Úrskurður nr. 10/2025

 

Úrskurður nr. 10/2025

Mánudaginn 29. september 2025 var í heilbrigðisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

Ú R S K U R Ð U R

 

Með kæru, dags. 17. febrúar 2025, kærði […], kt. […], hér eftir kærandi, ákvörðun embættis landlæknis, dags. 19. nóvember 2024, um að vísa frá umsókn kæranda um sérfræðileyfi í fæðingarhjálp í ljósmóðurfræðum.

Af kæru kæranda má ráða að hún krefjist þess að ákvörðun embættis landlæknis verði felld úr gildi og að lagt verði fyrir embættið að veita henni sérfræðileyfi í ljósmóðurfræði eða til vara að lagt verði fyrir embættið að taka umsókn kæranda til meðferðar að nýju.

Kæruheimild er í 2. mgr. 12. gr. laga nr. 34/2012, um heilbrigðisstarfsmenn og barst kæra innan kærufrests.

I.    Meðferð málsins hjá ráðuneytinu

Ráðuneytinu barst kæra frá kæranda þann 17. febrúar 2025. Ráðuneytið óskaði í framhaldinu eftir umsögn embættis landlæknis um kæru kæranda. Umsögn embættis landlæknis barst ráðuneytinu, ásamt fylgigögnum þann 18. mars. Ráðuneytið bauð kæranda að gera athugasemdir við umsögn embættis landlæknis og fylgiskjöl með umsögninni. Kærandi óskaði eftir fresti til að skila athugasemdum við umsögnina en athugasemdir kæranda bárust ráðuneytinu þann 9. maí. Þann 23. júní óskaði ráðuneytið eftir frekari upplýsingum frá embætti landlæknis vegna málsins en svar embættisins barst 27. sama mánaðar. Lauk þá gagnaöflun og var málið tekið til úrskurðar.

II    Málsatvik

Kærandi sótti um sérfræðileyfi í fæðingarhjálp við ljósmóðurfræði til embættis landlæknis 26. júní  2024. Embætti landlæknis sendi umsókn kæranda til hjúkrunar- og ljósmóðurfræðideildar Háskóla Íslands til umsagnar og óskaði eftir mati á því hvort nám kæranda uppfyllti skilyrði reglugerðar til að hljóta sérfræðileyfi. Nokkur samskipti fóru á milli embættisins og hjúkrunar- og ljósmóðurfræðideildarinnar áður en embættið óskaði eftir frekari gögnum frá kæranda.

Á grundvelli frekari gagna sem kærandi aflaði var það mat embættis landlæknis að kærandi uppfyllti ekki 3. tölul. 3. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 1089/2012, um menntun, réttindi og skyldur ljósmæðra og skilyrði til að hljóta starfsleyfi og sérfræðileyfi, sem kveður á um að umsækjandi skuli hafa starfað við ljósmóðurstörf að loknu prófi skv. 2. tölul. sem svarar til að minnsta kosti tveggja ára í fullu starfi á því sérsviði sem umsókn hennar um starfsleyfi tekur til. Var umsókn kæranda af þeim sökum vísað frá embættinu. Er það sú ákvörðun sem kærandi hefur kært til ráðuneytisins.

III.    Málsástæður kæranda

Kærandi heldur því fram að við mat á starfshlutfalli og -framlagi eftir að meistaranámi er lokið sé jafnræðisreglan ekki virt þar sem gert sé upp á milli ljóðsmæðra eftir því hvar þær starfa. Ákvæði reglugerðarinnar geri einyrkjum ómögulegt að uppfylla skilyrði um sérfræðileyfi þar sem vinnuframlag þeirra er ekki metið á sama hátt og ljósmóður á spítala.

Því til fulltingis byggir kærandi í fyrsta lagi á að engin ljósmóðir sem sinni heimafæðingum geti tekið að sér sem nemur einni fæðingu á dag, alla virka daga í heilan vinnudag, ekki frekar en á heilbrigðisstofnun.

Í öðru lagi byggir kærandi á að hún sé, sem einyrki, alltaf á vakt eða bakvakt, allan ársins hring fyrir utan þann tíma sem hún tekur frí. Heimafæðingar snúist um samfellu í þjónustu til að tryggja sem besta fæðingarútkomu. Kærandi tekur fram að fyrir hverja væntanlega fæðingu sinni hún konu í meðgöngueftirliti frá viku 34 og svo á sólarhringsvakt frá viku 37 og allt þar til fæðing verður. Á því tímabili séu mikil samskipti, símtöl, skoðanir og undirbúningur auk eftirfylgni eftir fæðingu. Allt sé þetta partur af fæðingarútkomu og eigi því að teljast til tíma sem hún hafi starfað við sérsviðið sem hún óskar eftir sérfræðileyfi fyrir.

Í þriðja lagi byggir kærandi á að hún sé með samning við Sjúkratryggingar Íslands (SÍ).

Í fjórða lagi byggir kærandi á að ljósmæður sem starfa á heilbrigðisstofnunum þar sem fæðingarhjálp er veitt þurfi aðeins að skila upplýsingum um starfshlutfall við stofnunina, án frekari upplýsinga um í hverju starfið þeirra hefur falist. Þær starfi því við önnur fjölbreytt störf ljósmæðra án þess að þurfa sérstaklega að tilgreina fjölda fæðinga sem þær koma að. Þá fái þær metnar bakvaktir sem þær eru á án þess að vera kallaðar út.

Kærandi ítrekar að lokum að það geti ekki samræmst jafnræðissjónarmiðum að starfsmenn á heilbrigðisstofnunum nægi að skila upplýsingum um starfstíma og starfshlutfall án frekari sundurliðunar en kærandi þurfi að skila ítarlegum gögnum um fjölda þeirra sjúklinga sem hún hefur sinnt og sundurliðun á þeirri þjónustu sem hún hefur veitt.

IV.    Umsögn embættis landlæknis

Í umsögn embættis landlæknis kom fram að af innsendum gögnum væri ljóst að kærandi uppfyllti ekki skilyrði 3. tölul. 3. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 1089/2012 um tveggja ára starfstíma á því sviði sem umsókn hennar um sérfræðileyfi tók til. Við mat á starfstíma kæranda hafi embættið óskað eftir upplýsingum frá SÍ um þá gjaldaliði sem kærandi hefur fengið greiðslur samkvæmt sem og fjölda þeirra kvenna sem hún hefur sinnt samkvæmt hverjum gjaldalið. Út frá þeim upplýsingum hafi embættið komist að þeirri niðurstöðu að kærandi hafi ekki lokið tilskildum tíma til að hljóta sérfræðileyfi.

Að auki tók embætti landlæknis fram að ekki hefði verið tekin afstaða til þess hvort önnur skilyrði ákvæðisins um veitingu sérfræðileyfis væru uppfyllt. Í 1. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 1089/2012 kæmi fram að skilyrði fyrir sérfræðileyfi væri að sérfræðinám umsækjanda sé skilgreint innan þess sérsviðs sem umsókn um sérfræðileyfi tekur til. Embætti landlæknis tiltekur að þar sem skilyrði fyrir veitingu starfsleyfis sem ljósmóðir sé sama og vegna veitingu sérfræðileyfis, þá geti MS nám í ljósmóðurfræði ekki einnig orðið grundvöllur að veitingu sérfræðileyfis.

V.    Athugasemdir kæranda við umsögn embættis landlæknis

Í athugasemdum kæranda kemur fram að kærandi telur að höfnun á umsókn hennar byggi eingöngu á að tilteknum tímafjölda sé ekki náð en hvergi er vísað til þess að menntun sé ekki tilskilin eins og fram kemur í umsögn embættisins. Sú málsástæða hafi ekki komið fram áður. Kærandi uppfylli allar kröfur reglugerðarinnar til að hljóta sérfræðileyfi enda verði þeim ekki breytt afturvirkt.

Kærandi byggir á að ákvörðun embættisins feli í sér ómálefnaleg sjónarmið og að í henni felist brot á fjölmörgum meginreglum stjórnsýsluréttarins.

Kærandi ítrekar að hvergi er að finna starfslýsingu sérsviðsins „fæðingarhjálp“. Í starfi ljósmóður og fæðingarhjálp felst margt annað en að taka á móti barninu skv. orðanna hljóðan og þá er allur gangur á því hvernig sú athöfn er skráð. Ljósmóðir geti t.a.m. varið löngum stundum í yfirsetu fæðingar og verið ein við þau störf en ef leita þarf svo aðstoðar læknir eða sjúkrastofnunar og fæðingu lýkur þar, skráist slík fæðing á þeim stað.

Kærandi byggir einnig á að starfsframlag ljósmæðra sem starfa á fæðingadeildum sé ekki metið í fjölda þeirra barna sem fæðast að þeim viðstöddum heldur heildstæðri þjónustu sem nauðsynleg er til að koma barni í heiminn á sem farsælastan hátt. Kærandi telur að meta ætti starfsframlag hennar með þeim hætti sem leyfisveitinganefnd hefur gert hjá umsækjendum sem starfa á stofnunum og hafa þegar fengið sitt sérfræðileyfi. Að öðrum kosti fælist í því bein mismunun.

Kærandi byggir einnig á að ekki sé til lýsing á verkum ljósmóður á fæðingardeild sem getur fallið undir hugtakið fæðingarhjálp. Kærandi mótmælir hvernig embætti landlæknis reiknar starfshlutfall kæranda út á sama tíma og það er ekki gert í tilfelli ljósmæðra á Landspítala.

Að lokum byggir kærandi á að hún hafi lokið allri tilskildri menntun sem sé mun meiri en margar ljósmæður sem hafa þegar og jafnvel nýlega fengið útgefið sérfræðileyfi.

VI.    Niðurstaða

Í þessu máli er til skoðunar hvort ákvörðun embættis landlæknis um að synja kæranda um sérfræðileyfi í ljósmóðurfræðum hafi verið lögum samkvæm.

Lagagrundvöllur

Samkvæmt 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, er öllum frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa. Þessu frelsi má þó setja skorður með lögum, enda krefjist almannahagsmunir þess. Með lögum nr. 34/2012, um heilbrigðisstarfsmenn, hefur frelsi til að starfa við heilbrigðisþjónustu verið sett ákveðnar skorður. Vísast í þessu sambandi til markmiðs laganna, sem er að tryggja gæði heilbrigðisþjónustu og öryggi sjúklinga með því að skilgreina kröfur um menntun, kunnáttu og færni heilbrigðisstarfsmanna og starfshætti þeirra, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna.

Í 4. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn kemur fram að sá einn, sem fengið hefur til þess leyfi landlæknis, hefur rétt til að nota starfsheiti löggiltrar heilbrigðisstéttar og starfa sem heilbrigðisstarfsmaður hér á landi. Kveðið er á um skilyrði fyrir veitingu starfsleyfis í 5. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn. Samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins skal ráðherra setja reglugerðir um skilyrði sem uppfylla þarf til að hljóta leyfi til að nota heiti löggiltrar heilbrigðisstéttar og starfa sem heilbrigðisstarfsmaður hér á landi. Þar skal m.a. kveðið á um það nám sem krafist er til að hljóta starfsleyfi og starfsþjálfun sé gerð krafa um hana. Enn fremur skal kveðið á um í hvaða tilvikum skuli leitað umsagnar menntastofnunar eða annarra aðila um það hvort umsækjandi uppfylli skilyrði um nám.

Samkvæmt 7. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn hefur sá einn rétt til að kalla sig sérfræðing innan löggiltrar heilbrigðisstéttar og starfa sem slíkur hér á landi sem fengið hefur til þess leyfi landlæknis. Fjallað er um skilyrði fyrir veitingu sérfræðileyfis í 8. gr. laganna en skv. 1. mgr. 8. gr. getur ráðherra kveðið á um löggildingu sérfræðigreina innan löggiltrar heilbrigðisstéttar með reglugerð, að höfðu samráði við landlækni, viðkomandi fagfélag og menntastofnun hér á landi. Í reglugerð um veitingu sérfræðileyfis, skv. 1. mgr. 8. gr. skal kveðið á um þau skilyrði sem uppfylla þarf til að hljóta sérfræðileyfi og um starfsþjálfun sé gerð krafa um hana. Enn fremur skal kveðið á um í hvaða tilvikum skuli leitað umsagnar menntastofnunar eða annarra aðila um það hvort umsækjandi uppfylli skilyrði um sérfræðinám, sbr. 2. mgr. 8. gr. laganna.

Ráðherra hefur, á grundvelli 1. mgr. 5. gr. og 12. mgr. 8. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn m.a., sett reglugerð nr. 1089/2012, um menntun, réttindi og skyldur ljósmæðra og skilyrði til að hljóta starfsleyfi og sérfræðileyfi. Í III. kafla reglugerðarinnar er fjallað um sérfræðileyfi í ljósmóðurfræði en í 6. gr. reglugerðarinnar er fjallað um skilyrði fyrir sérfræðileyfi. Í 1. mgr. 6. gr. kemur fram að sérfræðileyfi megi veita á klínískum sérsviðum ljósmóðurfræði. Skilyrði er að sérfræðinám umsækjanda sé skilgreint innan þess sérsviðs sem umsókn hans um sérfræðileyfi tekur til. Viðkomandi sérsvið skal standa á traustum fræðilegum grunni og eiga sér samsvörun á viðurkenndum alþjóðlegum vettvangi. Með klínískum sérsviðum er átt við svið þar sem störf fela í sér bein samskipti við sjúklinga, sem og forvarnir og ljósmóðurfræðilega greiningu og meðferð, skv. 2. mgr. Í 3. mgr. segir að til að ljósmóðir geti átt rétt á að hljóta sérfræðileyfi skv. 5. gr. skal hún uppfylla eftirtaldar kröfur: 1. hún skal hafa starfsleyfi sem ljósmóðir hér á landi skv. 2. gr. og 2. hún skal hafa lokið meistaraprófi eða doktorsprófi í ljósmóðurfræði frá viðurkenndum háskóla eða hafa sambærilega menntun og 3. hún skal hafa starfað við ljósmóðurstörf að loknu prófi skv. 2. tölul. sem svarar til að minnsta kosti tveggja ára í fullu starfi á því sérsviði sem umsókn hennar um sérfræðileyfi tekur til. Sé starfshlutfall lægra, lengist starfstíminn sem því nemur.

Í 7. gr. reglugerðarinnar eru tiltekin þau sérsvið sem heimilt er að veita sérfræðileyfi í en þar er m.a. í 3. tölul. 1. mgr. að finna fæðingarhjálp.

Samkvæmt 2. mgr. 8. gr. reglugerðarinnar skal landlæknir leita umsagnar námsbrautar í ljósmóðurfræði við hjúkrunarfræðideild heilbrigðisvísindasviðs Háskóla Íslands um hvort umsækjandi uppfylli skilyrði skv. 6. gr.

Niðurstaða ráðuneytisins

Í málinu reynir helst á hvort embætti landlæknis hafi verið heimilt að hafna umsókn kæranda um sérfræðileyfi í ljósmóðurfræðum á þeim grundvelli að kærandi hafi ekki starfað nógu lengi við ljósmóðurstörf að loknu prófi skv. 2. tölul. sem svarar til að minnsta kosti tveggja ára í fullu starfi á því sérsviði sem umsókn hennar um sérfræðileyfi tekur til. Einnig þarf að kanna hvort nám kæranda uppfylli skilyrði 1. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 1089/2012, sbr. einnig 2. tölul. 3. mgr. 6. gr. hennar.

Nám kæranda

Í ákvörðun embættis landlæknis um að vísa frá umsókn kæranda kemur fram að af innsendum gögnum sé ljóst að kærandi uppfylli ekki 3. tölul. 3. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 1089/2012 þar sem hún hafi ekki geta sýnt fram á tveggja ára starf, í fullu starfi, á því sérsviði sem umsókn hennar um starfsleyfi tók til. Var kæranda jafnframt bent á að hún gæti sótt um að nýju, með vísan í fyrri umsókn og fyrirliggjandi gögn, þegar tímafjölda væri náð. Í umsögn embættisins um kæru kæranda kemur hins vegar fram að undir vinnslu málsins hafi embætti landlæknis ekki tekið afstöðu til þess hvort kærandi uppfylli önnur skilyrði reglugerðarinnar til að hljóta sérfræðileyfi en þau sem koma fram í 3. tölul. 3. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar. Þannig geti verið að kærandi uppfylli ekki önnur skilyrði reglugerðarinnar s.s. að kærandi hafi ekki lokið sérfræðinámi sem sé skilgreint innan þess sérsviðs sem umsókn hennar um sérfræðileyfi tekur til, sbr. 1. mgr. 6. gr. og 2. tölul. 3. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar.

Samkvæmt 3. tölul. 3. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar skal kærandi hafa starfað innan þess sérsviðs sem sótt er um sérfræðileyfi við í tvö ár að loknu meistaraprófi samkvæmt 2. tölul. Embætti landlæknis hefur reiknað út mögulegan starfstíma kæranda samkvæmt 3. tölul. og komist að því að kærandi hafi starfað í rúma átta mánuði samkvæmt 3. tölul. að loknu prófi skv. 2. tölul. Að hafa lokið námi samkvæmt 2. tölul., sbr. einnig 1. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar er því forsenda fyrir því að mat á starfstíma fari fram.

Samkvæmt umsögn embættisins tóku gildi breytingar á námskrá í ljósmóðurfræði við Háskóla Íslands haustið 2019 með stofnun nýrrar námsleiðar, ljósmóðurfræði til starfsréttinda, MS. Með þeim breytingum hafi kandídatsnám í ljósmóðurfræði verið fellt niður og í staðin ljúki námi í ljósmóðurfræði nú með meistaragráðu til starfsréttinda. Með breytingunni var nám ljósmæðra ekki lengt, en kandídatsnám í ljósmæðrun var tveggja ára 120 ECTS eininga nám áður en Háskóli Íslands breytti námsleiðinni í tveggja ára nám á meistarastigi. Í dag þarf ljósmóðir því að ljúka bæði BS-prófi í hjúkrunarfræði og 120 ECTS eininga MS námi í ljósmóðurfræði til að geta fengið  útgefið starfsleyfi sem ljósmóðir. Þrátt fyrir að í 3. gr. reglugerðar nr. 1089/2012 segi að umsækjandi um starfsleyfi þurfi að hafa lokið kandídatsnámi í ljósmóðurfræði þá hefur námstími með breytingu á tilhögun námsins hjá Háskóla Íslands ekki verið aukinn.

Háskóli Íslands býður, auk meistaranáms í ljósmóðurfræði til starfsréttinda, upp á meistaranám í ljósmóðurfræði, sem er 120 ECTS eininga meistaranám fyrir ljósmæður sem hafa lokið kandídatsprófi. Í náminu fá ljósmæður metnar 72 einingar úr fyrra ljósmóðurnámi (grunnnámi og kantídatsnámi) og þurfa því einungis að ljúka 48 ECTS einingum til að ljúka meistaranámi á þeirri námsleið. Þá þurfa nemendur í náminu einnig að mæta í a.m.k. tíu málstofur í hjúkrunarfræði til að brautskrást. Inntökuskilyrði í námið er embættispróf í ljósmóðurfræði frá Háskóla Íslands og námið því aðeins í boði fyrir ljósmæður sem hafa lokið kandídatsprófi í ljósmæðrun og eru með starfsleyfi sem ljósmæður á þeim grundvelli.

Árið 2016 voru leyfisveitingar heilbrigðisstarfsmanna fluttar frá heilbrigðisráðuneytinu til embættis landlæknis. Frá þeim tíma og fram til ársins 2025 hefur embætti landlæknis veitt tíu einstaklingum sérfræðileyfi í ljósmóðurfræði. Þar af hafa sjö einstaklingar fengið sérfræðileyfi á grundvelli meistaranáms í ljósmóðurfræði á árunum 2016-2024 samkvæmt upplýsingum frá embætti landlæknis sem ráðuneytið óskaði eftir undir rekstri málsins. Í svari embættisins til ráðuneytisins kemur fram að sérfræðileyfi hafi aðeins verið veitt á grundvelli meistaranáms í ljósmóðurfræði, fyrir ljósmæður sem hafa lokið kandídatsprófi, sem er námið sem kærandi hefur lokið og byggir umsókn sína um sérfræðileyfi á, en ekki á grundvelli meistaranáms í ljósmóðurfræði til starfsréttinda, en það er líkt og að ofan greinir sitt hvor námsleiðin. Engin sérfræðileyfi hafi verið veitt á grundvelli meistaranáms í ljósmóðurfræðum til starfsréttinda.

Af framangreindu verður ráðið að fram til ársins 2025 hafi þær ljósmæður sem höfðu áður lokið kandídatsprófi og fengið útgefið embættispróf í ljósmóðurfræði frá Háskóla Íslands geta sótt um og fengið útgefið sérfræðileyfi að loknu meistaranámi í ljósmóðurfræði við Háskóla Íslands sem er 120 eininga viðbótarnám við fjögurra ára grunnnám í hjúkrunarfræði auk tveggja ára kandídatsnáms í ljósmóðurfræðum. Hins vegar fengu þær ljósmæður sem sóttu meistaranámið 72 einingar metnar úr fyrra námi sínu og þurftu því aðeins að ljúka 48 einingum aukalega til að geta fengið sérfræðileyfi á grundvelli námsins. Einnig verður ráðið að ljósmæður sem útskrifast með meistaranám í ljósmóðurfræðum til starfsréttinda hafi ekki haft möguleika á að fá útgefið sérfræðileyfi á grundvelli náms á Íslandi, enda er það ekki í boði.

Frá ársbyrjun 2025 hefur embætti landlæknis hins vegar breytt stjórnsýsluframkvæmd sinni vegna veitingu sérfræðileyfa og hafnað öllum umsóknum um sérfræðileyfi í ljósmóðurfræðum, sem sótt hefur verið um á grundvelli meistaranáms í ljósmóðurfræðum á þeim grundvelli að sérfræðinám umsækjanda sé ekki skilgreint innan þess sérsviðs sem umsókn um sérfræðileyfi tekur til, sbr. 1. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 1089/2012. Þar sem nám til starfsréttinda í ljósmóðurfræði í dag sé á meistarastigi er það nú mat embættisins að hin námsleiðin sem varðar meistaranám í ljósmóðurfræði geti ekki orðið grundvöllur fyrir veitingu sérfræðileyfis í ljósmóðurfræði þrátt fyrir að ljósmóðir sem ljúki náminu hafi bætt við sig 48 ECTS einingum á meistarastigi en meginmarkmið meistaranáms í ljósmóðurfræði samkvæmt upplýsingum á vef háskólans er að leitast við að gefa nemendum tækifæri til að efla þekkingu sína á ákveðnum sérsviðum ljósmóðurfræðinnar.

Líkt og hér að ofan greinir er skilyrði fyrir veitingu starfsleyfis samkvæmt reglugerð nr. 1089/2012 að umsækjandi hafi lokið grunnnámi í hjúkrunarfræði auk kandídatsnáms í ljósmóðurfræði. Á þeim grunni auk meistaranáms í ljósmóðurfræði hefur embætti landlæknis veitt sérfræðileyfi í ljósmóðurfræði, þar sem umsækjendur bæta við sig 48 ECTS einingum á meistarastigi fram til ársins 2025 án þess að sérfræðinám umsækjenda sé skilgreint innan þess sérsviðs sem umsókn um sérfræðileyfi tekur til.

Af framangreindu verður ráðið að fram til ársins 2025 hafi embætti landlæknis ekki gert þá kröfu að meistaranám í ljósmóðurfræði til sérfræðileyfis hafi verið skilgreint innan þess sérsviðs sem umsókn umsækjanda um sérfræðileyfi tekur til umfram val umsækjanda á lokaverkefni og málstofum sem hann kaus að sækja, heldur hafi embætti landlæknis látið nægja að umsækjandi hafi lokið meistaraprófi eða doktorsprófi í ljósmóðurfræði frá viðurkenndum háskóla eða hafa sambærilega menntun, sbr. 2. tölul. 3. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 1089/2012.

Í umsögn embættisins felst því annars vegar að embættið hefur fyrst árið 2025 gert kröfu um að sérfræðinám umsækjenda sé skilgreint innan þess sérsviðs sem umsókn um sérfræðileyfi tekur til og samtímis að breyta áralangri stjórnsýsluframkvæmd embættisins um mat á því hvenær sérfræðinám er skilgreint innan þess sérsviðs sem umsókn um sérfræðileyfi tekur til.

Hæstiréttur hefur fjallað um réttmætar væntingar aðila, m.a. í dómi réttarins frá 11. nóvember 2010 í máli nr. 151/2010 en þar segir rétturinn m.a: „Ganga verður út frá því að hafi stjórnsýsluframkvæmd lengi tíðkast og almennt verið kunn geti stjórnvald ekki breytt henni svo að íþyngjandi sé gagnvart almenningi á þeim grunni einum að málefnalegar ástæður búi þar að baki, heldur verði að taka slíka ákvörðun á formlegan hátt og kynna hana þannig að þeir, sem breytingin varðar, geti gætt hagsmuna sinna. Umboðsmaður hefur dregið þá ályktun af dómi Hæstaréttar að rétturinn hafi þar byggt á því að það sé óskráð meginregla að við þær aðstæður sem rétturinn tilgreinir þurfi stjórnvöld að gæta að þeim atriðum sem lýst er þ.m.t. um tilkynningar, sbr. álit umboðsmanns Alþingis nr. 9668/2018. Í álitinu segir jafnframt að áður í álitsframkvæmd umboðsmanns hefði verið byggt á því að slíka tilkynningaskyldu mætti leiða af vönduðum stjórnsýsluháttum. Þá segir umboðsmaður síðar í álitinu að á meðan brot á vönduðum stjórnsýsluháttum leiði almennt ekki til þess að ákvörðun verði ógilt geti öðruvísi verið farið með brot á hinum óskráðu meginreglum stjórnsýsluréttarins.

Samkvæmt gögnum málsins hefur embætti landlæknis fram til ársins 2025 túlkað 1. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 1089/2012 með þeim hætti að hafi umsækjandi lokið meistaranámi í ljósmóðurfræði þá uppfylli námið skilyrði 1. mgr. um að teljast vera innan þess sérsviðs sem sérfræðileyfið tekur til, þrátt fyrir að námið sé ekki skilgreint innan tiltekins sérsviðs í ljósmóðurfræði og að í náminu ljúki nemandi aðeins 48 ECTS einingum en fái rest metna úr fyrra námi sínu.

Það er mat ráðuneytisins að sú breyting á stjórnsýsluframkvæmd við mat og veitingu sérfræðileyfis í ljósmóðurfræðum rúmist innan ákvæðisins og sé í betra samræmi við orðalag þess en fyrri stjórnsýsluframkvæmd. Engu að síður er það mat ráðuneytisins að slíka meginbreytingu sé ekki hægt að gera án þess að uppfylla þau skilyrði sem Hæstiréttur og umboðsmaður Alþingis hafa mótað með dóma- og álitaframkvæmd. Samkvæmt fyrrgreindum dómi Hæstaréttar hafi embætti landlæknis við þessar aðstæður borið að kynna breytinguna tímanlega þannig að þeir sem hún varðar geti gætt hagsmuna sinna þótt um málefnalegar ástæður sé að ræða. Að baki þeirri kröfu býr að þeir sem eru í slíkri stöðu geti, innan tiltekins tíma, gert viðeigandi ráðstafanir til að fá úrlausn í máli sínu í samræmi við þá framkvæmd sem lengi hefur tíðkast. Þeir eigi þannig kost á að njóta jafnræðis á við þá sem fengið hafa leyst úr málum sínum samkvæmt þeirri framkvæmd sem hefur verið viðhöfð (Álit UA 9668/2018). Til þess að borgararnir geti átt kost á þessari leið þarf eðli breytingarinnar og aðferð stjórnvalda við að framkvæma hana að veita möguleika á slíkri fyrirfram kynningu og að hlutaðeigandi geti brugðist við.

Af gögnum málsins er ljóst að kærandi hafði ekki vitneskju um nýja framkvæmd embætti landlæknis við mat og veitingu sérfræðileyfa í ljósmóðurfræði sem hafði tíðkast um langan tíma. Þá verður ekki séð að embætti landlæknis hafi kynnt breytinguna opinberlega með þeim hætti að hlutaðeigandi gætu brugðist tímanlega við. Hér ber að hafa í huga að kærandi hóf meistaranám sitt í ljósmóðurfræði árið 2017. Frá þeim tíma hafi ljósmæður sem hafi lokið sama námi og kærandi fengið útgefið sérfræðileyfi að öðrum skilyrðum reglugerðarinnar uppfylltum. Þá verður ekki fram hjá því litið að embættið vísar til breytingu á námi hjá Háskóla Íslands árið 2019 en gerði ekki breytingu á stjórnsýsluframkvæmdinni fyrr en í upphafi árs 2025. Hér ber einnig að líta til þess að kærandi sótti um sérfræðileyfi þann 26. júní 2024 en tveimur vikum áður hafði embættið veitt sérfræðileyfi í ljósmóðurfræðum á grundvelli sama náms og kærandi hafði lokið.

Óumdeilt er að kærandi hefur lokið BS námi í hjúkrunarfræði auk meistaranáms í ljósmóðurfræðum eins og dugði til fyrir veitingu sérfræðileyfis samkvæmt fyrri stjórnsýsluframkvæmd. Með hliðsjón af framangreindu er það mat ráðuneytisins að embætti landlæknis geti ekki borið fyrir sig í tilviki kæranda að hún hafi ekki lokið sérfræðinámi sem sé skilgreint innan þess sérsviðs sem umsókn hennar um sérfræðileyfi tekur til.

Tímalengd í starfi eftir lok náms

Þá þarf að skera úr um hvort skilyrði 3. tölul. 3. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar um að kærandi hafi starfað við ljósmóðurstörf að loknu prófi skv. 2. tölul. sem svarar til að minnsta kosti tveggja ára í fullu starfi á því sérsviði sem umsókn hennar um sérfræðileyfi tekur til en embætti landlæknis hefur í málinu komist að því að svo sé ekki.

Embætti landlæknis byggir á því að kærandi, sem er sjálfstætt starfandi, hafi ekki starfað sérstaklega við fæðingarhjálp, sem er klíníska sérsviðið sem kærandi hefur sótt um sérfræðileyfi í, í tvö ár í fullu starfi frá námslokum skv. 2. tölul. 3. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 1089/2012. Þann 23. júní sl. óskaði ráðuneytið eftir frekari upplýsingum um hvernig embætti landlæknis reiknaði út starfstíma kæranda á sérsviðinu. Í svari embættisins þann 27. júní sl. kom fram að kærandi hefði lagt fram starfsvottorð frá Sjúkratryggingum Íslands, SÍ, þar sem fram kom að kærandi hefði frá 1. janúar 2021 sinnt 125 konum á tilgreindum gjaldaliðum samkvæmt samningi, þ.e. meðgönguvernd, aðstoð við fæðingu, aðstoð við fæðingu sem endar á sjúkrahúsi og aðstoð við fæðingu, ljósmóðir nr. 2. Undir gjaldaliðunum eru tilgreindar klukkustundir sem gert er ráð fyrir að hver gjaldaliður taki. Embættið tók saman fjölda vitjana frá útskrift kæranda í júní 2022 undir hverjum gjaldalið og margfaldaði þá með þeim klukkustundum sem eru uppgefnar undir hverjum gjaldalið. Var það niðurstaða embættisins að væru allar klukkustundirnar lagðar saman sem féllu undir vitjanir í hverjum gjaldalið þá væri niðurstaðan sú að kærandi hefði sinnt sem nemur átta mánuðum við fæðingarhjálp.

Kærandi heldur því fram að hvergi sé að finna lýsingu á því hvað falli undir starf á sérsviðinu fæðingarhjálp. Í því felist í reynd mun meira en ofangreindir gjaldliðir taka til. Ljósmóðir geti t.a.m. varið löngum stundum í yfirsetu fæðingar og verið ein við þau störf þó SÍ greiði aðeins umsamið gjald fyrir fyrirfram ákveðinn tíma í tilfelli hverrar konu. Kærandi byggir á því að starfi ljósmóðir í fullu starfi á fæðingadeild þá fái hún allan starfstíma sinn metinn sama hvort hversu mörgum börnum hún taki raunverulega á móti. Ljósmóðir á fæðingadeild sinni ekki eingöngu þeim hlutverkum sem komi fram í gjaldaliðum SÍ sem embættið leggi til grundvallar starfshlutfalli hennar. Engu að síður fái þær ljósmæður sérfræðileyfi að loknu tveggja ára fullu starfi.

Að mati ráðuneytisins verður starfi ljósmóður í sjálfstæðum rekstri ekki að fullu jafnað við starf ljósmóður í starfi á deild á heilbrigðisstofnun sem hefur það hlutverk að taka á móti fæðandi konum. Í starfi ljósmóður á deild á heilbrigðisstofnun sem sérhæfir sig í að þjónusta fæðandi konur er ljósmóðir öllum stundum í starfsumhverfi og að sinna starfi sem við kemur fæðingarhjálp eða annarri þjónustu sem er beintengd fæðingum. Á stærri deildum starfar einnig faglegur yfirmaður, svo sem yfirljósmóðir og/eða yfirlæknir sem skiptir verkefnum meðal starfsmanna deildarinnar.

Engu að síður telur ráðuneytið að nauðsynlegt geti verið að horfa til fleiri þátta við mat á því hvort umsækjandi um sérfræðileyfi hafi starfað við sérsviðið í tvö ár í fullu starfi að loknu prófi skv. 2. tölul. heldur en eingöngu þeirra sem tilteknir eru í gjaldskrá SÍ og embætti landlæknis hefur stuðst við. Ljósmóðir geti þurft að sinna fleiru og halda utan um meira í starfinu vegna fæðingarhjálpar en SÍ greiðir fyrir og felst beinlínis í því að taka á móti barni. Þá verður ekki framhjá því litið að í gjaldalið 89 og 90, aðstoð við fæðingu sem endar á sjúkrahúsi, er uppgefin hálf til ein klukkustund en í texta undir gjaldalið 89 segir m.a. að ljósmóðir eigi rétt á greiðslu fyrir þann tíma sem hún hefur sinnt konunni sem getur verið töluvert lengri en sú eina klukkustund sem kemur fram fyrst undir gjaldaliðnum og embætti landlæknis hefur stuðst við í útreikningum sínum.

Til þess að geta metið rauntíma þeirrar aðstoðar sem kærandi hefur þjónustað konur með fæðingahjálp auk þess að meta annan tíma sem kærandi hefur sannarlega eytt vegna fæðingahjálpar telur ráðuneytið að sýna þurfi fram á gögn þess efnis, t.a.m. með útgefnum reikningum eða skýrslum til SÍ vegna starfa sinna við fæðingahjálp eða með öðrum sannanlegum hætti. Þá verður ekki ráðið af gögnum málsins að embættið hafi tekið tillit til orlofsréttar á framangreindu tímabili eða litið til annarra ástæðna sem kynnu að hafa áhrif á þann tíma reiknast sem starfstími frá útskrift. Í því sambandi má benda á að starfsmenn í fullu starfi á opinberri heilbrigðisstofnun fá 30 daga orlof á hverju ári eða sem nemur um einum og hálfum mánuði í vinnu. Kærandi getur hvað orlof og veikindarétt varðar ekki borið skarðan hlut frá borði við mat á umsókn hennar samanborið við umsókn ljósmóður í starfi á deild á heilbrigðisstofnun.

Af gögnum málsins verður ráðið að ekki hefur verið kallað eftir frekari upplýsingum frá SÍ en bara hve mörgum konum kærandi hefur sinnt vegna fæðingarhjálpar. Þá hefur embættið ekki kannað hvort kærandi hafi gögn um hve löngum tíma hún hefur raunverulega eytt í fæðingahjálp. Embætti landlæknis hefur því í ákvörðun sinni eingöngu stuðst við upplýsingar um fjölda kvenna sem kærandi hefur aðstoðað og fyrirfram ákveðinn tímafjölda vegna hvers gjaldaliðs frá SÍ en ekki rauntíma sem kærandi hefur sinnt konum. Kærandi getur þurft að bera hallann af því að geta ekki sýnt fram á starf sitt á sérsviði sem sótt er um sérfræðileyfi í en á það hefur embætti landlæknis ekki látið reyna með fullnægjandi hætti.

Með hliðsjón af öllu framangreindu er það niðurstaða ráðuneytisins að embætti landlæknis hafi verið heimilt að breyta stjórnsýsluframkvæmd um mat á því hvenær nám í ljósmæðrun á meistarastigi er skilgreint innan þess sérsviðs sem umsókn tekur til. Hins vegar geti slík breyting ekki átt við í tilfelli kæranda í ljósi þess sem hér að framan greinir. Þá verði embætti landlæknis einnig að kynna breytinguna fyrirfram með fullnægjandi hætti. Það er jafnframt niðurstaða ráðuneytisins að embætti landlæknis hafi ekki upplýst málið með fullnægjandi hætti. Embættið hafi látið nægja upplýsingar um fjölda kvenna sem kærandi hafi veitt þjónustu og borið saman við gjaldaliði SÍ við mat á því hvort kærandi uppfylli skilyrði 3. tölul. 3. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 1089/2012 án þess að kanna hvort í störfum kæranda hafi falist önnur verkefni eða lengri tími við starfrækslu verkefna innan gjaldliðanna sem geti fallið undir sérsvið fæðingarhjálpar. Þá verður ekki ráðið af gögnum málsins að embættið hafi tekið til greina orlofstíma líkt og tekið er tillit til í starfi ljósmóður í starfi á deild á heilbrigðisstofnun. Hins vegar getur kærandi þurft að afhenda fullnægjandi gögn til að sýna fram á framangreint og þurfa sæta því ef slík gögn eru ófullnægjandi eða ekki til staðar. Málið hefur samkvæmt því sem hér að framan greinir ekki verið rannsakað með fullnægjandi hætti, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Af þeim sökum er ákvörðun embættis landlæknis felld úr gildi og lagt fyrir embættið að taka mál kæranda til meðferðar að nýju.

 

Ú r s k u r ð a r o r ð

Ákvörðun embættis landlæknis um að synja umsókn kæranda um sérfræðileyfi í fæðingarhjálp, dags. 25. júní 2024, er felld úr gildi. Lagt er fyrir embætti landlæknis að taka mál kæranda fyrir að nýju.