Mál nr. 100/2025-Úrskurður

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 100/2025

Fimmtudaginn 8. maí 2025

A

gegn

Vinnumálastofnun – Fæðingarorlofssjóði

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 17. febrúar 2025, kærði B lögmaður, f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Fæðingarorlofssjóðs, dags. 23. janúar 2025, um að synja umsókn hans um greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Með umsókn, dags. 3. september 2024, sótti kærandi um greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði vegna fæðingar barns þann X 2024. Með ákvörðun Fæðingarorlofssjóðs, dags. 23. janúar 2025, var umsókn kæranda synjað á þeirri forsendu að hann hefði ekki verið í samfelldu starfi á innlendum vinnumarkaði í sex mánuði fyrir fæðingardag barns.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 17. febrúar 2025. Með bréfi, dags. 19. febrúar 2025, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Fæðingarorlofssjóðs ásamt gögnum málsins. Greinargerð sjóðsins barst með bréfi, dags. 21. mars 2025, og var hún kynnt kæranda með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 25. mars 2025. Athugasemdir bárust frá kæranda 11. apríl 2025 og voru þær kynntar Fæðingarorlofssjóði með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 22. apríl 2025. Frekari athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Í kæru er þess krafist að ákvörðun Fæðingarorlofssjóðs verði breytt á þann hátt að kærandi eigi rétt á fullum greiðslum úr sjóðnum. Þess er einnig krafist að viðurkenndur verði réttur kæranda til greiðslu úr Fæðingarorlofssjóði fyrir tímabilið X til X 2024 með dráttarvöxtum. Kærandi gerir einnig kröfu um málskostnað.

Tekið er fram að kærandi sé fæddur X á Íslandi. Hann hafi starfað á íslenskum vinnumarkaði óslitið frá því í júlí 2023, ýmist í fullu starfi eða í hlutastörfum með námi og alla tíð greitt tryggingagjald. Kærandi hafi lokið námi í lögfræði við Háskólann í Reykjavík í janúar 2023. Þann 1. september 2023 hafi kærandi hafið störf hjá Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) í Brussel á sviði ríkisaðstoðar og samkeppni. Samningi hans hafi lokið 31. júlí 2024. Hann hafi strax hafið atvinnuþátttöku á íslenskum vinnumarkaði í byrjun ágúst. Þann X [2024] hafi honum fæðst dóttir.

Kærandi hafi sótt um fæðingarorlof þann 3. september 2024. Ákvörðun Fæðingarorlofssjóðs um að synja umsókn kæranda hafi borist með áðurnefndu bréfi þann 23. janúar 2025 með eftirfarandi rökstuðningi:

,,Samkvæmt lögum um fæðingar- og foreldraorlof er það skilyrði fyrir rétti til greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði að foreldri hafi verið samfellt í a.m.k. 25% starfshlutfalli í hverjum mánuði síðustu 6 mánuðina fyrir fæðingardag barns eða þann tíma þegar barn kemur inn á heimili við ættleiðingu eða varanlegt fóstur. Til að finna vinnuframlag sjálfstætt starfandi foreldris skal miðað við skil á tryggingagjaldi af reiknuðu endurgjaldi fyrir sama tímabil. Þegar foreldri hefur töku fæðingarorlofs fyrir fæðingardag barns skal þó miða við þann dag er foreldrið hefur fæðingarorlof að því er það foreldri varðar. Þá skal taka til greina starfstíma foreldris í öðrum EES ríkjum hafi það starfað á innlendum vinnumarkaði a.m.k. síðasta mánuðinn á 6 mánaða tímabilinu.

Af framlögðum gögnum og fyrirliggjandi upplýsingum verður ekki ráðið að þú uppfyllir framangreind skilyrði tímabilið maí – júlí 2024 og er því ekki annað unnt en að synja umsókn þinni um greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum og upplýsingum uppfyllir þú ekki skilyrði 22. gr. ffl. um þátttöku á innlendum vinnumarkaði á framangreindu tímabili. Þá verði ekki heldur séð að hægt sé að taka tillit til starfstímabils í öðru EES-ríki skv. 2. mgr. 21. gr. ffl.

Þú átt þess í stað rétt á fæðingarstyrk sem foreldri utan vinnumarkaðar. Ef þú óskar eftir að fá styrkinn greiddan er nægjanlegt að tölvupóstur berist frá þér þar að lútandi þar sem fram kemur upphafsmánuður fæðingarstyrks. Nemur mánaðarleg fjárhæð hans kr. 97.085 og eru greiðslurnar staðgreiðsluskyldar. Greitt er fyrsta virka dag hvers mánaðar fyrir undanfarandi mánuð.“

Óumdeilt sé að kærandi hafi ekki verið starfandi á íslenskum vinnumarkaði á tímabilinu september 2023 til og með júlí 2024. Samkvæmt höfuðstöðvasamningi milli ESA og Belgíu séu starfsmenn ESA undanþegnir tekjuskatti og greiðslu tryggingagjalds. Þá komi einnig fram í samningnum um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls milli EFTA ríkjanna að starfsmenn stofnana skuli vera undanþegnir tekjuskatti í heimaríkinu.

Niðurstaða Fæðingarorlofssjóðs sé sú að kærandi eigi rétt á fæðingarstyrk sem aðili utan vinnumarkaðar. Skilyrði þess að hljóta slíkan styrk sé að vera í lægra en 25% starfshlutfalli. Kærandi hafi aldrei nokkurn tímann verið í 25% eða lægra starfshlutfalli frá því að hann hafi hafið störf árið 2013. Þá hafi hann aldrei þegið atvinnuleysisbætur.

Ákvörðun Fæðingarorlofssjóðs virðist byggja á þeirri forsendu að kærandi hafi ekki verið starfandi í öðru EES-ríki í skilningi 2. mgr. 21. gr. laga nr. 144/2020 um fæðingar- og foreldraorlof á tímabilinu maí til júlí 2024. Í bréfinu sé ekki rökstutt með neinum hætti hvernig komist sé að þessari lögfræðilegu niðurstöðu.

Kærandi telji að ákvörðun Fæðingarorlofssjóðs byggi á of þröngri túlkun á ákvæðum laga nr. 144/2020 og að ákvörðunin sé í ósamræmi við markmið laganna, stjórnsýslulög nr. 37/1993, óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttarins, samninginn um Evrópska efnahagssvæðið, Barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna, almenn lögskýringarsjónarmið og atvinnufrelsisákvæði stjórnarskrárinnar.

Um rétt til fæðingarorlofs sé fjallað í 21. gr. laga nr. 144/2020:

,,Foreldri öðlast rétt til greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði eftir að hafa verið í samfelldu starfi á innlendum vinnumarkaði í sex mánuði fyrir fæðingardag barns eða fyrir þann tíma þegar barn kemur inn á heimili við frumættleiðingu eða töku í varanlegt fóstur [...].

Þegar foreldri hefur starfað á innlendum vinnumarkaði a.m.k. síðasta mánuðinn á ávinnslutímabili skv. 1. mgr. skal Vinnumálastofnun, að því marki sem nauðsynlegt er, taka tillit til starfstímabila þess sem starfsmanns og/eða sjálfstætt starfandi í öðru aðildarríki að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið, Norðurlandasamningnum um almannatryggingar, stofnsamningi Fríverslunarsamtaka Evrópu eða samningi milli ríkisstjórnar Íslands annars vegar og ríkisstjórnar Danmerkur og heimastjórnar Færeyja hins vegar á ávinnslutímabilinu enda hafi störf foreldrisins veitt foreldrinu rétt samkvæmt lögum hlutaðeigandi ríkis um fæðingarorlof.“

Kærandi telji að orðalagið „að því marki sem nauðsynlegt er“ beri með sér að ekki eigi að túlka ákvæðið með bókstaflegum hætti. Öllu heldur beri að líta á niðurlag 2. mgr. sem lýsingu á vinnulagi eða aðferðarfræði Vinnumálastofnunar til þess að athuga hvort umsækjandi eigi rétt á fæðingarorlofi. Með öðrum orðum gefi ákvæðið til kynna að stjórnvaldinu sé ætlað að framkvæma skyldubundið mat. Það vinnulag eða aðferðarfræði megi ekki túlka bókstaflega við framkvæmdina og stjórnvaldið verði að hafa svigrúm til að túlka efnisregluna sérstaklega miðað við aðstæður hverju sinni.

Í framkvæmd stjórnvalda sé mikilvægt að gæta þess að beiting matskenndrar lagaheimildar fari fram á grundvelli skyldubundins mats. Í því felist að ákvarðanir séu teknar í samræmi við markmið og tilgang þeirra lagaákvæða sem eigi við eins og þau séu útfærð í lögskýringargögnum og öðrum réttarheimildum.

Í lögskýringargögnum með lögunum komi fram að framkvæmd ráðstafana skuli styðjast við skyldubundið mat sem taki mið af aðstæðum einstakra mála. Mikilvægt sé að stjórnvaldsákvarðanir séu ekki einungis byggðar á fyrir fram ákveðnum skilyrðum heldur einnig á málefnalegri athugun þeirra sjónarmiða sem eigi við hverju sinni.

Í synjunarbréfi Fæðingarorlofssjóðs, dags. 23. janúar 2025, sé byggt á eftirfarandi forsendum:

,,Af framlögðum gögnum og fyrirliggjandi upplýsingum verður ekki ráðið að þú uppfyllir framangreind skilyrði tímabilið maí – júlí 2024 og er því ekki annað unnt en að synja umsókn þinni um greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum og upplýsingum uppfyllir þú ekki skilyrði 22. gr. ffl. um þátttöku á innlendum vinnumarkaði á framangreindu tímabili. Þá verði ekki heldur séð að hægt sé að taka tillit til starfstímabils í öðru EES-ríki skv. 2. mgr. 21. gr. ffl.“

Þessi texti beri það bersýnilega með sér að um staðlaðan texta sé að ræða og að ekki hafi verið litið til heildarsamhengis hlutanna. Kæranda hafi jafnframt ekki verið gefinn kostur á andmælum. Ekki hafi verið litið til lögskýringargagna og ákvörðunin hafi ekki verið tekin í samræmi við markmið laganna.

Í 1. mgr. 2. gr. laga nr. 144/2020 komi fram að markmið laganna sé að tryggja barni samvistir við báða foreldra og í 2. mgr. 2. gr. komi fram að lögum þessum sé ætlað að gera foreldrum kleift að samræma fjölskyldu- og atvinnulíf. Lögin miði að því að barni sé tryggður réttur til samvista við báða foreldra á fyrstu tveimur árum ævi þess, sem sé mikilvægasti tími í lífi fjölskyldu til tengslamyndunar til framtíðar. Þetta þýði að við túlkun lagaákvæðanna verði að hafa markmiðið að leiðarljósi og túlka þau með það í huga að þau eigi að tryggja rétt foreldra sem hafi sannarlega lagt sitt af mörkum á innlendum vinnumarkaði.

Það sé jafnframt viðurkennd meginregla í íslenskum rétti að ávallt skuli líta til þess sem sé barni fyrir bestu. Það leiði bæði af Barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna og barnalögum nr. 76/2003. Í máli þessu sé óumdeilt að mikil hætta sé á að kærandi verði fyrir tjóni vegna skorts á tengslamyndun. Með tengslamyndun sé átt við þá tengingu sem myndist milli barns og helsta umönnunaraðila þess sem sé yfirleitt foreldri. Nýfædd börn séu mjög háð umönnunaraðila sínum fyrstu mánuðina og árin. Framangreind sjónarmið séu forsenda markmiðs laga um fæðingarorlof.

Í athugasemdum í greinargerð með frumvarpi laganna segi meðal annars um 21. gr.:

,,Er þetta lagt til svo koma megi í veg fyrir misnotkun á fæðingarorlofskerfinu þar sem þátttaka á innlendum vinnumarkaði í skemmri tíma en einn mánuð þykir skammur tími svo unnt sé að leiða sjálfkrafa rétt af þeim tíma til samlagningar starfstímabila og þar með til greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði. Í því sambandi er jafnframt litið til þess að sjóðurinn er fjármagnaður með tryggingagjaldi en ekki beint úr ríkissjóði.“

Þessar athugasemdir í greinargerðinni beri það bersýnilega með sér að markmið ákvæðisins sé ekki að takmarka rétt kæranda til fæðingarorlofs eins og sakir standi hér. Þá beri að líta til þess að kærandi [hafi verið] starfandi á íslenskum vinnumarkaði óslitið frá árinu 2013 til 2023 og greitt tryggingagjald allan tímann. Þá sé ekki að sjá að kærandi sé með nokkrum hætti að misnota fæðingarorlofskerfið, enda hnígi öll skynsemis- og sanngirnisrök að því að hann eigi rétt á fæðingarorlofi. Þá liggi fyrir samkvæmt starfsreglum ESA að kærandi hefði átt rétt á atvinnuleysisbótum hefði hann ekki fengið vinnu eftir lok samningsins. Hann hefði sömuleiðis átt rétt á fæðingarorlofi hefði hann haldið áfram að starfa fyrir stofnunina fram að fæðingu barnsins. Jafnframt komi fram í 35. gr. starfsreglnanna að starfsmenn ESA skuli halda réttindum sínum samkvæmt atvinnuleysistryggingakerfi heimaríkisins.

Þá sé ekki að sjá að vilji löggjafans hafi verið sá að veita starfsmönnum innan Evrópska efnahagssvæðisins eða aðildarríkja að stofnstamningi Fríverslunarsamtaka Evrópu (EFTA) réttindi samkvæmt þessum lögum en á sama tíma svipta eigin ríkisborgara sömu réttindum vegna þess að þeir starfi fyrir stofnanir alþjóðasamstarfsins.

Þá skuli einnig tekið fram að samkvæmt 57. gr. laganna sé reglugerðarheimild um að ráðherra sé heimilt að setja nánari reglur, meðal annars um rétt þeirra sem hafi starfað í öðrum EES-ríkjum og um rétt þeirra sem gegni störfum sem séu undanskilin greiðslu tryggingagjalds. Sú reglugerðarheimild beri með sér að löggjafinn hafi ekki ætlað sér að lögin yrðu túlkuð bókstaflega samkvæmt orðanna hljóðan, heldur sé heimild til nánari útfærslu og að svigrúm sé til mats í undantekningartilfellum.

Samkvæmt 75. gr. stjórnarskrárinnar sé öllum frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósi. Þessu frelsi megi þó setja skorður með lögum, enda krefjist almannahagsmunir þess. Í 1. mgr. 75. gr. felist almenn stefnuyfirlýsing stjórnarskrárgjafans. Sú stefnuyfirlýsing geti skipt máli við lögskýringu. Hún leiði til þeirrar túlkunarreglu að í vafatilvikum beri að líta til atvinnufrelsisins. Fái niðurstaða Fæðingarorlofssjóðs að standa sé augljóst að réttur kæranda til þess að stunda þá atvinnu sem hann kjósi hafi verið skertur.

Það sé einnig viðurkennt lögskýringarsjónarmið við töku stjórnvaldsákvarðana að skýra lög með sem minnst íþyngjandi hætti fyrir borgarann.

Í athugasemdum um 21. gr. segi að túlka beri lögin í samræmi við samninginn um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. einnig 3. gr. laga nr. 2/1993. Kærandi nefni sérstaklega að túlka beri lögin í samræmi við meginregluna um frjálsa för fólks og frjálsa för launþega. Þá sé það markmið reglugerðar EB nr. 883/2204 að tryggja að starfsmenn geti flutt á milli aðildarríkja án þess að missa réttindi eða aðgang að velferðarkerfinu.

Óskað sé eftir því að nefndin taki málið til flýtimeðferðar, enda séu hagsmunir kæranda brýnir og tíminn líði hratt. Þá geti hvorki hann né maki hans gert ráðstafanir er varði orlofstöku. Maki hans hafi heldur ekki forsendur til þess að vita hvenær hún komist aftur út á vinnumarkað fyrr en niðurstaða málsins liggi fyrir.

Að öllu framangreindu virtu sé þess krafist að úrskurðarnefndin taki til greina framangreindar kröfur kæranda.

Í athugasemdum kæranda er ítrekað að hann hafi starfað á íslenskum vinnumarkaði óslitið frá 2013, ýmist í fullu starfi eða hlutastörfum með námi, og greitt tryggingagjald allan þann tíma. Kærandi hafi lokið námi í lögfræði við Háskólann í Reykjavík í janúar 2023 og hafið störf hjá Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) í Brussel í september 2023. Fyrir ungan lögfræðing sé um dýrmæta starfsreynslu að ræða sem skili sér að lokum inn á íslenskan vinnumarkað. Samningurinn hafi verið tímabundinn en honum hafi lokið í júlí 2024. Kærandi hafi strax hafið atvinnuþátttöku á íslensku vinnumarkaði í ágúst 2024 og hafi starfað á íslenskum vinnumarkaði frá þeim tíma til dagsins í dag. Óumdeilt sé í málinu að kærandi hafi starfað á íslenskum vinnumarkaði frá árinu 2013 til dagsins í dag og ætíð greitt tryggingagjald, að undanskildu tímabilinu september 2023 til júlí 2024, sem vilji svo til að sé hluti viðmiðunartímabils tekna við útreikning greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði.

Í 21. gr. laga um fæðingar- og foreldraorlof sé kveðið á um rétt foreldra til greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði. Samkvæmt 2. mgr. skuli Vinnumálastofnun taka tillit til starfstímabila í öðrum EES-ríkjum ef foreldri hafi starfað á innlendum vinnumarkaði að minnsta kosti síðasta mánuðinn á ávinnslutímabili. Kærandi telji að orðalagið „að því marki sem nauðsynlegt er“ beri með sér að stjórnvaldi sé ætlað að framkvæma skyldubundið mat og að túlkun ákvæðisins eigi ekki að vera of bókstafleg. Ákvæðið sé sett í þeim tilgangi að koma í veg fyrir misnotkun á fæðingarorlofssjóðskerfinu. Ef litið sé til alls þess sem kærandi hafi rekið í málinu blasi við að kærandi sé ekki að misnota kerfið eða nýta sér það umfram það sem eðlilegt geti talist.

Tímabilið X 2024 fram að fæðingardegi barnsins þann X 2024 sé svokallað ávinnslutímabil sem um ræði í 21. gr. laga nr. 144/2020. Samkvæmt 2. mgr. 21. gr. laganna sé gerð krafa um að foreldri hafi starfað á innlendum vinnumarkaði að minnsta kosti síðasta mánuðinn á ávinnslutímabili en kærandi hafi starfað á innlendum vinnumarkaði í tæpa þrjá og hálfan mánuð á ávinnslutímabilinu. Hafi foreldri starfað á innlendum vinnumarkaði að minnsta kosti síðasta mánuð tímabilsins, sem kærandi hafi vissulega gert, skuli Vinnumálastofnun, að því marki sem nauðsynlegt sé, taka tillit til starfstímabila þess sem starfsmanns erlendis. Í máli kæranda hefði verið brýnt að skoða málið út frá þeim sjónarmiðum sem kærandi hafi uppi í málinu, en skyldubundið mat sé forsenda þess að Vinnumálastofnun geti uppfyllt skyldu sína samkvæmt lögunum um að taka tillit til starfstímabils kæranda að því marki sem nauðsynlegt sé.

Frá og með X 2024 og ár aftur í tímann sé svokallað viðmiðunartímabil tekna. Ef viðkomandi foreldri hafi verið á innlendum vinnumarkaði í að minnsta kosti mánuð fyrir fæðingu barns, og Vinnumálastofnun hafi tekið tillit til starfa á erlendum vinnumarkaði hluta ávinnslutímabilsins, sé litið til þeirra tekna sem kærandi hafi haft í heilt ár frá X 2023. Fyrstu þrjá mánuði tímabilsins hafi kærandi starfað á innlendum vinnumarkaði og þar af leiðandi greitt tryggingagjald.

Í greinargerð Fæðingarorlofssjóðs komi fram það mat sjóðsins að það liggi skýrt fyrir að á tímabilinu X. maí til 31. júlí 2024 uppfylli kærandi ekki skilyrði þess að hafa verið í samfelldu starfi á innlendum vinnumarkaði samkvæmt 1. mgr. 21. gr. og 1. og 2. mgr. 22. gr. laga nr. 144/2020. Greinargerðin styðji enn frekar fullyrðingar kæranda um að skyldubundið mat á aðstæðum kæranda hafi ekki verið framkvæmt. Aðstæður kæranda í heild virðist ekki hafa verið kannaðar heldur virðist stofnunin hafa komið upp verklagi sem geri það að verkum að ef foreldri hafi ekki verið á innlendum vinnumarkaði allt ávinnslutímabilið séu aðstæður hans, sér í lagi á viðmiðunartímabili tekna, ekki teknar til skoðunar. Kærandi hafi verið á íslenskum vinnumarkaði og sannanlega greitt tryggingagjald frá maí til ágúst 2023. Að mati kæranda sé ótækt að miða við að kærandi hafi verið launalaus á tímabilinu, enda hafi hann sýnt fram á hið gagnstæða.

Fæðingarorlofssjóður hafi lagt fram staðfestingu Vinnumálastofnunar um að kærandi hafi ekki átt rétt til atvinnuleysisbóta ef hann hefði sótt um í september 2023 til 2024. Það liggi fyrir að kærandi hefði ekki átt rétt til atvinnuleysisbóta af þeirri einföldu ástæðu að hann hafi verið í fullu starfi erlendis. Sú staðreynd styðji að hann hafi verið virkur á vinnumarkaði á ávinnslutímabilinu og að hún ætti ekki að vera nýtt sem grundvöllur til að hafna rétti til fæðingarorlofs. Ef kærandi hefði fengið staðfestingu þess efnis að hann hafi ekki verið á innlendum vinnumarkaði og hafi þar af leiðandi ekki átt rétt á atvinnuleysisbótum hefði Fæðingarorlofssjóður afgreitt málið með því að taka tekjulausa mánuði út úr útreikningi. Sömu aðferð hefði verið beitt ef kærandi hefði verið í að minnsta kosti 10 ECTS námi á tímabilinu. Ákvörðun Fæðingarorlofssjóðs í málinu geri það að verkum að kærandi sé verr settur en ef hann hefði verið atvinnulaus eða stundað nám.

Synjun Fæðingarorlofssjóðs byggi á því að kærandi hafi ekki uppfyllt skilyrði um starfshlutfall á innlendum vinnumarkaði á tímabilinu maí til júlí 2024. Kærandi telji að ákvörðunin byggi á of þröngri túlkun á lögum um fæðingarorlof og sé í ósamræmi við markmið laganna, stjórnsýslulög nr. 37/1993, óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttarins, samning um Evrópska efnahagssvæðið, Barnasáttmála sameinuðu þjóðanna, almenn lögskýringarsjónarmið og atvinnufrelsisákvæði stjórnarskrárinnar. Markmið laganna sé að tryggja barni samvistir við báða foreldra og gera foreldrum kleift að samræma fjölskyldu- og atvinnulíf. Við túlkun laganna beri að hafa þessi markmið að leiðarljósi og tryggja rétt foreldra sem hafi lagt sitt af mörkum á innlendum vinnumarkaði.

Kærandi ætti að njóta sömu réttinda og starfsmenn í öðrum EES-ríkjum samkvæmt samningum um frjálsa för fólks og launþega innan EES. Þá sé mikilvægt að tryggja að réttindi hans séu ekki skert vegna starfs hans hjá ESA, sem sé hluti af alþjóðasamstarfi innan EES.

Stjórnvaldsákvarðanir ættu að byggja á heildstæðu mati á aðstæðum og ekki vera of íþyngjandi fyrir borgarann. Kærandi telji að ákvörðun Fæðingarorlofssjóðs hafi byggt á staðlaðri túlkun sem ekki hafi tekið tillit til heildarsamhengis málsins. Þar fyrir utan hafi honum ekki verið veittur andmælafrestur, líkt og lög geri ráð fyrir.

Kærandi krefjist þess að úrskurðarnefndin taki til greina framangreindar kröfur hans.

III.  Sjónarmið Fæðingarorlofssjóðs

Í greinargerð Fæðingarorlofssjóðs kemur fram að kærandi hafi með umsókn, dags. 3. september 2024, sótt um greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði vegna fæðingar barns þann X 2024.

Í 1. mgr. 21. gr. laga nr. 144/2020 um fæðingar- og foreldraorlof sé kveðið á um að foreldri öðlist rétt til greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði eftir að hafa verið í samfelldu starfi á innlendum vinnumarkaði í sex mánuði fyrir fæðingardag barns eða fyrir þann tíma þegar barn komi inn á heimili við frumættleiðingu eða töku í varanlegt fóstur.

Í 2. tölul. 4. gr. laganna sé að finna orðskýringu á samfelldu starfi. Með samfelldu starfi samkvæmt lögunum sé átt við að minnsta kosti 25% starfshlutfall í hverjum mánuði á innlendum vinnumarkaði yfir tiltekið tímabil og því geti verið um að ræða tímabil sem afmarkist ekki af heilum almanaksmánuðum. Enn fremur teljist til samfellds starfs þau tilvik sem talin séu upp í a. til f. liðum 2. mgr. 22. gr.

Í 1. mgr. 22. gr. laga nr. 144/2020 segi síðan að þátttaka á innlendum vinnumarkaði  samkvæmt 21. gr. feli í sér að starfa sem starfsmaður, sbr. 4. tölul. 4. gr., sjálfstætt starfandi einstaklingur, sbr. 3. tölul. 4. gr., eða sem starfsmaður og sjálfstætt starfandi, sbr. 5. tölul. 4. gr.

Loks sé í 2. mgr. 22. gr. laganna talið upp í eftirfarandi sex stafliðum hvað teljist jafnframt til þátttöku á vinnumarkaði:

1. orlof eða leyfi starfsmanns, sbr. 4. tölul. 4. gr., samkvæmt lögum, kjarasamningi eða ráðningarsamningi þótt ólaunað sé að hluta eða öllu leyti og starfsmaðurinn hafi á því tímabili sem um ræðir verið í a.m.k. 25% starfshlutfalli,
2. sá tími sem foreldri fær greiddar atvinnuleysisbætur, er á biðtíma eftir slíkum bótum, hefði átt rétt á þeim hefði foreldrið skráð sig án atvinnu eða hefur hætt atvinnuleit tímabundið vegna orlofs erlendis og ekki hafa liðið meira en tíu virkir dagar þar til atvinnuleit hefur hafist að nýju samkvæmt gildandi lögum um atvinnuleysistryggingar, hafi starfshlutfall foreldris á viðmiðunartíma framangreindra greiðslna verið a.m.k. 25%,
3. sá tími sem foreldri fær greiðslur í sorgarleyfi á grundvelli laga um sorgarleyfi eða hefði átt rétt á slíkum greiðslum hefði foreldrið sótt um þær hjá Vinnumálastofnun, hafi starfshlutfall foreldris á viðmiðunartíma framangreindra greiðslna verið a.m.k. 25%,
4. sá tími sem foreldri fær greidda sjúkra- eða slysadagpeninga, er á biðtíma eftir dagpeningum eða hefði átt rétt á þeim hefði foreldri sótt um þá til sjúkratryggingastofnunarinnar samkvæmt lögum um sjúkratryggingar og lögum um slysatryggingar almannatrygginga, eða fær greiðslur sjúkradagpeninga úr sjúkrasjóði stéttarfélags enda hafi foreldri látið af launuðum störfum af heilsufarsástæðum, hafi starfshlutfall foreldris á viðmiðunartíma framangreindra greiðslna verið a.m.k. 25%,
5. sá tími sem foreldri nýtur bóta frá tryggingafélagi sem koma í stað launa vegna tímabundins atvinnutjóns af völdum slyss, hafi starfshlutfall foreldris á viðmiðunartíma framangreindra greiðslna verið a.m.k. 25%,
6. sá tími er foreldri fær tekjutengdar greiðslur skv. III. kafla laga um greiðslur til foreldra langveikra eða alvarlegra fatlaðra barna eða hefði átt rétt á slíkum greiðslum hefði foreldri sótt um þær til Tryggingastofnunar ríkisins, hafi starfshlutfall foreldris á viðmiðunartíma framangreindra greiðslna verið a.m.k. 25%.

Fæðingardagur barns kæranda hafi verið X 2024. Ávinnslutímabil kæranda sé því frá X 2024 og fram að fæðingardegi barns. Til að öðlast rétt til greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði hafi kærandi þurft að hafa verið í samfelldu starfi á innlendum vinnumarkaði á tímabilinu samkvæmt framangreindum ákvæðum.

Samkvæmt staðgreiðsluskrá Skattsins sé kærandi með laun frá C frá 1. ágúst [2024] og fram að fæðingu barns en sé launalaus tímabilið X. maí til 31. júlí 2024. Í gögnum málsins liggi fyrir staðfesting frá Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) um að kærandi hafi starfað á tímabilinu fyrir ESA í Belgíu. Þá liggi einnig fyrir staðfesting frá tryggingastofnun í Belgíu um að kærandi hafi ekki verið á vinnumarkaði þar.

Þar sem kærandi hafi starfað hjá ESA í Belgíu tímabilið X. maí til 31. júlí 2024 uppfylli hann ekki skilyrði 1. mgr. 21. gr. laga nr. 144/2020 um að hafa verið í samfelldu starfi á innlendum vinnumarkaði fyrir fæðingardag barns. Þá verði ekki séð að stafliðir 2. mgr. 22. gr. laganna geti átt við um aðstæður kæranda á þessu tímabili.

Frá framangreindu skilyrði um að foreldri á innlendum vinnumarkaði þurfi að hafa verið samfellt í sex mánuði á innlendum vinnumarkaði fyrir fæðingardag barns til þess að öðlast rétt til greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði sé einungis að finna eitt ákvæði í lögum nr. 144/2020 um fæðingar- og foreldraorlof sem mæli fyrir um skemmra tímabil en það og við hvaða aðstæður það skuli gert.

Þannig komi fram í 2. mgr. 21. gr. laganna að þegar foreldri hafi starfað á innlendum vinnumarkaði að minnsta kosti síðasta mánuðinn á ávinnslutímabili samkvæmt 1. mgr. skuli að því marki sem nauðsynlegt sé taka tillit til starfstímabila þess sem starfsmanns eða sjálfstætt starfandi einstaklings í öðru aðildarríki að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið, Norðurlandasamningnum um almannatryggingar, stofnsamningi Fríverslunarsamtaka Evrópu eða samningi milli ríkisstjórnar Íslands annars vegar og ríkisstjórnar Danmerkur og heimastjórnar Færeyja hins vegar á ávinnslutímabilinu, enda hafi störf foreldris veitt foreldrinu rétt samkvæmt lögum þess ríkis um fæðingarorlof. Foreldri skuli láta tilskilin vottorð um áunnin starfstímabil og tryggingatímabil í öðru ríki í samræmi við ákvæði samninganna fylgja með umsókn um greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði.

Ákvæði 2. mgr. 21. gr. laga nr. 144/2020 sé þannig fortakslaust um að áunnin starfstímabil og þar með tryggingatímabil í öðrum aðildarríkjum að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið skuli staðfest af þar til bærum tryggingastofnunum í aðildarríkjunum, enda hafi störf foreldris veitt foreldrinu rétt samkvæmt lögum þess ríkis um fæðingarorlof.

Í gögnum málsins liggi fyrir staðfesting frá yfirvöldum í Belgíu um að kærandi hafi ekki verið á vinnumarkaði í landinu á því tímabili sem ágreiningur sé um. Þá hafi það ekki þýðingu við úrlausn þessa máls að stofnunin sem kærandi hafi starfað hjá sé staðsett í Brussel í Belgíu þar sem tryggingastofnun landsins geti ekki staðfest skilyrði 2. mgr. 21. gr. laga nr. 144/2020 um áunnin starfstímabil og þar með tryggingatímabil samkvæmt samningnum um Evrópska efnahagssvæðið, enda hafi störf foreldris veitt foreldrinu rétt samkvæmt lögum þess ríkis um fæðingarorlof.

Að mati Fæðingarorlofssjóðs liggi þannig skýrt fyrir að á tímabilinu X. maí til 31. júlí 2024 uppfylli kærandi ekki skilyrði þess að hafa verið í samfelldu starfi á innlendum vinnumarkaði samkvæmt 1. mgr. 21. gr. og 1. og 2. mgr. 22. gr. laga nr. 144/2020. Þá uppfylli kærandi heldur ekki skilyrði 2. mgr. 21. gr. laganna þar sem ekki liggi fyrir staðfesting frá öðru aðildarríki að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið um starfs- og tryggingatímabil kæranda í því ríki sem hafi veitt honum rétt samkvæmt lögum þess ríkis um fæðingarorlof.

Með vísan til alls framangreinds telji Fæðingarorlofssjóður að kæranda hafi réttilega verið synjað um greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði, sbr. bréf til hans, dags. 23. janúar 2025. Kærandi eigi þess í stað rétt á fæðingarstyrk samkvæmt 26. gr. laga nr. 144/2020.

IV.  Niðurstaða

Kærð er ákvörðun Fæðingarorlofssjóðs, dags. 23. janúar 2025, um að synja umsókn kæranda um greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði.

Í 21. gr. laga nr. 144/2020 um fæðingar- og foreldraorlof er kveðið á um rétt foreldris til greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði. Þar segir í 1. mgr. að foreldri öðlist rétt til greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði eftir að hafa verið í samfelldu starfi á innlendum vinnumarkaði í sex mánuði fyrir fæðingardag barns eða fyrir þann tíma þegar barn komi inn á heimili við frumættleiðingu eða töku í varanlegt fóstur, sbr. 2. og 4. mgr. 8. gr., og því geti verið um að ræða tímabil sem afmarkist ekki af heilum almanaksmánuðum.

Í 22. gr. laga nr. 144/2020 kemur fram að þátttaka foreldris á innlendum vinnumarkaði samkvæmt 21. gr. feli í sér að starfa sem starfsmaður, sbr. 4. tölul. 4. gr., sjálfstætt starfandi, sbr. 3. tölul. 4. gr., eða sem starfsmaður og sjálfstætt starfandi, sbr. 5. tölul. 4. gr. Fullt starf starfsmanns miðist við 172 vinnustundir á mánuði en þó skuli jafnan tekið tillit til fjölda vinnustunda sem samkvæmt kjarasamningi teljist fullt starf. Þá teljast enn fremur til þátttöku á innlendum vinnumarkaði þau tilvik sem talin eru upp í 2. mgr. 22. gr. laganna en ákvæðið er svohljóðandi:

1. orlof eða leyfi starfsmanns, sbr. 4. tölul. 4. gr., samkvæmt lögum, kjarasamningi eða ráðningarsamningi þótt ólaunað sé að hluta eða öllu leyti og starfsmaðurinn hafi á því tímabili sem um ræðir verið í a.m.k. 25% starfshlutfalli,
2. sá tími sem foreldri fær greiddar atvinnuleysisbætur, er á biðtíma eftir slíkum bótum, hefði átt rétt á þeim hefði foreldrið skráð sig án atvinnu eða hefur hætt atvinnuleit tímabundið vegna orlofs erlendis og ekki hafa liðið meira en tíu virkir dagar þar til atvinnuleit hefur hafist að nýju samkvæmt gildandi lögum um atvinnuleysistryggingar, hafi starfshlutfall foreldris á viðmiðunartíma framangreindra greiðslna verið a.m.k. 25%,
3. sá tími sem foreldri fær greiðslur í sorgarleyfi á grundvelli laga um sorgarleyfi eða hefði átt rétt á slíkum greiðslum hefði foreldrið sótt um þær hjá Vinnumálastofnun, hafi starfshlutfall foreldris á viðmiðunartíma framangreindra greiðslna verið a.m.k. 25%,
4. sá tími sem foreldri fær greidda sjúkra- eða slysadagpeninga, er á biðtíma eftir dagpeningum eða hefði átt rétt á þeim hefði foreldri sótt um þá til sjúkratryggingastofnunarinnar samkvæmt lögum um sjúkratryggingar og lögum um slysatryggingar almannatrygginga, eða fær greiðslur sjúkradagpeninga úr sjúkrasjóði stéttarfélags enda hafi foreldri látið af launuðum störfum af heilsufarsástæðum, hafi starfshlutfall foreldris á viðmiðunartíma framangreindra greiðslna verið a.m.k. 25%,
5. sá tími sem foreldri nýtur bóta frá tryggingafélagi sem koma í stað launa vegna tímabundins atvinnutjóns af völdum slyss, hafi starfshlutfall foreldris á viðmiðunartíma framangreindra greiðslna verið a.m.k. 25%,
6. sá tími sem foreldri fær tekjutengdar greiðslur skv. III. kafla laga um greiðslur til foreldra langveikra eða alvarlega fatlaðra barna, nr. 22/2006, eða hefði átt rétt á slíkum greiðslum hefði foreldri sótt um þær til Tryggingastofnunar ríkisins, hafi starfshlutfall foreldris á viðmiðunartíma framangreindra greiðslna verið a.m.k. 25%.

Barn kæranda fæddist X 2024. Sex mánaða ávinnslutímabil samkvæmt 21. gr. laga nr. 144/2020 er því frá X 2024 og fram að fæðingardegi barnsins. Til þess að eiga rétt á greiðslum úr Fæðingarorlofssjóði þurfti kærandi því að hafa verið samfellt á innlendum vinnumarkaði á því tímabili í skilningi 22. gr. laganna. Ágreiningur málsins lýtur að tímabilinu X. maí til 31. júlí 2024 en óumdeilt er að kærandi var í samfelldu starfi á innlendum vinnumarkaði á öðrum tíma ávinnslutímabilsins.

Í 2. mgr. 21. gr. laganna segir að þegar foreldri hafi starfað á innlendum vinnumarkaði að minnsta kosti síðasta mánuðinn á ávinnslutímabili samkvæmt 1. mgr. skuli Vinnumálastofnun, að því marki sem nauðsynlegt er, taka tillit til starfstímabila þess sem starfsmanns og/eða sjálfstætt starfandi í öðru aðildarríki að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið, Norðurlandasamningnum um almannatryggingar, stofnsamningi Fríverslunarsamtaka Evrópu eða samningi milli ríkisstjórnar Íslands annars vegar og ríkisstjórnar Danmerkur og heimastjórnar Færeyja hins vegar á ávinnslutímabilinu, enda hafi störf foreldrisins veitt foreldrinu rétt samkvæmt lögum hlutaðeigandi ríkis um fæðingarorlof. Foreldri skuli láta tilskilin vottorð um áunnin starfstímabil og tryggingatímabil í öðru aðildarríki í samræmi við ákvæði samninganna fylgja með umsókn um greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði samkvæmt 20. gr.

Þar sem kærandi starfaði á innlendum vinnumarkaði síðasta mánuðinn á framangreindu ávinnslutímabili sínu kom undanþáguákvæði 2. mgr. 21. gr. laga nr. 144/2020 til skoðunar í máli hans. Fyrir liggur að kærandi starfaði fyrir Eftirlitsstofnun EFTA í Belgíu frá 1. september 2023 til 31. júlí 2024 og óumdeilt er að tekjur hans þar hafi verið undanþegnar tekjuskatti og greiðslu tryggingagjalds. Þá liggur fyrir staðfesting belgísku tryggingastofnunarinnar um að kærandi hafi ekki verið tryggður þar í landi. Starf kæranda hjá Eftirlitsstofnun EFTA veitti honum því ekki rétt til fæðingarorlofs í Belgíu og er framangreint skilyrði 2. mgr. 21. gr. laga nr. 144/2020 því ekki uppfyllt.

Samkvæmt framangreindu og gögnum málsins uppfyllir kærandi ekki skilyrði 21. gr. laga nr. 144/2020 um að hafa verið í samfelldu starfi á innlendum vinnumarkaði í sex mánuði fyrir fæðingardag barns, en ekkert hefur komið fram í málinu um að stafliðir 2. mgr. 22. gr. laganna geti átt við um kæranda á því tímabili sem deilt er um. Ákvörðun Fæðingarorlofssjóðs um að synja umsókn kæranda um greiðslur úr sjóðnum er því staðfest.

Kærandi óskar greiðslu málskostnaðar vegna reksturs kærumálsins. Það er meginregla íslensks réttar að borgararnir verða sjálfir að bera þann kostnað sem þeir hafa af málarekstri fyrir stjórnvöldum. Sérstök lagaheimild þarf að vera fyrir hendi svo að unnt sé að krefjast greiðslu slíks kostnaðar úr hendi stjórnvalda. Slík heimild er ekki í lögum nr. 144/2020 um fæðingar- og foreldraorlof. Þá er ekki að finna ákvæði í lögum nr. 85/2015 um úrskurðarnefnd velferðarmála sem heimilar greiðslu málskostnaðar. Kröfu um greiðslu málskostnaðar er því hafnað.

 

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Fæðingarorlofssjóðs, dags. 23. janúar 2025, um að synja umsókn A, um greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði, er staðfest. Kröfu kæranda um greiðslu málskostnaðar er hafnað.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir