsins bendir til þess að hjúskapnum hafi verið slitið. Sömu sjónarmið gilda um barn kæranda, sem leiðir rétt sinn af kæranda, sbr. 1. mgr. 71. gr. og 5. mgr. 69. gr. laga um útlendinga.

Á hinn bóginn mátti kæranda vera ljóst að henni bæri að sækja um endurnýjun dvalarleyfanna eigi síðar en 11. ágúst 2023. Þar að auki kemur fram í dvalarleyfisskírteinum kæranda og sonar hennar að þeim hafi borið að sækja um endurnýjun leyfa sinna fyrir 14. júlí 2023, en leyfin voru útgefin fyrir gildistöku breytingalaga nr. 56/2023. Meðal gagna málsins eru tölvubréfasamskipta maka kæranda og Útlendingastofnunar á tímabilinu 21. júlí 2023 til 17. ágúst 2023 vegna fyrirhugaðrar umsóknar kæranda um íslenskan ríkisborgararétt. Fram kemur í tölvubréfum Útlendingastofnunar, dags. 8. og 10. ágúst 2023, að dvalarleyfi kæranda rynni út 11. ágúst 2023 og að hún þyrfti að endurnýja það. Einnig kom fram að hún gæti sótt um endurnýjun tímabundins dvalarleyfis og ótímabundið dvalarleyfi á sama tíma. Þrátt fyrir framangreind samskipti lagði kærandi ekki fram umsókn um dvalarleyfi fyrr en 2. nóvember 2023.

Málsástæður kæranda varðandi íslenskan ríkisborgararétt og ótímabundið dvalarleyfi hafa ekki þýðingu í málinu enda bera dvalarleyfishafar ábyrgð á því að dvöl þeirra sé í samræmi við lög og að þeir dvelji hér á landi á grundvelli útgefinna dvalarheimilda.

Kærandi vísar til þess að Útlendingastofnun hafi brotið leiðbeiningar- og meðalhófsreglu stjórnsýslulaga. Útlendingastofnun hafi borið að leiðbeina um það, þegar hún hafði dvalið hér á landi samfellt í fjögur ár samkvæmt dvalarleyfi sem gat verið grundvöllur ótímabundins dvalarleyfis, að hún gæti átt þess kost að sækja um slíkt dvalarleyfi. Leiðbeiningarskylda stjórnvalda verður ekki túlkuð svo rúmt að Útlendingastofnun hefði borið að upplýsa kæranda með sérstökum hætti að hún kynni að uppfylla tiltekin skilyrði fyrir ótímabundnu dvalarleyfi að eigin frumkvæði. Upplýsingar um skilyrði fyrir útgáfu dvalarleyfa koma fram með almennum hætti á vefsvæði Útlendingastofnunar og þá hefði kæranda verið í lófa lagið að leggja fram fyrirspurn um réttarstöðu sína eða möguleika. Af gögnum málsins verður ráðið að maki kæranda hafði samband við Útlendingastofnun 2. júlí 2018 og spurði þá um ótímabundið leyfi til handa kæranda. Þeirri fyrirspurn svaraði stofnunin 31. júlí 2018 með upplýsingum um að sækja þurfi sérstaklega um ótímabundið leyfi. Verður því að líta svo á að Útlendingastofnun hafi veitt þær leiðbeiningar sem kærandi telur að skort hafi á í samskiptum við stofnunina.

Með hliðsjón af framangreindu er það niðurstaða kærunefndar að skýringar kæranda séu ekki þess eðlis að fyrir hendi séu ríkar sanngirnisástæður í skilningi 4. mgr. 57. gr. laga um útlendinga eða að ákvörðun Útlendingastofnunar hafi brotið gegn meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar.

Að öllu framangreindu virtu eru ákvarðanir Útlendingastofnunar staðfestar.

 

Úrskurðarorð:

Ákvarðanir Útlendingastofnunar eru staðfestar.

 

The decisions of the Directorate of Immigration are affirmed.

 

Valgerður María Sigurðardóttir

 

Gunnar Páll Baldvinsson                                                                                             Sandra Hlíf Ocares