Mál nr. 8/2025. Ákvörðun kærunefndar útboðsmála_a.

Ákvörðun kærunefndar útboðsmála 19. ágúst 2025
í máli nr. 8/2025:
Papco hf.
gegn
Fjársýslu ríkisins,
SRX hf.,
Tandur hf. og
Rekstrarvörum ehf.

Lykilorð
Aðgangur að gögnum.

Útdráttur
Í ákvörðun kærunefndar útboðsmála var fallist að hluta á kröfu S um aðgang að gögnum sem varnaraðili hafði lagt fram og sem vörðuðu T en nefndin lagði til grundvallar að afmá skyldi tilteknar upplýsingar sem komu fram í þremur skjölum. Þá var lagt til grundvallar að P og R skyldu eiga rétt til sama aðgangs að skjölunum.

Með kæru móttekinni hjá kærunefnd útboðsmála 29. mars 2025 kærði Papco hf. (hér eftir „kærandi“) útboð Fjársýslu ríkisins (hér eftir „varnaraðili“) nr. 22136 auðkennt „FA Cleaning supplies“.

Kærunefnd útboðsmála tók ákvörðun í málinu 2. júní 2025 og hafnaði kröfum varnaraðila og Tandur hf. um afléttingu sjálfkrafa stöðvunar í hinu kærða útboði. Með tölvupósti 12. júní 2025 óskaði SRX hf. eftir aðgangi að gögnum varðandi tiltekin samskipti sem var vitnað til í ákvörðuninni. Með tölvupósti 27. sama mánaðar óskaði kærunefnd útboðsmála eftir nánari upplýsingum um afmörkun kröfunnar og staðfesti SRX hf. með tölvupósti 1. júlí 2025 að krafan lyti að aðgangi að tilboði og tilboðsgögnum Tandur hf. og kæranda í 2. hluta útboðsins sem og þeim samskiptum sem félögin áttu við varnaraðila í tengslum við þann hluta.

Með ákvörðun í málinu, sem tekin var í gær, var SRX hf. veittur aðgangur að fylgigögnum með kæru málsins og þar með að tilteknum gögnum varðandi tilboð kæranda og samskipti hans við varnaraðila varðandi 2. hluta útboðsins. Á meðal fylgiskjala með greinargerð varnaraðila í málinu, dags. 11. apríl 2025, voru tiltekin gögn sem vörðuðu tilboð kæranda í 2. hluta útboðsins og samskipti hans við varnaraðila tengd þeim hluta en þar var um að ræða sömu gögn og voru meðfylgjandi kæru málsins.

Samkvæmt framangreindu er ljóst að SRX hf. hefur þegar verið veittur aðgangur að þeim gögnum sem unnt er að veita aðgang að varðandi tilboð kæranda og samskipti hans við varnaraðila í 2. hluta útboðsins. Í ákvörðun þessari verður því tekin til úrlausnar krafa SRX hf. um aðgang að tilboði og tilboðsgögnum Tandur hf. í 2. hluta útboðsins. Um er að ræða eftirfarandi gögn sem kærunefnd útboðsmála fékk afhent frá varnaraðila 5. maí 2025:

1. Tilboðsblað Tandur hf. í 2. hluta útboðsins.
2. Tilboðsblað Tandur hf. í 2. hluta útboðsins, sent með tölvupósti varnaraðila til Tandur hf. 27. febrúar 2025
3. Tilboðsblað Tandur hf. í 2. hluta útboðsins, sent með tölvupósti Tandur hf. til varnaraðila 28. febrúar 2025.
4. Tölvupóstssamskipti milli varnaraðila og Tandur hf. á tímabilinu 27. febrúar 2025 til 4. mars sama ár.
5. Tölvupóstssamskipti milli varnaraðila og Tandur hf. á tímabilinu 27. febrúar 2025 til 3. mars sama ár.
6. Tölvupóstssamskipti milli varnaraðila og Tandur hf. á tímabilinu 27. febrúar 2025 til 3. mars sama ár.
7. Tölvupóstssamskipti milli varnaraðila og Tandur hf. dagana 27. og 28. febrúar 2025.
8. Tölvupóstssamskipti milli varnaraðila og Tandur hf., dags. 27. febrúar 2025.
9. Tölvupóstssamskipti á milli varnaraðila og Tandur hf. á tímabilinu 27. febrúar 2025 til 5. mars sama ár.
10. Tölvupóstur varnaraðila til Tandur hf., dags. 27. febrúar 2025.
11. Vörublað Tandur hf. fyrir plastpoka, sent með tölvupósti 5. mars 2025

Með tölvupósti 2. júlí 2025 gaf kærunefnd útboðsmála Tandur hf. kost á að tjá sig um kröfu SRX hf. sem og félagið gerði með tölvupósti 7. sama mánaðar. Tandur hf. leggst gegn því að umbeðin gögn verði afhent SRX hf.

I

SRX hf. hefur vísað til þess að krafa um aðgang að umbeðnum gögnum sé sett fram til að félagið geti áttað sig á hvernig jafnræði hafi verið háttað í samskiptum varnaraðila við Tandur hf. og kæranda. Óskað hafi verið eftir gögnunum svo SRX hf. geti tekið afstöðu til forsendna ákvörðunar kærunefndar útboðsmála frá 2. júní 2025 en félagið hafi þegar svarað þeim forsendum sem varði SRX hf. Umrædd gögn vanti til að geta lagt heildarmat á forsendurnar eftir atvikum með frekari rökstuðningi.

Tandur hf. byggir á að umbeðin gögn innihaldi viðkvæmar viðskiptalegar upplýsingar. Sérstök áhersla sé lögð á að trúnaðar skuli gætt um gögn sem innihaldi upplýsingar um boðin verð og afsláttarkjör enda varði þau sérlega viðkvæma viðskiptahagsmuni. Auk þess sé óhefðbundið að hagsmunaaðila sé veittur aðgangur að gögnum sem stafi frá öðrum hagsmunaaðilum, sér í lagi þegar kærandi hafi ekki óskað aðgangs að sömu gögnum. Séu atvik þessa máls til að mynda í öllum meginatriðum frábrugðin þeim sem hafi verið uppi í ákvörðunum nefndarinnar í máli nr. 47/2023, þar sem meðal annars hafi verið litið til þess að kærandi í þeim málum hafi áður fengið aðgang að gögnum frá tilteknum hagsmunaaðila. Ekki fáist séð hvaða lögvörðu hagsmuni SRX hf. hafi af því að fá aðgang að gögnunum og telji Tandur hf. að slíkir hagsmunir séu ekki til staðar. SRX hf. sé ekki kærandi og ef beiðninni sé ætlað að undirbyggja mögulega kæru félagsins þá séu allir kærufrestir liðnir. Beiðnin ætti því fremur að vera lögð í farveg upplýsingalaga nr. 140/2012. Komi til þess að kærunefnd útboðsmála ákveði að veita aðgang að hluta gagnanna sé þess óskað að tryggt verði að þessi tilteknu gögn verði ekki afhent með öðrum gögnum að því marki sem þau innihaldi viðkvæmar viðskiptalegar upplýsingar, svo sem með tölvupóstum þar sem þau hafi verið fylgiskjöl.

II

Umbeðin gögn teljast til málsgagna í því stjórnsýslumáli sem rekið er fyrir kærunefnd á milli málsaðila. Um meðferð kærumála fyrir nefndinni gilda stjórnsýslulög nr. 37/1993, sbr. 7. mgr. 108. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup.

Samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaga á aðili máls rétt á aðgangi að skjölum og öðrum gögnum er mál varða. Hefur óheftur aðgangur að gögnum máls verið talinn nauðsynlegur til að tryggja að réttur aðila til að koma að skýringum og leiðrétta fyrirliggjandi gögn nýtist að fullu. Gerðar eru undantekningar frá þessari grunnreglu í 16. og 17. gr. laganna, en að mati nefndarinnar er ljóst að einungis 17. gr. laganna getur komið til álita um þau gögn sem krafist er aðgangs að. Samkvæmt þeirri grein er stjórnvaldi heimilt að takmarka aðgang aðila að gögnum ef hagsmunir hans af því að notfæra sér vitneskju úr þeim þykja eiga að víkja fyrir mun ríkari almanna- eða einkahagsmunum. Við mat á þessum skilyrðum ákvæðisins verður meðal annars að horfa til þess að ákvæði 17. gr. laganna er undantekning frá þeirri meginreglu að málsaðili eigi rétt á því að kynna sér málsgögn auk þess sem líta ber til þeirra hagsmuna sem reglum um opinber innkaup er ætlað að þjóna, þar á meðal hvort afhending upplýsinga getur raskað jafnræði fyrirtækja við opinber innkaup.

Að mati kærunefndar útboðsmála verður að telja að SRX hf. teljist aðili máls í skilningi 15. gr. stjórnsýslulaga og geti sem slíkur sett fram kröfu um aðgang að umbeðnum gögnum, sbr. til hliðsjónar ákvarðanir nefndarinnar 12. júní 2024 í máli nr. 47/2023.

Kærunefnd útboðsmála hefur kynnt sér umbeðin gögn en þau eru nánar listuð upp hér að framan. Á skjölum nr. 1 og 2 er að finna tilboðsblöð Tandur hf. í 2. hluta útboðsins. Varnaraðili lagði fram skjal nr. 1 sem sérstakt skjal en skjal nr. 2 var meðfylgjandi framlögðum pósti varnaraðila til Tandur hf. frá 27. febrúar 2025. Um sama skjal virðist þó vera að ræða en bæði skjölin innihalda athugasemdir frá varnaraðila. Á skjali nr. 3 er að finna tilboðsblað Tandur hf. í 2. hluta útboðsins sem félagið sendi varnaraðila með tölvupósti 28. febrúar 2025 en þar virðist félagið hafa uppfært hlekki inn á vörulýsingar sínar í tilefni af athugasemdum varnaraðila. Á skjölum nr. 4-10 er að finna tölvupóstssamskipti milli varnaraðila og Tandur hf. eftir opnun tilboða. Samskiptin varða í meginatriðum hvort framboðnir plastpokar félagsins í 2. hluta útboðsins hafi verið úr endurunnu og endurvinnanlegu plasti, eins og var áskilið samkvæmt útboðsgögnum. Loks er á skjali nr. 11 að finna vörublað Tandur hf. fyrir tiltekna plastpoka.

Að mati kærunefndar útboðsmála verður að telja að SRX hf. hafi hagsmuni af því að kynna sér umbeðin gögn enda varpa upplýsingar í gögnunum nánara ljósi á forsendur ákvörðunar kærunefndar útboðsmála frá 2. júní 2025 og kunna gögnin jafnframt að hafa þýðingu við endanlega úrlausn málsins.

Fyrrgreind tilboðsblöð Tandur hf. voru sett fram á excel-skjali sem var fylgigagn með útboðsgögnum og áttu bjóðendur að fylla út skjalið með ýmsum upplýsingum um framboðnar vörur. Skjalið skiptist í dálka A-L og áttu bjóðendur að fylla út dálka F til L með upplýsingum um vörunúmer, vöruheiti, vörulýsingu (hlekkur), verðlistaverð, boðið verð, fjölda poka í boðinni einingu og boðið verð fyrir 100 stykki/poka. Þá áttu bjóðendur jafnframt að tilgreina afslátt frá listaverði fyrir vörur sem stæðu utan vörukörfu þeirra.

Að mati kærunefndar útboðsmála er ljóst að 17. gr. stjórnsýslulaga getur ekki átt við um aðra dálka í framangreindum skjölum en þá sem bjóðendur áttu að fylla út.

Telja verður að þær upplýsingar sem skjölin hafa að geyma um framboðin verð, aðrar en sem lúta að verðlistaverðum, og afsláttarkjör varði einkahagsmuni Tandur hf. sem séu mun ríkari en hagsmunir SRX hf. af aðgangi að umræddum upplýsingum, sbr. 17. gr. stjórnsýslulaga. Ekki verður séð að skjölin hafi að öðru leyti að geyma viðkvæmar upplýsingar en í þessu samhengi má benda á að nálgast má upplýsingar um vörunúmer, vöruheiti, verðlistaverð og fjölda poka í boðinni einingu á heimasíðu Tandur hf. Að þessu og öðru framangreindu gættu verður SRX hf. veittur aðgangur að skjölum nr. 1-3 með þeim hætti að tilteknar upplýsingar skulu afmáðar úr skjölunum, sbr. nánar það sem greinir í úrskurðarorði.

Svo sem fyrr segir er á skjölum nr. 4-10 að finna samskipti varnaraðila og Tandur hf. Að mati kærunefndar útboðsmála verður ekki séð að þær upplýsingar sem koma fram í umræddum samskiptum varði mun ríkari einkahagsmuni Tandur hf. í skilningi 17. gr. stjórnsýslulaga. Að endingu er það vörublað sem er að finna á skjali nr. 11 aðgengilegt almenningi á heimasíðu Tandur hf. og verður því að telja að 17. gr. stjórnsýslulaga geti ekki staðið í vegi fyrir afhendingu skjalsins til SRX hf.

Samkvæmt öllu framangreindu verður fallist á kröfu SRX hf. að hluta til, sbr. nánar það sem greinir í úrskurðarorði. Í ljósi sjónarmiða um jafnræði málsaðila við meðferð stjórnsýslumála þykir loks rétt að veita Rekstrarvörum ehf. og kæranda sama aðgang að gögnunum þrátt fyrir að þeir hafi ekki sett fram slíka kröfu, sbr. til hliðsjónar ákvörðun kærunefndar útboðsmála 29. ágúst 2024 í máli nr. 47/2023.

Ákvörðunarorð:

Papco hf., SRX hf. og Rekstrarvörum ehf. er veittur aðgangur að eftirfarandi skjölum:

1. Tilboðsblaði Tandur hf. í 2. hluta útboðsins þó með þeim hætti að afmá skal allar upplýsingar í dálkunum „Boðið verð“, „Boðið verð á 100 stk/poka“ og „afsláttur í prósentum (%)“.
2. Tilboðsblaði Tandur hf. í 2. hluta útboðsins þó með þeim hætti að afmá skal allar upplýsingar í dálkunum „Boðið verð“, „Boðið verð á 100 stk/poka“ og „afsláttur í prósentum (%)“.
3. Tilboðsblaði Tandur hf. í 2. hluta útboðsins þó með þeim hætti að afmá skal allar upplýsingar í dálkunum „Boðið verð“, „Boðið verð á 100 stk/poka“ og „afsláttur í prósentum (%)“.
4. Tölvupóstssamskiptum milli varnaraðila og Tandur hf. á tímabilinu 27. febrúar 2025 til 4. mars sama ár.
5. Tölvupóstssamskiptum milli varnaraðila og Tandur hf. á tímabilinu 27. febrúar 2025 til 3. mars sama ár.
6. Tölvupóstssamskiptum milli varnaraðila og Tandur hf. á tímabilinu 27. febrúar 2025 til 3. mars sama ár.
7. Tölvupóstssamskiptum milli varnaraðila og Tandur hf. dagana 27. og 28. febrúar 2025.
8. Tölvupóstssamskiptum milli varnaraðila og Tandur hf. 27. febrúar 2025.
9. Tölvupóstssamskiptum á milli varnaraðila og Tandur hf. á tímabilinu 27. febrúar 2025 til 5. mars sama ár.
10. Tölvupósti varnaraðila til Tandur hf. 27. febrúar 2025.
11. Vörublaði Tandur hf. fyrir plastpoka, sent með tölvupósti 5. mars 2025.

Að öðru leyti er kröfu SRX hf. hafnað.

Reykjavík, 19. ágúst 2025.

Reimar Pétursson

Kristín Haraldsdóttir

Auður Finnbogadóttir