Ákvörðun Matvælastofnunar um sviptingu starfsleyfis til framleiðslu á hrámjólk

Stjórnsýslukæra

Með bréfi, dags 9. desember 2024, bar [Y] lögmaður fram kæru f.h. umbjóðanda síns, [X] vegna ákvörðunar Matvælastofnunar frá 2. desember 2024 um að svipta þann síðarnefnda starfsleyfi til framleiðslu á hrámjólk á grundvelli 2. mgr. 20. gr. laga um matvæli nr. 93/1995 (mvl.).

Kæruheimild er í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga.

Kröfur

Þess er krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Málsatvik og ágreiningsefni málsins

Kærandi stundar búskap að [A]. Þann 19. nóvember 2024 fóru starfsmenn Matvælastofnunar í eftirlitsferð á bú kæranda í tilefni ábendingar sem stofnuninni hafði borist um slæmar aðstæður á bænum. Um eftirlitið var gerð skoðunarskýrsla og eru þar skráð fjögur alvarleg frávik frá reglum um matvælaöryggi og átta alvarleg frávik frá reglum um dýravelferð. Að því er varðar matvælaöryggi voru eftirfarandi athugasemdir gerðar:

1. Mjólkurhús mjög skítugt og þar inni alls konar drasl og dót.
2. Fjós óþrifalegt og mjaltaþjónn (róboti) skítugur.
3. Mikið dót og drasl utan við hús sem dregur að sér meindýr og veldur smithættu. Kindaskítur um öll hlöð og inngang í mjólkurhús.
4. Mjólkurgæði mjög slæm. Frumu- og líftala með því hæsta á landinu.

Í ljósi þessarar niðurstöðu sendi Matvælastofnun bréf til kæranda þann 21. nóvember 2024 þar sem upplýst var um annars vegar fyrirhugaða sviptingu á starfsleyfi kæranda til framleiðslu á hrámjólk vegna brots á matvælalögum og hins vegar um að stofnunin hygðist beita dagsektum til að knýja fram úrbætur á velferð sauðfjár og nautgripa á [A]. Með bréfi, dags. 2. desember 2024, var kæranda síðan tilkynnt sú endanlega ákvörðun Matvælastofnunar um að svipta hann gildandi starfsleyfi til framleiðslu á hrámjólk, með heimild í 2. mgr. 20. gr. mvl., á grundvelli þess að mjólkurframleiðslan á bænum uppfyllti ekki skilyrði laga og stjórnvaldsfyrirmæla sem um hana gilda. Mál þetta varðar þá ákvörðun.

Rétt er að taka fram að samkvæmt upplýsingum frá Matvælastofnun um eftirlitsheimsóknir á bú kæranda árin 2013-2024 er fjöldi þeirra langt yfir meðaltali. Að sögn stofnunarinnar stafar það af mörgum alvarlegum frávikum sem skráð hafa verið í skoðunarskýrslur stofnunarinnar um mjólkurbúskap kæranda. Þá kemur fram í gögnum málsins að áður en ofangreind svipting á starfsleyfi fór fram hafði Matvælastofnun tvívegis boðað sams konar aðgerðir en fallið frá því nokkrum vikum síðar vegna úrbóta sem gerðar höfðu verið.

Jafnframt liggur fyrir að þegar hin kærða ákvörðun var tekin áttu sér stað endurbætur á fjósi kæranda. Aðila greinir hins vegar á um hvaða áhrif það hefur á niðurstöðu málsins. Að lokum má nefna að þann 12. september sl. kvað ráðuneytið upp úrskurð í öðru máli sama kæranda, þar sem felld var úr gildi að hluta ákvörðun Matvælastofnunar frá 13. janúar sl. um að leggja á hann dagsektir til að knýja á um úrbætur á dýravelferð.

Um atvik máls vísast að öðru leyti til þess sem fram kemur í gögnum málsins.

Málsmeðferð ráðuneytisins

Með bréfi 9. desember 2024 var ákvörðun Matvælastofnunar frá 2. desember sama árs kærð til ráðuneytisins. Samhliða var þess krafist að ráðuneytið frestaði réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar. Þeirri kröfu var hafnað með úrskurði ráðuneytisins frá 12. desember 2024. Umsögn Matvælastofnunar um kæruna barst ráðuneytinu 17. desember 2024 ásamt gögnum málsins og athugasemdir kæranda við þá umsögn 19. sama mánaðar. Þá var við meðferð málsins óskað eftir ítarlegri upplýsingum frá Matvælastofnun varðandi skráð frávik í fyrri eftirlitsheimsóknum, ásamt því sem ráðuneytið fékk afhent afrit af öllum skoðunarskýrslum stofnunarinnar varðandi kæranda frá og með árinu 2021.

Málið er tekið til úrskurðar á grundvelli fyrirliggjandi gagna.

Sjónarmið kæranda

Kærandi byggir á því að málavextir hafi lítt verið raktir í ákvörðun Matvælastofnunar og í staðinn hafi fyrst og fremst verið vísað til bréfs stofnunarinnar til kæranda, dags. 21. nóvember 2024. Þá er aðstæðum að [A] þann 8. desember sl. lýst ítarlega í kæru og tekið fram að þar sé ný viðbygging innst í fjósi „byggð á sem bestan máta“, límtrésgrind með yleiningum þar sem legubásar séu sitt hvoru megin við flór sem standi á milli. Milli nýbyggingar og þess rýmis sem mjólkurhús og mjaltarþjónn séu í standi eldri bygging sem sé sambyggð nýbyggingu og mjólkurhúsi en umræddar framkvæmdir standi nú yfir í því rými. Í sem einföldustu máli standi þar til að framlengja þá aðstöðu sem nú sé til staðar í nýbyggingu. Þannig hafi verið steypt undir legubása öðru megin og í kjölfarið standi til að steypa legubása á hinni hlið fjóssins en eðli máls samkvæmt þurfi að verkskipta framkvæmdum svo unnt sé að halda mjólkurframleiðslu á bænum gangandi meðan á framkvæmdum stendur. Ljóst sé að rask hafi verið af því og nokkuð meira rask sé fyrirséð á bænum þangað til þeim lýkur. Jafnframt er tekið fram að mjaltarþjónn bæjarins sé í raun lokað kerfi og því hafi meint drasl og óhreinindi ekki nein áhrif á gæði afurðar. Athugasemdum Matvælastofnunar um óhreinindi í mjólkurhúsi er jafnan mótmælt.

Varðandi það sem fram komi í hinni kærðu ákvörðun um að frumutala í mjólk sé með því hæsta sem mælist á landinu þá gerir kærandi í fyrsta lagi athugasemdir við að í hinni kærðu ákvörðun sé frumutölunnar sjálfrar ekki getið. Í öðru lagi byggir kærandi á því að frumutala í fjósi hans hafi sveiflast nokkuð eftir að mjaltarþjónn í fjósinu var tekinn til notkunar í lok júlí/byrjun ágúst en alþekkt sé í mjólkurframleiðslu að frumutala í mjólk geti hækkað og sveiflast þegar mjaltarþjónn sé tekinn til notkunar og ekki teljist óeðlilegt að slíkar sveiflur mælist enn þá í desember. Jafnframt bendir kærandi á að frumutala í mjólk þeirri sem er í tanki mjólkurhússins núna mælist 324, sem kærandi telur ásættanlega frumutölu.

Svipting mjólkurframleiðsluleyfis sé gríðarlega íþyngjandi fyrir kæranda, sem hafi lífsviðurværi sitt af þeim tekjum sem af mjólkursölu fáist. Tjón af því að hella niður heilum tanki nemur hundruðum þúsunda í rekstrartekjum. Matvælastofnun hafi ekki fullnægt lögbundinni rannsóknarskyldu stjórnsýsluréttarins í málinu auk þess sem nánast ekkert sé rakið um rannsóknina í hinni kærðu ákvörðun og því skorti á fullnægjandi rökstuðning fyrir sviptingu mjólkursöluleyfis í málinu. Þá brjóti ákvörðunin gegn meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins en afleiðingar stjórnvaldsákvörðunarinnar hljóti að auka á kröfur til rannsóknar og rökstuðnings slíkrar ákvörðunar. Raunar sé um svo íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun að ræða að kærandi sjái fram á að þurfa að bregða búi og flytjast búferlum verði hún staðfest. Þegar svo beri undir þurfi „betur rökstudda og lengri ákvörðun er varði eftirlit stjórnvalds, eftirfylgni og málsmeðferð“ sem nú hafi leitt til sviptingar atvinnuréttinda og varði þannig stjórnarskrárvarið atvinnufrelsi svo talist geti fullnægjandi í því samhengi.

Sjónarmið Matvælastofnunar

Í umsögn Matvælastofnunar er byggt á því að málavextir hafi verið raktir mjög ítarlega, bæði í skoðunarskýrslu og í boðunarbréfi. Í andmælum kæranda hafi því einungis verið haldið fram að mjaltarþjónn væri þrifinn daglega, mjólkurhús væri ekki skítugt og að háar frumutölur og líftölur í hrámjólkinni mætti réttlæta með því að ekki væri liðinn langur tími síðan róbót hefði verið tekinn í notkun. Eins og skýrt komi fram í ákvörðunarbréfi hafi stofnunin engan veginn getað fallist á þessi andmæli; fyrst og fremst vegna óhreininda og lélegra mjólkurgæða.

Stofnunin geti ekki fallist á að ákvörðunin hafi verið tekin án fullnægjandi rannsóknar. Skoðunarskýrslan innihaldi margar ljósmyndir sem sýni vel ástandið á bænum. Að því er varðar mjaltarþjón, sé því til svara að þetta kerfi sé aldrei alveg lokað, m.t.t. umgengni heimilisfólks og mjólkurbíls þegar taka þarf mjólk úr honum. Þá sé slíkur mjaltarþjónn aldrei það þéttur að loft úr umhverfisrými fari ekki í tankinn.

Í umsögninni eru rakin ákvæði A-hluta viðauka I við reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 852/2004 um hollustuhætti sem varða matvæli. Reglugerðinni fylgi viðauki (viðauki I) sem fjalli sérstaklega um hollustuhætti í frumframleiðslu og sé almenn ákvæði um þetta að finna í A-hluta viðaukans. Þar segi í 2. mgr. að stjórnendur matvælafyrirtækja skuli, eins og framast er unnt, tryggja að frumframleiðsluvörur séu varðar gegn mengun, með tilliti til hvers kyns síðari vinnslu varanna. Í a-lið 4. mgr. segi að stjórnendur matvælafyrirtækja þar sem framleiddar eru frumframleiðsluvörur úr dýraríkinu skuli halda hreinni allri aðstöðu sem notuð sé í tengslum við frumframleiðslu og tengda starfsemi og sótthreinsa hana á viðeigandi hátt að lokinni hreinsun ef nauðsyn krefji. Í b-lið 4. mgr. segi um þá sömu stjórnendur að þeir skuli halda búnaði, ílátum, grindum o.fl. hreinum og sótthreinsa þau á viðeigandi hátt að lokinni hreinsun ef nauðsyn krefji. Matvælastofnun fái ekki séð að kærandi uppfylli þessar kröfur.

Að lokum kemur fram að taka megi undir það að svipting mjólkursöluleyfis sé gríðarlega íþyngjandi fyrir kæranda. Hins vegar beri hann einn ábyrgð á því hvernig komið er, ekki opinber eftirlitsaðili. Farið hafi verið aftur í eftirlit á bænum 5. desember 2024 og þá skráð samtals 10 alvarleg frávik varðandi matvæli og fóður.

Athugasemdir kæranda við umsögn Matvælastofnunar

Kærandi byggir á því í athugasemdum sínum að það hafi ekki verið fyrr en við erindi Matvælastofnunar til ráðuneytisins sem einhver bragur stjórnvaldsákvörðunar hafi orðið á málinu en slíkt samræmist að hans mati ekki meginreglum stjórnsýsluréttar. Til grundvallar hinni kærðu stjórnvaldsákvörðun virðist sem eftirlitsheimsókn 19. nóvember 2024 hafi haft mikið vægi við töku hinnar kærðu ákvörðunar, þrátt fyrir að mjög hafi skort á rökstuðning í stjórnvaldsákvörðuninni sjálfri á því hvaða sjónarmið réðu töku hennar. Telur kærandi slíkt óásættanlegt.

Kærandi byggir á og ítrekar að aðstæður fari batnandi í fjósi hans eftir því sem framkvæmdum vindur fram. Kærandi upplýsir jafnframt að af þeim tönkum sem hella þurfti mjólk af til dagsins í dag að telja, hafi frumutala verið mun betri en áður (122, 240, og um 300). Kærandi upplýsir jafnframt að dýralæknir hafi komið í fjósið og skoðað beljur í fjósi hans og að dýralæknir hafi staðfest að ekki væri júgurbólga í neinni kú í fjósi hans. Að endingu vill kærandi koma því á framfæri að hann muni skoða það að taka kýrsýni með reglubundnum hætti af kúm í fjósi og muni þá „að sjálfsögðu“ draga frá þær kýr sem mælast of háar í frumutölu.

Forsendur og niðurstaða

Mál þetta varðar eins og áður segir ákvörðun Matvælastofnunar um að svipta kæranda starfsleyfi til framleiðslu á hrámjólk á grundvelli 2. mgr. 20. gr. laga um matvæli nr. 93/1995. Þar segir að leyfi til framleiðslu og dreifingar matvæla megi fella úr gildi ef sá sem slíkt leyfi hefur gerist sekur um ítrekuð eða alvarleg brot á lögunum, reglugerðum eða fyrirmælum settum samkvæmt þeim.

Í A-hluta I. viðauka reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 852/2004, sbr. reglugerð nr. 103/2010, er að finna ákvæði um hollustuhætti við frumframleiðslu og tengda starfsemi. Samkvæmt 2. gr. reglugerðarinnar skulu stjórnendur matvælafyrirtækja , eins og framast er unnt, tryggja að frumframleiðsluvörur séu varðar gegn mengun, með tilliti til hvers kyns síðari vinnslu varanna. Þá segir í 4. gr. að stjórnendur matvælafyrirtækja skuli gera fullnægjandi ráðstafanir eftir því sem við á (a) til að halda hreinni allri aðstöðu, sem er notuð í tengslum við frumframleiðslu og tengda starfsemi, m.a. þeirri aðstöðu, þar sem fóður er geymt eða meðhöndlað, og sótthreinsa hana á viðeigandi hátt að lokinni hreinsun ef nauðsyn krefur og (b) til að halda búnaði, ílátum, grindum, ökutækjum og skipum hreinum og sótthreinsa þau á viðeigandi hátt að lokinni hreinsun, ef nauðsyn krefur. Þá er að finna sértækar kröfur til frumframleiðslu hrámjólkur í 1. kafla IX. þáttar III. viðauka reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 853/2004/EB, sbr. rg. nr. 104/2010. Þar segir m.a. um kröfur er varða húsnæði og búnað að mjaltarbúnaður og húsnæði, þar sem mjólk er geymd, meðhöndluð eða kæld, skuli vera þannig staðsett og með þeim hætti að dregið sé úr hættu á að mjólkin mengist.

Af ljósmyndum í skoðunarskýrslu Matvælastofnunar frá 19. nóvember sl. verður séð að mikill óþrifnaður var í mjólkurhúsi og fjósi kæranda. Jafnframt var frágangur utanhúss með þeim hætti að smithætta var töluverð. Þegar litið er til þessa, sem og þeirra mælinga sem fyrir lágu um háa frumu- og líftölu í mjólk kæranda, verður að taka undir það mat Matvælastofnunar að aðstæður á mjólkurframleiðslu kæranda þann 19. nóvember sl. hafi verið óviðunandi m.t.t. matvælaöryggis og í engu samræmi við þær kröfur sem framangreind reglugerðarákvæði gera til þeirra sem sinna frumframleiðslu matvæla. Auk þess bera gögn málsins með sér að kærandi hafi síðastliðin ár ítrekað gerst sekur um alvarleg frávik frá reglum um matvælaöryggi við mjólkurframleiðslu. Þannig benda fyrirliggjandi skoðunarskýrslur frá síðustu árum til þess að athugasemdir sambærilegar þeim sem að ofan greinir hafi ítrekað verið gerðar án viðunandi árangurs til lengri tíma litið. Með hliðsjón af framangreindu er ljóst að kærandi hefur gerst sekur um bæði alvarleg og ítrekuð brot gegn reglum um matvælaöryggi, sbr. 2. mgr. 20. gr. mvl. Eins og mál höfðu þróast er það mat ráðuneytisins að svipting á starfsleyfi hafi verið óhjákvæmileg.

Að ofangreindu virtu ber því að staðfesta hina kærðu ákvörðun.

Það athugast að í hinni kærðu ákvörðun skortir að nokkru leyti á að gætt sé að þeim kröfum sem gerðar eru til skýrleika og framsetningar stjórnvaldsákvarðana. Í ljósi þess hve rökstuðningur er takmarkaður er þannig óskýrt hvort umrætt bréf hafi aðeins falið í sér birtingu ákvörðunar eða hvort um samhliða rökstuðning hafi verið að ræða. Vegna þess skal tekið fram að þegar ekki er um samhliða rökstuðning að ræða skal leiðbeina aðila um rétt sinn til rökstuðnings, sbr. 1. tl. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Fylgi rökstuðningur stjórnvaldsákvörðun er hins vegar mikilvægt að gætt sé að því að vísað sé með skýrum hætti til þeirra réttarreglna sem ákvörðun er byggð á, ásamt því sem greina skal frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við töku ákvörðunar, þ.e. að því marki sem hún byggist á mati, sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Þannig nægir t.d. ekki að vísa til þess að starfsemi uppfylli ekki skilyrði laga og reglugerðarákvæða án nánari tilgreiningar. Að því sögðu þykja framangreindir annmarkar þó ekki leiða til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar, enda er í skoðunarskýrslu sem leiddi til ákvörðunarinnar gerð fullnægjandi grein fyrir þeim lagaákvæðum og stjórnvaldsfyrirmælum sem lágu að baki athugasemdum þeim er síðar urðu grundvöllur mjólkurleyfissviptingar. Ráðuneytið beinir því hins vegar til Matvælastofnunar að gætt verði að því til frambúðar að haga ákvörðunum þannig að skýrt megi ráða af þeim hvaða réttarreglur og meginsjónarmið hafa búið þar að baki.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Matvælastofnunar, dags. 2. desember 2024, um að svipta kæranda starfsleyfi til framleiðslu á hrámjólk, er hér með staðfest.