Úrskurður nr. 1266/2024

Hinn 18. desember 2024 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 1266/2024

í stjórnsýslumáli nr. KNU24070209

Kæra […]

á ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Hinn 25. júlí 2024 kærði […], fd. […], ríkisborgari Albaníu (hér eftir kærandi), ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum, dags. 20. júlí 2024, um frávísun frá Íslandi.

Kærandi krefst þess að ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum, þess efnis að neita honum um inngöngu inn í landið og vísa honum frá landinu á grundvelli c-og d-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 verði felld úr gildi.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

Lagagrundvöllur

Í máli þessu koma einkum til skoðunar ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016 ásamt síðari breytingum, reglugerð um útlendinga nr. 540/2017 ásamt síðari breytingum, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, ákvæði laga um landamæri nr. 136/2022, reglugerð um för yfir landamæri nr. 866/2017, reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins 2016/399 um för yfir landamæri (Schengen-landamærareglurnar), stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, sbr. lög nr. 33/1944, mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, auk annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi kom til Íslands 20. júlí 2024. Með ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum, dags. 20. júlí 2024, var kæranda vísað frá landinu.

Í hinni kærðu ákvörðun kemur fram að kæranda hafi verið frávísað frá Íslandi á grundvelli c- og d-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga. Ákvörðuninni fylgdu ekki viðbótarathugasemdir. Í skýrslu lögreglu, dags. 24. júlí 2024, kemur fram að kærandi hafi verið færður í viðtalsherbergi hjá lögreglu á Keflavíkurflugvelli þar sem hann hafi verið spurður nánar út í tilgang dvalar sinnar á Íslandi auk tengsla við landið. Kærandi hafi greint frá því að ætla að dvelja í sjö daga á Íslandi og verið með bókað flug til Rómar með flugfélaginu [...] 27. júlí 2024. Hann hafi verið með bókaða gistingu á [...] og sýnt fram á bókun fyrir sjö nætur. Kærandi hafi framvísað 200 Bandaríkjadölum og 500 evrum í reiðufé en hafi ekki getað sýnt fram á fjárhæð á greiðslukorti. Hvað varðar tilgang dvalar kæranda á landinu kvaðst hann ætla að heimsækja nokkra staði í Reykjavík. Lögregla hafði samband við [...] til þess að leita eftir staðfestingu á bókuninn en starfsmaður þar hafi greint frá því að kærandi ætti ekki bókaða gistingu 20. til 27. júlí 2024 en hann hafi átt gistingu 17. til 19. júlí 2024 sem hann hafi ekki nýtt sér. Þegar lögregla hafi leitað eftir staðfestingu flugfarmiða hjá flugfélaginu hafi hún fengið þær upplýsingar að flugmiði kæranda væri á bið þar sem hann skuldaði flugfélaginu pening og greiðslan hafi ekki farið í gegn. Ein skýring þess gæti verið að ekki hafi verið næg innistæða á korti kæranda.

Þegar þetta var borið undir kæranda greindi hann frá því að faðir hans hafi bókað ferðina hans og hafi kærandi fengið að ræða við föður sinn í síma. Kærandi hafi eftir símtalið gefið þær skýringar að hann hafi tapað miklum fjármunum þegar honum hafi áður verið frávísað í þrígang hér á landi og hafi því ekki viljað greiða þessar bókanir fyrirfram. Kæranda hafi verið tjáð að þar sem hann hafi ekki verið með staðfest flug eða gistingu yrði honum frávísað. Þá hafi honum verið tjáð að miðað við það fjármagn sem hann hafi haft meðferðis væri hann ekki með nóg til að greiða fyrir flug, gistingu og uppihald fyrir sjö daga á Íslandi. Samkvæmt framangreindu taldi lögregla að heimilt væri að frávísa kæranda á grundvelli c-og d-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga. Að því loknu var keyptur flugfarmiði fyrir kæranda frá landinu. Í skýrslu lögreglu er einnig vísað til fyrri mála kæranda hér á landi vegna frávísana og mála hjá lögreglu þar sem kærandi er grunaður um peningaþvætti og sölu á fíkniefnum auk brottvísunar vegna ólöglegrar dvalar.

Kærandi kærði ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum til kærunefndar útlendingamála 25. júlí 2024. Í samræmi við 3. mgr. 13. gr. laga um útlendinga og 1. mgr. 42. gr. reglugerðar um útlendinga var kæranda skipaður talsmaður með bréfi Útlendingastofnunar, dags. 21. ágúst 2024. Gögn frá lögreglu vegna málsins bárust kærunefnd 13. ágúst 2024. Talsmaður kæranda lagði fram greinargerð vegna málsins 7. ágúst 2024.

III. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur fram að hann hafi komið til landsins sem ferðamaður með flugi frá Frankfurt, Þýskalandi. Kærandi hafi gert tilraun til að koma til landsins 17. júlí 2024 en verið frávísað frá landinu og hafi kært þá ákvörðun til kærunefndar. Kærandi hafi átt farmiða til baka frá Keflavík til Rómar, Ítalíu. Lögreglumenn hafi haft afskipti af kæranda við komuhlið, svipt hann frelsi og fært hann í biðrými. Þá hafi lögreglan einblínt á að kæranda hefði í þrígang verið frávísað á landamærunum. Þá hafi lögregla ekki talið ástæðu til að kalla til túlk þrátt fyrir að kærandi sé hvorki ensku eða íslenskumælandi.

Kærandi byggir á því að hann hafi gert lögreglu ítarlega grein fyrir ástæðu komu sinnar til landsins, haft næg fjárráð, framvísað bókun á gistingu hér á landi og flugmiða úr landi og verið með ferðaáætlanir hér á landi. Kærandi vísar til þess að ríkisborgarar Albaníu njóti ferðafrelsis á Schengen-svæðinu án vegabréfsáritunar, að því gefnu að vegabréf þeirra innihaldi lífkenni og megi þeir því vera á Schengen-svæðinu í 90 daga á hverju 180 daga tímabili sem ferðamenn, sbr. 1. mgr. 49. gr. laga um útlendinga. Kærandi telur að skilyrði c-liðar 106. gr. laga um útlendinga séu ekki uppfyllt. Forsendur hinnar kærðu ákvörðunar séu rangar og af þeirri ástæðu beri að fella hana úr gildi.

Kærandi vísar til þess að við beitingu 106. gr. laga um útlendinga sé lögreglan bundin af ákvæðum laga um útlendinga, stjórnsýslulögum og öðrum réttarheimildum. Kærandi telur að lögreglan hafi ekki gætt að 11., 12. og 13. gr. laga um útlendinga við meðferð málsins. Kærunefnd útlendingamála hafi í úrskurðarframkvæmd talið að þrátt fyrir 12. gr. laga um útlendinga verði að gera þá kröfu að munnleg andmæli séu skráð skilmerkilega af lögreglu, sbr. úrskurður kærunefndar nr. 586/2023, frá 18. október 2023. Kærandi vísar til 10. gr. stjórnsýslulaga og þess að lögreglu beri að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun sé tekin. Ljóst sé að ákvörðun um að neita einstaklingi um að fara yfir landamæri Íslands sé íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun. Kærandi telur að lögregla hafi getað krafið kæranda um frekari gögn vegna ferðalags hans. Kærandi telur að mál kæranda hafi ekki verið nægilega upplýst, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Kærandi vísar jafnframt til þess að viðbótarathugasemdir og rökstuðningur hafi ekki fylgt ákvörðun lögreglunnar. Ekki sé nánar tilgreint hvaða gögn hafi skort eða hvaða ágallar á þeim hafi leitt til framangreindrar niðurstöðu og vísar til 22. gr. stjórnsýslulaga. Hafi ákvörðunin að þessu leyti ekki verið skýr til að kærandi gæti metið réttarstöðu sína. Kærandi telur að lögregla hafi ekki gætt að framangreindum ákvæðum stjórnsýslulaga og að annmarkar á meðferð málsins eigi að leiða til ógildingar hennar.

Ákvörðun lögreglu hafi ekki verið nægilega skýr til að kærandi gæti metið réttarstöðu sína og hafi hin kærða ákvörðun ekki verið í samræmi við skýrleikareglu stjórnsýsluréttar. Samhliða því skorti að fylgt væri ákvörðun stjórnsýslulaga um efni rökstuðnings. Lögreglan hafi auk þess virt að vettugi rannsóknarskyldu sína.

Réttur kæranda til mannhelgi og frelsis hafi verið skertur, sbr. 5. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og 67. gr. stjórnarskrárinnar. Undanþágur frá framangreindum ákvæðum þurfi að vera skýrar og frjálsleg beiting lögreglu á ákvæðum 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, þar sem 10. gr. stjórnsýslulaga sé virt að vettugi, óboðleg stjórnsýsla. Kærandi vísar til þess að ákveðið verklag hafi skapast hjá embætti lögreglustjórans á Suðurnesjum, þar sem farið sé fram með offorsi og án fullnægjandi rannsóknar, sem endi með íþyngjandi ákvörðunum gagnvart ferðamönnum. Kærandi hafi ekkert unnið sér til sakar, annað en að vera af Austur-Evrópsku bergi brotinn og sú meðferð sem hann hafi sætt af hálfu lögreglu brjóti í bága við 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar.

IV. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Samkvæmt 1. mgr. 49. gr. laga um útlendinga er útlendingi, sem ekki þarf vegabréfsáritun til landgöngu, heimilt að dveljast hér á landi í 90 daga frá komu til landsins. Dvöl í öðru ríki sem tekur þátt í Schengen-samstarfinu telst jafngilda dvöl hér á landi. Kærandi er ríkisborgari Albaníu og þarf því ekki vegabréfsáritun til landgöngu hér á landi, enda sé hann handhafi vegabréfs með lífkennum.

Ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum um frávísun kæranda, dags. 20. júlí 2024, byggir á c-og d-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, sbr. reglugerð um för yfir landamæri nr. 866/2017.

Í 106. gr. laga um útlendinga er kveðið á um frávísun við komu til landsins. Samkvæmt ákvæðinu er m.a. heimilt að vísa útlendingi frá landi við komu til landsins eða allt að sjö sólarhringum frá komu þegar hann hefur ekki tilskilið leyfi til dvalar eða vinnu eða getur ekki leitt líkur að þeim tilgangi sem gefinn er upp fyrir dvölinni, sbr. c-lið ákvæðisins. Í greinargerð með frumvarpi því sem varð að gildandi lögum um útlendinga segir m.a. að ákvæði c-liðar mæli fyrir um að heimilt sé að vísa útlendingi frá landi ef hann geti ekki leitt líkur að þeim tilgangi sem gefinn sé upp fyrir dvölinni. Sé ákvæðið efnislega samhljóða c-lið 1. mgr. 5. gr. reglugerðar (EB) nr. 562/2006 um för fólks yfir landamæri (Schengen landamærareglurnar). Þá er í greinargerðinni vísað til 5. gr. reglugerðar um för yfir landamæri nr. 866/2017. Samkvæmt 1. mgr. 106. gr. a. laga um útlendinga tekur lögreglustjóri ákvörðun um frávísun við komu til landsins samkvæmt a-j-lið 1. mgr. 106. gr. laganna. Útlendingastofnun tekur ákvörðun um frávísun eftir komu til landsins og aðrar ákvarðanir samkvæmt XII. kafla laganna.

Með reglugerð nr. 866/2017 um för yfir landamæri voru innleidd ákvæði reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 2016/399 um setningu sambandsreglna um för fólks yfir landamæri (e. Schengen Borders Code) og tók reglugerðin við af áðurnefndri reglugerð nr. 562/2006. Í 5. gr. reglugerðar nr. 866/2017 er mælt fyrir um skilyrði fyrir komu útlendinga til landsins sem hvorki eru EES- né EFTA borgarar. Kemur þar fram að útlendingur sem hvorki er EES- né EFTA-borgari, sem hyggst dvelja á Schengen-svæðinu, þ.m.t. Íslandi, í allt að 90 daga á 180 daga tímabili verði, auk þeirra skilyrða sem koma fram í 106. gr. laga um útlendinga, að uppfylla þau skilyrði sem fram koma í a-e-liðum ákvæðisins. Eru skilyrðin eftirfarandi: Að framvísa gildum, lögmætum og ófölsuðum ferðaskilríkjum eða öðru kennivottorði sem heimilar honum för yfir landamæri, sbr. viðauka 3. Ferðaskilríki skal vera gefið út á sl. 10 árum til þess að það teljist gilt og gildistími ferðaskilríkis vera í a.m.k. þrjá mánuði umfram brottfarardag, sbr. a-lið. Hafa gilda vegabréfsáritun sé hann ekki undanþeginn áritunarskyldu, nema hann hafi gilt dvalarleyfi eða gilda vegabréfsáritun til langs tíma, sbr. viðeigandi viðauka í reglugerð um vegabréfsáritanir, sbr. b-lið. Má ekki vera skráður í Schengen-upplýsingakerfið í þeim tilgangi að meina honum komu til landsins, sbr. c-lið. Má ekki vera talinn ógna þjóðaröryggi, allsherjarreglu, almannaheilsu eða alþjóðasamskiptum ríkisins eða annars Schengen-ríkis, sbr. d-lið. Loks þarf viðkomandi að geta fært rök fyrir tilgangi og skilyrðum fyrirhugaðrar dvalar, og hafa nægt fé sér til framfærslu, á meðan dvöl stendur og vegna ferðar til upprunalands eða gegnumferðar til þriðja lands, eða vera í aðstöðu til að útvega sér slíkt fé á lögmætan hátt, sbr. e-lið.

Til sönnunar á að framangreindum skilyrðum 5. gr. reglugerðarinnar fyrir komu sé fullnægt sé landamæraverði m.a. heimilt að krefja útlending samkvæmt 1. mgr. um eftirfarandi gögn vegna ferðalaga af persónulegum ástæðum: Gögn sem sýna fram á tryggt húsnæði, t.d. boðsbréf frá gestgjafa eða önnur gögn sem sýna fram á hvar viðkomandi hyggst búa, gögn sem staðfesta ferðaáætlun, staðfesting bókunar á skipulagðri ferð eða önnur gögn sem varpa ljósi á fyrirhugaða ferðaáætlun og gögn varðandi heimferð, s.s. farmiða.

Í skýrslu lögreglu, dags. 24. júlí 2024, eru málsatvik og afskipti lögreglu af kæranda rakin svo og afstaða kæranda til málsins. Í skýrslunni kemur m.a. fram að kærandi hafi lagt fram bókanir á hótelgistingu og farmiða frá landinu. Þegar lögregla hafi leitast eftir að staðfesta framangreint hafi komið í ljós að kærandi hafi ekki átt bókaða gistingu frá 20. til 27. júlí 2024 á [...], líkt og kærandi hélt fram. Þá hafi flugfélagið staðfest að kærandi ætti flugmiða hjá félaginu sem væri á bið þar sem hann skuldaði félaginu pening og að ein skýring þess gæti verið að ekki hafi verið næg innistæða á greiðslukorti. Kærandi gaf þær skýringar að honum hafi verið frávísað áður í þrígang og vildi hann ekki taka áhættu á að greiða fyrir flug og gistingu ef honum yrði frávísað aftur. Kærandi kvaðst ætla að dvelja í sjö daga hér á landi sem ferðamaður og hafi haft í hyggju að fara í miðbæ Reykjavíkur og skoða kirkjur. Af frumskýrslu málsins má ráða að kærandi hafi ekki getað sýnt fram á neinar ferðabókanir samhliða ferðaáætlun sinni og þá hafi kærandi ekki átt staðfesta gistingu eða flugfarmiða til baka frá Íslandi. Að teknu tilliti til þess er það niðurstaða kærunefndar að málatilbúnaður kæranda sé ótrúverðugur og hafi kærandi ekki getað leitt líkur að þeim tilgangi sem hann hafi gefið upp fyrir dvöl sinni hér á landi. Voru skilyrði til frávísunar á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga því uppfyllt.

Kærandi framvísaði 200 Bandaríkjadölum og 500 evrum í reiðufé og kvaðst ætla að dvelja hér á landi í sjö nætur. Með vísan til þess hefur hann ekki sýnt fram á að hann hafi haft nægileg fjárráð til dvalar hér á landi með tilliti til framfærslu og þess að hann ætti eftir að greiða fyrir gistingu og flugfarmiða frá landinu og voru skilyrði til frávísunar á grundvelli d-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga því uppfyllt.

Í greinargerð kæranda eru gerðar athugasemdir við málsmeðferð lögreglustjórans á Suðurnesjum og telur kærandi að brotið hafi verið gegn 10., 11.og 12. gr. stjórnsýslulaga. Kærunefnd hefur nú yfirfarið hina kærðu ákvörðun, fylgigögn málsins og málsmeðferð lögreglu að öðru leyti og telur ekki ástæðu til þess að gera athugasemdir við þessi atriði í málsmeðferð lögreglu í máli kæranda.

Að öllu framangreindu virtu er hin kærða ákvörðun um frávísun kæranda á grundvelli c-og d-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga staðfest.

Tilkynningarskylda hjá lögreglu

Í málatilbúnaði kæranda er gerð krafa þess efnis að felld verði úr gildi ákvörðun lögreglu um að gera kæranda að sæta tilkynningarskyldu eða halda sig á ákveðnum stað á grundvelli 15. gr. laga um landamæri nr. 136/2022, sbr. g-lið 1. mgr. 114. gr. laga um útlendinga. Ákvæðið mælir fyrir um heimild til þess að skylda útlending til að sinna reglulegri tilkynningarskyldu um veru sína hér á landi eða að dveljast á ákveðnum stað. Ákvæði g-liðar tilgreinir að ráðstöfunin sé gerð þegar útlendingur uppfyllir ekki skilyrði fyrir komu til landsins eða vafi leikur á því hvort útlendingur uppfylli skilyrði fyrir komu til landsins. Ráðstöfunin sem kærandi undirritaði vísaði einnig til 3. mgr. 114. gr. laga um útlendinga en ákvæðið mælir fyrir um rétt útlendings til fá skorið úr því fyrir dómstólum hvort skilyrði fyrir ákvörðun skv. 1. mgr. séu til staðar og hvort grundvöllur sé fyrir að framfylgja ákvörðuninni. Um slíka meðferð máls vísast til XV. kafla laga um meðferð sakamála. Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða kærunefndar að endurskoðun á ákvörðunum lögreglu sem teknar eru á grundvelli 114. gr. laga um útlendinga sé á höndum dómstóla en ekki kærunefndar útlendingamála. Verður þeim hluta málsins því vísað frá kærunefnd.

Athugasemdir við störf lögreglu

Hin kærða ákvörðun fjallar um réttindi og skyldur kæranda í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Í ákvörðuninni kemur fram að kæranda væri vísað frá landinu á þeim lagagrundvelli sem hér hefur verið fjallað um að framan. Að öðru leyti kom ekki fram í ákvörðuninni hvaða atvik er vörðuðu kæranda hefðu leitt til þeirrar niðurstöðu eða þau meginsjónarmið sem voru ráðandi við töku ákvörðunarinnar. Verður því að líta svo á að hin kærða ákvörðun hafi ekki verið rökstudd í skilningi 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þrátt fyrir þetta var kæranda ekki leiðbeint um heimild sína samkvæmt 21. gr. stjórnsýslulaga til að fá slíkan rökstuðning. Að þessu leyti var hin kærða ákvörðun ekki í samræmi við 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga þar sem mælt er fyrir um leiðbeiningar sem veita skal aðila máls þegar birt er ákvörðun án rökstuðnings. Í greinargerð gerir kærandi athugasemd við að ákvörðunina skorti fullnægjandi rökstuðning. Að framan hefur verið gerð athugasemd við ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum en ekki verður talið að framangreindur annmarki leiði til ógildingar ákvörðunar lögreglustjórans á Suðurnesjum þar sem bætt hefur verið úr honum á kærustigi.

Lögreglustjórinn á Suðurnesjum tók hina kærðu ákvörðun 20. júlí 2024 en hún var kærð til kærunefndar 25. júlí 2024. Ákvörðunin var framkvæmd sama dag, sbr. til hliðsjónar 1. málsl. 1. mgr. 103. gr. laga um útlendinga. Kærunefnd óskaði eftir afhendingu gagna málsins af hálfu lögreglustjórans á Suðurnesjum með tölvubréfi, dags. 26. júlí 2024, og lét lögregla nefndinni gögn málsins í té 13. ágúst 2024. Gagnasending lögreglu innihélt skjal, sem nefnt var frumskýrsla, en skýrslan er dagsett 24. júlí 2024 og inniheldur rökstuðning lögreglu fyrir ákvörðun sinni um frávísun.

Samkvæmt 1. mgr. 27. gr. upplýsingalaga nr. 40/2012 ber stjórnvöldum, við meðferð stjórnsýslumála, að skrá upplýsingar um málsatvik sem veittar eru munnlega eða viðkomandi fær vitneskju um með öðrum hætti ef þær hafa þýðingu fyrir úrlausn máls og er ekki að finna í öðrum gögnum þess. Sama á við um helstu ákvarðanir um meðferð máls og helstu forsendur ákvarðana, enda komi þær ekki fram í öðrum gögnum málsins. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til upplýsingalaga kemur fram að skráning upplýsinga í samræmi við umrætt lagaákvæði skuli gera eins fljótt og unnt er svo skráning upplýsinganna verði bæði nákvæm og rétt. Þá er haft í huga að oft er ekki fyrirséð á þeim tíma sem upplýsingar koma fram hvort þær hafi þýðingu fyrir málið sem ætti að leiða til þess að meira sé skráð en minna, þó ekki svo langt að það standi nauðsynlegri skilvirkni stjórnsýslunnar fyrir þrifum.

Framangreind skráningarskylda á við án tillits til þess hvort mál hefur sætt kæru til æðra stjórnvalds. Þrátt fyrir þetta verður ekki annað ráðið af gögnum málsins en að farist hafi fyrir að skrá formlega niður þau atvik sem lágu til grundvallar hinni kærðu ákvörðun og að það hafi ekki verið gert fyrr en fjórum dögum eftir að ákvörðunin var tekin. Verður því ekki annað séð en að við meðferð lögreglu í máli kæranda hafi skráningarskylda  1. mgr. 27. gr. upplýsingalaga verið vanrækt, enda upplýsingarnar ekki skráðar eins fljótt og unnt var. Kærunefnd beinir því til lögreglu að gæta að framangreindu við meðferð mála um frávísun.

Úrskurðarorð

Ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum er staðfest.

The decision of the Police Commissioner of Suðurnes District is affirmed.

Valgerður María Sigurðardóttir

Gunnar Páll Baldvinsson Sandra Hlíf Ocares