1310/2025. Úrskurður frá 7. nóvember 2025

Hinn 7. nóvember 2025 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1310/2025 í máli ÚNU 24100006.
 

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 11. október 2024, beindi […] kæru til úrskurðarnefndar um upp­lýsingamál þess efnis að heilbrigðisráðuneyti hefði ekki afgreitt beiðni hennar um gögn.
 
Í erindi til ráðuneytisins, dags. 18. júlí 2024, rakti kærandi að árið 2021 hefði kærandi óskað eftir bólu­efna­samningum íslenska ríkisins við bóluefnaframleiðendur vegna kórónuveirufaraldurs­ins en beiðn­inni verið hafnað. Samkvæmt nýjum fréttum um bóluefnasamninga Evrópusambandsins teldi Evrópudómstóllinn að framkvæmdastjórn sambandsins hefði brotið lög með því að afmá upplýs­ing­ar um samn­inga sem gerðir hefðu verið við lyfjafyrirtæki um kaup á bóluefnum í kórónu­veiru­faraldr­inum. Ákvörð­un ráðuneytisins árið 2021 að hafna beiðni kæranda hefði byggst á sambæri­legum rökum og þeim sem framkvæmdastjórn Evrópusambandsins hefði vísað til en Evrópu­dóm­stóll­inn nú hafn­að. Af því tilefni óskaði kærandi að nýju eftir afriti af öllum bóluefna­samn­ing­um íslenska ríkisins við fram­leiðendur efnanna.
 
Kærandi ítrekaði beiðni sína með erindi, dags. 28. ágúst 2024. Með erindi, dags. 4. september 2024, beindi kærandi til úr­skurðarnefndarinnar kæru vegna tafa á afgreiðslu beiðninnar. Með erindi, dags. 10. sep­tem­ber 2024, skoraði úr­skurðarnefndin á ráðuneytið að taka ákvörðun um af­greiðslu beiðn­inn­ar. Með erindi til kæranda, dags. 12. september 2024, kom fram að ráðuneytið legði nú mat á hvort forsendur væru til að af­henda afrit af samningunum. Stefnt væri að því að nið­ur­staða lægi fyrir eftir um tvær vikur. Með erindi, dags. 20. september 2024, var kæranda tjáð að í ljósi skýringa frá ráðuneytinu yrði málið fellt niður á næsta fundi nefndarinnar. Ef afgreiðslan tefð­ist lengur en áætl­að væri eða ef beiðn­inni yrði synjað, gæti kærandi beint nýrri kæru til nefnd­ar­innar. Kærandi gerði það með erindi, dags. 11. október 2024.
 

Málsmeðferð

Kæran var kynnt heilbrigðisráðuneyti með erindi, dags. 14. október 2024. Í erindi nefndarinnar kom fram að þar sem beiðni kæranda hefði ekki verið afgreidd innan 30 virkra daga, auk þess sem ráðuneytið hefði ekki brugðist við áskorun úrskurðarnefndarinnar að afgreiða beiðnina, liti nefndin svo á að ráðuneytið hefði í reynd hafnað beiðninni. Ráðuneytinu var gefinn kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Þá var þess óskað að ráðuneytið afhenti úrskurðarnefndinni þau gögn sem kær­an varðar.
 
Umsögn ráðuneytisins barst úrskurðarnefndinni með erindi, dags. 23. október 2024. Í umsögn­inni kom fram að það væri mat ráðuneytisins að gögnin sem efni kærunnar lyti að féllu undir ákvæði 9. gr. og 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012. Ráðuneytið hefði undirritað fjölda samninga sem gerðir væru á grundvelli samninga framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins við lyfjafram­leiðendur auk viðbótarsamninga vegna breyttra dagsetninga afhendingar bóluefna. Enn væri verið að afhenda bóluefni samkvæmt einum þeirra samninga sem beiðni um upplýsingar tæki til.
 
Í umsögn ráðuneytisins var vísað til eldri úrskurða úrskurðarnefndarinnar þar sem leyst hefði verið úr kærumálum vegna samninga af sama tagi. Í þeim úrskurðum hefði nefndin komist að því að heim­ilt væri að takmarka aðgang að samningunum með vísan til 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga. Ráðu­neytið vísaði til rökstuðnings þess í þeim málum. Enn væri verið að bólusetja tiltekna hópa gegn veirunni og ljóst væri að festa þyrfti kaup á fleiri skömmtum af bóluefnum á næstu misserum.
 
Farsælt alþjóðlegt samstarf um kaup og afhendingu bóluefna gegn COVID-19-sjúkdómnum hefði verið lykilatriði í baráttu íslenskra stjórnvalda gegn áhrifum faraldursins og ljóst væri að án þess hefði samningsstaða íslenska ríkisins sem kaupanda bóluefnis verið mun lakari. Líta bæri til þess að þær þjóðir sem aðild hefðu átt að umræddu samstarfi hefðu synjað beiðnum um afhendingu sömu samninga á þeim grundvelli annars vegar að í þeim væru ákvæði sem gerðu ráð fyrir að um efni þeirra ríkti trúnaður og hins vegar að afhending þeirra væri til þess fallin að hafa neikvæð áhrif á samskipti ríkja og alþjóðastofnana.
 
Að mati ráðuneytisins fælist í því mikil áhætta að veita aðgang að framangreindum samningum og væri til þess fallið að rýra traust í garð íslenska ríkisins sem þátttakanda í alþjóðlegri samvinnu á þessu sviði. Til þess væri að líta að þátttaka íslenska ríkisins í samstarfsverkefni Evrópusambands­ins um kaup á bóluefnum hefði alfarið byggt á því að Evrópusambandið samþykkti aðild Íslands, sem hefði ekki átt beinan rétt til þátttöku á grundvelli EES-samstarfsins. Milliganga sænska ríkis­ins hefði jafnframt verið grundvallarþáttur í afhendingu bóluefna til íslenska ríkisins. Enn væri verið að bólusetja gegn COVID-19-sjúkdómnum og ekki væri á þessu stigi ljóst hversu lengi þess gerðist þörf. Þá skipti ekki síður máli ef brýn þörf skapaðist fyrir önnur bóluefni en vegna kórónu­veir­unnar, að íslenska ríkið fyrirgerði ekki möguleikum sínum á þátttöku í sambæri­legum verkefn­um og hér um ræddi með því að bregðast trausti í alþjóðlegu samstarfi. Það væri því mat ráðuneyt­isins að þau sjónarmið sem byggt hefði verið á í eldri úrskurðum nefndarinnar ættu enn við.
 
Umsögn heilbrigðisráðuneytis var kynnt kæranda með erindi, dags. 25. október 2024, og honum gefinn kostur á að koma á fram­færi frekari at­huga­semd­um. Í erindi kæranda, dags. 15. nó­vember 2024, er gerð athugasemd við að ráðuneytið hafi ekki tekið til greina þær nýju upplýsingar sem hefðu verið tilefni beiðni um aðgang að samningunum, þ.e. dóm Evrópudómstóls­ins. Kærandi velti því upp hvort leynd yfir samningunum stafaði af því að COVID-19 hefði verið hernaðaraðgerð, þar sem ríkisstjórnin hefði farið að fyrirmælum NATO á meðan faraldurinn gekk yfir.
 
Í erindi ráðuneytisins til úrskurðarnefndarinnar, dags. 9. október 2025, kom fram að búið væri að af­henda allt bóluefni sem keypt hefði verið á grundvelli bóluefnasamninganna. Sóttvarnalæknir ann­aðist nú öll innkaup á bóluefnum, líkt og verið hefði fyrir COVID-19-faraldurinn, á grundvelli reglugerðar um bólusetningar á Íslandi, nr. 221/2001. Afstaða ráðuneytisins sem rakin hefði verið í umsögn, dags. 23. október 2024, um að aðgangur að gögnunum skyldi takmarkaður væri óbreytt.
 

Niðurstaða

1.

Mál þetta varðar beiðni kæranda um aðgang að samningum í vörslu heilbrigðis­ráðuneytis um kaup á bólu­efnum vegna kórónu­veir­ufaraldursins. Efni kæru til nefndar­innar var að ráðuneytið hefði ekki afgreitt beiðnina. Þar sem ráðuneytið brást ekki við áskorun úr­skurðarnefndar um upp­lýs­inga­mál að afgreiða beiðnina heldur afhenti nefndinni um­sögn um kæruna verður, þrátt fyrir að efni kærunnar hafi verið að ráðuneytið hefði ekki afgreitt beiðn­ina, lagt mat á rétt kær­anda til að­gangs að samn­ing­unum þar sem fyrir liggur efnisleg afstaða ráðu­neyt­is­ins sem nefndinni er fært að endurskoða.
 
Þau gögn sem kæran varðar eru eftirfarandi samningar:
 

1. Samningar íslenska ríkisins, sænska ríkisins og AstraZeneca AB.
2. Samningar íslenska ríkisins, sænska ríkisins og CureVac AG.
3. Samningar íslenska ríkisins, sænska ríkisins og Janssen Pharmaceutica NV.
4. Samningar íslenska ríkisins, sænska ríkisins og Moderna Switzerland GmbH.
5. Samningar íslenska ríkisins, sænska ríkisins, Novavax Inc. og Novavax CZ.
6. Samningar íslenska ríkisins, sænska ríkisins, Pfizer Inc. og BioNTech Manufacturing GmbH.
7. Samningar íslenska ríkisins, sænska ríkisins, Sanofi Pasteur S.A. og Glaxosmithkline Bio­logicals S.A.
8. Samningar íslenska ríkisins, sænska ríkisins og Valneva Austria GmbH.

 
Afstaða ráðuneytisins er einkum byggð á því að mikilvægir almannahagsmunir krefjist þess að að­gangur kæranda að samningunum verði takmarkaður samkvæmt 2. tölul. 10. gr. upplýsinga­laga, nr. 140/2012. Í ákvæðinu er kveðið á um að heimilt sé að takmarka aðgang að gögnum sem hafa að geyma upplýsingar um samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir ef mikilvægir almanna­hags­munir krefjast þess. Í athugasemdum við 10. gr. sem fylgdu frumvarpinu sem varð að upplýs­inga­lögum, nr. 140/2012, segir:
 

Ákvæðið á við samskipti íslenska ríkisins við erlend ríki og fjölþjóðastofnanir, hvort sem þau eru af pólitískum, viðskiptalegum eða öðrum toga. Þeir hagsmunir sem hér er verið að vernda eru tvenns konar. Annars vegar er verið að forðast að erlendir viðsemj­end­ur fái vitneskju um samningsmarkmið og samningsstöðu okkar Íslendinga. Hins vegar er verið að tryggja góð samskipti og gagnkvæmt traust í skiptum við önnur ríki, þar á meðal innan þeirra fjölþjóðlegu stofnana sem Ísland er aðili að.
Vegna fyrrgreinds skilyrðis um mikilvæga almannahagsmuni verður beiðni um upplýsingar um samskipti við erlend ríki og fjölþjóðastofnanir ekki synjað nema hætta sé á tjóni af þessum sökum. Í ljósi þess að hér er oft um mjög veigamikla hagsmuni að ræða er ljóst að varfærni er eðlileg við skýringu á ákvæðinu.

 
Í úrskurðarframkvæmd nefndarinnar hefur ákvæðið að jafnaði verið túlkað þröngt og áhersla lögð á að við beitingu þess sé mat lagt á það hverju sinni hvaða áhrif afhending gagna kynni að hafa á samskipti íslenska ríkisins við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir. Gildissvið ákvæðisins er ekki tak­markað við samskipti sem standa yfir þegar óskað er eftir gögnum um þau heldur geta mikilvægir almannahagsmunir staðið til þess að takmarka aðgang að slíkum gögnum þótt samskiptum sé lokið, svo sem ef afhending gagna kynni að draga úr trausti sem annað ríki eða fjölþjóðastofnun ber til íslenska ríkisins eða grafa undan möguleikum ríkisins að eiga hliðstæð samskipti síðar. Skuld­bindingar um trúnað sem íslenska ríkið kann að hafa undirgengist gagnvart öðru ríki eða fjöl­þjóðastofnun hverju sinni geta haft þýðingu við mat á því hvort samskipti verði réttilega felld undir gildissvið 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga.
 

2.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur í eldri úrskurðum lagt mat á rétt almennings til að­gangs að samningum íslenska ríkisins um kaup á bóluefnum vegna heimsfaraldurs COVID-19-sjúk­dóms­ins. Í þeim úrskurðum var það mat nefndarinnar að heimilt væri að takmarka aðgang að þeim á grundvelli 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga.
 
Úrskurðarnefndin hefur farið yfir þá samninga sem deilt er um aðgang að í málinu. Samningarnir teljast hafa að geyma samskipti bæði við annað ríki og fjölþjóðastofnun, sbr. 2. tölul. 10. gr. upp­lýs­inga­laga, enda byggja þeir á samningum sem fram­kvæmda­stjórn Evrópusambandsins gerði við framleiðendur bóluefna gegn COVID-19-sjúkdómnum. Við mat á því hvort mikilvægir almanna­hags­munir krefjist þess að samningarnir fari leynt telur nefndin þýðingarmikið að þátttaka íslenska ríkis­ins í samstarfs­verkefni Evrópu­sam­bands­ins um kaup á bóluefnum byggði á því að Evrópu­sam­bandið samþykkti aðild Íslands að verkefninu, sem hefði ekki átt beinan rétt til þátttöku á grund­velli EES-samstarfsins. Jafnframt horfir nefndin til þess að milliganga sænska ríkis­ins var grund­vallarþáttur í afhendingu bólu­efna til íslenska ríkisins.
 
Þetta samstarf grundvallaðist á gagn­kvæmu trausti og trúnaðarskyldu milli samningsaðila sem endurspeglast í samning­unum sem deilt er um aðgang að og ekki síður í samningum framkvæmda­stjórnar Evrópusambandsins sem þeir byggja á, þar sem skýrt er kveðið á um trúnað­ar­skyldu samningsaðila. Að mati úrskurðar­nefnd­arinnar er ljóst að einhliða birting þeirra myndi ekki sam­ræmast þessum skuldbindingum og vera til þess fallin að rýra traust í garð íslenskra stjórn­valda, draga úr möguleikum þeirra að taka þátt í sambærilegu alþjóðlegu sam­starfi síðar og valda þannig tjóni á mikilvægum almanna­hags­munum í skilningi 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga. Það á við þó að búið sé að afhenda bóluefnið sem keypt var á grundvelli samninganna.
 
Úrskurðarnefndin telur ekki koma til álita að leggja fyrir ráðuneytið að veita aðgang að samning­un­um að hluta, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, þar sem þær upplýsingar sem nefndin telur að yllu tjóni á mikilvægum almannahagsmunum yrðu þær afhentar er að finna mjög víða í samning­un­um og mynda í reynd uppistöðu þeirra. Úrskurðar­nefndin telur í ljósi þessa að ráðu­neyt­inu hafi verið heimilt að takmarka aðgang kæranda að samningum við framleið­endur bóluefna í heild sinni á grundvelli 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga.
 
Að fenginni þessari niðurstöðu hefur það að mati nefndarinnar ekki þýðingu að taka afstöðu til þess hvort ráðuneytinu hefði verið skylt að takmarka aðgang kæranda að samningunum, í heild eða að hluta, með vísan til þess að þeir inni­héldu upplýsingar sem vörðuðu mikilvæga virka fjár­hags- eða viðskiptahags­muni fram­leið­enda bóluefnanna sem sanngjarnt væri og eðlilegt að færu leynt, sbr. 2. málsl. 9. gr. upp­lýsinga­laga. Af sömu ástæðu kemur ekki til skoðunar sú röksemd kær­anda að dómar Almenna dóm­stóls Evrópu­sambandsins í málum T-689/21 og T-761/21 leiði til þess að réttur að samningunum skuli vera rýmri en verið hefur, enda var í málunum ekki deilt um tak­markanir á upplýsingarétti vegna utan­rík­is­hagsmuna ríkis, sem er grund­völl­ur niður­stöðu úr­skurð­arnefndarinnar í máli þessu, heldur einkum takmark­an­ir vegna viðskipta­hags­muna fram­leið­enda bóluefnanna. Þá má taka fram að ekki verður séð að samningsaðilar innan Evrópusam­bands­ins hafi gert umrædda samninga aðgengilega almenningi í kjölfar dómanna.
 
Að framan­greindu virtu verður ákvörð­un ráðuneytisins staðfest.
 

Úrskurðarorð

Kærandi, […], á ekki rétt til aðgangs að samningum íslenska ríkisins við fram­leiðendur bóluefna vegna kórónuveirufaraldursins í vörslu heil­brigð­is­ráðu­neytis.
 
 
 
 
Trausti Fannar Valsson, formaður
Hafsteinn Þór Hauksson
Sigríður Árnadóttir