Úrskurður nr. 464/2025

Hinn 4. júní 2025 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 464/2025

í stjórnsýslumáli nr. KNU24090131

Kæra [...]

1 Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Hinn 20. september 2024 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari Indlands (hér eftir kærandi), ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 18. september 2024, um að ógilda vegabréfsáritun hans til Íslands, sem gefin var út með ákvörðun utanríkisþjónustunnar hinn 27. ágúst 2024.

Af kæru má ráða að kærandi krefjist þess að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

Lagagrundvöllur

Í máli þessu gilda einkum ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016, reglugerð um útlendinga nr. 540/2017, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, reglugerð um vegabréfsáritanir nr. 795/2022, Schengen-samningurinn og verklagsreglur þess samnings.

2 Málsmeðferð

Með umsókn, dags. 21. ágúst 2024, óskaði kærandi eftir vegabréfsáritun til Íslands og Schengen-svæðisins fyrir 10 daga dvöl frá 5. til 14. nóvember 2024 sem ferðamaður. Umsókn kæranda var lögð fram á Indlandi. Vegabréfsáritun kæranda var gefin út með ákvörðun utanríkisþjónustunnar hinn 27. ágúst 2024. Með ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 18. september 2024 var vegabréfsáritun kæranda ógilt. Hinn 20. september 2024 barst kærunefnd kæra frá kæranda. Frekari gögn bárust hinn 30. september 2024.

3 Málsástæður og rök kæranda

Í kæru eru gerðar athugasemdir við ákvörðun Útlendingastofnunar. Gerð er athugasemd við að áritun kæranda hafi verið ógild vegna þess að ferðafélagi hans hafi ekki minnst á tiltekna staði á Íslandi í viðtali og er þess krafist að kærandi fái upptöku af viðtalinu ef viðkomandi staðir komi ekki fram í endurriti viðtals. Ferðafélagi kæranda hafi sagt honum að hann hafi greint skilmerkilega frá umræddum stöðum. Þá óski kærandi eftir skýringum á því hvers vegna svör ferðafélaga hans geti verið ástæða fyrir ógildingu vegabréfsáritunar kæranda. Hvað varði flugbókun kæranda, sem ekki hafi verið hægt að staðfesta, tekur kærandi fram að hann telji að flestir láti tilbúinn miða (e. dummy ticket) fylgja með umsókn um vegabréfsáritun og að tilgangurinn með framlagningu miðans sé að gefa stjórnvöldum hugmynd um ferðaplön. Þá óski kærandi eftir upplýsingum um hvaða umsóknargögn hafi ekki verið talin ósvikin. Er gerð athugasemd við að þau atriði sem hafi leitt til ógildingar vegabréfsáritunar hans hafi ekki verið könnuð áður en vegabréfsáritunin var gefin út. Einnig er gerð athugasemd við að óskað sé eftir að hann afhendi vegabréf sitt svo hægt sé að ógilda vegabréfsáritun hans en hann búi í 400 km fjarlægð frá Nýju Delí og umrætt óhagræði feli í sér aukin kostnað fyrir hann.

Hinn 30. september 2024 lagði kærandi fram frekari athugasemdir og nýtt gagn; ákvörðun Útlendingastofnunar um synjun á umsókn ferðafélaga kæranda um vegabréfsáritun. Í umræddri ákvörðun sé ekki minnst á að svör ferðafélaga kæranda hafi verið óáreiðanleg, líkt og gert var í hinni kærðu ákvörðun. Þar komi einnig fram að ferðafélagi hans hafi minnst á norðurljósin, ólíkt því sem fram komi í hinni kærðu ákvörðun.

4 Reglur stjórnsýsluréttar og málsmeðferð samkvæmt stjórnsýslulögum

Líkt og að framan greinir fékk kærandi útgefna vegabréfsáritun með ákvörðun utanríkisþjónustunnar hinn 27. ágúst 2024. Með ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 18. september 2024 var vegabréfsáritun kæranda hins vegar ógilt. Kærandi kærði síðarnefnda ákvörðun, um ógildingu útgefinnar vegabréfsáritunar, til kærunefndar. Meðferð umsóknar kæranda fór fram hjá utanríkisþjónustunni, sbr. 10. mgr. 20. gr. laga um útlendinga. Þyki skilyrði ekki fyrir hendi til útgáfu áritunar er mál lagt fyrir Útlendingastofnun til ákvörðunar.

Í framangreindu synjunarformi Útlendingastofnunar er hægt að merkja í reiti um synjun, ógildingu og afturköllun. Í ákvörðun í máli kæranda er merkt í reit um ógildingu. Í hinni kærðu ákvörðun kemur fram að umsókn um vegabréfsáritun sé synjað og er vísað til þess að kærandi hafi ekki uppfyllt 20. gr. laga um útlendinga sem og 33. gr. reglugerðar um vegabréfsáritanir. Ákvörðuninni fylgdu viðbótarathugasemdir, þar sem fram kemur að eftir að vegabréfsáritun var gefin út hafi umsókn kæranda verið tekin til frekari skoðunar. Komið hafi í ljós að flugbókun væri ekki gild og ekki hafi verið hægt að staðfesta flugbókanir. Því léki vafi á um áreiðanleika framlagðra flugbókana. Í flugbókun komi fram að kærandi muni gista í sex nætur í átta manna herbergi á farfuglaheimili í Reykjavík og fara með leigubíl í dagsferð til að skoða Þingvelli, Geysi og Gullfoss. Ferðaáætlunin innihaldi einnig einnar nætur ferð til Vestfjarða sem sé óraunhæft. Í viðtali hafi ferðafélagi kæranda verið óupplýstur um ferðaáætlun og gefið óáreiðanleg svör. Hann hafi ekki getað minnst á neina staði eða hluti til að sjá á Íslandi annað en norðurljósin og hafi ekki vitað hvaða daga hann væri að ferðast til Íslands. Því þætti það ekki trúverðugt að kærandi ætlaði sér að ferðast til Íslands.

Ekki kemur fram í ákvörðun Útlendingastofnunar á hvaða lagagrundvelli ákvörðun um ógildingu hvílir en ætla verður að sú ákvörðun hafi verið tekin á grundvelli almennu afturköllunarheimildar 25. gr. stjórnsýslulaga auk 35. gr. reglugerðar um vegabréfsáritanir. Í 35. gr. reglugerðar um vegabréfsáritanir er að finna fyrirmæli um ógildingu vegabréfsáritunar annars vegar og afturköllun hins vegar. Samkvæmt 1. mgr. 35. gr. skal ógilda vegabréfsáritun ef í ljós kemur að skilyrði fyrir útgáfu hennar voru ekki uppfyllt þegar hún var gefin út, einkum ef rík ástæða er til að ætla að vegabréfsáritunin sé fengin með sviksamlegum hætti. Vegabréfsáritun skal að jafnaði ógilt af lögbærum yfirvöldum aðildarríkisins sem gaf hana út. Þá er í 2. mgr. 35. gr. reglugerðarinnar mælt fyrir um að vegabréfsáritun skuli afturkalla ef í ljós kemur að skilyrði fyrir útgáfu hennar eru ekki lengur uppfyllt og skal vegabréfsáritun sömuleiðis að jafnaði afturkölluð af lögbærum yfirvöldum aðildarríkisins sem gaf hana út. Samkvæmt 4. mgr. 35. gr. leiðir það ekki sjálfkrafa til þess að ákvörðun verði tekin um að ógilda eða afturkalla vegabréfsáritun þótt handhafi vegabréfsáritunar geti ekki framvísað einu eða fleiri af þeim fylgiskjölum, sem um getur í 3. mgr. 14. gr. reglugerðarinnar, við landamæri, en ákvæðið tilgreinir m.a. dvalartíma og tilgang dvalar. Umsækjanda skal tilkynnt um ákvörðun um ógildingu eða afturköllun vegabréfsáritunar og ástæður fyrir henni á stöðluðu eyðublaði sem sett er fram í viðauka 6, sbr. 6. mgr. 35. gr. ákvæðisins. Samkvæmt 7. mgr. 35. gr. reglugerðarinnar er handhafa vegabréfsáritunar, sem ógilt hefur verið eða afturkölluð, heimilt að kæra ákvörðunina nema vegabréfsáritunin hafi verið afturkölluð að beiðni hans í samræmi við 3. mgr. ákvæðisins. Kærum skal beint gegn aðildarríkinu sem tók ákvörðun um ógildingu eða afturköllun og um þær skal fara að landslögum þess aðildarríkis. Um kæru á ákvörðun íslenskra stjórnvalda um ógildingu eða afturköllun fer samkvæmt 7. gr. laga um útlendinga. Upplýsa skal umsækjanda um málsmeðferð þá sem fylgja ber við kæru og tilgreind er í viðauka 6. Í 8. mgr. 35. gr. reglugerðarinnar kemur fram að upplýsingar um ógildingu eða afturköllun vegabréfsáritunar skuli færa inn í upplýsingakerfi um vegabréfsáritanir til samræmis við 13. gr. reglugerðar (EB) nr. 767/2008 um VIS-upplýsingakerfið.

Samkvæmt 25. gr. stjórnsýslulaga er stjórnvaldi heimilt að afturkalla ákvörðun sína sem tilkynnt hefur verið aðila máls ef ákvörðunin er ógildanleg, sbr. 2. tölul. 25. gr. stjórnsýslulaga. Í athugasemdum við VI. kafla frumvarps til stjórnsýslulaga kemur m.a. fram að almennar málsmeðferðarreglur eigi við um endurupptöku máls og afturköllun eftir því sem við getur átt. Þannig ber t.d. að vekja athygli aðila á því að mál hans sé til meðferðar. Í IV. kafla stjórnsýslulaga eru lögfestar meginreglur um andmælarétt. Þeim er einkum ætlað að tryggja að aðili máls geti gætt hagsmuna sinna með því að koma afstöðu sinni til málsins á framfæri við stjórnvöld. Í athugasemdum við IV. kafla frumvarps til stjórnsýslulaga kemur m.a. fram að til þess að aðili geti neytt andmælaréttar síns þarf hann að hafa vitneskju um að málið sé til meðferðar hjá stjórnvöldum, hann þarf að eiga greiðan aðgang að málsgögnum og hann þarf að eiga þess kost að tala máli sínu. Samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga skal aðili máls eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Í reglunni um andmælarétt felst m.a. að málsaðili á að eiga kost á því að gæta réttar síns og hagsmuna með því að kynna sér gögn máls, tjá sig um efni máls og framkomnar upplýsingar í því áður en stjórnvald tekur ákvörðun í málin hans. Eigi aðili máls rétt á að tjá sig um efni þess skv. 13. gr. skal stjórnvald, svo fljótt sem því verður við komið, vekja athygli aðila á því að mál hans sé til meðferðar, nema ljóst sé að hann hafi fengið vitneskju um það fyrir fram, sbr. 14. gr. stjórnsýslulaga. Af 13. gr. stjórnsýslulaga leiðir að þegar aðila er ókunnugt um að ný gögn og upplýsingar hafa bæst við í máli hans og telja verður að upplýsingarnar séu honum í óhag og hafi verulega þýðingu við úrlausn málsins er stjórnvöldum almennt óheimilt að taka ákvörðun í málinu fyrr en honum hefur verið gefinn kostur á að kynna sér upplýsingarnar og tjá sig um þær. Þótt aðila sé kunnugt um tilvist tiltekinna upplýsinga kviknar skylda stjórnvalds til að veita honum sérstakt færi á að koma að andmælum ef slíkar upplýsingar bætast við stjórnsýslumál án þess að honum sé kunnugt um það. Stjórnvaldi er almennt óheimilt að taka ákvörðun í máli fyrr en það hefur gefið aðila sérstakt færi á að kynna sér gögn og tjá sig um málið þegar þegar mál byrjar að frumkvæði annars en aðila máls og hann veit ekki að mál hans er til meðferðar, sbr. 14. gr. stjórnsýslulaga, enda liggi ekki fyrir í gögnum máls afstaða aðila og rök hans fyrir henni eða talið verði augljóslega óþarft að veita aðila færi á að tjá sig.

Fyrir liggur að stjórnsýslumáli kæranda, sem hófst með umsókn hans um vegabréfsáritun, lauk með birtingu ákvörðunar um útgáfu vegabréfsáritunar 27. ágúst 2024. Af gögnum málsins verður hvorki ráðið að haft hafi verið samband við kæranda til að upplýsa hann um að til skoðunar væri að ógilda vegabréfsáritun hans né kynna honum ný gögn í máli hans, sem vísað var til í hinni kærðu ákvörðun, þ.e. viðtal við ferðafélaga hans. Þá var kæranda ekki veittur réttur til að koma að andmælum. Í ljósi þess að stjórnsýslumál kæranda hófst að frumkvæði Útlendingastofnunar og hin kærða ákvörðun byggir á nýjum upplýsingum í máli hans hefði verið rétt að upplýsa kæranda um hin nýju gögn og að til skoðunar væri að ógilda ákvörðun um vegabréfsáritun. Málsmeðferð Útlendingastofnunar var því ekki í samræmi við 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga. Í ljósi hagsmuna kæranda af því að fá mál sitt skoðað á tveimur stjórnsýslustigum er ekki unnt að bæta úr framangreindum annmarka á æðra stjórnsýslustigi.

Að framangreindu virtu er ákvörðun Útlendingastofnunar felld úr gildi og lagt fyrir stofnunina að taka mál kæranda til nýrrar meðferðar.

Í ljósi niðurstöðu málsins er ekki þörf á umfjöllun um athugasemdir kæranda.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Lagt er fyrir stofnunina að taka mál kæranda til meðferðar á ný.

The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The Directorate is instructed to re-examine the appellants’ case.

Fyrir hönd kærunefndar útlendingamála,

Valgerður María Sigurðardóttir, varaformaður