Nr. 632/2024 Úrskurður

Hinn 19. júní 2024 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 632/2024

í stjórnsýslumálum nr. KNU24010104 og KNU24010105

 

Kærur [...]

á ákvörðunum

Útlendingastofnunar

 

I.          Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Hinn 29. janúar 2024 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari Bandaríkjanna (hér eftir kærandi), ákvarðanir Útlendingastofnunar, dags. 11. desember 2023 og 29. janúar 2024. Með fyrri ákvörðuninni var kæranda synjað um dvalarleyfi vegna fjölskyldusameiningar, sbr. 1. mgr. 69. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016, sem og vegna lögmæts og sérstaks tilgangs, sbr. 1. mgr. 79. gr. sömu laga, og gert að sæta brottvísun og tveggja ára endurkomubanni, sbr. 2. mgr. 98. gr. og 2. mgr. 101. gr. laga um útlendinga. Með seinni ákvörðuninni var beiðni kæranda um endurupptöku, dags. 22. desember 2023, synjað.

Kærandi krefst þess að ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 11. desember 2023, um synjun á umsókn hennar um dvalarleyfi, og brottvísun og endurkomubann, verði felld úr gildi. Krefst kærandi þess að henni verði veitt dvalarleyfi á grundvelli 70. gr. laga um útlendinga en til vara á grundvelli 78. gr. sömu laga. Kærandi krefst þess til vara að ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 29. janúar 2024, verði felld úr gildi og lagt verði fyrir Útlendingastofnun að endurupptaka mál kæranda vegna ákvörðunar, dags. 11. desember 2023, þannig að henni verði veitt dvalarleyfi, sbr. 70. gr. laga um útlendinga, en til vara sbr. 78. gr. sömu laga.

Fyrrgreindar ákvarðanir eru kærðar á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og bárust kærurnar fyrir lok kærufrests, sbr. 4. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Lagagrundvöllur

Í máli þessu koma einkum til skoðunar ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016 ásamt síðari breytingum, reglugerð um útlendinga nr. 540/2017 ásamt síðari breytingum, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, sbr. lög nr. 33/1944, mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, auk annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.

II.            Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi hefur aldrei haft dvalarleyfi á Íslandi. Með tveimur umsóknum, dags. 10. maí 2023, sótti kærandi um dvalarleyfi á grundvelli hjúskapar, svo og vegna lögmæts og sérstaks tilgangs. Með ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 11. desember 2023, var umsóknum kæranda um dvalarleyfi synjað. Fram kom í hinni kærðu ákvörðun að maki kæranda hefði dvalarleyfi í gildi á grundvelli 72. gr. laga um útlendinga sem heimilaði ekki fjölskyldusameiningu, sbr. 1. mgr. 69. gr. sömu laga, og var umsókn kæranda um dvalarleyfi á grundvelli hjúskapar því synjað. Enn fremur kom fram að aðstæður kæranda féllu ekki undir 1. mgr. 79. gr. laga um útlendinga og var umsókn um dvalarleyfi vegna lögmæts og sérstaks tilgangs því einnig synjað. Hin kærða ákvörðun batt enda á dvalarheimild kæranda hér á landi og var henni gert að sæta brottvísun og tveggja ára endurkomubanni í samræmi við ákvæði 2. mgr. 98. gr. og 2. mgr. 101. gr. laga um útlendinga. Ákvörðunin var móttekin af kæranda 12. desember 2023.

Kærandi óskaði eftir endurupptöku ákvörðunarinnar með beiðni, dags. 22. desember 2023, á þeim grundvelli að ákvörðun Útlendingastofnunar hefði byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga. Með ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 29. janúar 2024, var endurupptökubeiðni kæranda synjað. Fram kom í ákvörðuninni að niðurstaða Útlendingastofnunar væri sú að ákvörðun stofnunarinnar í máli kæranda, dags. 11. desember 2023, hafi ekki byggst á röngum upplýsingum, né hefðu aðstæður breyst verulega frá töku fyrri ákvörðunar, sbr. 1. mgr. 24. gr. laga um útlendinga. Ákvörðun var móttekin af kæranda 29. janúar 2024.

Með tölvubréfi, dags. 29. janúar 2024, kærði kærandi ákvarðanir Útlendingastofnunar, dags. 11. desember 2023 og 29. janúar 2024, til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð og frekari fylgigögn voru lögð fram með tölvubréfum, dags. 12. og 27. febrúar 2024. Með tölvubréfi kærunefndar, dags. 6. maí 2024, óskaði kærunefnd eftir gögnum um leiðbeiningar sem kærandi kvaðst hafa fengið frá Útlendingastofnun. Með tölvubréfi, dags. 10. maí 2024, var erindi kærunefndar svarað. Þar kom fram að kærandi hafi þrívegis komið á starfsstöðvar Útlendingastofnunar í apríl 2023 og óskað eftir leiðbeiningum um fyrirhugaða dvalarleyfisumsókn. Í tölvubréfinu komi fram sú afstaða kæranda að hún hafi átt að fá leiðbeiningar um að sækja um dvalarleyfi vegna sérstakra tengsla við landið.

Með hliðsjón af 4. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga rofnaði kærufrestur kæranda vegna ákvörðunar, dags. 11. desember 2023, þegar beiðni um endurupptöku var lögð fram 22. desember 2023. Kærufresturinn raknaði við að nýju með töku ákvörðunar, dags. 29. janúar 2024, sem var móttekin og kærð sama dag. Samkvæmt framangreindu lagði kærandi fram stjórnsýslukærur sínar innan kærufrests, sbr. 7. gr. laga um útlendinga.

Samhliða kæru óskaði kærandi þess að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar yrði frestað á meðan málið væri til meðferðar hjá kærunefnd, sbr. 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Með bréfi, dags. 11. mars 2024, féllst kærunefnd á þá beiðni.

III.        Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð vísar kærandi í fyrstu til stöðu sinnar og hjúskapar. Kærandi sé 59 ára gamall bandarískur ríkisborgari. Maki hennar til 38 ára hafi fengið útgefið dvalarleyfi hér á landi fyrir foreldra. Hjónin séu afar náin og hafi aldrei verið aðskilin og vilji búa saman áfram þrátt fyrir breyttar fjölskylduaðstæður. Kærandi og maki hennar séu bæði komin á eftirlaun. Auk maka búi dóttir kæranda hér á landi ásamt eiginmanni sínum og tveimur börnum. Að sögn kæranda séu tengsl við landið mikil, fjölskyldan sé náin, og kærandi og maki hennar hafi ávallt tekið mikinn þátt í lífi dóttur sinnar og barnabarna.

Á árunum 2019 til 2022 hafi kærandi, maki hennar, dóttir og tengdasonur búið í Barein. Barnabörn kæranda hafi jafnframt fæðst í Barein. Því hafi kærandi og maki hennar spilað mikilvægt hlutverk í lífi og uppeldi barnabarna sinna frá fæðingu og séu tengslin þeirra afar sterk. Maki kæranda og dóttir hennar hafi bæði veikst alvarlega af kórónaveirunni árið 2022. Veikindi dóttur kæranda hafi leitt til bráðafæðingar yngra barnabarns kæranda sem hafi leitt til margra daga sjúkrahúsdvalar dóttur og tengdasonar kæranda. Hafi kærandi þá getað verið til staðar og veitt eldra barnabarni sínu þá umönnun sem það hafi þurft.

Kærandi hafi sjálf glímt við erfið veikindi undanfarin ár og fjölskylda hennar veitt henni nauðsynlega umönnun. Kærandi glími við [...] og [...]. Vegna [...] hafi kærandi glímt við [...] og fengið alvarlega [...]. Sökum veikindanna sé kærandi í lyfjameðferð en hafi þurft á aðgerð að halda vegna [...] og reglulegu inngripi lækna. Aðstoð maka hennar sé því nauðsynleg.

Í heimaríki eigi kærandi aldraða móður og systur en báðar þjáist þær af alvarlegum heilsufarskvillum og njóti sérstakrar umsjónar. Að öðru leyti búi öll fjölskylda kæranda hér á landi. Kærandi sé reglusöm og dugleg kona sem þrái sameiningu við fjölskyldumeðlimi sína hér á landi. Því hafi kærandi sótt leiðbeiningar á starfsstöðvum Útlendingastofnunar við komu til landsins, um það hvaða dvalarleyfisgrundvöllur væri ákjósanlegur fyrir hana. Kærandi hafi verið upplýst að hún gæti sótt um dvalarleyfi vegna fjölskyldusameiningar en síðar verið tjáð að það væri ekki í boði fyrir hana og henni því leiðbeint að sækja um dvalarleyfi á grundvelli lögmæts og sérstaks tilgangs. Kærandi kveðst hafa sótt leiðbeiningar stofnunarinnar í þrígang vegna fyrirhugaðrar umsóknar um dvalarleyfi.

Um málsástæður sínar vísar kærandi í fyrsta lagi til þess að ákvarðanir Útlendingastofnunar vegna umsóknar hennar um makaleyfi hafi ekki verið rökstuddar, sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Kærandi telur það verulegan annmarka sem leiði til þess að ógilda beri ákvarðanir Útlendingastofnunar. Í öðru lagi telur kærandi að ákvarðanir Útlendingastofnunar vegna umsóknar hennar um makaleyfi hafi brotið gegn lögmætisreglu, rannsóknarreglu, og meginreglu stjórnsýsluréttar um skyldubundið mat. Þá málsástæðu byggi kærandi á því að Útlendingastofnun hafi ekki lagt mat á aðstæður hennar með hliðsjón af 3. mgr., sbr. 4. og 5. mgr. 70. gr. laga um útlendinga. Hafi það leitt til þess að málið teldist ekki nægjanlega upplýst við töku hinna kærðu ákvarðana sem feli í sér brot gegn rannsóknarreglunni, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Þar að auki byggir kærandi á því að málsmeðferð Útlendingastofnunar hafi falið í sér vanrækslu með því að virða að vettugi skýran lagatexta og með því hafi stofnunin brotið gegn lögmætisreglunni og skýrum vilja löggjafans. Kærandi telur framangreint alvarlegan annmarka á stjórnvaldsákvörðunum sem eigi að leiða til ógildingar þeirra.

Kærandi vísar til 3. og 4. mgr. 70. gr. laga um útlendinga en 3. mgr. tilgreinir sérstaklega fjölskyldusameiningu skv. 72. gr. laganna. Ákvæði 4. mgr. tilgreinir að 3. mgr. eigi ekki við ef aðilar voru í hjúskap áður en maki búsettur á Íslandi fluttist hingað til lands. Kærandi telur engan vafa leika á því að aðstæður hennar falli undir framangreint lagaákvæði. Maki kæranda sé með útgefið dvalarleyfi á grundvelli 72. gr. laga um útlendinga og hafi þau verið gift í alls 38 ár áður en maki hennar flutti til landsins, sbr. 4. mgr. 70. gr. laga um útlendinga. Kærandi telur vilja löggjafans skýran um að veita skuli undanþágu frá lagaskilyrðum 69. og 1. mgr. 70. gr. þegar fjölskyldumeðlimur er með dvalarleyfi á grundvelli 72. gr. og þegar skilyrði 4. mgr. 70. gr. laga um útlendinga séu fyrir hendi að sögn kæranda. Kærandi telur því að hvorki 69. gr. né 1. mgr. 70. gr. laga um útlendinga standi í vegi fyrir veitingu dvalarleyfis. Jafnvel þó að kærandi fallist á það almenna sjónarmið að undanþágureglu beri að túlka þröngt sé ekki hægt að líta hjá skýrum texta lagaákvæðis með vísun til lögskýringarsjónarmiðs sem sé í beinni andstöðu við vilja löggjafans. Í því samhengi vísar kærandi til athugasemda við 4. mgr. 70. gr. í frumvarpi með lögum um útlendinga.

Kærandi telur að túlka verði 4. mgr. 70. gr. laga um útlendinga með hliðsjón af forgangsreglunni lex specialis. Ákvæðið sé sannarlega sérregla um skilyrði makaleyfis og ber henni að hafa forgang við túlkun lagaákvæða. Telur kærandi að ástæðulaust væri fyrir löggjafann að setja regluna í 4. mgr. 70. gr. laga um útlendinga ef hún ætti ekki við úrlausn einstakra mála, þ.m.t. tilvik kæranda. Þrátt fyrir að í gildi séu almennar reglur, sbr. 69. gr. og 1. mgr. 70. gr. laga um útlendinga, sem samkvæmt efni sínu ná til tilviks kæranda ber sérreglunni að hafa forgang. Hafi löggjafinn viljað afnema sérregluna hefði hann getað gert það með breytingalögum. Útlendingastofnun geti ekki haft það hlutverk að afnema þann vilja löggjafans með lögskýringarsjónarmiði sem brjóti gegn skýrum lagatexta ákvæðisins og lögskýringargögnum. Samkvæmt framansögðu telur kærandi að stofnuninni hafi verið skylt að fjalla um og leggja mat á rétt kæranda til makaleyfis, sbr. 4. mgr. 70. gr. laga um útlendinga, að öðrum kosti yrði ómögulegt að komast að réttri niðurstöðu í málinu með hliðsjón af rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar og meginreglunni um skyldubundið mat.

Kærandi telur að ákvarðanir Útlendingastofnunar vegna umsóknar sinnar um dvalarleyfi á grundvelli sérstaks og lögmæts tilgangs, sbr. 79. gr. laga um útlendinga, hafi brotið gegn rannsóknarreglu og leiðbeiningarskyldu stjórnsýsluréttarins. Kærandi vísar til þess að hafa fengið þær leiðbeiningar að sækja um dvalarleyfi á grundvelli lögmæts og sérstaks tilgangs, sbr. 79. gr. laga um útlendinga. Markmið hennar hafi hins vegar verið að sækja um dvalarleyfi á grundvelli sérstakra tengsla við landið. Þá vísar kærandi til þess að sama umsóknareyðublað sé notað fyrir báðar umsóknir en vegna rangra upplýsinga stofnunarinnar hafi kærandi hakað við rangan reit á eyðublaðinu. Af greinargerð sem fylgdi umsókn sé ljóst að kærandi sóttist eftir dvalarleyfi vegna tengsla við fjölskyldumeðlimi og vegna þeirrar umönnunar sem hún hafi sinnt og hyggist sinna gagnvart barnabörnum sínum.

Samkvæmt framangreindu hafi Útlendingastofnun ekki getað dulist hvert markmið með umsókn kæranda væri og hafi stofnuninni mátt vera ljóst að hakað hefði verið í rangan reit við framlagningu umsóknarinnar og stofnuninni þannig borið skylda á grundvelli rannsóknarreglu og leiðbeiningarskyldu, sbr. 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga, að setja sig í samband við kæranda til að staðreyna efni umsóknar hennar og setja málið í réttan farveg að því búnu. Í því samhengi vísar kærandi til álits umboðsmanns Alþingis nr. 3927/2003 sem fjalli um erindi borgaranna sem séu að einhverju leyti óljós. Kærandi vísar til þess að þegar rangar eða ófullnægjandi leiðbeiningar hafi leitt til réttindamissis hafi umboðsmaður Alþingis beint þeim tilmælum til stjórnvalda að endurupptaka mál og gera aðila jafnsettan og ef hann hefði fengið réttar leiðbeiningar, sbr. álit nr. 1818/1996.

Til stuðnings varakröfu sinni um að fella ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 29. janúar 2024, úr gildi vísar kærandi til 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga og telur fyrri ákvörðun Útlendingastofnunar byggða á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvikum og vísar kærandi til fyrri umfjöllunar í greinargerð sinni um ófullnægjandi og rangar upplýsingar.

Kærandi byggir á því að hún eigi sérstök tengsl við landið, en um sé að ræða upplýsingar sem hafi legið fyrir við meðferð málsins og hafi átt að leiða til þess að kæranda væri leiðbeint um úrlausn umsóknar sinnar. Líkt og þegar hafi komið fram eigi kærandi maka, dóttur, tengdason og tvö barnabörn hér á landi og telur skilyrði fyrir sérstökum tengslum vera uppfyllt í hennar tilfelli. Hún uppfylli ekki skilyrði 72. gr. fyrir dvalarleyfi fyrir foreldra sökum þess að hún hafi ekki náð tilskildum aldri. Kærandi vísar jafnframt til þess að framkvæmd Útlendingastofnunar hafi verið á þann veg að veita einstaklingum í sömu stöðu dvalarleyfi á grundvelli 78. gr. laga um útlendinga, sem afgreiddar séu samtímis umsóknum á grundvelli 72. gr. laga um útlendinga. Með vísan til 11. gr. stjórnsýslulaga skulu stjórnvöld gæta að samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti við úrlausn mála. Líkt og fram kemur í lýsingu kæranda af málsmeðferð hafi hún þörf fyrir umönnun, og vísar til 20. gr. reglugerðar um útlendinga. Þá sé fyrirséð að kærandi verði ein í heimaríki fái hún ekki dvalarleyfi hér á landi.

Uppkomin dóttir kæranda hafi fengið dvalarleyfi hérlendis sem geti myndað grundvöll ótímabundins dvalarleyfis. Kærandi, maki hennar, dóttir, tengdasonur og barnabörn hafi dvalið saman undanfarin fimm ár, bæði í Bandaríkjunum og Barein. Kærandi sé vel stæð fjárhagslega og hafi lagt sitt af mörkum til framfærslu fjölskyldunnar. Kærandi byggir rétt sinn til dvalarleyfis á grundvelli sérstakra tengsla á eiginmanni og dóttur sem eðli máls samkvæmt hafi sinnt framfærsluskyldu gagnvart henni.

IV.       Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Dvalarleyfi vegna hjúskapar

Í 69. gr. laga um útlendinga er fjallað um skilyrði fyrir dvalarleyfi vegna fjölskyldusameiningar. Í 1. mgr. ákvæðisins segir að nánasti aðstandandi íslensks eða annars norræns ríkisborgara sem er með fasta búsetu hér á landi eða útlendings sem dvelst hér á landi á grundvelli dvalarleyfis skv. 61.-65., 70., 73., 74. og 78. gr. eða ótímabundins dvalarleyfis skv. 58. gr. getur með umsókn fengið dvalarleyfi á grundvelli fjölskyldusameiningar að fullnægðum skilyrðum 55. gr. og VIII. kafla. Í 3. málsl. sama ákvæðis segir að til nánustu aðstandenda teljist maki, sambúðarmaki, börn viðkomandi yngri en 18 ára í forsjá hans og á framfæri og foreldrar 67 ára eða eldri. Sama gildi um maka, sambúðarmaka og börn þeirra sem stunda framhaldsnám á háskólastigi, doktorsnám og rannsóknir hér á landi á grundvelli 65. gr. Í 1. mgr. 70. gr. laga um útlendinga kemur fram að heimilt sé að veita útlendingi dvalarleyfi hér á landi hyggist hann flytjast hingað til lands til að búa með maka sínum eða sambúðarmaka.

Ákvæði 3. mgr. 70. gr. fjallar um strangari skilyrði fyrir fjölskyldusameiningu í tilteknum tilvikum. Ákvæðið vísar til 72., 73., 74., og 78. gr. laga um útlendinga. Af ákvæðunum sem tilgreind eru í 3. mgr. 70. gr. er 72. gr. laga um útlendinga eina ákvæðið sem ekki getur verið grundvöllur fjölskyldusameiningar með hliðsjón af 1. mgr. 69. gr. laga um útlendinga. Ákvæði 4. og 5. mgr. 70. gr. laga um útlendinga fjallar um undanþágur frá 3. mgr. þegar tiltekin skilyrði eru fyrir hendi. Af gögnum málsins má jafnframt ráða að kærandi og maki hennar hafi hafið hjúskap áður en maki hennar fluttist til landsins, sbr. til hliðsjónar a-lið 4. mgr. 70. gr. laga um útlendinga.

Við mat á því hvort unnt sé að túlka 3. mgr. 70. gr. laga um útlendinga með þeim hætti að ákvæðið gangi framar 1. mgr. 69. gr. laga um útlendinga verður að líta til orðalags ákvæðisins, samhengis þess við önnur ákvæði laganna og þeirra gagna sem fyrir liggja um hvert markmið löggjafans hafi verið með ákvæðunum. Í þessu sambandi er til þess að líta að í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til laga um útlendinga nr. 80/2016 kemur fram að 3. mgr. 70. gr. sé nýmæli sem sæki fyrirmynd sína til norsku útlendingalaganna. Með ákvæðinu sé leitast við að tryggja að aðstandandi hér á landi sé einstaklingur sem sé þátttakandi í íslensku samfélagi og nær þetta takmarkandi ákvæði því til þeirra dvalarleyfa sem grundvallast ekki á störfum eða námi viðkomandi útlendings. Athugasemdirnar útlista með nánari hætti hvað við sé átt með störfum og námi á liðnum árum.

Með frumvarpi til laga um útlendinga nr. 80/2016 er vísað til þess að ákvæði 1. mgr. 69. gr. byggi á 13. gr. þágildandi laga um útlendinga og lýsir grunnskilyrðum fjölskyldusameiningar. Ákvæðið telji m.a. upp hverjir geti átt rétt á dvalarleyfi á grundvelli fjölskyldusameiningar en vísar til þess að réttur til fjölskyldusameiningar sé ólíkur eftir tegundum dvalarleyfa. Í 13. gr. eldri laga um útlendinga nr. 96/2002 kemur fram að réttur til fjölskyldusameiningar sé fyrir aðstandendur íslenskra og norrænna ríkisborgara og aðstandendur einstaklinga sem dveljast á grundvelli 12. gr., þ.e. vegna starfs sem krefst sérfræðiþekkingar, 12. gr. b, þ.e. fyrir íþróttamenn, og 12. gr. f., þ.e. á grundvelli mannúðarsjónarmiða eða á grundvelli búsetuleyfis. Sama gildir um aðstandendur útlendinga sem stunda doktorsnám, sbr. 12. gr. e. Ákvæði 13. gr. laga nr. 96/2002 tók breytingum með lögum nr. 86/2008 og var þá fært í það form sem lýst er hér að framan. Samkvæmt athugasemdum í frumvarpi til laga nr. 86/2008 var orðalagi dvalarleyfis fyrir aðstandendur breytt þannig að ljóst sé hvers konar dvalarleyfi sá útlendingur sem hér dvelst og aðstandandi hyggst leiða rétt sinn af þarf að hafa til að ákvæðið komi til álita. Ákvæði 1. mgr. 69. gr. laga um útlendinga tók breytingum með lögum nr. 56/2023. Með breytingalögunum var heimild til fjölskyldusameiningar rýmkuð en við bættist fjölskyldusameining dvalarleyfishafa á grundvelli 62., 64., 65. gr. og fyrir aðstandendur breskra ríkisborgara í kjölfar útgöngu Bretlands úr Evrópusambandinu, sbr. ákvæði til bráðabirgða XI.

Í ljósi athugasemda kæranda um tengsl ákvæða 69. og 70. gr. laga um útlendinga skal á það bent að kærandi lagði fram umsókn um dvalarleyfi á grundvelli hjúskapar. Sú tegund dvalarleyfis heyrir undir 70. gr. laga um útlendinga sem fjallar um dvalarleyfi á grundvelli hjúskapar eða sambúðar. Í 2. málsl. 1. mgr. 70. gr. laganna kemur m.a. fram að skilyrði ákvæðisins sé að makinn hafi rétt til fjölskyldusameiningar samkvæmt VIII. kafla laga um útlendinga.

Samkvæmt framangreindri umfjöllun um 1. mgr. 69. gr. laga um útlendinga lagði löggjafinn það til sem takmörkun á því hverjir eiga rétt á fjölskyldusameiningu og ber að túlka önnur ákvæði VIII. kafla laga um útlendinga með hliðsjón af því. Af lögskýringargögnum og meðförum þingsins verður ekki ráðið að löggjafinn hafi viljað rýmka þann rétt á þá vegu að 3. mgr. 70. gr. laga um útlendinga mæli fyrir um sjálfstæða heimild til fjölskyldusameiningar, enda er ákvæðinu ætlað að hafa takmarkandi áhrif á fjölskyldusameiningar með því markmiði að stuðla að virkri þátttöku útlendinga í íslensku samfélagi. Samkvæmt framansögðu er ekki fallist á að um árekstur lagaákvæða sé að ræða sem leysa beri úr eftir forgangsreglum lögskýringarfræðanna. Að öllu framangreindu virtu er ekki til staðar heimild til fjölskyldusameiningar í tilviki kæranda með hliðsjón af 1. mgr. 69. gr. laga um útlendinga og er ákvörðun Útlendingastofnunar um þennan þátt málsins staðfest.

Kærandi gerir athugasemdir við ákvörðun Útlendingastofnunar er lýtur að rökstuðningi, rannsóknarreglu og skyldubundnu mati. Í hinni kærðu ákvörðun er fjallað um tvær dvalarleyfisumsóknir sem kærandi hafði lagt fram. Í niðurstöðukafla er fjallað um lagaskilyrði fyrir útgáfu umbeðinna dvalarleyfa. Varðandi þann hluta málsins sem varðar dvalarleyfi vegna hjúskapar er ljóst af lestri niðurstöðuhluta hinnar kærðu ákvörðunar að fjallað er um 1. mgr. 69. gr. laga um útlendinga og gildissvið ákvæðisins með hliðsjón af dvalarleyfisgrundvelli maka kæranda, sbr. 72. gr. laga um útlendinga. Með hliðsjón af niðurstöðu málsins rökstuddi Útlendingastofnun þann hluta málsins með vísan til 1. mgr. 22. gr. laga um útlendinga. Þessi afmarkaði þáttur málsins hafi þannig verið nægjanlega rannsakaður og niðurstaða málsins í samræmi við fyrri úrlausnir kærunefndar í sams konar málum.

Dvalarleyfi vegna lögmæts og sérstaks tilgangs

Samkvæmt 1. mgr. 79. gr. laga um útlendinga er heimilt að veita útlendingi dvalarleyfi á grundvelli lögmæts og sérstaks tilgangs að uppfylltum skilyrðum 1. og 2. mgr. 55. gr. sé hann eldri en 18 ára og falli ekki undir ákvæði um önnur dvalarleyfi samkvæmt ákvæðum laganna. Dvalarleyfi samkvæmt ákvæðinu skal einungis veitt til eins árs í senn. Heimilt er að endurnýja leyfið haldist tilgangur dvalar óbreyttur. Með 3. mgr. 79. gr. laga um útlendinga er ráðherra gert að setja í reglugerð leiðbeiningar um hvað skuli teljast til lögmæts og sérstaks tilgangs.

Í hinni kærðu ákvörðun, dags. 11. desember 2023, komst Útlendingastofnun að þeirri niðurstöðu að aðstæður kæranda féllu ekki undir 1. mgr. 79. gr. laga um útlendinga og var umsókn hennar um dvalarleyfi vegna lögmæts og sérstaks tilgangs synjað. Samkvæmt málatilbúnaði kæranda er niðurstöðu Útlendingastofnunar hvað þennan þátt málsins ekki andmælt. Þvert á móti byggir kærandi á því að málsmeðferðin hafi verið reist á röngum forsendum. Tilgangur kæranda hafi ekki verið sá að sækja um dvalarleyfi vegna sérstakra tengsla við landið en ekki vegna lögmæts og sérstaks tilgangs. Kærandi telur að Útlendingastofnun hafi ekki sinnt leiðbeiningarskyldu sinni, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga, með því að beina málinu ekki í réttan farveg.

Kærunefnd hefur yfirfarið fylgigögn málsins, þ.m.t. tölvubréfasamskipti kæranda og Útlendingastofnunar, ásamt tölvubréfasamskiptum kæranda og umboðsmanns kæranda sem lögð hafa verið fram hjá kærunefnd. Samkvæmt upplýsingum kæranda hafi hún að minnsta kosti þrisvar fyrir framlagningu umsókna sinna um dvalarleyfi mætt á starfsstöðvar Útlendingastofnunar til þess að afla upplýsinga og fá leiðbeiningar um réttarstöðu sína. Samkvæmt gögnum málsins er ljóst að kærandi lagði fram umsóknareyðublað D-110 hjá Útlendingastofnun, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 9. gr. reglugerðar um útlendinga. Sama umsóknareyðublað er notað fyrir lögmætan og sérstakan tilgang, sbr. 79. gr. laga um útlendinga, og sérstök tengsl við landið, sbr. 78. gr. laga um útlendinga. Eyðublaðið er einnig notað fyrir önnur dvalarleyfi, svo sem vegna 67. gr. laga um útlendinga. Umsækjendur hafa þá tækifæri til þess að haka í reiti þar sem þeir gera betri grein fyrir ástæðu umsóknar og tilgangi dvalar, sbr. 2. mgr. 55. gr. laga um útlendinga.

Meðal gagna málsins er tölvubréf kæranda til Útlendingastofnunar, dags. 28. apríl 2023, auk tölvubréfasamskipta maka kæranda við umboðsmann kæranda, dags. 10. maí 2024. Af framangreindum samskiptum verður ráðið að kærandi hafi ætlað sér að sækja um dvalarleyfi vegna sérstaks tilgangs (e. special purpose). Kærandi hafi á endanum sótt um slíkt leyfi og Útlendingastofnun tekið ákvörðun um umsókn kæranda á grundvelli hlutaðeigandi ákvæða laga um útlendinga og reglugerðar um útlendinga. Var ekki til staðar slíkur vafi um umsókn kæranda að Útlendingastofnun hafi borið að grípa til sérstakra ráðstafana vegna hennar svo sem með því að færa umsókn kæranda í annan búning en kærandi hafði lagt til eða að afla upplýsinga um að umsókn um dvalarleyfi væri í samræmi við umbeðið dvalarleyfi. Hafi það staðið kæranda nærri að beina umsókn sinni í annan farveg, ýmist með beiðni til Útlendingastofnunar um að breyta grundvelli umsóknarinnar eða með nýrri dvalarleyfisumsókn. Að framangreindu virtu er varakröfu kæranda um að senda málið til nýrrar meðferðar hjá Útlendingastofnun á grundvelli sérstakra tengsla við landið hafnað og ákvörðun Útlendingastofnunar hvað þann þátt málsins varðar staðfest.

Kæranda er bent á að hún geti sótt um dvalarleyfi að nýju á öðrum grundvelli en áður eftir að hún hefur yfirgefið landið. Með þessum leiðbeiningum er kærunefnd þó ekki að taka afstöðu til þess hvernig slík umsókn verður afgreidd.

Brottvísun og endurkomubann

Í hinni kærðu ákvörðun kemur fram að kærandi hafi ekki heimild til dvalar hér á landi á grundvelli XI. kafla laga um útlendinga. Var henni því gert að sæta brottvísun, sbr. 2. mgr. 98. gr. laga um útlendinga, eins og ákvæðinu var breytt með lögum um landamæri nr. 136/2022. Samhliða því var kæranda gert að sæta tveggja ára endurkomubanni, sbr. 2. mgr. 101. gr. laga um útlendinga. Kæranda var þó veittur 30 daga frestur frá birtingu ákvörðunar til þess að yfirgefa landið sjálfviljug, en innan þess tímafrests yrði endurkomubann hennar fellt niður, sbr. 1. málsl. 3. mgr. 101. gr. laga um útlendinga. Samhliða ákvörðun um brottvísun var kæranda veittur sjö daga frestur til þess að leggja fram andmæli gegn ákvörðun Útlendingastofnunar um brottvísun og endurkomubann, með hliðsjón af 3. mgr. 102. gr. laga um útlendinga.

Ákvarðanir stjórnvalda um brottvísun og endurkomubann eru stjórnvaldsákvarðanir sem mæla fyrir um íþyngjandi skyldur fyrir aðila máls og eru bundnar íþyngjandi stjórnsýsluviðurlögum. Gera verður ríkar kröfur til málsmeðferðar í slíkum málum, einkum varðandi tilkynningu um meðferð máls og andmælarétt, sbr. 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga, auk annarra málsmeðferðarreglna stjórnsýsluréttarins og laga um útlendinga. Sú tilhögun Útlendingastofnunar að taka ákvörðun um brottvísun og endurkomubann kæranda, án þess að tilkynna henni um að stofnunin hefði slíkt til skoðunar og veita henni ekki tækifæri á að koma á framfæri andmælum sínum áður en ákvörðun var tekin, felur í sér alvarlegan annmarka á meðferð málsins. Þar að auki fær kærunefnd ekki séð að málið hafi verið nægjanlega upplýst áður en ákvörðun var tekin, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, s.s. með því að fá svör við spurningum sem hafa það að markmiði að upplýsa hvort takmarkanir geti verið á ákvörðun um brottvísun, sbr. 3. mgr. 102. gr. laga um útlendinga. Kærunefnd telur slíka annmarka á meðferð málsins að ekki sé unnt að bæta úr þeim á kærustigi. Verður því að fella úr gildi þann hluta ákvörðunar Útlendingastofnunar er varðar brottvísun og endurkomubann kæranda.

Frestur kæranda til sjálfviljugrar heimfarar, sbr. 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga, raknar þó við með uppkvaðningu þessa úrskurðar enda var réttaráhrifum hinna kærðu ákvörðunar frestað á meðan málið væri til meðferðar hjá kærunefnd, sbr. 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga. Lagt er fyrir kæranda að yfirgefa landið svo fljótt sem verða má en eigi síðar en 30 dögum frá móttöku úrskurðar þessa. Dvöl umfram þann frest er ólögmæt og kann að vera heimilt að gera henni að sæta brottvísun og endurkomubanni, sbr. 98. og 101. gr. laga um útlendinga.

Beiðni um endurupptöku

Líkt og fram kemur í málsatvikalýsingu var ákvörðun Útlendingastofnunar kærð til kærunefndar og sætir endurskoðun eftir ákvæðum VII. kafla stjórnsýslulaga. Niðurstaða kærumálsins hefur bindandi áhrif á réttarstöðu kæranda en við þá málsmeðferð ber kærunefnd að meta að nýju alla þætti kærumáls, sbr. 6. mgr. 8. gr. laga um útlendinga. Málsmeðferðin styður við þá meginreglu að stjórnvöld starfi á tveimur stjórnsýslustigum. Að teknu tilliti til efnislegrar endurskoðunar kærunefndar hefur Útlendingastofnun ekki valdheimildir til þess að endurskoða eigin ákvörðun að nýju og hefði endurupptaka Útlendingastofnunar, að lokinni kærumeðferð, engin áhrif að lögum. Að öllu framangreindu virtu er kæru kæranda vísað frá kærunefnd.

Athugasemdir við ákvörðun Útlendingastofnunar

Í greinargerð kæranda eru gerðar athugasemdir við málsmeðferð Útlendingastofnunar, einkum með hliðsjón af rannsóknarreglu og leiðbeiningarskyldu stjórnsýsluréttar, sbr. 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga, auk ólögfestrar meginreglu um skyldubundið mat. Kærunefnd hefur nú yfirfarið hinar kærðu ákvarðanir og telur ekki ástæðu til að gera athugasemdir við málsmeðferð Útlendingastofnunar við töku ákvarðana sinna.

Samantekt

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið og forsendna hinna kærðu ákvarðana er ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 11. desember 2023, staðfest varðandi synjun á umsóknum kæranda um dvalarleyfi vegna fjölskyldusameiningar og vegna lögmæts og sérstaks tilgangs. Felld er úr gildi ákvörðun Útlendingastofnunar um brottvísun og endurkomubann. Frestur kæranda til sjálfviljugrar heimfarar er 30 dagar frá móttöku úrskurðarins. Kæra á ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 29. janúar 2024, er vísað frá.

Athygli kæranda er vakin á því að samkvæmt 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum eftir birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir því að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunarinnar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.

 

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 11. desember 2023, er staðfest varðandi umsóknir kæranda um dvalarleyfi og 30 daga frest til sjálfviljugrar heimfarar. Felldur er úr gildi sá hluti málsins er varðar brottvísun og endurkomubann. Kæru kæranda á ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 29. janúar 2024, er vísað frá.

 

The decision of the Directorate of Immigration, dated 11 December 2023, is affirmed regarding the appellant‘s applications for residence permits and a 30 day period to leave the country voluntarily. The decision is vacated concerning the appellant‘s expulsion and entry ban. The appellant’s appeal of the decision of the Directorate of Immigration, dated 29 January 2024 is dismissed.

 

Valgerður María Sigurðardóttir

 

Gunnar Páll Baldvinsson                                                                                             Sandra Hlíf Ocares