13 ágúst 2025

Mál nr. 112/2021-Endurupptekið

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Endurupptekið mál nr. 112/2021

Miðvikudaginn 13. ágúst 2025

Dánarbú A

gegn

Tryggingastofnun ríkisins

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur og Unnþór Jónsson lögfræðingur.

Með rafrænni kæru 28. febrúar 2021 kærði A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 4. febrúar 2021 um endurreikning og uppgjör tekjutengdra bóta vegna ársins 2019.

I. Málsatvik og málsmeðferð

A fékk greiddar tekjutengdar bætur frá Tryggingastofnun ríkisins á árinu 2019. Niðurstaða endurreiknings og uppgjörs tekjutengdra bóta ársins 2019 var sú að A hefðu verið ofgreiddar bætur það ár að fjárhæð 430.039 kr., að teknu tilliti til endurgreiddrar staðgreiðslu. A var tilkynnt um framangreinda ofgreiðslu og innheimtu kröfunnar með bréfi Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 4. febrúar 2021. Kærði hún þá ákvörðun til úrskurðarnefndar velferðarmála sem með úrskurði, dags. 17. nóvember 2021, staðfesti ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um endurreikning og uppgjör á tekjutengdum bótum A á árinu 2019.

A kvartaði til umboðsmanns Alþingis vegna úrskurðarins 16. nóvember 2022. A lést þann 11. mars 2024 og tók þá kærandi við öllum réttindum og skyldum hennar. Umboðsmaður komst að þeirri niðurstöðu í máli nr. 11924/2022, dags. 20. desember 2024, að úrskurður úrskurðarnefndarinnar hefði ekki verið í samræmi við lög. Umboðsmaður beindi því til úrskurðarnefndarinnar að taka mál A upp að nýju kæmi fram ósk um það frá henni.

Með tölvupósti 13. janúar 2025 óskaði umboðsmaður kæranda eftir því að málið yrði endurupptekið. Úrskurðarnefndin tilkynnti með bréfi, dags. 23. janúar 2025, að nefndin hefði ákveðið að endurupptaka málið og veitti Tryggingastofnun kost á að skila greinargerð vegna málsins. Greinargerð barst frá Tryggingastofnun með bréfi, dags. 26. mars 2025, og var hún send umboðsmanni kæranda til kynningar með bréfi, dags. 27. mars 2025. Athugasemdir bárust frá umboðsmanni kæranda með bréfi, dags. 10. apríl 2025, og voru þær sendar Tryggingastofnun til kynningar með bréfi, dags. 16. apríl 2025. Greinargerð barst frá Tryggingastofnun með bréfi, dags. 7. maí 2025, og var hún send umboðsmanni kæranda til kynningar með bréfi, dags. 8. maí 2025. Athugasemdir bárust frá umboðsmanni kæranda með bréfi, dags. 22. maí 2025, og voru þær sendar Tryggingastofnun til kynningar með bréfi, dags. 28. maí 2025. Greinargerð barst frá Tryggingastofnun með bréfi, dags. 30. júní 2025, og var hún send umboðsmanni kæranda til kynningar með bréfi, dags. 2. júlí 2025. Athugasemdir bárust frá umboðsmanni kæranda með bréfi, dags. 25. júlí 2025, og voru þær sendar Tryggingastofnun til kynningar með bréfi, dags. 30. júlí 2025. Frekari athugasemdir bárust ekki.

II. Sjónarmið kæranda

Í beiðni um endurupptöku er óskað eftir því að málið verði endurupptekið og leyst úr því í samræmi við álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 11924/2022.

Í athugasemdum kæranda frá 10. apríl 2025 segir að samhengisins vegna sé vert að rifja stuttlega upp forsögu málsins, en það megi rekja til ákvörðunar Tryggingastofnunar ríkisins um endurútreikning og uppgjör á tekjutengdum greiðslum almannatrygginga til A. Við þann útreikning hafi verið farið með greiðslur vegna örorku sem A hafi fengið frá norsku Vinnu- og velferðarstofnuninni (NAV) sem erlendan lífeyri sem svipi til greiðslna úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum. Greiðslurnar frá NAV hafi því komið til skerðingar tekjutengdra greiðslna frá Tryggingastofnun. Framangreind ákvörðun Tryggingastofnunar hafi fyrst og fremst verið reist á því að við ákvörðun greiðslna frá NAV væri tekið mið af fyrri tekjum á vinnumarkaði.

Ágreiningur málsins hafi þannig lotið að því hvort Tryggingastofnun hafi verið heimilt að skerða tekjutengdar greiðslur almannatrygginga til A vegna þeirra greiðslna sem hún hafi fengið frá NAV. A hafi talið greiðslurnar sambærilegar greiðslum frá Tryggingastofnun samkvæmt lögum nr. 100/2007 um almannatryggingar og að þær skyldu því ekki koma til skerðingar greiðslum samkvæmt lögunum, sbr. þágildandi 3. mgr. 16. gr. og 68. gr. þeirra laga. A hafi jafnframt byggt á því að við lögskýringu umræddra ákvæða yrði annars vegar að líta til þess að um ræddi stjórnarskrárvarinn réttindi hennar til framfærsluaðstoðar, sbr. 76. gr. stjórnarskrárinnar; en hins vegar að hafa hliðsjón af reglum Evrópuréttarins um samhæfingu almannatryggingakerfa, sbr. einkum reglugerð (EB) nr. 883/2004, m.a. eins og þær hefðu birst í dómaframkvæmd Evrópudómstólsins og EFTA-dómstólsins.

Tryggingastofnun hafi aftur á mótið haldið því fram að greiðslur NAV til kæranda teldust sambærilegar greiðslum úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum og þar af leiðandi væri um að ræða greiðslur sem skyldu leiða til skerðingar tekjutengdra greiðslna frá Tryggingastofnun, sbr. þágildandi 3. mgr. 22. gr. laga nr. 100/2007. Tryggingastofnun hafi jafnframt byggt á því að við skýringu umræddra ákvæða væri útgangspunkturinn að meginregla laga um almannatryggingar væri sú að allar tekjur skyldu leiða til skerðingar tekjutengdra greiðslna og að undantekningar frá þeirri meginreglu skyldi skýra þröngt.

Í áliti umboðsmanns Alþingis hafi verið tekið undir sjónarmið A. Umboðsmaður hafi talið að þær greiðslur sem hún hafi fengið frá NAV, þegar þær væru virtar heildstætt, væru sambærilegar greiðslum almannatrygginga frá Tryggingastofnun og leiddu þær þar af leiðandi ekki til skerðingar tekjutengdra greiðslna samkvæmt lögunum. Umboðsmaður hafi jafnframt talið að við skýringu þess hvaða greiðslur teldust sambærilegar í skilningi 3. mgr. 16. gr. laga nr. 100/2007 yrði að horfa til reglna Evrópuréttarins, reglugerðar (EB) nr. 883/2004 og úrlausna dómstóla ESB og EFTA þar um.

Umboðsmaður hafi því ekki fallist á sjónarmið Tryggingastofnunar og úrskurðarnefndar velferðarmála um að ekki væri um að ræða greiðslur sem væru sambærilegar greiðslum samkvæmt lögum nr. 100/2007, þar sem að fjárhæð þeirra tæki mið af fyrri tekjum á vinnumarkaði. Umboðsmaður hafi litið til þess að markmið greiðslnanna samkvæmt lögum beggja ríka væri sambærilegt, auk þess sem að greiðslur frá báðum ríkjum væru greiddar af opinberum stofnunum, tekið væri mið af búsetutímabilum og að bæturnar sættu skerðingu vegna tekna yfir ákveðnum tekjumörkum. Umboðsmaður hafi enn fremur tekið undir sjónarmið kæranda um að við lögskýringu væri útgangspunkturinn sá að um ræddi stjórnarskrárvarinn réttindi kæranda samkvæmt 76. gr. stjórnarskrárinnar og þar af leiðandi væri ekki unnt að líta svo á að skýra bæri undantekningar frá því að allar tekjur kæmu til skerðingar tekjutengdum greiðslum almannatrygginga þröngt.

Með vísan til alls þessa beindi umboðsmaður þeim tilmælum til úrskurðarnefndar velferðarmála að taka mál kæranda upp aftur, kæmi fram ósk hennar þar um og leysa þá úr því í samræmi við þau sjónarmið sem rakin væru í áliti umboðsmanns.

Í greinargerð Tryggingastofnunar komi fram að stofnunin telji að ekki eigi að fallast á beiðni kæranda um endurupptöku málsins, enda hafi ákvörðun stofnunarinnar verið í samræmi við þágildandi lög um almannatryggingar, áður en að þeim hafi verið breytt með lögum nr. 18/2023.

Virðist Tryggingastofnun þannig byggja á því að niðurstaða stofnunarinnar hafi verið lagalega rétt miðað við þágildandi lög um almannatryggingar. Raunar sé erfitt að skýra tilvísun stofnunarinnar í dóm Hæstaréttar í máli nr. 24/2023 með öðrum hætti en að stofnunin haldi því fram að reglugerð (EB) nr. 883/2004 hafi verið innleidd með ófullnægjandi hætti í íslenskan rétt og hafi íslensk lög þannig verið í ósamræmi við Evrópureglugerðina, en úr þessu hafi verið bætt með lögum nr. 18/2023. Málatilbúnaður stofnunarinnar sé þó svo óskýr að kærandi verði að gefa sér þessar forsendur, án þess að þær komi skýrt fram.

Kærandi mótmæli framangreindu og telji með engu móti unnt að komast að þeirri niðurstöðu að framkvæmd Tryggingastofnunar hafi verið í samræmi við lög nr. 100/2007 á þeim tíma er máli skipti. Kærandi árétti einnig að Tryggingastofnun hafi ekki byggt á þessum röksemdum á fyrri stigum máls heldur hafi stofnunin byggt á því að niðurstaða sín hafi verið í samræmi við reglugerð (EB) nr. 883/2004.

Í þágildandi 1. mgr. 16. gr. laga nr. 100/2007 hafi komið fram að lífeyristryggingar tækju til ellilífeyris, örorkulífeyris, aldurstengdrar örorkuuppbótar, tekjutryggingar, örorkustyrks og barnalífeyris.

Tryggingastofnun skyldi þannig greiða þeim tekjutryggingu sem fengju greiddan örorkulífeyri samkvæmt lögunum, sbr. 1. og 3. mgr. 22. gr. laga nr. 100/2007. Samkvæmt 3. mgr. ákvæðisins skyldi skerða tekjutrygginguna um 38,35% tekna uns hún félli niður hefði lífeyrisþegi tekjur samkvæmt 2. og 4. mgr. 16. gr. laga nr. 100/2007.

Í 2. mgr. 16. gr. sömu laga hafi komið fram hvað teldist til tekna samkvæmt lögunum. Til tekna samkvæmt III. kafla laga nr. 100/2007 hafi talist tekjur samkvæmt II. kafla laga nr. 90/2003, um tekjuskatt, að teknu tilliti til ákvæða 28. gr. sömu laga um hvað ekki teldist til tekna og frádráttarliða samkvæmt 1., 3., 4. og 5. tölulið A-liðar 1. mgr. 30. gr. og 31. gr. síðarnefndu laganna eða undantekninga og takmarkana samkvæmt öðrum sérlögum, sbr. 2. mgr. 16. gr. laga nr. 100/2007. Lífeyrir teljist til skattskyldra tekna, sbr. 1. tölulið A-liðar 7. gr. laga nr. 90/2003.

Þrátt fyrir þetta hafi ekki talist til tekna sem kæmu til skerðingar tekjutryggingu þær bætur sem nánar hafi verið tilgreindar í 4. mgr. 16. gr. laga nr. 100/2007, þ.e. bætur samkvæmt lögum um almannatryggingar, lögum um slysatryggingar almannatrygginga og lögum um félagslega aðstoð, fjárhagsaðstoð sveitarfélaga, greiðslur úr séreignarlífeyrissparnaði og viðbótartryggingavernd samkvæmt lögum um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða. Sama hafi átt við um sambærilegar bætur frá ríkjum sem Ísland hefði gert samning við samkvæmt 68. gr. laganna.

Í 68. gr. laga nr. 100/2007 hafi verið mælt fyrir um heimild ríkisstjórnarinnar til þess að semja við erlend ríki um gagnkvæm réttindi og skyldur samkvæmt lögunum. Í 2. mgr. ákvæðisins komi fram að í samningum samkvæmt 1. mgr. mætti m.a. kveða á um að búsetu- atvinnu- eða tryggingatímabil í öðru samningsríki skyldu talin jafngilda búsetutíma á Íslandi. Enn fremur væri heimilt að kveða þar á um rétt til bótagreiðslna við búsetu í öðru samningsríki, jafnræði við málsmeðferð, skörun bóta og hvaða löggjöf skyldi beita.

Um gagnkvæm réttindi og skyldur að þessu leyti hafi verið samið í EES-samningnum. Samkvæmt 2. gr. laga nr. 2/1993 um evrópska efnahagssvæðið hafi meginmál EES-samningsins lagagildi hér á landi. Í 3. gr. sömu laga sé svo kveðið á um að skýra skuli lög og reglur, að svo miklu leyti sem við eigi, til samræmis við EES-samninginn og þær reglur sem á honum byggi. Við túlkun EES-samningsins og gerða tekna upp á grundvelli hans verði þá að hafa hliðsjón af úrlausnum Evrópudómstólsins og EFTA-dómstólsins, sbr. 3. og 6. gr. EES-samningsins, sbr. 2. gr. laga nr. 2/1993.

Í 1. mgr. 29. gr. meginmáls EES-samningsins sé mælt fyrir um að samningsaðilar skuli á sviði almannatrygginga í samræmi við VI. viðauka EES-samningsins einkum tryggja launþegum og sjálfstætt starfandi einstaklingum og þeim sem þeir framfæri að lögð verði saman öll tímabil sem taka beri til greina samkvæmt lögum hinna ýmsu landa til að öðlast og viðhalda bótarétti, svo og reikna fjárhæð bóta, sbr. a-lið ákvæðisins, og að bætur séu greiddar fólki sem sé búsett á yfirráðasvæðum samningsaðila, sbr. b-lið 1. mgr. 29. gr. samningsins.

Á grundvelli þessa hafi verið sett reglugerð (EB) nr. 883/2004 um samhæfingu almannatryggingakerfa en hún hafi verið innleidd í íslenskan rétt með reglugerð nr. 442/2012. Þar sé kveðið á um í 5. gr. reglugerðarinnar að ef almannatryggingabætur og aðrar tekjur hafi tiltekin réttaráhrif samkvæmt löggjöf í lögbæru aðildarríki skulu viðeigandi ákvæði þeirrar löggjafar einnig gilda um jafngildar bætur sem fáist samkvæmt löggjöf annars aðildarríkis eða um tekjur sem aflað sé í öðru aðildarríki.

Líkt og fram sé komið hafi lögum nr. 100/2007 verið breytt með þeim hætti að nú sé kveðið á um að ekki skuli telja til tekna lífeyri almannatrygginga frá ríkjum sem Ísland hafi gert samninga við í stað þess að vísa til þess að sambærilegar bætur frá ríkjum sem Ísland hafi gert samninga við samkvæmt 68. gr. teljist ekki til tekna. Í frumvarpi því er hafi orðið að breytingarlögum nr. 18/2023 komi fram eftirfarandi um breytinguna:

„Hvað 4. tölul. varðar er bent á álit umboðsmanns Alþingis nr. 10077/2019 sem fjallar um úrskurð úrskurðarnefndar almannatrygginga nr. 455/2017. Var það niðurstaða umboðsmanns að úrskurðarnefndin hafi ekki leyst með réttum hætti úr máli A við mat á því hvort bótagreiðslur til A frá B hafi verið sambærilegar greiðslu bóta almannatrygginga samkvæmt lögum nr. 100/2007. Var byggt á því að málið hefði ekki verið rannsakað nægilega til að hægt væri að taka afstöðu til þess hvort bótagreiðslur B væru jafngildar bótum almannatrygginga samkvæmt lögunum. Þá var því beint til nefndarinnar að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem lýst er í álitinu um túlkun þess hvenær um sambærilegar bætur er að ræða frá aðildarríkjum EES-samningsins. Vegna þessa og með hliðsjón af dómaframkvæmd Evrópudómstólsins og EFTA dómstólsins hefur Tryggingastofnun bent á að endurskoða þurfi túlkun á ákvæðum almannatryggingareglugerðar EES-samningsins, einkum 53. og 54. gr. reglugerðar (EB) nr. 883/2004, en það eru ákvæði þar sem kveðið er á um hvenær og hvernig ríki geti beitt eigin skörunarreglum þegar um greiðslur sömu tegundar eða mismunandi tegundar frá fleiri en einu samningsríki er að ræða.

Eins og lýst er í framangreindu áliti umboðsmanns hefur í framkvæmd verið á því byggt hvort aðrar bætur séu sambærilegar og bætur almannatrygginga, sbr. 4. mgr. 16. gr. gildandi laga. Í stað þess að taka fram að sambærilegar bætur frá ríkjum sem Ísland hefur gert samninga við skv. 68. gr. teljist ekki til tekna þegar um er að ræða ellilífeyri er í 4. tölul. lagt til að tekið verði fram að ekki skuli telja til tekna lífeyri almannatrygginga frá ríkjum sem Ísland hefur gert samninga við, sbr. d-, e- og j-lið 12. gr. frumvarpsins (58., 59. og 64. gr.). Var höfð hliðsjón af ákvæðum danskra laga um félagslegan lífeyri (d. lov om social pension).“

Líkt og fáist hvort tveggja glögglega ráðið af orðalagi ákvæðanna og lögskýringargögnum með lögum nr. 18/2023 hafi ekki verið um efnislega breytingu að ræða. Þess heldur hafi verið ákveðið að breyta orðalagi laganna til þess að gera það skýrara og í betra samræmi við skuldbindingar á grundvelli EES-samningsins.

Að framangreindu virtu sé ljóst að sú túlkun sem Tryggingastofnun hafi viðhaft í máli A, þ.e. að þar sem greiðslur til hennar frá NAV hafi að einhverju leyti byggt á fyrri tekjum væri um að ræða greiðslur sem væru sambærilegar greiðslum úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum, eigi sér ekki stoð í ákvæðum þágildandi laga um almannatryggingar, líkt og Tryggingastofnun haldi fram.

Þess heldur hafi orðið að framkvæma efnislegt mat á því hvort um ræddi sambærilegar bætur við bætur almannatrygginga í samræmi við 3. mgr. 16. gr. laga nr. 100/2007, en slíkt mat hafi ekki verið unnt að afnema með vísan til þessarar viðmiðunarreglu Tryggingastofnunar.

Lög nr. 100/2007 hafi þannig verið í samræmi við reglugerð (EB) nr. 883/2004 að þessu leyti. Kærandi árétti að ákvæði þágildandi 3. mgr. 16. gr. laga nr. 100/2007 megi einmitt rekja til skuldbindinga Íslands á grundvelli EES-samningsins og að alltaf hafi átt að skýra réttarheimildirnar til samræmis, sbr. 3. gr. laga nr. 2/1993, um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. og 3. og 6. gr. EES-samningsins, sbr. 3. gr. laga nr. 2/1993, hvað þýðingu úrlausna ESB-dómstólsins og EFTA-dómstólsins varði.

Samkvæmt framansögðu sé hvoru tveggja ljóst að reglugerð (EB) nr. 883/2004 hafi ekki verið ranglega innleidd og að byggja hafi mátt á skýringum ESB-dómstólsins og EFTA-dómstólsins á ákvæðum reglugerðarinnar við túlkun ákvæðis 3. mgr. 16. gr. laga nr. 100/2007.

Þannig hafi mat á því hvort um ræði sambærilegar bætur frá ríkjum sem Ísland hafi gert samning við og hvort um ræði jafngildar bætur í skilningi 5. gr. reglugerðar (EB) nr. 883/2004 farið saman. Í áliti umboðsmanns Alþingis í máli kæranda sé slegið föstu að svo sé en áréttað sé að í álitinu sé byggt á þeim lögum sem hafi verið í gildi er atvik máls hafi átt sér stað. Niðurstaðan hafi þannig verið sú að greiðslur NAV til A og greiðslur Tryggingastofnunar til hennar væru hvoru tveggja jafngildar og sambærilegar.

Þannig sé ekki unnt að fallast á með Tryggingastofnun að ákvörðun hennar hafi verið í samræmi við þágildandi lög enda feli álit umboðsmanns Alþingis beinlínis í sér að sú hafi ekki verið raunin. Sú staðreynd að útfærslu reglunnar sem á reyni hafi síðar verið breytt með breytingarlögum nr. 18/2023 hafi engin áhrif á framangreint. Áréttað sé að sú breyting komi m.a. til vegna fyrra álits umboðsmanns Alþingis í máli nr. 10077/2019 sem hafi falið í sér að framkvæmd Tryggingastofnunar og úrskurðarnefndar velferðarmála væri ekki í samræmi við lög nr. 100/2007.

Að öllu framansögðu sé ljóst að ákvörðun Tryggingastofnunar geti ekki sótt sér stoð í lög nr. 100/2007 heldur hafi hún gengið gegn umræddum lögum. Afstaða Tryggingastofnun feli þannig í raun og veru í sér að stofnunin telji að ekki skuli rétta hlut kæranda með endurupptöku málsins þar sem viðhalda beri ólögmætri framkvæmd stofnunarinnar. Afstaða stofnunarinnar sé óskiljanleg og telja verði verulega alvarlegt að stjórnvaldið reyni að standa í vegi þess að ólögmætar ákvarðanir hennar verði leiðréttar.

Kærandi árétti að markmið stjórnsýslumáls sé að komast að lagalega réttri niðurstöðu. Þannig sé ótækt og í brýnu ósamræmi við lögmætisregluna að byggja niðurstöðuna á ólögmætri framkvæmd Tryggingastofnunar.

Að öllu framansögðu virtu ítreki kærandi fyrri kröfur sínar og óski eftir því að málið verði endurupptekið í samræmi við fyrirmæli umboðsmanns Alþingis og leyst úr málinu í samræmi við þau sjónarmið sem fram komi í áliti hans.

Í athugasemdum kæranda frá 22. maí 2025 kemur fram að Tryggingastofnun byggi á því að greiðslur NAV til A hefðu ekki verið sambærilegar bótum samkvæmt lögum um almannatryggingar. Vísi stofnunin til þess að tilgangur bótanna hafi ekki verið sá sami enda hafi fjárhæð greiðslna frá NAV byggt að einhverju leyti á fyrri tekjum einstaklingsins. Þar af leiðandi sé ályktað að tilgangur greiðslnanna hafi verið að viðhalda sambærilegum lífskjörum og áður en vísað sé til 35. mgr. dóms Evrópudómstólsins í máli nr. C-453/14 (Knauer) þessu til stuðnings.

Með þessum hætti færi Tryggingastofnun fyrri röksemdir sínar, sem þegar hafi verið hafnað, í nýjan búning en sambærilegum sjónarmiðum hafi ítrekað verið hafnað af bæði af kæranda og umboðsmanni Alþingis.

Í fyrsta lagi dragi Tryggingastofnun afar þröngar og villandi ályktanir fyrrnefndum dómi Evrópudómstólsins í máli C-453/14 (Knauer). Hið rétta sé að í dóminum komi eftirfarandi fram:

„33. Next, as regards more particularly old-age benefits such as those at issue in the main proceedings and in view of the case-law of the Court to which the EU legislature refers in recital 9 of Regulation No 883/2004, the concept of ‘equivalent benefits’ within the meaning of Article 5(a) of that regulation must be interpreted as referring, in essence, to two old-age benefits that are comparable (see, to that effect, judgment in Klöppel, C‑507/06, EU:C:2008:110, paragraph 19).

34. As regards the comparability of such old-age benefits, account must be taken of the aim pursued by those benefits and by the legislation which established them (see, by analogy, judgment in O, C‑432/14, EU:C:2015:643, paragraph 33).

35. So far as the case before the referring court is concerned, it is clear from the actual wording of the question that the aim of both the old-age benefits paid under the Liechtenstein occupational pension scheme and those paid under the Austrian statutory pension scheme is to ensure that the recipients of the benefits maintain a standard of living commensurate with that which they enjoyed prior to retirement.

36. It follows that old-age benefits such as those at issue in the main proceedings must be regarded as being comparable. In that regard, as the Advocate General has observed in point 60 of his Opinion, the fact that there are differences relating, inter alia, to the way in which the rights to those benefits have been acquired, or to the fact that it is possible for the insured to obtain voluntary supplementary benefits, does not give grounds for reaching a different conclusion.

37. Finally, there does not appear to be any objective justification for applying differential treatment, in circumstances such as those at issue in the main proceedings, to the old-age benefits in question. There might in some circumstances be such justification if, as the EFTA Surveillance Authority has rightly pointed out, contributions for sickness benefits were levied in Austria on the old-age benefits provided under the Liechtenstein occupational pension scheme, even though such contributions had already been levied in Liechtenstein. However, it does not appear from the documents before the Court that that was the situation in the case before the referring court.

38. Consequently, the answer to the question referred is that Article 5(a) of Regulation No 883/2004 must be interpreted as meaning that, in circumstances such as those at issue in the main proceedings, old-age benefits provided under an occupational pension scheme of one Member State and those provided under a statutory pension scheme of another Member State — both schemes being within the scope of that regulation — are equivalent benefits within the meaning of that provision, where both categories of benefits have the same aim of ensuring that their recipients maintain a standard of living commensurate with that which they enjoyed prior to retirement.“

Við mat á því hvort um sé að ræða sambærilegar bætur í skilningi reglugerðarinnar sé samkvæmt framansögðu rétt að miða við það markmið sem stefnt sé að með greiðslu þeirra og samkvæmt hlutaðeigandi löggjöf. Í dómi Evrópudómstólsins komi hins vegar ekki fram að tilgangur bóta sem ætlað sé að viðhalda sambærilegum lífskjörum og þeim sem greiðsluþegi hafi áður búið við og bóta sem ætlað sé að tryggja lágmarksframfærslu sé ekki hinn sami, líkt og Tryggingastofnun haldi fram. Um sé að ræða afar villandi framsetningu á efni dómsins.

Í öðru lagi sé áréttað að tilgangur bótagreiðslnanna frá NAV hafi ekki verið sá að viðhalda sambærilegum lífskjörum og A hafi búið við fyrir örorku, þannig að hann væri ólíkur tilgangi örorkugreiðslna samkvæmt lögum um almannatryggingar. Tilgangur bótanna frá NAV og frá Tryggingastofnun hafi þvert á móti verið hinn sami.

Lög nr. 100/2007 um almannatryggingar stefni að því markmiði að fullnægja skyldum samkvæmt 76. gr. stjórnarskrárinnar, að tryggja þeim sem á þurfi að halda framfærslu, m.a. vegna örorku. Markmiði laga um almannatryggingar sé þá lýst þannig í 1. gr. þeirra, að þeim sé ætlað að tryggja þeim sem lögin taki til og þess þurfi bætur og aðrar greiðslur, m.a. vegna örorku, eftir því sem nánar sé kveðið á um í lögunum. Tilgangur örorkulífeyris sé því að tryggja öryrkjum framfærslu.

Um tilgang örorkulífeyris segi í ákvæði 12.1 í norsku almannatryggingalögunum:

„Formålet med uføretrygd er å sikre inntekt for personer som har fått sin inntektsevne varig nedsatt på grunn av sykdom, skade eller lyte.“

Ákvæðið mætti þýða með eftirfarandi hætti:

,,Markmið örorkulífeyris er að tryggja þeim framfærslu sem hafa skerta tekjuöflunargetu til frambúðar vegna veikinda, slyss eða fötlunar.‘‘

Örorkulífeyrir samkvæmt íslenskum og norskum almannatryggingarlögum stefni þannig að sama markmiði, þ.e. að tryggja þeim framfærslu sem á þurfi halda vegna örorku. Fullyrðingar Tryggingastofnunar um hið gagnstæða standist ekki skoðun.

Greiðslur frá NAV á grundvelli síðastnefnds ákvæðis norskra almannatryggingarlaga viðhaldi þá ekki sambærilegum lífskjörum og fyrir örorku. Á meðan greiðslurnar taki að einhverju leyti mið af fyrri tekjum geti þær aðeins verið 66% af fyrri tekjum. Enn fremur sé viðlagt ákveðið hámark og kveðið á um tilteknar lágmarksgreiðslur eða ,,minsteytelse“. Ekki sé um annan bótaflokk að ræða líkt og Tryggingastofnun haldi fram, heldur lágmarkstekjutryggingu í samræmi við það markmið að tryggja einstaklingum framfærslu. Það hámark sem sé viðlagt þjóni sama markmiði, þ.e. það byggir á því mati að greiðslur umfram tiltekið hámark séu ekki nauðsynlegar til þess að tryggja framfærslu.

Þannig sé ljóst, ekki aðeins af skilgreindu markmiði laganna heldur einnig fyrirkomulagi greiðslnanna, að markmiðið sé að tryggja örorkulífeyrisþegum framfærslu, rétt eins og samkvæmt lögum um almannatryggingar.

Framangreint hafi jafnframt verið niðurstaða umboðsmanns Alþingis eftir ítarlega greiningu á lagaumgjörðinni hérlendis og í Noregi og þeim reglum EES-réttarins sem á hafi reynt, en í áliti hans kom fram eftirfarandi:

„Þótt endanleg fjárhæð örorkubóta A frá NAV taki að einhverju leyti mið af fyrri tekjum hennar verður ekki ályktað að þegar af þeirri ástæðu teljist bæturnar ekki jafngildar, án þess að fram fari heildarmat á markmiði og efni þeirrar löggjafar sem við á hverju sinni. Ég nefni einnig í þessu sambandi að í áðurnefndum dómi ESB-dómstólsins í máli nr. C-453/14 er sérstaklega tekið fram að grundvöllur samanburðarins á því hvort bætur séu jafngildar lúti að markmiði og lagagrundvelli bótagreiðslna. Í þeim samanburði hafi ekki þýðingu hvernig tryggðir einstaklingar hafi áunnið sér bótarétt eða hvort þeir eigi val um að öðlast frekari bótarétt í öðru ríkinu. Samkvæmt því geti bætur sem greiddar eru á grundvelli starfstengdra réttinda í einu ríki talist jafngildar bótum sem veittar séu á lögbundnum grundvelli í öðru EES-ríki (sjá 36. og 38. mgr. dómsins).

Með norsku almannatryggingalögunum hefur norska ríkið komið á fót almannatryggingakerfi sem meðal annars er fjármagnað með skattheimtu og beinu framlagi ríkisins, ólíkt fjármögnun lífeyrissjóða hérlendis sem almennt samanstendur af iðgjaldagreiðslum sjóðfélaga og ávöxtun þeirra. Er markmið örorkubóta sem greiddar eru á grundvelli laganna, líkt og þeirra sem greiddar eru á grundvelli laga nr. 100/2007, að tryggja fjárhagslegt öryggi þeirra sem orðið hafa fyrir örorku. Við mat á því hvort markmið bótanna teljist ósambærileg, af þeirri ástæðu að örorkubætur norskra almannatrygginga taki mið af fyrri tekjum A, tel ég að líta verði til þess að endanleg fjárhæð þeirra nemur aldrei fullum fyrri tekjum bótaþega heldur 66% af þeim grundvelli sem reiknaður er út frá fyrri tekjum. Er jafnframt kveðið á um það í lögunum að tekjur yfir tilteknu hámarki skuli ekki lagðar til grundvallar við útreikning örorkubóta auk þess sem tiltekin lágmarksfjárhæð er tryggð þeim sem hafa engar eða litlar tekjur. Ræðst endanleg fjárhæð bótanna enn fremur af tryggingatímabili viðkomandi, þ.e. því tímabili sem einstaklingar hafa og munu tilheyra almannatryggingakerfinu í Noregi.

Samkvæmt framangreindu verður ekki séð að bótunum sé að þessu leyti ætlað að gera bótaþega eins settan og hann hefði ekki orðið fyrir örorku eða að fjárhæð þeirra standi í slíkum órofa tengslum við fyrri tekjur að markmið þeirra teljist af þeirri ástæðu ósambærileg markmiðum þeirra bóta sem greiddar eru á grundvelli laga nr. 100/2007 og ætlað er að stuðla að því að þeir sem lögin taki til geti framfleytt sér og lifað sjálfstæðu lífi. Þá verður ekki heldur ráðið af áðurnefndum markmiðsákvæðum norsku almannatryggingalaganna og ákvæðum um fjármögnun þeirra að fjárhæð umræddra örorkubóta til bótaþega standi í áþekku samhengi við launatengd framlög þeirra og tíðkast hjá skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum hérlendis. Sé litið til efnis norsku almannatryggingalaganna að öðru leyti er ljóst að örorkubætur á grundvelli laganna eru greiddar af opinberri stofnun þar sem, líkt og hérlendis, gerð er sú krafa að bótaþegi hafi haft búsetu í landinu í tiltekinn tíma. Þá sæta bæturnar sömuleiðis skerðingu vegna tekna yfir ákveðnum tekjumörkum.

Þegar framanrakin ákvæði norsku almannatryggingalaganna eru virt heildstætt get ég ekki fallist á þá afstöðu úrskurðarnefndar velferðarmála að örorkubætur þeirra og bætur almannatrygginga samkvæmt lögum nr. 100/2007 teljist ekki jafngildar í skilningi a-liðar 5. gr. reglugerðar (EB) nr. 883/2004, eins og greinin hefur verið túlkuð í framkvæmd ESB-dómstólsins. Þá tel ég að leggja verði til grundvallar að örorkubætur A frá NAV teljist sambærilegar bótum samkvæmt lögum nr. 100/2007, eins og þágildandi 4. mgr. 16. gr. laganna verður skýrð með hliðsjón af skuldbindingum íslenska ríkisins á grundvelli EES-samningsins. Er það því niðurstaða mín að úrskurður nefndarinnar hafi að þessu leyti ekki verið í samræmi við lög.“

Kærandi telji samkvæmt framansögðu ljóst að hafna verði röksemdum Tryggingastofnunar enda standist þær ekki skoðun, líkt og umboðsmaður hafi þegar kveðið á um með óyggjandi hætti.

Í annan stað lúti athugasemdir Tryggingastofnunar að meintri þýðingu breytingarlaga nr. 18/2023. Líkt og ítarlega hafi verið fjallað um í fyrri athugasemdum hafi framkvæmd stofnunarinnar verið ólögmæt samkvæmt þágildandi almannatryggingalögum, en framangreint hafi einnig verið niðurstaða umboðsmanns Alþingis. Umrædd breytingarlög geti þannig enga þýðingu haft við úrlausn fyrirliggjandi álitaefnis. Í athugasemdum Tryggingastofnunar felist þannig aðeins að viðhalda beri því ólögmæta ástandi sem að stofnunin hafi komið á með eigin framkvæmd, sem hafi ekki átt sér lagastoð. Það að stofnunin hafi ekki leiðrétt framkvæmd sína fyrr en eftir lagabreytingarnar réttlæti ekki að viðhalda ólögmætri framkvæmd, enda væri slík niðurstaða í brýnu ósamræmi við lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins.

Mál A hafi verið til meðferðar í stjórnsýslunni um árabil. Á þeim tíma sem málið hafi verið til meðferðar, hvoru tveggja fyrir nefndinni og hjá umboðsmanni Alþingis, hafi Tryggingastofnun teflt fram ýmsum ólíkum röksemdum til stuðnings ákvörðun sinni. Framangreint leiði fyrst og fremst í ljós að ákvarðanir stofnunarinnar hafi frá upphafi verið reistar á ófullnægjandi lagalegum grundvelli. Kærandi telji því brýnt að málið verði tekið til úrskurðar og loks undið endanlega ofan af ólögmætum ákvörðunum Tryggingastofnunar.

III. Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins

Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins frá 26. mars 2025 segir að um lífeyristryggingar hafi verið fjallað í III. kafla laga nr. 100/2007 um almannatryggingar, eins og þau hafi hljóðað er úrskurður úrskurðarnefndar velferðarmála hafi gengið í máli greiðsluþega. Tryggingastofnun skyldi greiða þeim tekjutryggingu sem fengju greiddan örorku- eða slysalífeyri samkvæmt lögunum eða lögum um slysatryggingar almannatrygginga, sbr. 1. mgr. 22. gr. þágildandi laga nr. 100/2007. Í 3. mgr. 22. gr. hafi verið kveðið á um að greiða skyldi m.a. örorkulífeyrisþega tekjutryggingu til viðbótar lífeyri hans. Í 2. málsl. 3. mgr. 22. gr. hafi sagt að hafi lífeyrisþegi tekjur samkvæmt 2. mgr. og 4. mgr. 16. gr. laganna þá skyldi skerða tekjutrygginguna um 38,35% þeirra tekna uns hún félli niður.

Til tekna samkvæmt III. kafla laga nr. 100/2007 hafi talist tekjur samkvæmt II. kafla laga nr. 90/2003 um tekjuskatt, að teknu tilliti til ákvæði 28. gr. sömu laga um hvað ekki teldist til tekna og frádráttarliða samkvæmt 1., 3., 4. og 5. tölulið A- liðar 1. mgr. 30. gr. og 31. gr. síðarnefndu laganna eða undantekninga og takmarkana samkvæmt öðrum sérlögum, sbr. 2. mgr. 16. gr. laga nr. 100/2007. Lífeyrir teljist til skattskyldra tekna, sbr. 1. tölulið A-liðar 7. gr. laga nr. 90/2003.

Þrátt fyrir þetta hafi ekki talist til tekna sem hafi komið til skerðingar tekjutryggingu þær bætur sem nánar hafi verið tilgreindar í 4. mgr. 16. gr. laga nr. 100 /2007, þ.e. bætur samkvæmt lögum um almannatryggingar, lögum um slysatryggingar almannatrygginga og lögum um félagslega aðstoð, fjárhagsaðstoð sveitarfélaga, greiðslur úr séreignalífeyrissparnaði og viðbótartryggingarvernd samkvæmt lögum um skyldutryggingu lífeyristréttina og starfsemi lífeyrissjóða. Sama hafi átt við um sambærilegar bætur frá ríkjum sem Ísland hefði gert samning við samkvæmt 68. gr. laganna.

Ríkisstjórninni hafi verið heimilt að semja við erlend ríki um gagnkvæm réttindi og skyldur samkvæmt lögum nr. 100/2007 og ráðherra að semja við erlendar tryggingastofnanir í samningsríkjum um nánari framkvæmd slíkra samninga, sbr. 1. mgr. 68. gr. laganna. Í slíkum samningum hafi m.a. mátt veita undanþágu frá ákvæðum laganna og heimila takmarkanir á beitingu þeirra. Jafnframt hafi mátt kveða á um að búsetu-, atvinnu-, eða tryggingatímabil í öðru samningsríki skyldi talin jafngilda búsetutíma á Íslandi.

Samkvæmt 2. gr. reglugerðar nr. 598/2009 skuli tekjur sem aflað sé erlendis og ekki séu taldar fram hér á landi, sæta sömu meðferð gagnvart bótaútreikningi og væri þeirra aflað hér á landi. Um útreikning, endurreikning og uppgjör tekjutengdra bóta sé nánar fjallað um í þeirri reglugerð.

Samkvæmt 2. gr. laga nr. 2/1993 hafi meginmál EES-samningsins, auk nánar tilgreindra gerða, lagagildi hér á landi. Í 3. gr. samningsins skuldbindi aðildarríki hans sig til að gera allar viðeigandi ráðstafanir til að tryggja að staðið verði við þær skuldbindingar sem af honum leiði og varast ráðstafanir sem teflt geti í tvísýnu að markmiðum samningsins verði náð. Í 7. gr. hans komi síðan fram að gerðir sem vísað sé til eða sé að finna í viðaukum við hann eða ákvörðunum sameiginlegu EES-nefndarinnar bindi samningsaðila séu þær eða verði teknar upp í landsrétt með nánar tilgreindum aðferðum.

Samkvæmt 119. gr. EES-samningsins séu bókanir við samninginn óaðskiljanlegur hluti hans. Af því leiði að þær hafi sama gildi og meginmál samningsins að þjóðarétti. Í bókun 35 sé fjallað um framkvæmd EES-reglna. Í því skyni að fullnægja þeim skuldbindingum sem felist í bókun 35 hafi áðurnefnd regla verið lögfest í 3. gr. laga nr. 2/1993. Í skýringum við þetta ákvæði í athugasemdum með frumvarpi sem hafi orðið að lögum nr. 2/1993 komi fram að innlend lög sem ættu sér stoð í EES-samningnum yrðu jafnan túlkuð sem sérreglur laga gagnvart ósamrýmanlegum yngri lögum að því leyti að yngri lög vikju þeim ekki ef þau stönguðust á nema löggjafinn tæki það sérstaklega fram. Þetta væri nauðsynlegt til þess að tryggja samræmi í reglum á Evrópska efnahagssvæðinu. Í bókun 35 væri og skýrt tekið fram að þessi skýringarregla skyldi ekki hafa í för með sér framsal á löggjafarvaldi og væri 3. gr. við það miðuð.

Reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 883/2004 frá 29. apríl hafi verið tekin upp í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 76/2011 frá 1. júlí 2011 um breytingu á VI. viðauka EES-samningsins (félagslegt öryggi), og vísað sé til í lið 1. viðaukans, og bókun 37 við EES-samninginn, sbr. einnig 3. gr. laga um Evrópska efnahagssvæðið, með síðari breytingum, og bókun 1 við EES-samninginn.

Með reglugerð nr. 442/2012, um gildistöku reglugerða Evrópusambandsins um almannatryggingar, hafi öðlast gildi hér á landi reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 883/2004 frá 29. apríl 2004.

Í a) lið 5. gr. reglugerðarinnar segi:

„Ef almannatryggingabætur og aðrar tekjur hafa tiltekin réttaráhrif samkvæmt löggjöf í lögbæru aðildarríki skulu viðeigandi ákvæði þeirrar löggjafar einnig gilda um jafngildar bætur sem fást samkvæmt löggjöf annars aðildarríkis eða um tekjur sem aflað er í öðru aðildarríki.“

Í 1. mgr. 53. gr. reglugerðarinnar segi:

,,Öll skörun bóta vegna örorku, elli og til eftirlifenda, sem eru reiknaðar eða veittar á grundvelli trygginga- og/eða búsetutímabila sem einn og sami einstaklingur hefur lokið, skal teljast skörun bóta sömu tegundar.“

Endurupptökubeiðni þessa megi rekja til ákvörðunar Tryggingastofnunar í máli nr. 112/2021, dags. 17. nóvember 2021, og varði niðurstöðu endurreiknings og uppgjörs tekjutengdra bóta vegna ársins 2019. Á árinu 2019 hafi kærandi þegið örorkulífeyri, aldurstengda örorkuuppbót og tekjutryggingu alla mánuði ársins. Uppgjör tekjutengdra bóta ársins 2019 hafi leitt til 430.039 kr. ofgreiðslu að teknu tilliti til greiddrar staðgreiðslu. Ástæða þess að endurkrafa hafi myndast hafi verið sú að við samkeyrslu við tekjuupplýsingar af skattframtali 2020, vegna tekjuársins 2019, hafi komið í ljós að tekjur kæranda reyndust hærri en tekjuáætlun hafi gert ráð fyrir. Úrskurðarnefnd velferðarmála hafi staðfest ákvörðun Tryggingastofnunar.

Hinn 16. nóvember 2022 hafi greiðsluþegi leitað til umboðsmanns Alþingis með kvörtun vegna úrskurðar úrskurðarnefndar velferðarmála í máli nr. 112/2021. Málið varði meðhöndlun Tryggingastofnunar á örorkulífeyrisgreiðslum frá Noregi (no. uføretrygd) við útreikning á örorkulífeyrisgreiðslum samkvæmt lögum um almannatryggingar fyrir tiltekið tímabil áður en verklagi við meðferð á erlendum lífeyristekjum frá samningsríkjum hafi verið breytt í kjölfar laga um breytingu á lögum um almannatryggingar sem hafi tekið gildi í apríl 2023. Málið snerti bæði EES-rétt og landslöggjöf.

Málavextir séu þeir að A hafi leitað til umboðsmanns Alþingis með kvörtun sem hafi beinst að úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála í máli nr. 112/2021. Nefndin hafi staðfest í þeim úrskurði ákvörðun Tryggingastofnunar um endurreikning og uppgjör á tekjutengdum greiðslum A vegna ársins 2019. Við endurreikning hafi verið farið með greiðslur sem hún fékk vegna örorku sinnar frá norsku Vinnu- og velferðarstofnuninni (NAV) sem erlendan lífeyri. Greiðslurnar hafi þannig haft sömu áhrif á útreikning tekjutryggingar og greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum hér á landi, n.t.t. 38,35% af tekjunum höfðu áhrif til lækkunar á tekjutryggingu, að teknu tilliti til sérstaks frítekjumarks gagnvart lífeyrissjóðstekjum.

Þar sem ,,uføretrygd“ séu að hluta til byggðar á launatekjum hafi verið talið að þær skyldu hafa áhrif á tekjutryggingu líkt og um væri að ræða greiðslur úr íslenskum lífeyrissjóðum. Sambærileg mál hafi farið fyrir úrskurðarnefnd velferðarmála og nefndin staðfest þá túlkun, sjá t.d. úrskurði í málum nr. 86/2015, 107/2016 og 188/2018.

Umboðsmaður sé ósammála þessari túlkun og tilgreini í fyrrnefndu áliti að þegar ákvæði norsku almannatryggingalaganna séu virt heildstætt væri ekki hægt að fallast á afstöðu úrskurðarnefndar velferðarmála, þ.e. að örorkubætur frá NAV og bætur samkvæmt lögum um almannatryggingar teldust ekki jafngildar og/eða sambærilegar. Þá tilgreini umboðsmaður að leggja þurfi til grundvallar að örorkubætur A frá NAV séu sambærilegar bótum samkvæmt lögum um almannatryggingar, eins og ákvæði laganna yrðu skýrð með hliðsjón af EES-samningnum. Niðurstaða umboðsmanns hafi því verið sú að úrskurður nefndarinnar hefði ekki verið í samræmi við lög.

Af þágildandi almannatryggingalögum hafi mátt ráða að nauðsynlegt væri að greina þær tekjur sem bótaþegar afli og flokka þær, enda hafi að öðrum kosti ekki verið hægt að kveða á um hvaða skerðingaráhrif tekjurnar hefðu samkvæmt lögunum. Við mat á því hvort lífeyrisgreiðslur kæranda frá NAV í Noregi væru sambærilegar bótum samkvæmt almannatryggingalögum, sbr. 3. og 4. mgr. 16. gr. laganna, hafi stofnunin litið til þess að samkvæmt gögnum málsins hafi réttur til umræddra greiðslna frá Noregi miðast við áunnin lífeyrisstig sem reiknist meðal annars út frá tekjum bótaþega. Fjárhæð umræddra lífeyrisgreiðslna frá Noregi hafi verið reiknuð út á grundvelli tekna kæranda fyrir töku lífeyrisins og eftir, sbr. grein 12-9 og 12-11 í 12 kafla um ,,uføretrygd“ í „Lov um Folketrygden“ (LOV-1997-02-28-19). Þar segi að fjárhæð ,,uføretrygd“ sé reiknuð út á grunni tekna lífeyrisþegans síðustu fimm árin fyrir töku lífeyris. Fjárhæð ,,uføretrygd“ samsvari ákveðnu hlutfalli af meðaltali þriggja tekjuhæstu áranna að teknu tilliti til lágmarks og hámarks fjárhæða. Á hinn bóginn hafi réttur A til örorkulífeyris, tekjutryggingar og aldurstengdrar örorkuuppbótar frá Tryggingastofnun reiknast í hlutfalli við búsetutíma samkvæmt 17. gr. þágildandi almannatryggingalaga. A hafi verið með 100% búsetuhlutfall og því með full réttindi hér á landi.

Lífeyrisgreiðslur A frá Noregi hafi haft meiri líkindi við greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum heldur en við áðurnefndar greiðslur samkvæmt þágildandi almannatryggingalögum. Skerðingaráhrifin samkvæmt almannatryggingalögum hafi því verið þau sömu og giltu um áhrif greiðslna frá skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum hér á landi. Tekjur sem aflað hafi verið erlendis og hafi ekki verið taldar fram hér á landi sættu því sömu meðferð gagnvart bótaútreikningi og hefði þeirra verið aflað hér á landi, sbr. 2. málsl. 4. mgr. 16. gr. þágildandi almannatryggingalaga og 2. gr. reglugerðar nr. 598/2009.

Í lögum um almannatryggingar sé tilgreint að í milliríkjasamningum megi kveða á um undanþágur frá ákvæðum laganna og takmarka beitingu þeirra. Helstu gildandi milliríkjasamningar á sviði almannatrygginga séu almannatryggingaákvæði samningsins um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. lög nr. 2/1993, og reglugerðir um samræmingu almannatryggingakerfa (EB) nr. 883/2004 og (EB) nr. 987/2009 sem felldar hafi verið undir viðauka VI við samninginn ásamt viðaukum með sérreglum og bókunum ríkjanna. Markmið framangreindra samninga á sviði almannatrygginga sé aðallega að tryggja að áunnin réttindi tapist ekki við flutning á milli samningsríkjanna. Lög samningsríkjanna séu aftur á móti ekki samræmd heldur gildi lög hvers ríkis um réttindaávinnslu og skilyrði fyrir greiðslum.

Í aðfararorðum reglugerðar (EB) nr. 883/2004 segi að reglur um samhæfingu á almannatryggingakerfum aðildarríkjanna falli undir rétt borgara þess til frjálsar farar og að ætlunin með þeim sé að stuðla að betri lífskjörum og starfsskilyrðum. Þá segi einnig að nauðsynlegt sé engu að síður að virða sérkenni almannatryggingalöggjafar hvers lands og koma einungis á fót samhæfingarkerfi. Markmið reglugerðarinnar sé þannig samhæfing almannatryggingakerfa aðildarríkjanna en ekki samræming þeirra. Af þessu leiði að þrátt fyrir ákvæði reglugerðarinnar um samhæfingu geti einstaklingar engu að síður átt minni rétt til almannatryggingabóta vegna þess að þeir hafi nýtt rétt sinn til frjálsrar farar milli aðildarríkjanna. Slík áhrif felist í eðli þess að einungis sé um samhæfingu að ræða og verði þau því ekki fullkomlega afnumin. Ákvæðum reglugerðarinnar sé hins vegar ætlað að koma í veg fyrir þau tilfelli þar sem einstaklingar verði af rétti til almannatryggingabóta vegna þess að þeir hafi nýtt rétt sinn til frjálsrar farar, samanborið við einstaklinga í sömu stöðu sem ekki hafi nýtt sér þann rétt. Evrópudómstóllinn hafi ítrekað staðfest (t.d. ECJ, mál C-3/08, ECR 2009, bls. I-9085) að skipulagi almannatryggingakerfa aðildarríkjanna verði ekki raskað á grundvelli samhæfingar almannatryggingakerfa. Dómstóllinn hafi þannig bent á að þau réttindi sem reglugerðin kveði á um geti ekki tryggt að flutningur milli aðildarríkja hafi engin áhrif á rétt til almannatryggingabóta. Slík áhrif séu því ekki andstæð EES-samningnum ef löggjöfin sem um ræði mismuni ekki þeim sem nýti sér rétt sinn til frjálsrar farar samanborið við þá sem geri það ekki.

Tryggingastofnunar telji að meðferð umdeildra lífeyrisgreiðslna kæranda hafi verið í samræmi við þágildandi lög um almannatryggingar og skuldbindingar Íslands samkvæmt EES-samningnum. Samkvæmt 1. mgr. 53. gr. og 1. mgr. 54. gr. reglugerðar (EB) nr. 883/2004 sé aðildarríki ekki heimilt að beita skerðingarákvæðum í sinni eigin löggjöf þegar um ræðir skörun hlutfallslegra bóta sömu tegundar. Nánar tiltekið segi í 1. mgr. 53. gr. að öll skörun bóta vegna örorku, elli og til eftirlifenda, sem séu reiknaðar eða veittar á grundvelli trygginga- og/eða búsetutímabila sem einn og sami einstaklingur hafi lokið, skuli teljast skörun bóta sömu tegundar. Því séu bætur vegna örorku, elli og til eftirlifenda sem veittar séu á grundvelli sömu trygginga- og/eða búsetutímabila taldar vera bætur sömu tegundar í skilningi 1. mgr. 53. gr. Þegar umsækjandi um örorkulífeyri á Íslandi eigi einnig rétt til bóta í öðrum aðildarríkjum EES þurfi því að ákvarða hvort þær bætur séu vegna örorku, elli eða til eftirlifenda og teljist þar af leiðandi bætur sömu tegundar. Sé ekki um bætur sömu tegundar að ræða gildi sérregla 1. mgr. 54. gr. ekki um skörun bótanna.

Evrópudómstóllinn hafi komist að þeirri niðurstöðu í forúrskurðum sínum að um bætur sömu tegundar sé að ræða þegar tilgangur þeirra, grundvöllur útreiknings og skilyrði bótanna sé sá sami, sbr. efnisgrein 24 í dómi Evrópudómstólsins í máli nr. C-107/00 (Insalaca). Því ráði ekki úrslitum hvert heiti bótanna sé í löggjöf hlutaðeigandi aðildarríkis heldur þurfi að bera tilgang, grundvöll og skilyrði íslensks örorkulífeyris og tengdra greiðslna saman við tilgang, grundvöll og skilyrði bótanna sem um ræði í hlutaðeigandi aðildarríki. Bætur verði því einungis taldar vera sömu tegundar í skilningi 1. mgr. 53. gr. reglugerðar (EB) nr. 883/2004 samkvæmt Evrópudómstólnum ef þessir áðurnefndir eiginleikar þeirra séu hliðstæðir.

Þá hafi Evrópudómstóllinn komist að þeirri niðurstöðu að bætur verði ekki taldar hafa sama tilgang ef fjárhæðir bóta, sem bera eigi saman, séu ekki báðar í einhverju samræmi eða hlutfalli við þá framfærslu sem bótaþegi hafi haft áður en hann hafi byrjað að þiggja bæturnar, sbr. efnisgrein 35 í dómi i máli nr. C-453/14. Með öðrum orðum teljist tilgangur bóta sem ætlað sé að viðhalda sambærilegum lífskjörum og þeim sem bótaþegi hafi búið við áður ekki sá sami og bóta sem ætlað sé að tryggja lágmarksframfærslu. Erlendur lífeyrir sem ætlað hafi verið að viðhalda sambærilegum lífskjörum og þeim sem bótaþegi hafi búið við áður og lágmarkslífeyrir samkvæmt almannatryggingalögum hafi í gildistíð þágildandi almannatryggingalaga ekki verið taldar bætur sömu tegundar í skilningi 1. mgr. 53. gr. reglugerðarinnar.

Þegar sérreglu 1. mgr. 53. gr. evrópureglugerðarinnar sleppi sé það enda meginregla hennar að ef almannatryggingabætur og aðrar tekjur hafi tiltekin réttaráhrif samkvæmt löggjöf í lögbæru aðildarríki skuli viðeigandi ákvæði þeirrar löggjafar einnig gilda um jafngildar bætur sem fáist samkvæmt löggjöf annars aðildarríkis eða um tekjur sem aflað sé í öðru aðildarríki, sbr. 5. gr. reglugerðar (EB) nr. 883/2004. Sömu reglu hafi verið að finna í íslenskum landsrétti, sbr. 2. máls. 4. mgr. 16. gr. þágildandi almannatryggingalaga og 2. gr. reglugerðar nr. 598/2009, en þar segi að tekjur sem aflað sé erlendis og ekki séu taldar fram hér á landi skuli sæta sömu meðferð gagnvart bótaútreikningi og væri þeirra aflað hér á landi. Sú flokkun á tekjum kæranda tryggi jafnræði greiðsluþega Tryggingastofnunar sem og þjóni markmiði Evrópureglugerðarinnar um samhæfingu en ekki samræmingu mismunandi almannatryggingakerfa aðildarríkjanna.

Tryggingastofnun hafi ekki haft heimild til að virða að vettugi skýr og afdráttarlaus fyrirmæli laga nr. 100/2007 við ákvörðun um meðferð erlendra tekna. Verði þá jafnframt að hafa í huga að lögin hafi að geyma sérreglur um greiðslu almannatrygginga og þau séu yngri en lög nr. 2/1993 sem hafi veitt EES-samningnum lagagildi. Jafnframt hafi reglugerð (EB) nr. 883/2004, sem tekin hafi verið upp í samninginn, aðeins innleidd með almennum stjórnvaldsfyrirmælum án þess að gerðar væru samhliða breytingar á lögum nr. 100/2007 til samræmis. Slíkar breytingar hafi ekki verið gerðar fyrr en með breytingarlögum nr. 18/2023 sem hafi tekið gildi þann 11. apríl 2023.

Í stjórnarfrumvarpi um breytingu á lögum á almannatryggingum um félagslega aðstoð (réttindaávinnsla og breytt framsetning), sem síðar hafi orðið að lögum nr. 18/2023, sé vísað til þess að breytingarnar sem tilgreindar séu í frumvarpinu séu m.a. til þess fallnar að samræma framkvæmd laganna betur þeim alþjóðlegu skuldbindingum sem felist í gagnkvæmum milliríkjasamningum sem Ísland hafi gert.

Ein af breytingum fyrrnefndra laga nr. 18/2023 hafi falist í því að skýrt yrði kveðið á um það að lífeyrir almannatrygginga frá ríkjum sem Ísland hafi gert samninga við, í samræmi við nánari ákvæði samninganna, teldust ekki til tekna sem áhrif hefðu á útreikning tekjutryggingar (og ellilífeyris). Við breytingar þessar hafi fallið niður eldra ákvæði sem hafi kveðið á um það að sambærilegar erlendar bætur frá ríkjum sem Ísland hafi gert samninga við og bætur almannatrygginga teldust ekki til tekna við útreikning á tekjutryggingu (og ellilífeyri), sbr. þágildandi 4. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar. Lagasetningin hafi verið viðbragð við ábendingum Tryggingastofnunar og afstöðu umboðsmanns Alþingis í áliti hans í máli nr. 10077/2019, líkt og fram komi í greinargerð með frumvarpi að lögunum. Í umræddu máli hafi það verið niðurstaða umboðsmanns að úrskurðarnefndin hafi ekki leyst með réttum hætti úr máli viðkomandi bótaþega við mat á því hvort bótagreiðslur til hans frá Þýskalandi hafi verið sambærilegar greiðslu bóta almannatrygginga samkvæmt lögum nr. 100/2007. Því hafi verið byggt á því að málið hefði ekki verið rannsakað nægilega til að hægt væri að taka afstöðu til þess hvort bótagreiðslur væru jafngildar bótum almannatrygginga samkvæmt lögunum. Þá hafi því verið beint til nefndarinnar að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem lýst sé í álitinu um túlkun þess hvenær um sambærilegar bætur sé að ræða frá aðildarríkjum EES-samningsins. Vegna þessa og með hliðsjón af dómaframkvæmd Evrópudómstólsins og EFTA dómstólsins sé vísað til þess í áðurnefndu frumvarpi að Tryggingastofnun hafi bent á að endurskoða þurfi íslenska almannatryggingalöggjöf með tilliti til ákvæða almannatryggingareglugerðar EES-samningsins, einkum 53. gr. og 54. gr. reglugerðar (EB) nr. 883/2004 en það séu ákvæði þar sem kveðið sé á um hvenær og hvernig ríki geti beitt eigin skörunarreglum þegar um greiðslur sömu tegundar eða mismunandi tegundar frá fleiri en einu samningsríki sé að ræða. Í stað þess að taka fram að sambærilegar bætur frá ríkjum sem Ísland hafi gert samninga við samkvæmt þágildandi 68. gr. teljist ekki til tekna þegar um sé að ræða ellilífeyri sé í 4. tölul. lagt til að tekið verði fram að ekki skuli telja til tekna lífeyri almannatrygginga frá ríkjum sem Ísland hafi gert samninga við, sbr. d-, e- og j- lið 12. gr. frumvarpsins (58., 59. og 64. gr.).

Í kjölfar lagabreytinganna eða frá og með 1. maí 2023 hafi verklag hjá Tryggingastofnun verið með þeim hætti að lífeyrir almannatrygginga frá ríkjum sem Ísland hafi gert samninga við, sem hafi verið tilkynnt (lög og kerfi) til framkvæmdastjórnar ESB í samræmi við 9. gr. (EB) reglugerðar nr. 883/2004, hafi ekki áhrif á útreikning lífeyrisgreiðslna frá Tryggingastofnun. Með öðrum orðum þá hafi lífeyrir erlendra almannatryggingakerfa sem falli undir (EB) reglugerð nr. 883/2004, hvort heldur sem réttur sé byggður á atvinnuþátttöku eða búsetu, ekki áhrif á útreikning lífeyrisgreiðslna frá Tryggingastofnun frá og með 1. maí 2023. Út frá ofangreindu telji Tryggingastofnun að búið sé að bregðast við áliti umboðsmanns með gildistöku laga nr. 18/2023 enda hafi meðhöndlun lífeyristekna sem falli undir EES-samninginn ekki lengur áhrif á útreikning lífeyrisgreiðslna frá Tryggingastofnun.

Með hliðsjón af framangreindu og í ljósi þess að erlendar lífeyrisgreiðslur hafi ekki talist sambærilegar bótum almannatryggingalaga í skilningi 4. mgr. 16. gr. þágildandi almannatryggingalaga hafi það verið niðurstaða stofnunarinnar að lífeyrisgreiðslur kæranda frá Noregi árið 2019 skyldu skerða greiðslur kæranda með sama hætti og greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum.

Það er því mat Tryggingastofnunar að ekki eigi að fallast á beiðni um endurupptöku í umræddu máli enda hafi ákvörðun stofnunarinnar verið í samræmi við þágildandi lög um almannatryggingar áður en þeim hafi verið breytt með lögum nr. 18/2023.

Í greinargerð Tryggingastofnunar frá 30. júní 2025 segir að 1. janúar 2015 hafi reglum um greiðslur örorkulífeyris í Noregi verið breytt. Breytingarnar hafi haft í för með sér að örorkulífeyrir þar í landi sé skattlagður sem launatekjur, þ.e. skattafríðindi sem lífeyrisgreiðslur hafi áður notið hafi verið afnumin. Réttindi einstaklinga sem hafi fengið örorkulífeyri frá NAV fyrir 1. janúar 2015 hafi í kjölfarið verið endurreiknuð með tilliti til fyrri greiðslna lífeyris. Örorkulífeyrisgreiðslur frá NAV sem áður hafi samanstaðið af „grunnpensjon“, „tilleggspensjon“ og eftir atvikum „særtilleggspensjon“ hafi eftir það verið einn greiðsluflokkur sem heiti „uføretrygd“. Örorkulífeyrir frá NAV sé nú reiknaður í samræmi við búsetu og fyrri launatekjur en einstaklingar sem ekki uppfylli fyrirfram ákveðið lágmark (sem sé breytilegt eftir hjúskaparstöðu og búsetuhlutfalli) fá greidda uppbót (n. minsteytelse), sem hafi verið meðhöndluð þannig að hún hefði ekki áhrif á bætur Tryggingastofnunar. Réttur til umræddra greiðslna frá Noregi miðist við áunnin lífeyrisstig sem reiknist meðal annars út frá tekjum bótaþega. Á hinn bóginn reiknist réttur til örorkulífeyris, tekjutryggingar og aldurstengdrar örorkuuppbótar frá Tryggingastofnun eingöngu í hlutfalli við búsetutíma samkvæmt 17. gr. þágildandi almannatryggingalaga og tekjur eftir töku örorkulífeyris. A hafi verið með 100% búsetuhlutfall og því með full réttindi hér á landi.

Í athugasemdum kæranda, dags. 22. maí 2025, sé vísað til þess að tilgangur bótagreiðslnanna frá NAV sé hinn sami. Tryggingastofnun vilji árétta að við mat á því hvort lífeyrisgreiðslur kæranda frá NAV í Noregi væru sambærilegar bótum samkvæmt almannatryggingalögum, sbr. 3. og 4. mgr. 16. gr. laganna, hafi stofnunin litið til þess að samkvæmt gögnum málsins miðist réttur til umræddra greiðslna frá Noregi við áunnin lífeyrisstig sem reiknist meðal annars út frá tekjum bótaþega. Fjárhæð umræddra lífeyrisgreiðslna frá Noregi hafi verið reiknuð út á grundvelli tekna kæranda fyrir töku lífeyrisins og eftir, sbr. grein 12-9 og 12-11 í 12 kafla um „uføretrygd“ í „Lov um Folketrygden“ (LOV-1997-02-28-19). Þar segir að fjárhæð „uføretrygd“ sé reiknuð út á grunni tekna lífeyrisþegans síðustu fimm árin fyrir töku lífeyris. Fjárhæð „uføretrygd“ samsvari ákveðnu hlutfalli af meðaltali þriggja tekjuhæstu áranna að teknu tilliti til lágmarks og hámarks fjárhæða. Lífeyrir sé því reiknaður í samræmi við búsetu og fyrri launatekjur. Einstaklingar sem ekki uppfylli fyrirfram ákveðið lágmark fá greitt „minsteytelse“. Bótaflokkurinn „minsteytelse“ frá NAV sé því skilgreind lágmarksframfærsla og hafi verið álitin sambærileg íslenskum grunnlífeyri. Einstaklingar sem eigi rétt á „minsteytelse“ frá NAV hafi lága eða enga tekjusögu, n.t.t einstaklingar sem uppfylli skilyrði til örorkubóta en hafi lítið sem ekkert verið á vinnumarkaði. Lífeyrisgreiðslur kæranda frá Noregi hafi því haft meiri líkindi við greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum heldur en við áðurnefndar greiðslur samkvæmt þágildandi almannatryggingalögum.

Meðferð á lífeyrisgreiðslum kæranda frá Noregi samkvæmt almannatryggingalögum hafi því verið sú sama og gilt hafi um meðferð greiðslna frá skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum hér á landi. Tekjur sem aflað hafi verið erlendis og ekki verið taldar fram hér á landi hafi enda sætt sömu meðferð gagnvart bótaútreikningi og hefði þeirra verið aflað hér á landi, sbr. 2. málsl. 4. mgr. 16. gr. þágildandi almannatryggingalaga og 2. gr. reglugerðar nr. 598/2009. Stofnunin hafi því litið svo á að tekjur kæranda í formi „uføretrygd“ frá NAV ættu að hafa sömu réttaráhrif og lífeyrir úr skyldbundnum atvinnutengdum lífeyrissjóði hér á landi, sbr. 5. gr. reglugerðar (EB) nr. 883/2004.

Evrópudómstóllinn hafi komist að þeirri niðurstöðu í forúrskurðum sínum að um bætur sömu tegundar sé að ræða þegar tilgangur þeirra, grundvöllur útreiknings og skilyrði bótanna sé sá sami, sbr. efnisgrein 24 í dómi Evrópudómstólsins í máli nr. C-107/00 (Insalaca). Því ráði ekki úrslitum hvert heiti bótanna sé í löggjöf hlutaðeigandi aðildarríkis eða hver greiði út bæturnar, heldur þarf að bera tilgang, grundvöll og skilyrði íslensks örorkulífeyris og tengdra greiðslna saman við tilgang, grundvöll og skilyrði bótanna sem um ræði í hlutaðeigandi aðildarríki. Bætur verði því einungis taldar vera sömu tegundar í skilningi 1. mgr. 53. gr. reglugerðar (EB) nr. 883/2004 samkvæmt Evrópudómstólnum ef þessir áðurnefndir eiginleikar þeirra séu hliðstæðir. Í máli þessu hafi verið litið svo á að grundvöllur og skilyrði bótanna væru ekki þau sömu.

Í greinargerð kæranda sé vísað til þess að framsetning Tryggingastofnunar á dómi í máli nr. C-453/14 (Knauer) hafi verið villandi. Þessu sé stofnunin ekki sammála enda segi í dómnum eftirfarandi:

„32. Thus, it should first be stated that two old-age benefits cannot be regarded as being equivalent within the meaning of Article 5(a) of Regulation No 883/2004 merely because they are both within the scope of that regulation. Apart from the fact that the Court’s case-law does not support an interpretation to that effect, such an interpretation would render nugatory the requirement for equal treatment, laid down in Article 5(a) and intended by the EU legislature, given that that provision is, in any event, intended to apply only to benefits falling within the scope of the regulation. (undirstrikanir lögfræðings)

33. Next, as regards more particularly old-age benefits such as those at issue in the main proceedings and in view of the case-law of the Court to which the EU legislature refers in recital 9 of Regulation No 883/2004, the concept of ‘equivalent benefits’ within the meaning of Article 5(a) of that regulation must be interpreted as referring, in essence, to two old-age benefits that are comparable (see, to that effect, judgment in Klöppel, C-507/06, EU:C:2008:110, paragraph 19). (undirstrikanir lögfræðings)

Út frá dómnum hafi verið talið að markmið ellilífeyrisgreiðslna út frá lífeyriskerfi beggja landa væri sambærilegt, þ.e. að tryggja að lífeyrisþegar geti viðhaldið lífskjörum í samræmi við þau sem þeir hafi notið áður en þeir hafi farið á eftirlaun.

Í máli þessu sé það mat stofnunarinnar að grundvöllur og skilyrði fyrir greiðslu bótanna sé ekki sá sami. Erlendur lífeyrir sem ætlað hafi verið að viðhalda sambærilegum lífskjörum og þeim sem bótaþegi hafði búið við áður og lágmarkslífeyrir samkvæmt almannatryggingalögum hafi í gildistíð þágildandi almannatryggingalaga ekki verið taldar bætur sömu tegundar í skilningi 1. mgr. 53. gr. reglugerðarinnar. Lífeyrisgreiðslur kæranda frá Noregi hafi haft meiri líkindi við greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum, sbr. 15. gr. laga nr. 129/1997 um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða samanborið við áðurnefndar greiðslur samkvæmt þágildandi almannatryggingalögum. „Uføretrygd“ í Noregi sé að mestu leyti reiknað út frá fyrri tekjum greiðsluþega, sem eigi að tryggja ákveðið viðmið af fyrri tekjum greiðsluþega. Reiknigrunnur greiðslnanna byggi á meðaltali 66% tekna út frá þremur bestu/hæstu launagreiðslum síðustu fimm ára áður en greiðsluþegi hafi orðið óvinnufær sbr. grein 12-9, 12-11 og 12-13 í 12 kafla um „uføretrygd“ í „Lov um Folketrygden“ (LOV-1997-02-28-19). Á hinn bóginn er „minsteytelse“ (minstesats) hugsuð sem grunnframfærsla, lágmarksfjárhæð fyrir einstaklinga sem hafi lágar eða engar tekjur. Hvað varði rétt kæranda til örorkulífeyris, tekjutryggingar og aldurstengdrar örorkuuppbótar frá Tryggingastofnun þá hafi það verið reiknað í hlutfalli við búsetutíma samkvæmt 17. gr. þágildandi almannatryggingalaga.

Örorkubyrði skyldubundinna atvinnutengdra lífeyrissjóða á Íslandi sé að hluta til fjármögnuð með beinu framlagi ríkisins í formi jöfnunargreiðslna, rétt eins og „uføretrygd“ í Noregi. Örorkubætur skyldubundinna atvinnutengdra lífeyrissjóða séu einnig háðar tryggingatímabili enda séu þær byggðar á greiðslu iðgjalda til hlutaðeigandi lífeyrissjóðs, líkt og hluti norsku greiðslnanna. Endanleg fjárhæð örorkubóta sem greidd sé af skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum, rétt eins og í norska almannatryggingakerfinu, samsvari aldrei fullum fyrri tekjum bótaþega. Hún byggist á réttindasöfnun sem ráðist af greiddum iðgjöldum. Við útreikning sé einnig tekið mið af áætluðum iðgjaldagreiðslum fram til ellilífeyrisaldurs, miðað við meðallaun á ákveðnu tímabili fram að örorkumati. Líkt og í tilfelli örorkubóta norskra almannatrygginga sé örorkubótum sem skyldubundnir atvinnutengdir lífeyrissjóðir greiði ekki ætlað að gera bótaþega eins settan og hann hefði ekki orðið fyrir örorku eða fjárhæð þeirra ætlað að standa í órofa tengslum við fyrri tekjur.

Út frá framangreindu hafi verið litið svo á að lífeyrisgreiðslur kæranda frá Noregi hefðu haft meiri líkindi við greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum heldur en við áðurnefndar greiðslur samkvæmt þágildandi almannatryggingalögum. Grundvöllur samanburðarins á því hvort bætur séu jafngildar í skilningi a-liðar 5. gr. reglugerðar (EB) nr. 883/2004 lúti að markmiði og lagagrundvelli bótagreiðslna. Tilgangur og markmið örorkubóta, sem greiddar séu úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum eða samkvæmt norsku almannatryggingalögunum, sé að veita fjárhagslegt öryggi þeim sem hafi orðið fyrir örorku. Örorkubótum á grundvelli laga nr. 100/2007 sé hins vegar einungis ætlað að tryggja lágmarksframfærslu ólíkt þeim örorkubótum sem greiddar sé af skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum og „uføretrygd“ sem NAV greiði.

Þá telji stofnunin rétt að ítreka markmið reglugerðar (EB) nr. 883/2004 sem sé samhæfing almannatryggingakerfa aðildarríkjanna en ekki samræming þeirra. Af þessu leiði að þrátt fyrir ákvæði reglugerðarinnar um samhæfingu geti einstaklingar engu að síður átt minni rétt til almannatryggingabóta vegna þess að þeir hafi nýtt rétt sinn til frjálsrar farar milli aðildarríkjanna. Slík áhrif felist í eðli þess að einungis sé um samhæfingu ólíkra almannatryggingakerfa að ræða og því verði þau ekki fullkomlega afnumin. Ákvæðum reglugerðarinnar sé hins vegar ætlað að koma í veg fyrir þau tilfelli þar sem einstaklingar verði af rétti til almannatryggingabóta vegna þess að þeir hafi nýtt rétt sinn til frjálsrar farar, samanborið við einstaklinga í sömu stöðu sem hafi ekki nýtt þann rétt. Evrópudómstóllinn hafi ítrekað staðfest að skipulagi almannatryggingakerfa aðildarríkjanna verði ekki raskað á grundvelli samhæfingar almannatryggingakerfa, sbr. mál nr. C-3/08 (Leyman). Dómstóllinn hafi þannig bent á að þau réttindi sem reglugerðin kveði á um geti ekki tryggt að flutningur milli aðildarríkja hafi engin áhrif á rétt til almannatryggingabóta. Slík áhrif séu því ekki andstæð EES-samningnum ef löggjöfin sem um ræði mismuni ekki þeim sem nýti sér rétt sinn til frjálsrar farar samanborið við þá sem geri það ekki.

Meginregla evrópureglugerðarinnar sé sú að ef almannatryggingabætur og aðrar tekjur hafi tiltekin réttaráhrif samkvæmt löggjöf í lögbæru aðildarríki skuli viðeigandi ákvæði þeirrar löggjafar einnig gilda um jafngildar bætur sem fáist samkvæmt löggjöf annars aðildarríkis eða um tekjur sem aflað sé í öðru aðildarríki, sbr. 5. gr. reglugerðar (EB) nr. 883/2004. Sömu reglu hafi verið að finna í íslenskum landsrétti, sbr. 2. máls. 4. mgr. 16. gr. þágildandi almannatryggingalaga og 2. gr. reglugerðar nr. 598/2009, en þar segi að tekjur sem aflað sé erlendis og ekki séu taldar fram hér á landi, skuli sæta sömu meðferð gagnvart bótaútreikningi og væri þeirra aflað hér á landi. Sú flokkun á tekjum kæranda tryggi jafnræði greiðsluþega Tryggingastofnunar sem og þjóni markmiði Evrópureglugerðarinnar um samhæfingu en ekki samræmingu mismunandi almannatryggingakerfa aðildarríkjanna.

Stjórnvöld hafi ekki frjálsar hendur við að breyta viðtekinni stjórnsýsluframkvæmd. Þvert á móti gildi um það strangar reglur og verði aðgerðir stjórnvalda að hafa tvennt í huga, annars vegar verði slík breyting að sækja sér stoð í lög og hins vegar megi hún ekki vera gagnstæð lögum. Í þessu tilviki hafi verið lagastoð fyrir hendi, stofnunin hafi viðhaft umdeilda lagatúlkun um nokkurn tíma og túlkunin hafi samræmst þágildandi ákvæðum laga og lögskýringargögnum. Stofnunin hafi ekki haft heimild til að hverfa frá umdeildri lagatúlkun nema á grundvelli nýrrar lagaheimildar sem nú hafi tekið gildi, sbr. breytingarlög nr. 18/2023.

Ein af breytingum fyrrnefndra laga nr. 18/2023 hafi falið í sér að skýrt yrði kveðið á um það að lífeyrir almannatrygginga frá ríkjum sem Ísland hafi gert samninga við, í samræmi við nánari ákvæði samninganna, teldust ekki til tekna sem áhrif hefðu á útreikning tekjutryggingar og ellilífeyris. Við breytingar þessar hafi fallið niður eldra ákvæði sem hafi kveðið á um það að sambærilegar erlendar bætur frá ríkjum sem Ísland hafi gert samninga við og bætur almannatrygginga teldust ekki til tekna við útreikning á tekjutryggingu (og ellilífeyri), sbr. þágildandi 4. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar.

IV. Niðurstaða

Mál þetta varðar ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um endurreikning og uppgjör á tekjutengdum bótum A vegna ársins 2019.

A fékk greiddan örorkulífeyri frá Tryggingastofnun á árinu 2019. Samkvæmt þágildandi 39. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar, með síðari breytingum, er umsækjanda eða greiðsluþega skylt að veita stofnuninni allar nauðsynlegar upplýsingar til að hægt sé að taka ákvörðun um bótarétt, fjárhæð og greiðslu bóta og annarra greiðslna samkvæmt lögunum og endurskoðun þeirra. Enn fremur er skylt að tilkynna stofnuninni um breytingar á tekjum eða öðrum aðstæðum sem geta haft áhrif á bætur eða greiðslur. Af framangreindu verður ráðið að sú skylda hvíli á greiðsluþegum að upplýsa Tryggingastofnun um tekjur á bótagreiðsluári sem kunna að hafa áhrif á bótarétt.

Í þágildandi 16. gr. laga um almannatryggingar var kveðið á um tekjutengingu lífeyristrygginga og hvernig Tryggingastofnun ríkisins skuli standa að útreikningi bóta. Í 2. mgr. ákvæðisins segir að til tekna samkvæmt III. kafla laganna teljist tekjur samkvæmt II. kafla laga nr. 90/2003 um tekjuskatt, með undantekningum. Í II. kafla síðastnefndu laganna er fjallað um skattskyldar tekjur í 7. gr. og falla lífeyrissjóðstekjur þar undir, sbr. 1. tölul. A-liðar 7. gr. laganna. Á grundvelli þágildandi 7. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar ber Tryggingastofnun ríkisins að endurreikna bótafjárhæðir eftir að endanlegar upplýsingar um tekjur bótagreiðsluárs liggja fyrir við álagningu skattyfirvalda á opinberum gjöldum. Leiði endurreikningur í ljós að bætur hafi verið ofgreiddar ber Tryggingastofnun að innheimta þær samkvæmt þágildandi 55. gr. laga um almannatryggingar. Sú meginregla er ítrekuð í 9. gr. reglugerðar nr. 598/2009 um útreikning, endurreikning og uppgjör tekjutengdra bóta og vistunarframlags.

Samkvæmt gögnum málsins lagði A fram tekjuáætlun vegna ársins 2019, dags. 12. desember 2019. Samkvæmt áætluninni gerði hún ekki ráð fyrir neinum tekjum að undanskildum 5.250 NOK í lífeyrissjóðsgreiðslur, 200 NOK í fjármagnstekjur og 115.092 NOK í örorkulífeyri, grunnlífeyri. Samkvæmt gögnum málsins sendi Tryggingastofnun A tekjuáætlun, dags. 9. janúar 2019, vegna ársins 2019 þar sem gert var ráð fyrir 120.342 NOK í lífeyrissjóðstekjur og 100 NOK í fjármagnstekjur. A gerði ekki athugasemdir við þá áætlun og voru bótaréttindi því reiknuð og bætur greiddar út í samræmi við þær tekjuforsendur. Í kjölfar samtímaeftirlits Tryggingastofnunar við staðgreiðsluskrá 11. apríl 2019 kom í ljós misræmi á milli upplýsinga í tekjuáætlun og upplýsinga í staðgreiðsluskrá. Var í kjölfarið útbúin ný tekjuáætlun, dags. 11. apríl 2019, þar sem gert var ráð fyrir 1.705.246 kr. í erlendan lífeyri, 5.090.695 kr. í lífeyrissjóðstekjur og 2.834 kr. í fjármagnstekjur. A var upplýst um áætlaða kröfu að fjárhæð 419.436 kr. vegna tímabilsins janúar til og með apríl 2019. Hún gerði ekki athugasemdir við þá ákvörðun. A útbjó nýja tekjuáætlun 4. ágúst 2019 þar sem gert var ráð fyrir 2.100.000 kr. í lífeyrissjóðstekjur, 1.705.246 kr. í erlendan lífeyri og 2.834 kr. í fjármagnstekjur. Með bréfi Tryggingastofnunar, dags. 6. ágúst 2019, óskaði Tryggingastofnun eftir staðfestingu á lækkun lífeyrissjóðstekna. Í kjölfarið lagði A fram úrskurð Ríkisskattstjóra, dags. 20. júní 2019, um tekjudreifingu lífeyrissjóðstekna aftur í tímann. Með bréfi Tryggingastofnunar, dags. 18. september 2019, var tekjuáætlun A samþykkt og var bótaréttur hennar endurreiknaður og henni greidd inneign að fjárhæð 192.510 kr. með fyrirvara um niðurstöðu uppgjörs ársins.

Niðurstaða endurreiknings og uppgjörs Tryggingastofnunar á tekjutengdum greiðslum A vegna ársins 2019 var sú að lífeyrissjóðstekjur hennar á því ári hefðu verið 4.206.088 kr. og fjármagnstekjur 9.504 kr. Endurreikningurinn leiddi í ljós ofgreiðslu að fjárhæð 430.039 kr.

Ástæða þess að endurkrafa myndaðist á hendur A var sú að lífeyrissjóðstekur voru hærri en gert hafði verið ráð fyrir í tekjuáætlunum. Meðal annars var um að ræða „uføretrygd“ greiðslur frá NAV í Noregi sem eru sambærilegar lífeyrissjóðstekjum að mati Tryggingastofnunar. Lífeyrissjóðstekjur hafa áhrif við útreikning Tryggingastofnunar á bótafjárhæð, sbr. þágildandi 2. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar og 1. tölul. A-liðar 7. gr. laga um tekjuskatt. Lífeyrissjóðstekjur hafa hvorki áhrif á útreikning grunnlífeyris né aldurstengdrar örorkuuppbótar, sbr. 3. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar, en hafa aftur á móti áhrif á tekjutryggingu, sbr. þágildandi 22. gr laga um almannatryggingar. Í þágildandi 2. málsl. 3. mgr. 22. gr. segir að hafi lífeyrisþegi tekjur samkvæmt 2. og 4. mgr. 16. gr. skuli skerða tekjutrygginguna um 38,35% þeirra tekna uns hún fellur niður.

Í þágildandi 4. mgr. 16. gr. var fjallað um tekjur sem skerða ekki tekjutryggingu. Ákvæðið hljóðaði svo:

„Þegar um er að ræða ellilífeyri skv. 17. gr., tekjutryggingu skv. 22. gr. og ráðstöfunarfé skv. 48. gr. og 56. gr. teljast ekki til tekna þrátt fyrir 2. mgr. bætur samkvæmt lögum þessum, lögum um slysatryggingar almannatryggingaog lögum um félagslega aðstoð, fjárhagsaðstoð sveitarfélaga, greiðslur úr séreignarlífeyrissparnaði og viðbótartryggingavernd samkvæmt lögum um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða. Sama á við um sambærilegar bætur frá ríkjum sem Ísland hefur gert samninga við skv. 68. gr.“

Af framangreindum ákvæðum sem voru í gildi á árinu 2019 má ráða að greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum gátu skert tekjutryggingu örorkulífeyrisþega. Aftur á móti skertu bætur samkvæmt lögum um almannatryggingar ekki tekjutrygginguna og ekki heldur sambærilegar bætur frá ríkjum sem Ísland hefur gert samninga við samkvæmt þágildandi 68. gr. laganna, sbr. 4. mgr. 16. gr. laganna. Samkvæmt 1. mgr. 68. gr. laganna, sbr. nú 59. gr., er ríkisstjórninni heimilt að semja við erlend ríki um gagnkvæm réttindi og skyldur samkvæmt lögunum og ráðherra að semja við erlendar tryggingastofnanir í samningsríkjum um nánari framkvæmd slíkra samninga. Noregur er eitt af aðildarríkjum EES-samningsins og því skerða bætur frá Noregi, sem eru sambærilegar bótum samkvæmt lögum um almannatryggingar, ekki tekjutrygginguna.

Kærandi byggir á því að greiðslurnar frá NAV séu sambærilegar bótum samkvæmt lögum um almannatryggingar og skuli ekki skerða tekjutrygginguna, sbr. þágildandi 4. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar. Tryggingastofnun telur aftur á móti að þær séu sambærilegar greiðslum úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum og skuli því hafa sömu áhrif á tekjutrygginguna og lífeyrissjóðstekjur.

Við mat á því hvort Tryggingastofnun ríkisins hafi verið heimilt að líta á greiðslur A frá NAV sem lífeyrissjóðstekjur við endurreikning á tekjutengdum bótagreiðslum hennar á árinu 2019 telur úrskurðarnefndin rétt að líta til eðlis greiðslnanna.

Um „uføretrygd“ er fjallað í 12. kafla norskra laga um almannatryggingar nr. 19 frá 1997 (lov om folketrygd). Samkvæmt ákvæðum 12-11 og 12-12 ræðst fjárhæð greiðslnanna af fyrri tekjum viðkomandi og tryggingatímabili, þ.e. tímabili sem viðkomandi hefur átt aðild að almannatryggingakerfinu. Örorkubæturnar eru reiknaðar út frá tekjum viðkomandi síðustu fimm árin fyrir upphafstíma örorku og er þar miðað við meðaltekjur þriggja tekjuhæstu áranna. Er þar jafnframt mælt fyrir um að ekki skuli leggja til grundvallar tekjur yfir tiltekinni hámarksfjárhæð. Í ákvæði 12-13 er kveðið á um fjárhæð örorkubóta en þar segir að greiða skuli örorkubætur sem nemi 66% af grundvelli ákvæðis 12-11. Í 23. kafla laganna eru ákvæði um fjármögnun útgjalda þar sem fram kemur að atvinnurekendur greiði sérstakt gjald af greiddum launum, einstaklingar greiði tryggingagjald í hlutfalli við laun og aðrar tekjur, tryggingafélög skuli endurgreiða tiltekin útgjöld og einnig komi til beint framlag ríkisins.

Eins og fram kemur í málsatvikalýsingu komst umboðsmaður Alþingis að þeirri niðurstöðu í áliti hans í máli nr. 11924/2022, dags. 20. desember 2024, að úrskurður úrskurðarnefndar velferðarmála frá 17. nóvember 2021 hefði ekki verið í samræmi við lög, en með úrskurðinum var ákvörðun Tryggingastofnunar um endurreikning uppgjör tekjutengdra bóta A staðfest. Í áliti umboðsmaður Alþingis segir meðal annars svo:

„Með norsku almannatryggingalögunum hefur norska ríkið komið á fót almannatryggingakerfi sem meðal annars er fjármagnað með skattheimtu og beinu framlagi ríkisins, ólíkt fjármögnun lífeyrissjóða hérlendis sem almennt samanstendur af iðgjaldagreiðslum sjóðfélaga og ávöxtun þeirra. Er markmið örorkubóta sem greiddar eru á grundvelli laganna, líkt og þeirra sem greiddar eru á grundvelli laga nr. 100/2007, að tryggja fjárhagslegt öryggi þeirra sem orðið hafa fyrir örorku. Við mat á því hvort markmið bótanna teljist ósambærileg, af þeirri ástæðu að örorkubætur norskra almannatrygginga taki mið af fyrri tekjum A, tel ég að líta verði til þess að endanleg fjárhæð þeirra nemur aldrei fullum fyrri tekjum bótaþega heldur 66% af þeim grundvelli sem reiknaður er út frá fyrri tekjum. Er jafnframt kveðið á um það í lögunum að tekjur yfir tilteknu hámarki skuli ekki lagðar til grundvallar við útreikning örorkubóta auk þess sem tiltekin lágmarksfjárhæð er tryggð þeim sem hafa engar eða litlar tekjur. Ræðst endanleg fjárhæð bótanna enn fremur af tryggingatímabili viðkomandi, þ.e. því tímabili sem einstaklingar hafa og munu tilheyra almannatryggingakerfinu í Noregi.

Að framangreindu virtu er það mat úrskurðarnefndarinnar að fjárhæð „uføretrygd“ standi ekki í sambærilegu sambandi við launatengd framlög líkt og þegar um er að ræða lífeyrissjóðstekjur frá skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum hérlendis. Þannig mun endanlega fjárhæð ekki nema fullum fyrri tekjum heldur einungis 66% af þeim grundvelli sem reiknaður er út frá fyrri tekjum. Þá kveða norsku almannatryggingalögin á um að tekjur yfir tilteknu hámarki skuli ekki leggjast til grundvallar við útreikning örorkubóta auk þess sem tiltekin lágmarksfjárhæð er tryggð þeim sem hafa engar eða litlar tekjur. Verður því að telja að markmið „uføretrygd“ fari að mestu leyti saman við markmið greiðslna örorkubóta á grundvelli laga nr. 100/2007, þ.e. að stuðla að því að þeir sem þess þurfa geti framfleytt sér og lifað sjálfstæðu lífi, sbr. 1. gr. laga nr. 100/2007. Með hliðsjón af því, svo og þar sem bæturnar greiddar af opinberri stofnun og krafa er gerð um búsetu í landinu í tiltekinn tíma, er það niðurstaða úrskurðarnefndar velferðarmála að örorkubætur A frá NAV teljist sambærilegar bótum samkvæmt lögum nr. 100/2007, sbr. þágildandi 4. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar.

Með hliðsjón af framangreindu er það niðurstaða úrskurðarnefndar velferðarmála að fella úr gildi ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um endurreikning og uppgjör á tekjutengdum bótum ársins 2019 og vísa málinu aftur til stofnunarinnar til framkvæmdar á nýjum endurreikningi og uppgjöri.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um endurreikning og uppgjör á tekjutengdum bótum A, á árinu 2019, er felld úr gildi. Málinu er vísað aftur til stofnunarinnar til nýrrar meðferðar.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Rakel Þorsteinsdóttir