1303/2025. Úrskurður frá 3. október 2025

Hinn 3. október 2025 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1303/2025 í máli ÚNU 24080001.
 

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 2. júlí 2024, kærði […] synjun Skattsins á beiðni um að­gang að gögnum.
 
Með tölvupósti 16. maí 2024 til Skattsins óskaði kærandi eftir afriti af samskiptum tollstjóra við erlend flugfélög sem neitað hefðu að afhenda tollyfirvöldum farþegalista, ásamt afritum af svörum um­ræddra flugfélaga. Með bréfi 14. júní sama ár synjaði Skatturinn beiðninni með vísan til 1. mgr. 188. gr. tollalaga, nr. 88/2005. Þá vísaði Skatturinn einnig til 1., 2. og 5. tölul. 10. gr. upp­lýs­inga­laga, nr. 140/2012, til stuðnings synjuninni.
 

Málsmeðferð

1.

Kæran var kynnt Skattinum með erindi 3. júlí 2024 og stofnuninni veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um hana. Jafnframt var þess óskað að Skatturinn léti úrskurðarnefnd um upplýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lyti að.
 
Skatturinn skilaði umsögn í málinu 11. júlí 2024 og meðfylgjandi henni voru þau gögn sem hann taldi að kæran lyti að.
 
Í umsögn Skattsins er rakið að samkvæmt 1. mgr. 51. gr. a tollalaga beri fyrirtækjum sem annist flutning farþega og vara til og frá landinu að afhenda tollyfirvöldum upplýsingar um farþega og áhöfn og geti tollyfirvöld samkvæmt 180. gr. a tollalaga lagt á stjórnvaldssektir sé brotið gegn þessari skyldu. Upplýsingarnar séu nýttar við tolleftirlit og til að koma í veg fyrir og rannsaka brot á tollalögum og öðrum lögum sem lögreglu og öðrum handhöfum lögregluvalds beri að framfylgja. Farþegaupplýsingar séu mikilvægar við eftirlit á landamærum og geri tollyfirvöldum kleift að beina sjónum sérstaklega að þeim farþegum sem hætta sé talin stafa af auk þess sem slíkar upplýs­ingar einfaldi og flýti fyrir afgreiðslu annarra farþega.
 
Umbeðnar upplýsingar falli undir 1. mgr. 188. gr. tollalaga sem sé sérstakt þagnarskylduákvæði, sbr. úrskurði nefndarinnar nr. 617/2016, 623/2016 og 922/2020. Með gagnályktun frá 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga verði að telja að sérstök þagnaskylduákvæði geti, ein og sér, komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum stjórnvalda hvað sem líði ákvæðum upp­lýs­ingalaga.
 
Í ljósi orðalags ákvæðis 188. gr. tollalaga og athugasemda í lögskýringargögnum við ákvæðið verði að líta svo á að undir ákvæðið falli hvers kyns upplýsingar tollyfirvalda um viðskipti einstakra manna og fyrirtækja og starfshætti tollyfirvalda. Ákvæðið komi þar með í veg fyrir að almenningi verði á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga veittur aðgangur að gögnum er varði samskipti tollyfir­valda við einstök flugfélög varðandi afhendingu upplýsinga um farþegalista.
 
Auk framangreinds er í umsögn Skattsins rakið og rökstutt að umbeðnar upplýsingar falli undir 1., 2. og 5. tölul. 10. gr. upplýsingalaga.
 
Umsögn Skattsins var kynnt kæranda með erindi, dags. 15. júlí 2024, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi umsagnarinnar. Ekki bárust frekari athuga­semdir frá kæranda.
 

2.

Með erindi 16. júní 2025 til Skattsins óskaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál í fyrsta lagi eftir upplýsingum um hvort tiltekin bréfa- og tölvupóstssamskipti innihéldu samskipti sem stöfuðu frá farþegaupplýsingadeild ríkislögreglustjóra í ljósi þess að þau hefðu verið send fyrir hönd „the API/PNR team“. Þá óskaði nefndin einnig eftir upplýsingum á hvaða grundvelli umrædd deild hefði starfað áður en reglugerð um starfsemi, hlutverk og ábyrgð ríkislögreglustjóra, nr. 325/2021, tók gildi. Í öðru lagi óskaði nefndin eftir upplýsingum um efni og tilurð tiltekins skjals auk nánari rökstuðnings fyrir því með hvaða hætti upplýsingarnar í skjalinu féllu undir 188. gr. tollalaga og eftir atvikum 10. gr. upplýsingalaga eða önnur ákvæði þeirra laga.
 
Skatturinn svaraði fyrri hluta erindis úrskurðarnefndarinnar með tölvupósti 1. júlí 2025. Í svarinu kom fram að tilvísun til „the API/PNR team“ Skattsins væri ekki verið að skírskota til far­þega­upplýsingadeildar ríkislögreglustjóra. Áður en farþegaupplýsingadeildin hefði verið sett á laggirn­ar með 3. mgr. 27. gr. reglugerðar nr. 325/2021 hefði verið unnið að innleiðingu á nýja farþegaupp­lýs­inga­greiningarkerfi fyrir tollgæslu- og löggæsluyfirvöld í sameiginlegu verkefni Skatts­ins, ríkis­lög­reglustjóra, lögreglustjórans á Suðurnesjum og dómsmálaráðuneytisins. Beiðnir til flug­félaga um farþegaupplýsingar hefðu verið sendar af hálfu Skattsins, af starfsmönnum þessa verk­efnis, með vísan til ákvæða tollalaga, einkum 3. tölul. 40. gr. og reglugerðar um upplýsingagjöf um farþega og áhöfn, nr. 1072/2019.
 
Skatturinn svaraði síðari hluta erindis úrskurðarnefndarinnar með tölvupósti 7. júlí 2025. Kom þar fram að skjalið sem fyrirspurn nefndarinnar varðaði hefði borist með svörum tiltekins erlends flugfélags til Skattsins. Þar sem skjalið hefði borist Skattinum í tengslum við lögbundið hlutverk toll­gæslu félli það undir sérstakt þagnarskylduákvæði 188. gr. tollalaga sem og 1., 2. og 5. tölul. 10. gr. upplýsingalaga.
 
Þá kom fram í svarinu að umrædd samskipti Skattsins og flugfélagsins hefðu varðað miðlun far­þega­upplýsinga frá flugfélaginu til tollyfirvalda og möguleg viðurlög við vanefndum á því. Samskipti tollgæslu við erlend flugfélög séu á viðkvæmu stigi og ekki bæri að líta á samskiptin sem endanlega afgreiðslu mála. Afhending samskipta og fylgiskjala með þeim gæti leitt til þess að afhending á farþegaupplýsingum raskist og samningsstaða tollgæslu myndi breytast til hins verra. Mikilvægt væri að viðhalda því trausti sem ríkti milli aðila og ætti umrætt skjal því að vera undan­þegið upplýsingarétti almennings. Skatturinn hefði óskað eftir frekari upplýsingum um efni og tilurð skjalsins frá dómsmálaráðuneytinu og fjármála- og efnahagsráðuneytinu, meðal annars hvort það hefði borist síðarnefnda ráðuneytinu sem umsögn í máli nr. S-153/2019 í samráðsgátt stjórn­valda. Skattinum hefði ekki borist svör við umræddum fyrirspurnum.
 
Með erindi 8. júlí 2025 óskaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál eftir upplýsingum hvort farþega­upp­lýsingardeild ríkislögreglustjóra hefði komið að þeim hluta umbeðinna samskipta sem hefðu átt sér stað eftir gildistöku reglugerðar nr. 345/2021. Skatturinn svaraði erindinu 8. ágúst 2025 og kom þar fram að öll samskipti við flugfélög á þessum tíma hefðu verið á forræði starfsmanna Skatts­ins og ríkislögreglustjóra en hefðu verið undir formerkjum Skattsins. Beiðnir hefðu verið sendar á grundvelli tollalaga og reglugerðar nr. 1072/2019. Formleg deild hefði verið stofnuð 1. nó­vember 2021 en fyrir þann tíma hefði verið starfræktur verkefnahópur sem hefði samanstaðið af starfsmönnum beggja embætta.
 
Óþarft er að rekja frek­ar það sem fram kemur í gögnum málsins, sbr. 31. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Úr­skurð­ar­nefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.
 

Niðurstaða

1.

Í máli þessu er deilt um synjun Skattsins á beiðni kæranda um aðgang að gögnum. Nánar tiltekið laut beiðni kæranda að upplýsingum er vörðuðu samskipti tollyfirvalda við erlend flugfélög sem hefðu neitað að afhenda tollyfirvöldum farþegalista ásamt afritum af svörum umræddra flug­félaga.
 
Skatturinn hefur afhent úrskurðarnefndinni þau gögn sem hann afmarkaði beiðni kæranda við og telur að óheimilt sé að veita aðgang að. Um er að ræða:
 

1. Bréf frá Skattinum til tiltekinna erlendra flugfélaga með beiðni um afhendingu farþega­upp­lýsinga auk samskipta sem áttu sér stað í kjölfar bréfanna.
2. Tvö skjöl sem tiltekið erlent fyrirtæki sendi til Skattsins.
3. Ódagsett bréf frá ríkislögreglustjóra til lögreglustjórans á Suðurnesjum varðandi landa­mæra­málefni og meðhöndlun farþegaupplýsinga.

 
Í 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga kemur fram að almenn ákvæði laga um þagnar­skyldu tak­marki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Andspænis slíkum ákvæðum eru sér­stök þagnar­skyldu­ákvæði þar sem upplýsingar þær, sem þagnarskyldan tekur til, eru sér­greind­ar. Með gagn­ályktun frá 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga hefur verið á því byggt að sérstök þagn­ar­skyldu­ákvæði geti takmarkað rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsinga­lög­um. Það fer eftir efni og orða­lagi við­komandi ákvæð­is hvernig það verður skýrt og samræmt ákvæð­um upp­lýsingalaga, sbr. athuga­semdir í frumvarpi því sem varð að gildandi upplýsinga­lög­um.
 
Synjun Skattsins á beiðni kæranda byggist meðal annars á að umbeðnar upplýsingar séu háðar sérstakri þagnarskyldu samkvæmt 1. mgr. 188. gr. tollalaga, nr. 88/2005. Tilvitnað þagnar­skyldu­ákvæði er svohljóðandi:
 

Starfsmenn tollyfirvalda eru bundnir þagnarskyldu skv. X. kafla stjórnsýslulaga. Tekur þetta til upp­lýsinga um einkahagi manna sem eðlilegt er að leynt fari, upplýsinga um viðskipti einstakra manna og fyrirtækja, þ.m.t. hvers konar vitneskja sem ráða má af sam­ritum af sölu- og vörureikn­ing­um sem tollyfirvöld halda eftir. Einnig tekur þagnar­skylda til upplýsinga er varða starfshætti tollyfirvalda, þ.m.t. fyrirhugaða tollrannsókn, og annarra upplýsinga sem leynt skulu fara sam­kvæmt lögum, starfsreglum tollyfirvalda eða eðli máls.

 
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur lagt til grundvallar að 1. mgr. 188. gr. tollalaga feli í sér sér­staka þagnarskyldu um upplýsingar um viðskipti einstakra manna og fyrirtækja, þ.m.t. hvers konar vitneskju sem ráða megi af samritum af sölu- og vörureikningum sem tollyfirvöld halda eftir, og um upplýsingar sem varða starfshætti tollyfirvalda, þ.mt. fyrirhugaða tollrannsókn, sbr. m.a. úrskurð nefndarinnar nr. 1085/2022 og þá úrskurði sem þar er vísað til.
 
Í 4. tölul. 1. gr. tollalaga kemur fram að embætti ríkisskattstjóra sé sú stofnun sem fari með stjórn tollamála samkvæmt lögunum og sé auk þess falið að framfylgja öðrum lögum og stjórnvalds­reglum sem varði innflutning, umflutning og útflutning á vörum, sbr. einnig 1. mgr. 38. gr. laganna. Þá kemur fram í 26. tölul. 1. gr. tollalaga að tollyfirvöld séu þau stjórnvöld sem fara með tollamál á hverjum tíma. Samkvæmt 2. mgr. 85. gr. laga um tekjuskatt, nr. 90/2003, stýrir ríkisskattstjóri Skattinum en stofnunin annast þau verkefni sem honum er falið að sinna lögum samkvæmt.
 

2.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér umbeðin gögn. Þau bréf sem eru tilgreind undir lið 1 í kafla 1 hér að framan eru á bréfsefni Skattsins en send fyrir hönd svokallaðs „API/PNR“ teymis. Þá þykir mega ráða að bæði starfsmenn Skattsins og ríkislögreglustjóra hafi komið að þeim samskiptum sem áttu sér stað í kjölfar bréfanna.
 
Skatturinn hefur komið á framfæri þeim upplýsingum að umrædd bréf hafi verið send af hálfu Skattsins en af starfsmönnum sameiginlegs verkefnis stofnunarinnar  ríkislögreglustjóra, lögreglu­stjórans á Suðurnesjum og dómsmálaráðuneytisins varðandi öflun farþegaupplýsinga. Formleg far­þegaupplýsingadeild hafi síðan verið stofnuð 1. nóvember 2021.
 
Skjölin sem eru tilgreind undir lið 2 í kafla 1 hér að framan eru gögn sem tiltekið erlent fyrirtæki sendi til Skattsins í tengslum við beiðni stofnunarinnar um farþegaupplýsingar. Annars vegar er um að ræða afrit af tölvupóstssamskiptum á milli fyrirtækisins og erlends flugfélags en samskiptin varða miðlun farþegaupplýsinga til íslenskra yfirvalda og afstöðu flugfélagsins til slíkrar miðlunar. Hins vegar er um að ræða skjal sem stafar frá Alþjóðasambandi flugfélaga (e. International Air Trans­port Association). Loks hefur bréf ríkislögreglustjóra til lögreglustjórans á Suðurnesjum, sbr. lið 3 í kafla 1 hér að framan, meðal annars að geyma upplýsingar um bæði afstaðnar og fyrirhug­að­ar aðgerðir farþegaupplýsingardeildar ríkislögreglustjóra í tengslum við öflun farþega­upplýs­inga.
 
Samkvæmt 3. mgr. 27. gr. reglugerðar um starfsemi, hlutverk og ábyrgð embættis ríkislögreglu­stjóra, nr. 325/2021, starfækir ríkislögreglustjóri farþegaupplýsingadeild í samstarfi við viðeigandi stjórn­völd sem annast söfnun, vinnslu og miðlun á farþegaupplýsingum í löggæslutilgangi. Með lögum nr. 36/2025, um breytingu á lögum um landamæri, lögreglulögum og tollalögum (farþega­upp­lýsingar fyrir lögreglu og tollyfirvöld) sem voru samþykkt á Alþingi  6. júní 2025, var lögfest hlut­verk og starfsemi farþegaupplýsinga­deild­ar. Í 40. gr. tollalaga var þannig meðal annars bætt við ákvæði þess efnis að eitt hlutverka tollyfirvalda væri að starf­rækja far­þega­upp­lýs­ingadeild í sam­starfi við lögreglu og önnur viðeigandi stjórn­völd sem annaðist móttöku, vinnslu og miðlun upplýsinga um farþega og áhöfn.
 
Svo sem fyrr segir annast Skatturinn þau verkefni sem ríkisskattstjóra er falið að sinna samkvæmt tollalögum og verður því að telja að upplýsingar er varða starfshætti Skattsins geti talist til upp­lýs­inga er varða starfshætti tollyfirvalda í skilningi 1. mgr. 188. gr. tollalaga. Telja verður að hið sama geti átt við um upplýsingar er varða starfshætti fyrrgreindrar farþegaupplýsingardeildar ríkislög­reglu­stjóra.
 
Að framangreindu gættu og að virtu efni umbeðinna gagna er það mat nefndarinnar að öll gögnin, að undanskildu því skjali sem er vikið að í kafla 3 hér að neðan, hafi að geyma upplýsingar sem varða starfshætti tollyfirvalda og sem séu undirorpnar sérstakri þagnarskyldu samkvæmt 1. mgr. 188. gr. tollalaga. Er þess þá að gæta að umbeðin gögn hafa að geyma upplýsingar um tilteknar aðgerðir sem tollyfirvöld réðust í varðandi öflun farþegaupplýsinga frá erlendum flugfélögum en mælt er fyrir um skyldu til að afhenda slíkar upplýsingar í 51. gr. a tollalaga og reglugerð um upplýs­ingagjöf um farþega og áhöfn, nr. 1072/2019. Þá hefur fyrrgreint bréf ríkislögreglustjóra til lögreglustjórans á Suðurnesjum svo sem fyrr segir að geyma upplýsingar um afstaðnar og fyrir­hugað­ar aðgerðir farþegaupplýsingardeildar ríkislögreglustjóra varðandi öflun farþegaupp­lýsinga.
 
Með vísan til þess hversu víða þær upplýsingar koma fram í gögnunum sem nefndin telur að séu undirorpnar sérstakri þagnarskyldu eftir 1. mgr. 188. gr. tollalaga er það mat nefndarinnar að ekki séu efni til þess að leggja fyrir Skattinn að veita kæranda aðgang að hluta gagnanna eftir 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Að þessu og öðru framangreindu gættu verður ákvörðun Skattsins því stað­fest varðandi synjun á afhendingu þessara gagna, sbr. nánar það sem greinir í úrskurðarorði.
 

3.

Að framangreindu frágengnu stendur eftir að taka afstöðu til réttar kæranda til aðgangs að öðru af tveimur skjölum sem tiltekið fyrirtæki afhenti Skattinum í tengslum við beiðni stofnunarinnar um farþegaupplýsingar. Umrætt skjal er dagsett 8. ágúst 2019 og stafar frá Alþjóðasambandi flug­fél­aga. Af efni skjalsins verður ekki annað ráðið en að það hafi að geyma athugasemdir sambandsins við drög að fyrrnefndri reglugerð um upplýsingagjöf um farþega og áhöfn.
 
Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál verður ekki séð að skjalið hafi að geyma upplýsingar sem varða starfshætti tollyfirvalda eða aðrar upplýsingar sem gætu verið undirorpnar þagnarskyldu eftir 1. mgr. 188. gr. tollalaga. Að sama skapi verður ekki séð að þær upplýsingar sem skjalið hefur að geyma verði felldar undir 1., 2. eða 5. tölul. 10. gr. upplýsingalaga.
 
Samkvæmt framangreindu og þar sem úrskurðarnefndin telur að önnur takmörkunarákvæði upp­lýs­ingalaga eigi ekki við um umrætt skjal verður Skattinum gert að afhenda það kæranda.
 

Úrskurðarorð

Skatturinn skal veita kæranda, […], aðgang að skjali sem ber yfirskriftina „Ice­land "Draft Regulation on Passenger Information and Crew Information" Comments from IATA“ og er dagsett 8. ágúst 2019. Að öðru leyti er staðfest ákvörðun Skattsins, dags. 14. júní 2024, um að synja kæranda um aðgang að upplýsingum.
 
 
 
 
Trausti Fannar Valsson, formaður
Hafsteinn Þór Hauksson
Sigríður Árnadóttir