Nr. 641/2025 Úrskurður

Hinn 28. ágúst 2025 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 641/2025

í stjórnsýslumáli nr. KNU25040074

 

Kæra [...]

I.          Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Hinn 11. apríl 2025 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari Hondúras (hér eftir kærandi), ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum, dags. 1. apríl 2025, um brottvísun frá landinu og endurkomubann, sbr. 3. mgr. 14. gr. laga um landamæri nr. 136/2022 og 2. mgr. 98. gr., sbr. 2. mgr. 101. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016.

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

Lagagrundvöllur

Í máli þessu koma einkum til skoðunar ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016 ásamt síðari breytingum, reglugerð um útlendinga nr. 540/2017 ásamt síðari breytingum, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, ákvæði laga um landamæri nr. 136/2022, reglugerð um för yfir landamæri nr. 866/2017, ásamt síðari breytingum, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, sbr. lög nr. 33/1944, mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, auk annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.

II.            Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi hefur ekki verið með dvalarleyfi á Íslandi. Samkvæmt gögnum málsins hafði lögregla afskipti af kæranda við landamæraeftirlit á ytri landamærum á Keflavíkurflugvelli 1. apríl 2025. Samkvæmt stimplum í vegabréfi kæranda hafði hann dvalið lengur en honum er heimilt á landinu og Schengen-svæðinu, sbr. 1. mgr. 49. gr. laga um útlendinga. Með ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum, dags. 1. apríl 2025, var kæranda brottvísað og gert að sæta endurkomubanni til fimm ára á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga um landamæri, sbr. 2. mgr. 98. gr. laga um útlendinga og 2. mgr. 101. gr. laga um útlendinga, sbr. f-lið 2. mgr. 104. gr. laganna. Í bréfi lögreglustjórans á Suðurnesjum til kærunefndar, dags. 4. júní 2025, kemur fram að við vinnslu málsins hafi komið í ljós að bersýnileg misritun hafi átt sér stað varðandi lengd endurkomubannsins. Með tölvubréfi lögreglu, dags. 26. maí 2025, hafi kæranda verið afhent leiðrétt ákvörðun og endurkomubann hans stytt úr fimm árum í tvö.

Ákvörðunin var birt fyrir kæranda 1. apríl 2025. Kærandi kærði ákvörðunina 11. apríl 2025. Með bréfi, dags. 22. júlí 2025, var kæranda skipaður talsmaður vegna málsins. Hinn 5. ágúst 2025 lagði kærandi fram greinargerð vegna málsins.

III.       Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda eru málsatvik rakin vegna ákvörðunar lögreglunnar um að brottvísa kæranda frá landinu og ákvarða honum endurkomubann til Schengen-svæðisins. Í greinargerð er á því byggt að málsmeðferðarreglur stjórnsýsluréttar hafi verið brotnar við meðferð málsins en ekki hafi verið framfylgt reglum um andmælarétt, leiðbeiningar- og rannsóknarskyldu.

Kærandi byggir á því að lögreglan hafi ekki rannsakað með fullnægjandi hætti réttmæti þess að kærandi væri innan Schengen-svæðisins umfram 90 daga. Kærandi telur að í ákvörðun lögreglunnar hafi ekki verið veittar nægilegar leiðbeiningar um heimild til að fá ákvörðunina rökstudda, sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Kærandi vísar til þess að gögn málsins beri ekki með sér, með ótvíræðum hætti, af hvaða ástæðum kærandi hafi dvalist innan svæðisins í meira en 90 daga. Ekki liggi ljóst fyrir í gögnum málsins hvort að kærandi hafi getað lagt fram frekari gögn sem leitt gætu til þess að skilyrði lögmætrar dvalar eða ferðar hingað til lands væru uppfyllt. Kærandi byggir á því að skilyrði brottvísunar hafi ekki verið uppfyllt og að ákvörðunin hafi ekki verið nægilega skýr til að kærandi gæti metið réttarstöðu sína. Ákvörðunin sé því ekki í samræmi við skýrleikareglu stjórnsýsluréttarins, hún sé ólögmæt og beri að fella hana úr gildi.

Kærandi vísar til þess að af gögnum málsins sé ekki ljóst hvort kæranda hafi verið gefinn kostur á að gæta hagsmuna sinna og leita sér aðstoðar lögmanns þegar kærandi hafi undirritað ákvörðun um brottvísun.

IV.       Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Samkvæmt 1. mgr. 49. gr. laga um útlendinga er útlendingi, sem ekki þarf vegabréfsáritun til landgöngu, heimilt að dveljast hér á landi í 90 daga frá komu til landsins. Dvöl í öðru ríki sem tekur þátt í Schengen-samstarfinu telst jafngilda dvöl hér á landi. Þá segir í 1. mgr. 50. gr. laganna að útlendingur sem hyggist dvelja hér á landi lengur en honum sé heimilt samkvæmt 49. gr. þurfi að hafa dvalarleyfi.

Í 8. gr. reglugerðar um útlendinga, með síðari breytingum, er nánar fjallað um dvöl án dvalarleyfis. Þar segir í 1. mgr. að útlendingur sem þurfi vegabréfsáritun til landgöngu og megi ekki dveljast hér á landi lengur en áritunin segir til um nema sérstakt leyfi komi til. Öðrum útlendingum sé óheimilt án sérstaks leyfis að dveljast hér lengur en 90 daga frá komu til landsins. Dvöl í öðru ríki sem tekur þátt í Schengen-samstarfinu teljist jafngilda dvöl hér á landi. Samanlögð dvöl á Schengen-svæðinu megi ekki fara yfir 90 daga á 180 daga tímabili. Þá segir í 2. mgr. 8. gr. að dvalartími útlendings sem sé undanþeginn áritunarskyldu reiknist frá þeim degi er hann kom inn á Schengen-svæðið. Ef útlendingur hefur dvalarleyfi í öðru ríki sem tekur þátt í Schengen-samstarfinu reiknast dvalartíminn frá þeim degi er hann fór yfir innri landamæri Schengen-svæðisins. Samkvæmt 13. gr. reglugerðar um för yfir landamæri nr. 866/2017 skal miða við dagsetningu er fram kemur á komustimpli í ferðaskilríkjum við mat á lengd dvalar útlendings, sem hvorki er EES- eða EFTA-borgari, á Schengen-svæðinu. Nú hafa ferðaskilríki hans ekki að geyma komustimpil og skal þá miðað við að handhafi þeirra hafi ekki gætt skilyrða um lengd dvalar og er heimilt að vísa honum brott í samræmi við ákvæði laga um útlendinga og reglugerðar um útlendinga. Ákvæði 1. mgr. gildir þó ekki ef útlendingur leggur fram gögn sem með trúverðugum hætti sýna fram á að hann hafi virt skilyrði um lengd dvalar.

Í 2. mgr. 98. gr. laga um útlendinga kemur fram að svo framarlega sem 102. gr. eigi ekki við skuli vísa útlendingi úr landi sem dvelst ólöglega í landinu eða þegar tekin hefur verið ákvörðun sem bindur enda á heimild útlendings til dvalar í landinu. Í 2. mgr. 101. gr. laga um útlendinga kemur m.a. fram að brottvísun feli í sér bann við komu til landsins síðar. Endurkomubann skuli að jafnaði ekki vara lengur en fimm ár og eigi skemur en tvö ár. Í f-lið 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga kemur fram að jafnaði skuli lögregla eða Útlendingastofnun veita útlendingi sjö til 30 daga frest til að yfirgefa landið sjálfviljugur. Heimilt sé að veita styttri frest eða fella hann niður ef útlendingi er vísað frá eða brott á ytri landamærum Schengen-svæðisins. Í athugasemdum við ákvæði 2. mgr. 104. gr. í frumvarpi því er varð að lögum um útlendinga kemur m.a. fram að jafnaði sé gefinn frestur til að yfirgefa landið að eigin frumkvæði. Í ákveðnum tilvikum sé ekki veittur slíkur frestur, svo sem hafi útlendingur gefið mjög rangar upplýsingar, hætta sé á að hann reyni að fara í felur eða viðkomandi teljist hættulegur.

Lög um landamæri kveða á um reglur er varða landamærastjórn og landamæravörslu. Lögin gilda jafnframt um heimild einstaklinga til farar yfir innri eða ytri landamæri Schengen-svæðisins við komu til landsins og brottför frá landinu. Í 3. mgr. 14. gr. laganna kemur fram að við eftirlit með för fólks úr landi er lögreglu heimilt að vísa ríkisborgara þriðja ríkis úr landi og banna honum endurkomu samkvæmt skilyrðum laga um útlendinga, dvelji hann ólöglega á Schengen-svæðinu.

Í athugasemdum við 3. mgr. 14. gr. í frumvarpi því er varð að lögum um landamæri kemur fram að við töku ákvörðunar um brottvísun skuli fylgja málsmeðferð laga um útlendinga og stjórnsýslulaga. Viðkomandi eigi til að mynda rétt á því að andmæla ákvörðun og leita sér aðstoðar lögmanns á eigin kostnað. Réttur til að tjá sig skriflega er þó ekki fyrir hendi þegar útlendingi ber að tjá sig munnlega við starfsmenn landamæraeftirlits eða lögreglu, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 12. gr. laga um útlendinga. Viðkomandi skuli einnig almennt veittur frestur til að yfirgefa landið sjálfviljugur og skuli þá að jafnaði miða við 7 daga frest nema ákvæði a-, til f-liðar 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga eigi við. Þá falli endurkomubann úr gildi fari viðkomandi innan veitts frests. Leitast skuli við að einstaklingur nái bókaðri för sinni af landinu en til að koma í veg fyrir þær aðstæður að ríkisborgari þriðja ríkis missi mögulega af bókaðri brottför sinni, t.d. flugi, er lögreglu heimilt að taka ákvörðun um brottvísun í fjarveru hans. Skal þá tilkynna viðkomandi um hugsanlega brottvísun hans með endurkomubanni en veita honum samfara þeirri tilkynningu frest til að andmæla. Einnig skal óska eftir því að einstaklingur gefi upp heimilisfang, dvalarstað og/eða aðrar upplýsingar sem eru nauðsynlegar til að geta náð í viðkomandi eftir brottför hans af landinu og til að geta birt honum niðurstöðu þess brottvísunarmáls sem hafið er. Gæta þurfi að málsmeðferðarreglum sem um brottvísanir gilda í þessum tilvikum líkt og þegar ákvörðun um brottvísun er tekin á staðnum. Tilgangur með ákvörðun um brottvísun á landamærum er að binda enda á dvöl viðkomandi. Þó að ríkisborgari þriðja ríkis sé á leið úr landi getur hin ólögmæta dvöl og brottvísunarákvörðun haft þýðingu fyrir viðkomandi, jafnvel þótt endurkomubann taki ekki gildi gagnvart honum, enda kann hann að verða skráður í viðeigandi upplýsingakerfi eins og Schengen-upplýsingakerfið (SIS), sbr. III. kafla laga um Schengen-upplýsingakerfið á Íslandi, nr. 51/2021.

Með hinni kærðu ákvörðun var kæranda ákveðin brottvísun og endurkomubann á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga um landamæri og 2. mgr. 98. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. mgr. 101. gr. laganna. Með leiðréttri ákvörðun lögreglu hafi honum verið ákveðið endurkomubann til tveggja ára.

Meðal gagna málsins er vegabréf kæranda, nr. [...], útgefið frá [...] 2020 með gildistíma til [...] 2030. Í samræmi við 1. mgr. 49. gr. laga um útlendinga og 8. gr. reglugerðar um útlendinga skal dvöl kæranda reiknuð út frá 180 daga tímabili hvers lokadagur var 1. apríl 2025. Kærandi dvaldi innan Schengen-svæðisins í 209 daga á framangreindu tímabili, þ.e. óslitið frá 5. september 2024, er hann var stimplaður inn á svæðið á Keflavíkurflugvelli, til 1. apríl 2025. Samkvæmt framangreindu var dvöl kæranda ólögmæt þegar lögregla hafði afskipti af honum í umrætt sinn 1. apríl 2025.

Samkvæmt gögnum málsins var kæranda gefinn kostur á því að afla sér lögfræðilegrar aðstoðar, auk þess sem honum var veitt færi á að tjá sig munnlega um málið fyrir töku ákvörðunar, sbr. 12. gr. laga um útlendinga og 13. gr. stjórnsýslulaga. Hafi kærandi m.a. greint frá því að hann hafi stundað nám í Þýskalandi og hafa sótt um dvalarleyfi þar en ekki fylgt því eftir. Í ákvörðun lögreglunnar er kæranda gert að sæta fimm ára endurkomubanni til landsins samkvæmt 2. mgr. 101. gr. laga um útlendinga og að lögregla hafi ekki veitt frest til að yfirgefa landið, sbr. f-lið 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga. Í athugasemdum við 3. mgr. 14. gr. í frumvarpi því er varð að lögum um landamæri kemur fram að almennt skuli veita frest til sjálfviljugrar brottfarar og skuli þá að jafnaði miða við 7 daga frest nema ákvæði a-, til f-liðar 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga eigi við. Lögreglu er heimilt að fella niður frest til sjálfviljugrar heimfarar á grundvelli f-liðar 2. mgr. 104. gr. laganna ef útlendingi er vísað frá eða brott á ytri landamærum Schengen-svæðisins. Í frumvarpi því er varð að lögum um útlendinga er ekki fjallað sérstaklega um beitingu f-liðar 2. mgr. 104. gr. laganna. Ákvæðið er afdráttarlaust og með vísan til framangreinds verður talið að það eigi við um tilvik kæranda. Tekið skal fram að íslensk stjórnvöld eru bundin af jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga og skulu gæta samræmis við ákvarðanatöku.

Í 102. gr. laga um útlendinga er kveðið á um vernd gegn frávísun og brottvísun og takmarkanir á ákvörðun um brottvísun. Samkvæmt 3. mgr. 102. gr. skal brottvísun ekki ákveðin ef hún, með hliðsjón af málsatvikum, alvarleika brots og tengslum útlendings við landið, felur í sér ósanngjarna ráðstöfun gagnvart útlendingi eða nánustu aðstandendum hans. Ekkert í gögnum málsins eða málatilbúnaði kæranda bendir til þess að 3. mgr. 102. gr. laga um útlendinga standi í vegi fyrir brottvísun kæranda. Að framangreindu virtu er ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum um brottvísun kæranda á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga um landamæri og 2. mgr. 98. gr. laga um útlendinga staðfest.

Samkvæmt því sem þegar hefur verið rakið ákvað lögregla að kærandi skyldi sæta endurkomubanni til fimm ára. Ákvarðanir lögreglu er varða brottvísanir byggja á stöðluðu eyðublaði. Í eyðublaðinu er að finna fellivalmynd þar sem valinn er árafjöldi endurkomubanns. Í ákvörðun kæranda er merkt við 5 í umræddri fellivalmynd. Meðal gagna málsins er skýrsla lögreglu, dags. 2. apríl 2025, rituð af tilteknum landamæraverði, þar sem fram kemur að ákvörðun tiltekins vakthafandi varðstjóra hafi verið að kærandi skyldi sæta endurkomubanni til fimm ára.

Hinn 26. maí 2025 birti lögregla kæranda leiðrétta ákvörðun á grundvelli 2. mgr. 23. gr. stjórnsýslulaga og stytti endurkomubann kæranda í tvö ár. Fram kemur í bréfi lögreglu til kæranda, sem fylgdi leiðréttri ákvörðun, að um bersýnilega misritun hafi verið að ræða í ákvörðun, dags. 1. apríl 2025, hvað varðar árafjölda endurkomubanns, nánar tiltekið að endurkomubann kæranda væri til tveggja ára en ekki fimm.

Fyrir liggur að kærandi kærði ákvörðun lögreglunnar, dags. 1. apríl 2025, til kærunefndar 11. apríl 2025. Í tilefni af kæru óskaði kærunefnd eftir hinni kærðu ákvörðun og öðrum gögnum málsins með tölvubréfi til Lögreglustjórans á Suðurnesjum, dags. 16. apríl 2025. Umrædd gögn bárust kærunefndinni 4. júní 2025. Með vísan til framangreinds liggur fyrir að ákvörðun lögreglu var leiðrétt eftir að kæra var fram komin, en áður en að gögn málsins voru send kærunefnd. Slík leiðrétting getur verið heimil, að því gefnu að leiðrétting sé formlegs eðlis og feli ekki í sér efnisbreytingu á ákvörðuninni sjálfri. Ekki verður fallist á að leiðrétting lögreglu á ákvörðun í máli kæranda feli í sér leiðréttingu á bersýnilegri villu. Fyrir liggur skýrsla lögreglu, rituð 2. apríl 2025, nánar tiltekið daginn eftir að ákvörðun um brottvísun og endurkomubann til 5 ára var tekin og birt kæranda, þar sem endurkomubann til 5 ára er undirstrikað. Auk þess verður sú villa sem leiðrétt er að vera augljós fyrir málsaðila. Ákvörðun lögreglu um brottvísun og endurkomubann gagnvart kæranda er ekki rökstudd. Gat kæranda því ekki verið ljóst að um augljósa misritun væri að ræða hvað varðar lengd endurkomubanns. Með vísan til framangreinds verður að líta svo á að lögreglustjórinn á Suðurnesjum hafi í raun afturkallað ákvörðun sína með vísan til 25. gr. stjórnsýslulaga og tekið nýja ákvörðun um styttra endurkomubann eftir að fyrri ákvörðun lögreglustjórans var kærð til kærunefndar. Lægra settu stjórnvaldi er óheimilt að endurskoða ákvörðun sína eftir að hún hefur verið kærð til æðra setts stjórnvalds og verður því komist að þeirri niðurstöðu að lögreglustjóranum á Suðurnesjum hafi ekki verið heimilt að afturkalla þegar kærða ákvörðun. Ákvörðun lögreglu um styttingu endurkomubanns er því marklaus að forminu til og ekki bindandi gagnvart kæranda. Sé það mat lögreglu við yfirferð málsgagna vegna kæru að ekki hafi verið rétt staðið að ákvarðanatöku eða að niðurstaða hafi átt að vera önnur getur lögregla vakið máls á því við kærunefnd. Með hinni kærðu ákvörðun var kæranda bönnuð endurkoma til Íslands í fimm ár. Að virtum málsatvikum og úrskurðaframkvæmd kærunefndar verður endurkomubann kæranda stytt í tvö ár.

Meginregla íslensks stjórnsýsluréttar er sú að stjórnvaldsákvarðanir skuli rökstuddar eftir á, sbr. 1. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga. Í samræmi við það skal stjórnvald leiðbeina um rétt til rökstuðnings við birtingu ákvörðunar, sbr. 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Þegar ákvörðun stjórnvalds er rökstudd, hvort sem er samhliða eða eftir á, skal efni rökstuðnings vera í samræmi við fyrirmæli 22. gr. stjórnsýslulaga. Þar kemur fram að í rökstuðningi ákvörðunar skuli vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds sé byggð á. Að því marki, sem ákvörðun byggist á mati, skal í rökstuðningnum greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið. Þar sem ekki er rökstutt í hinni kærðu ákvörðun hvernig mat var lagt á 3. mgr. 102. gr., hvers vegna frestur til að yfirgefa landið hafi verið felldur niður og vísað til viðeigandi lagaákvæðis og framlögð gögn kæranda tiltekin og afstaða tekin til þeirra var samhliða rökstuðningur með ákvörðun lögreglunnar ekki í samræmi við 22. gr. stjórnsýslulaga. Bar Lögreglustjóranum á Suðurnesjum því að leiðbeina kæranda um rétt hans til eftirfarandi rökstuðnings. Þá er hin kærða ákvörðun óundirrituð af hálfu lögreglustjórans á Suðurnesjum. Í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti er því beint til lögreglunnar að gæta þess að ákvarðanir stjórnvaldsins séu undirritaðar.

Framangreindur skortur á leiðbeiningum um rétt til eftirfarandi rökstuðnings skv. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga leiðir ekki einn og sér til ógildingar á hinni kærðu ákvörðun þar sem hann hefur hvorki áhrif á lögmæti né réttmæti ákvörðunarinnar.

 

Úrskurðarorð:

Ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum um brottvísun kæranda er staðfest. Endurkomubann kæranda er stytt í tvö ár.

 

The decision of the Police Commissioner of Suðurnes District concerning the appellant‘s expulsion is affirmed. The appellant‘s entry ban is shortened to two years.

 

 

 

Valgerður María Sigurðardóttir                                 Vera Dögg Guðmundsdóttir