Úrskurður nr. 1262/2024

Hinn 18. desember 2024 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 1262/2024

í stjórnsýslumáli nr. KNU24070185

Kæra […]

á ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Hinn 18. júlí 2024 kærði […], fd. […], ríkisborgari Albaníu (hér eftir kærandi), ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum, dags. 17. júlí 2024, um frávísun frá Íslandi.

Kærandi krefst þess að ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum, þess efnis að neita honum um inngöngu inn í landið og vísa honum frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016, auk þess að ákvarða honum tilkynningarskyldu á Keflavíkurflugvelli á grundvelli g-liðar 1. mgr. 114. gr. sömu laga, verði felld úr gildi.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

Lagagrundvöllur

Í máli þessu koma einkum til skoðunar ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016 ásamt síðari breytingum, reglugerð um útlendinga nr. 540/2017 ásamt síðari breytingum, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, ákvæði laga um landamæri nr. 136/2022, reglugerð um för yfir landamæri nr. 866/2017, reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins 2016/399 um för yfir landamæri (Schengen-landamærareglurnar), stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, sbr. lög nr. 33/1944, mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, auk annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi kom til Íslands með flugi frá Helsinki, Finnlandi, 17. júlí 2024. Með ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum, dags. 17. júlí 2024, var kæranda vísað frá landinu.

Í hinni kærðu ákvörðun kemur fram að kæranda hafi verið frávísað frá Íslandi á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga og að ekki hafi verið lögð fram ferðaáætlun, bókanir o.s.frv. Í skýrslu lögreglu, dags. 19. júlí 2024, kemur fram að kærandi hafi verið færður í viðtalsherbergi hjá lögreglu á Keflavíkurflugvelli þar sem hann hafi verið spurður nánar um tilgang dvalar sinnar á Íslandi auk tengsla við landið. Rætt hafi verið við kæranda með aðstoð túlkaþjónustu Language Line. Kærandi hafi greint frá því að ætla að vera í tvo daga á Íslandi og væri með bókað flug til Búdapest með Wizzair 19. júlí 2024. Kærandi var með bókaða gistingu á Kex Hostel. Lögregla fékk staðfestingu á bókun farmiða hjá flugfélaginu og gistingu á framangreindum gististað. Kærandi hafi framvísað 780 evrum og 220 Bandaríkjadölum í reiðufé auk tveggja greiðslukorta. Hvað varðar tilgang dvalar kæranda á landinu kvaðst hann ætla að heimsækja nokkra staði í Reykjavík. Þegar hann hafi verið beðinn um að benda á Reykjavík á landakorti hafi hann bent á vesturlandið. Kærandi kvaðst áður hafa dvalið of lengi á landinu óvart en hann hafi verið í ástarsambandi með þáverandi kærustu sinni og því ílengst hér á landi. Í skýrslu lögreglu kemur fram að kærandi hafi verið með lítinn farangur.

Í skýrslu lögreglu kemur fram að kærandi hafi verið handtekinn hér á landi 14. desember 2023 vegna gruns um peningaþvætti og sölu á fíkniefnum. Þá hafi komið í ljós að hann hafi dvalið í 296 daga samfellt á Schengen-svæðinu. Kæranda hafi verið birt ákvörðun um brottvísun og endurkomubann 15. desember 2023 og hann farið sjálfviljugur af landi brott. Kæranda hafi jafnframt verið frávísað á landamærum Íslands í tvígang, dags. 21. mars 2024 og 24. mars 2024 vegna ófullnægjandi skýringa um tilgang dvalar.

Samkvæmt framangreindu taldi lögregla að heimilt væri að frávísa kæranda á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga þar sem framburður hans væri ótrúverðugur. Kærandi hafi ekki getað sýnt fram á gögn sem gæfu vísbendingu um ferðaáætlun hans hér á landi. Kæranda hafi verið birt ákvörðun um frávísun en hann neitað að skrifa undir. Að því loknu hafi kærandi keypt sér farmiða með flugi til Frankfurt samdægurs.

Kærandi kærði ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum til kærunefndar útlendingamála 18. júlí 2024. Í samræmi við 3. mgr. 13. gr. laga um útlendinga og 1. mgr. 42. gr. reglugerðar um útlendinga var kæranda skipaður talsmaður með bréfi Útlendingastofnunar, dags. 21. ágúst 2024. Athugasemdir lögreglu vegna málsins voru lagðar fram 13. ágúst 2024. Talsmaður kæranda lagði fram greinargerð vegna málsins 7. ágúst 2024.

III. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur fram að hann hafi komið til landsins sem ferðamaður með flugi frá Helsinki, Finnlandi. Kærandi hafi átt farmiða aftur til Tirana, Albaníu, með millilendingu í Búdapest og bókaða gistingu á Kex Hostel frá 17. til 19. júlí 2024. Kærandi hafi auk þess framvísað nægu fé til framfærslu hér á landi. Lögreglumenn hafi haft afskipti af kæranda við komuhlið, svipt hann frelsi og fært hann í biðrými. Kærandi hafi greint frá því að vera kominn hingað til lands sem ferðamaður og hygðist skoða sig um í Reykjavík og kíkja á skemmtanalífið en hafi ekki getað staðsett gististað sinn.

Kærandi telur að lögregla hafi látið í ljós þá skoðun sína að kærandi liti ekki út eins og ferðamaður og birt honum ákvörðun um frávísun með vísan til c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga með þeirri skýringu að vantað hafi gögn um ferðaáætlun. Kærandi telur að ákvörðunin hafi ekki verið nægilega skýr til að kærandi gæti metið réttarstöðu sína og hafi hin kærða ákvörðun ekki verið í samræmi við skýrleikareglu stjórnsýsluréttar. Samhliða því skorti að fylgt væri ákvæðum stjórnsýslulaga um efni rökstuðnings og lögreglan hafi virt að vettugi rannsóknarskyldu sína.

Kærandi byggir á því að hann hafi gert lögreglu ítarlega grein fyrir ástæðu komu sinnar til landsins, haft næg fjárráð, framvísað bókun á gistingu hér á landi og flugmiða úr landi og verið með ferðaáætlanir. Kærandi vísar til þess að ríkisborgarar Albaníu njóti ferðafrelsis á Schengen-svæðinu án vegabréfsáritunar, að því gefnu að vegabréf þeirra innihaldi lífkenni og megi þeir því vera á Schengen-svæðinu í 90 daga á hverju 180 daga tímabili sem ferðamenn, sbr. 1. mgr. 49. gr. laga um útlendinga. Kærandi telur skilyrði c-liðar 106. gr. laga um útlendinga ekki hafa verið uppfyllt og að forsendur hinnar kærðu ákvörðunar séu rangar og af þeirri ástæðu beri að fella hana úr gildi.

Kærandi vísar til þess að við beitingu 106. gr. laga um útlendinga sé lögreglan bundin af ákvæðum laga um útlendinga, stjórnsýslulögum og öðrum réttarheimildum. Kærandi telur lögregluna ekki hafa gætt að 11., 12. og 13. gr. laga um útlendinga við meðferð málsins og því beri að ógilda ákvörðunina. Kærunefnd útlendingamála hafi í úrskurðarframkvæmd talið að þrátt fyrir 12. gr. laga um útlendinga verði að gera þá kröfu að munnleg andmæli séu skráð skilmerkilega af lögreglu, sbr. úrskurð kærunefndar nr. 586/2023, frá 18. október 2023. Kærandi vísar til 10. gr. stjórnsýslulaga og þess að lögreglu beri að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun sé tekin. Ljóst sé að ákvörðun um að neita einstaklingi um að fara yfir landamæri Íslands sé íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun. Lögregla hafi getað krafið kæranda um frekari gögn vegna ferðalags hans hafi hún talið eitthvað óljóst. Kærandi vísar jafnframt til þess að viðbótarathugasemdir og rökstuðningur hafi ekki fylgt ákvörðun lögreglunnar. Ekki sé nánar tilgreint hvaða gögn hafi skort eða hvaða ágallar á þeim hafi leitt til framangreindrar niðurstöðu og vísar til 22. gr. stjórnsýslulaga. Hafi ákvörðunin að þessu leyti ekki verið nægilega skýr til að kærandi gæti metið réttarstöðu sína.

Réttur kæranda til mannhelgi og frelsis hafi verið skertur, sbr. 5. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og 67. gr. stjórnarskrárinnar. Undanþágur frá framangreindum ákvæðum þurfi að vera skýrar og frjálsleg beiting lögreglu á ákvæðum 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, þar sem 10. gr. stjórnsýslulaga sé virt að vettugi, sé óboðleg stjórnsýsla. Kærandi vísar til þess að ákveðið verklag hafi skapast hjá embætti lögreglustjórans á Suðurnesjum, þar sem farið sé fram með offorsi og án fullnægjandi rannsóknar, sem endi með íþyngjandi ákvörðunum gagnvart ferðamönnum. Kærandi hafi ekkert unnið sér til sakar, annað en að vera af Austur-Evrópsku bergi brotinn og sú meðferð sem hann hafi sætt af hálfu lögreglu brjóti í bága við 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar.

IV. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Samkvæmt 1. mgr. 49. gr. laga um útlendinga er útlendingi, sem ekki þarf vegabréfsáritun til landgöngu, heimilt að dveljast hér á landi í 90 daga frá komu til landsins. Dvöl í öðru ríki sem tekur þátt í Schengen-samstarfinu telst jafngilda dvöl hér á landi. Kærandi er ríkisborgari Albaníu og þarf því ekki vegabréfsáritun til landgöngu hér á landi, enda sé hann handhafi vegabréfs með lífkennum.

Ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum um frávísun kæranda, dags. 17. júlí 2024, byggir á c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, sbr. reglugerð um för yfir landamæri nr. 866/2017.

Í 106. gr. laga um útlendinga er kveðið á um frávísun við komu til landsins. Samkvæmt ákvæðinu er m.a. heimilt að vísa útlendingi frá landi við komu til landsins eða allt að sjö sólarhringum frá komu þegar hann hefur ekki tilskilið leyfi til dvalar eða vinnu eða getur ekki leitt líkur að þeim tilgangi sem gefinn er upp fyrir dvölinni, sbr. c-lið ákvæðisins. Í greinargerð með frumvarpi því sem varð að gildandi lögum um útlendinga segir m.a. að ákvæði c-liðar mæli fyrir um að heimilt sé að vísa útlendingi frá landi ef hann geti ekki leitt líkur að þeim tilgangi sem gefinn sé upp fyrir dvölinni. Sé ákvæðið efnislega samhljóða c-lið 1. mgr. 5. gr. reglugerðar (EB) nr. 562/2006 um för fólks yfir landamæri (Schengen landamærareglurnar). Þá er í greinargerðinni vísað til 5. gr. reglugerðar um för yfir landamæri nr. 866/2017. Samkvæmt 1. mgr. 106. gr. a. laga um útlendinga tekur lögreglustjóri ákvörðun um frávísun við komu til landsins samkvæmt a-j-lið 1. mgr. 106. gr. laganna. Útlendingastofnun tekur ákvörðun um frávísun eftir komu til landsins og aðrar ákvarðanir samkvæmt XII. kafla laganna.

Með reglugerð nr. 866/2017 um för yfir landamæri voru innleidd ákvæði reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 2016/399 um setningu sambandsreglna um för fólks yfir landamæri (e. Schengen Borders Code) og tók reglugerðin við af áðurnefndri reglugerð nr. 562/2006. Í 5. gr. reglugerðar nr. 866/2017 er mælt fyrir um skilyrði fyrir komu útlendinga til landsins sem hvorki eru EES- né EFTA borgarar. Kemur þar fram að útlendingur sem hvorki er EES- né EFTA-borgari, sem hyggst dvelja á Schengen-svæðinu, þ.m.t. Íslandi, í allt að 90 daga á 180 daga tímabili verði, auk þeirra skilyrða sem koma fram í 106. gr. laga um útlendinga, að uppfylla þau skilyrði sem fram koma í a-e-liðum ákvæðisins. Eru skilyrðin eftirfarandi: Að framvísa gildum, lögmætum og ófölsuðum ferðaskilríkjum eða öðru kennivottorði sem heimilar honum för yfir landamæri, sbr. viðauka 3. Ferðaskilríki skal vera gefið út á sl. 10 árum til þess að það teljist gilt og gildistími ferðaskilríkis vera í a.m.k. þrjá mánuði umfram brottfarardag, sbr. a-lið. Hafa gilda vegabréfsáritun sé hann ekki undanþeginn áritunarskyldu, nema hann hafi gilt dvalarleyfi eða gilda vegabréfsáritun til langs tíma, sbr. viðeigandi viðauka í reglugerð um vegabréfsáritanir, sbr. b-lið. Má ekki vera skráður í Schengen-upplýsingakerfið í þeim tilgangi að meina honum komu til landsins, sbr. c-lið. Má ekki vera talinn ógna þjóðaröryggi, allsherjarreglu, almannaheilsu eða alþjóðasamskiptum ríkisins eða annars Schengen-ríkis, sbr. d-lið. Loks þarf viðkomandi að geta fært rök fyrir tilgangi og skilyrðum fyrirhugaðrar dvalar, og hafa nægt fé sér til framfærslu, á meðan dvöl stendur og vegna ferðar til upprunalands eða gegnumferðar til þriðja lands, eða vera í aðstöðu til að útvega sér slíkt fé á lögmætan hátt, sbr. e-lið.

Til sönnunar á að framangreindum skilyrðum 5. gr. reglugerðarinnar fyrir komu sé fullnægt sé landamæraverði m.a. heimilt að krefja útlending samkvæmt 1. mgr. um eftirfarandi gögn vegna ferðalaga af persónulegum ástæðum: Gögn sem sýna fram á tryggt húsnæði, t.d. boðsbréf frá gestgjafa eða önnur gögn sem sýna fram á hvar viðkomandi hyggst búa, gögn sem staðfesta ferðaáætlun, staðfesting bókunar á skipulagðri ferð eða önnur gögn sem varpa ljósi á fyrirhugaða ferðaáætlun og gögn varðandi heimferð, s.s. farmiða.

Í skýrslu lögreglu, dags. 19. júlí 2024, eru málsatvik og afskipti lögreglu af kæranda rakin, svo og afstaða kæranda til málsins. Við uppflettingu í kerfum lögreglunnar hafi verið skráð mál á kæranda þar sem hann var grunaður um peningaþvætti og sölu á fíkniefnum. Kærandi hafi á þeim tíma dvalið í 296 daga samfellt á Schengen-svæðinu og hafi því dvalið umfram þann tíma sem honum er heimilt að samkvæmt 1. mgr. 49. gr. laga um útlendinga. Hinn 15. desember 2023 var kæranda birt ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 14. desember 2023, um brottvísun og tveggja ára endurkomubann og fór hann sjálfviljugur af landi brott. Þegar framangreind afskipti lögreglu af kæranda voru borin undir kæranda kvaðst hann hafa dvalið á landinu umfram þann tíma sem honum var heimilt að dveljast sökum þess að hann hafi verið í sambandi með þáverandi kærustu sinni. Kæranda hefur eftir það í tvígang verið frávísað á landamærunum, dagana 21. og 24. mars 2024, vegna ófullnægjandi skýringa um tilgang dvalar.

Af framangreindu leiðir að kærandi hefur einu sinni dvalið umfram þann tíma sem honum er heimilt að dvelja hér á landi. Auk þess sem hann hefur verið grunaður um peningaþvætti og sölu fíkniefna hér á landi. Að teknu tilliti til þessa var það réttmætt af lögreglu að gera ríkar kröfur til þess að kærandi legði fram gögn til að sýna fram á tilgang dvalar sinnar og taka frásögn hans með fyrirvara.

Samkvæmt 5. gr. reglugerðar um för yfir landamæri er landamæraverði heimilt að krefja útlending um meðal annars gögn sem staðfesta ferðaáætlun, staðfesting bókunar á skipulagðri ferð eða önnur gögn sem varpa ljósi á fyrirhugaða ferðaáætlun og gögn varðandi heimferð, s.s. farmiða. Samkvæmt skýrslu lögreglu gaf kærandi þá skýringu á komu sinni til landsins að hann hygðist dvelja hér á landi sem ferðamaður í tvo daga og að hann væri með bókaða gistingu á Kex Hostel. Kærandi hafi framvísað farmiða til baka frá landinu 19. júlí 2024 sem lögregla hafi staðfest. Þrátt fyrir þetta gat kærandi ekki sýnt fram á neinar ferðabókanir samhliða ferðaáætlun sinni. Kærandi hafi m.a. ekki getað bent á það á landakorti hvar Reykjavík væri staðsett.

Í ljósi fyrri afskipta lögreglu af kæranda voru framangreindar skýringar ótrúverðugar. Með vísan til þessa verður staðfest sú niðurstaða hinnar kærðu ákvörðunar að kærandi hafi ekki getað leitt líkur að þeim tilgangi sem hann gaf upp fyrir dvöl sinni hér á landi og að skilyrði c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga hafi verið uppfyllt.

Í greinargerð kæranda eru gerðar athugasemdir við málsmeðferð lögreglustjórans á Suðurnesjum og telur kærandi að brotið hafi verið gegn 10., 11. 12. og 13. gr. stjórnsýslulaga. Kærunefnd hefur nú yfirfarið hina kærðu ákvörðun, fylgigögn málsins og málsmeðferð lögreglu og telur ekki ástæðu til þess að gera athugasemdir við þessi atriði í málsmeðferð lögreglu í máli kæranda.

Að öllu framangreindu virtu er hin kærða ákvörðun um frávísun kæranda á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga staðfest.

Tilkynningarskylda hjá lögreglu

Í málatilbúnaði kæranda er gerð krafa þess efnis að felld verði úr gildi ákvörðun lögreglu um að gera kæranda að sæta tilkynningarskyldu eða halda sig á ákveðnum stað á grundvelli 15. gr. laga um landamæri nr. 136/2022, sbr. g-lið 1. mgr. 114. gr. laga um útlendinga. Ákvæðið mælir fyrir um heimild til þess að skylda útlending til að sinna reglulegri tilkynningarskyldu um veru sína hér á landi eða að dveljast á ákveðnum stað. Ákvæði g-liðar tilgreinir að ráðstöfunin sé gerð þegar útlendingur uppfyllir ekki skilyrði fyrir komu til landsins eða vafi leikur á því hvort útlendingur uppfylli skilyrði fyrir komu til landsins. Ráðstöfunin sem kærandi undirritaði vísaði einnig til 3. mgr. 114. gr. laga um útlendinga en ákvæðið mælir fyrir um rétt útlendings til fá skorið úr því fyrir dómstólum hvort skilyrði fyrir ákvörðun skv. 1. mgr. séu til staðar og hvort grundvöllur sé fyrir að framfylgja ákvörðuninni. Um slíka meðferð máls vísast til XV. kafla laga um meðferð sakamála. Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða kærunefndar að endurskoðun á ákvörðunum lögreglu sem teknar eru á grundvelli 114. gr. laga um útlendinga sé á höndum dómstóla en ekki kærunefndar útlendingamála. Verður þeim hluta málsins því vísað frá kærunefnd.

Athugasemdir við störf lögreglu

Hin kærða ákvörðun fjallar um réttindi og skyldur kæranda í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Í ákvörðuninni kemur fram að kæranda væri vísað frá landinu á þeim lagagrundvelli sem hér hefur verið fjallað um að framan. Að öðru leyti kom ekki skýrlega fram í ákvörðuninni hvaða atvik er vörðuðu kæranda hefðu leitt til þeirrar niðurstöðu eða þau meginsjónarmið sem voru ráðandi við töku ákvörðunarinnar. Lítur kærunefnd m.a. til þess að í ákvörðuninn kemur fram að þau skjöl sem kærandi hafi ekki getað lagt fram hafi verið ferðaáætlun, bókanir o.s.frv. en kærandi lagði fram bókanir á hótelgistingu og flugmiða heim. Verður því að líta svo á að hin kærða ákvörðun hafi ekki verið rökstudd í skilningi 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þrátt fyrir þetta var kæranda ekki leiðbeint um heimild sína samkvæmt 21. gr. stjórnsýslulaga til að fá slíkan rökstuðning. Að þessu leyti var hin kærða ákvörðun ekki í samræmi við 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga þar sem mælt er fyrir um leiðbeiningar sem veita skal aðila máls þegar birt er ákvörðun án rökstuðnings.

Úrskurðarorð

Ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum er staðfest.

The decision of the Police Commissioner of Suðurnes District is affirmed.

Valgerður María Sigurðardóttir

Gunnar Páll Baldvinsson Sandra Hlíf Ocares