19 desember 2025
/
Nr. 944/2025 Úrskurður
Hinn
úrskurður nr. 944/2025
í stjórnsýslumáli nr. KNU25080069
Kæra [...]
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Hinn
Kærandi krefst þess að endurkomubann hennar verði fellt úr gildi.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
Lagagrundvöllur
Í máli þessu koma einkum til skoðunar ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016 ásamt síðari breytingum, reglugerð um útlendinga nr. 540/2017 ásamt síðari breytingum, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, ákvæði laga um landamæri nr. 136/2022, reglugerð um för yfir landamæri nr. 866/2017, ásamt síðari breytingum, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, sbr. lög nr. 33/1944, mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, auk annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi kærði ákvörðunina 8. ágúst 2025. Með bréfi, dags. 28. október 2025, var kæranda skipaður talsmaður vegna málsins. Kærandi lagði fram greinargerð og fylgigögn 11. nóvember 2025.
III. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda eru aðstæður hennar og málsatvik rakin. Kærandi hafi tvisvar dvalið á Schengen-svæðinu árið 2025. Fyrst hafi hún komið inn á svæðið í Madríd, Spáni, 25. janúar 2025 og yfirgefið svæðið að nýju frá Keflavíkurflugvelli 18. mars 2025. Kærandi hafi komið inn á svæðið að nýju 30. apríl 2025 og verið á leið út af svæðinu þegar lögregla hafði afskipti af henni 28. júlí 2025. Kærandi byggir á því að lögreglu hafi borið að veita henni frest til þess að yfirgefa landið sjálfviljug, sbr. 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga. Samkvæmt ákvæðinu beri að veita slíkan frest að meginreglu. Lögregla hafi þó ákveðið að beita f-lið ákvæðisins sökum brottvísunar á ytri landamærum Schengen-svæðisins.
Kærandi vísar til athugasemda við 104. gr. í frumvarpi því er varð að lögum um útlendinga. Kærandi kveðst ekki falla undir þau tilvik sem þar eru til greind, svo sem varði mjög ranga upplýsingagjöf, hættu á að hún reyni að fara í felur eða teljist hættuleg. Hún hafi upplýst málið með hraði og borið fyrir sig saklausan misskilning á túlkun dvalarheimildar í 90 daga á Schengen-svæðinu. Samkvæmt lögskýringarreglum beri að túlka íslensk lög til samræmis við EES-rétt, eins og unnt sé, og ljóst af athugasemdum í frumvarpinu, sem vísa til tilskipunar 2008/115/EB, sé það tæpast vilji löggjafans að ákvarða ferðamönnum sem hafa gerst brotlegir við 90 daga regluna sökum misskilnings tveggja ára endurkomubann. Áréttar kærandi jafnframt að sjálfviljug heimför sé meginregla.
Kærandi byggir á því að skýring lögreglu standist ekki skoðun og ekki komi til greina að álíta athugasemdir við 3. mgr. 14. gr. laga um landamæri sem fortakslausa reglu. Víða í frumvarpinu komi fram að ákvarðanir lögreglu fari eftir lögum um útlendinga og stjórnsýslulögum. Lögin tryggi ákveðnar málsmeðferðarreglur, svo sem um meðalhóf, leiðbeiningar, og rannsókn. Því geti ákvörðun um endurkomubann ekki verið fortakslaus skylda í þeim tilvikum þar sem efnisskilyrði f-liðar 2. mgr. 104. gr. séu uppfyllt. Það sé hvorki vilji löggjafans né samræmist það megininntaki stjórnsýsluréttarins um sanngjarna málsmeðferð fyrir stjórnvöldum. Kærandi byggir einnig á því að brotið sé gegn meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins þar sem gengið hafi verið strangar í sakirnar en nauðsyn bar til. Markmiðið hafi verið að binda enda á ólögmæta dvöl kæranda og hefði verið náð með einfaldri ákvörðun um brottvísun. Þó hefði slík aðgerð verið óþörf enda hafi kærandi verið á leið af landi brott.
IV. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Samkvæmt 1. mgr. 49. gr. laga um útlendinga er útlendingi, sem ekki þarf vegabréfsáritun til landgöngu, heimilt að dveljast hér á landi í 90 daga frá komu til landsins. Dvöl í öðru ríki sem tekur þátt í Schengen-samstarfinu telst jafngilda dvöl hér á landi. Þá segir í 1. mgr. 50. gr. laganna að útlendingur sem hyggist dvelja hér á landi lengur en honum sé heimilt samkvæmt 49. gr. þurfi að hafa dvalarleyfi.
Í 8. gr. reglugerðar um útlendinga, með síðari breytingum, er nánar fjallað um dvöl án dvalarleyfis. Þar segir í 1. mgr. að útlendingur sem þurfi vegabréfsáritun til landgöngu og megi ekki dveljast hér á landi lengur en áritunin segir til um nema sérstakt leyfi komi til. Öðrum útlendingum sé óheimilt án sérstaks leyfis að dveljast hér lengur en 90 daga frá komu til landsins. Dvöl í öðru ríki sem tekur þátt í Schengen-samstarfinu teljist jafngilda dvöl hér á landi. Samanlögð dvöl á Schengen-svæðinu megi ekki fara yfir 90 daga á 180 daga tímabili. Þá segir í 2. mgr. 8. gr. að dvalartími útlendings sem sé undanþeginn áritunarskyldu reiknist frá þeim degi er hann kom inn á Schengen-svæðið. Ef útlendingur hefur dvalarleyfi í öðru ríki sem tekur þátt í Schengen-samstarfinu reiknast dvalartíminn frá þeim degi er hann fór yfir innri landamæri Schengen-svæðisins. Samkvæmt 13. gr. reglugerðar um för yfir landamæri nr. 866/2017 skal miða við dagsetningu er fram kemur á komustimpli í ferðaskilríkjum við mat á lengd dvalar útlendings, sem hvorki er EES- eða EFTA-borgari, á Schengen-svæðinu. Nú hafa ferðaskilríki hans ekki að geyma komustimpil og skal þá miðað við að handhafi þeirra hafi ekki gætt skilyrða um lengd dvalar og er heimilt að vísa honum brott í samræmi við ákvæði laga um útlendinga og reglugerðar um útlendinga. Ákvæði 1. mgr. gildir þó ekki ef útlendingur leggur fram gögn sem með trúverðugum hætti sýna fram á að hann hafi virt skilyrði um lengd dvalar.
Í 2. mgr. 98. gr. laga um útlendinga kemur fram að svo framarlega sem 102. gr. eigi ekki við skuli vísa útlendingi úr landi sem dvelst ólöglega í landinu eða þegar tekin hefur verið ákvörðun sem bindur enda á heimild útlendings til dvalar í landinu. Í 2. mgr. 101. gr. laga um útlendinga kemur m.a. fram að brottvísun feli í sér bann við komu til landsins síðar. Endurkomubann skuli að jafnaði ekki vara lengur en fimm ár og eigi skemur en tvö ár. Í f-lið 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga kemur fram að jafnaði skuli lögregla eða Útlendingastofnun veita útlendingi sjö til 30 daga frest til að yfirgefa landið sjálfviljugur. Heimilt sé að veita styttri frest eða fella hann niður ef útlendingi er vísað frá eða brott á ytri landamærum Schengen-svæðisins. Í athugasemdum við ákvæði 2. mgr. 104. gr. í frumvarpi því er varð að lögum um útlendinga kemur m.a. fram að jafnaði sé gefinn frestur til að yfirgefa landið að eigin frumkvæði. Í ákveðnum tilvikum sé ekki veittur slíkur frestur, svo sem hafi útlendingur gefið mjög rangar upplýsingar, hætta sé á að hann reyni að fara í felur eða viðkomandi teljist hættulegur.
Lög um landamæri kveða á um reglur er varða landamærastjórn og landamæravörslu. Lögin gilda jafnframt um heimild einstaklinga til farar yfir innri eða ytri landamæri Schengen-svæðisins við komu til landsins og brottför frá landinu. Í 3. mgr. 14. gr. laganna kemur fram að við eftirlit með för fólks úr landi er lögreglu heimilt að vísa ríkisborgara þriðja ríkis úr landi og banna honum endurkomu samkvæmt skilyrðum laga um útlendinga, dvelji hann ólöglega á Schengen-svæðinu.
Í athugasemdum við 3. mgr. 14. gr. í frumvarpi því er varð að lögum um landamæri kemur fram að við töku ákvörðunar um brottvísun skuli fylgja málsmeðferð laga um útlendinga og stjórnsýslulaga. Viðkomandi eigi til að mynda rétt á því að andmæla ákvörðun og leita sér aðstoðar lögmanns á eigin kostnað. Réttur til að tjá sig skriflega er þó ekki fyrir hendi þegar útlendingi ber að tjá sig munnlega við starfsmenn landamæraeftirlits eða lögreglu, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 12. gr. laga um útlendinga. Viðkomandi skuli einnig almennt veittur frestur til að yfirgefa landið sjálfviljugur og skuli þá að jafnaði miða við 7 daga frest nema ákvæði a-, til f-liðar 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga eigi við. Þá falli endurkomubann úr gildi fari viðkomandi innan veitts frests. Leitast skuli við að einstaklingur nái bókaðri för sinni af landinu en til að koma í veg fyrir þær aðstæður að ríkisborgari þriðja ríkis missi mögulega af bókaðri brottför sinni, t.d. flugi, er lögreglu heimilt að taka ákvörðun um brottvísun í fjarveru hans. Skal þá tilkynna viðkomandi um hugsanlega brottvísun hans með endurkomubanni en veita honum samfara þeirri tilkynningu frest til að andmæla. Einnig skal óska eftir því að einstaklingur gefi upp heimilisfang, dvalarstað og/eða aðrar upplýsingar sem eru nauðsynlegar til að geta náð í viðkomandi eftir brottför hans af landinu og til að geta birt honum niðurstöðu þess brottvísunarmáls sem hafið er. Gæta þurfi að málsmeðferðarreglum sem um brottvísanir gilda í þessum tilvikum líkt og þegar ákvörðun um brottvísun er tekin á staðnum. Tilgangur með ákvörðun um brottvísun á landamærum er að binda enda á dvöl viðkomandi. Þó að ríkisborgari þriðja ríkis sé á leið úr landi getur hin ólögmæta dvöl og brottvísunarákvörðun haft þýðingu fyrir viðkomandi, jafnvel þótt endurkomubann taki ekki gildi gagnvart honum, enda kann hann að verða skráður í viðeigandi upplýsingakerfi eins og Schengen-upplýsingakerfið (SIS), sbr. III. kafla laga um Schengen-upplýsingakerfið á Íslandi, nr. 51/2021.
Með hinni kærðu ákvörðun var kæranda ákveðin brottvísun og endurkomubann á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga um landamæri og 2. mgr. 98. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. mgr. 101. gr. laganna. Meðal gagna málsins er vegabréf kæranda, nr. [...], útgefið [...]2021 með gildistíma til [...] 2031. Í samræmi við 1. mgr. 49. gr. laga um útlendinga og 8. gr. reglugerðar um útlendinga skal dvöl kæranda reiknuð út frá 180 daga tímabili hvers lokadagur var 28. júlí 2025 í tilviki kæranda er hún var stöðvaður af lögreglunni á Suðurnesjum á leið sinni út af Schengen-svæðinu. Kærandi var stimpluð inn á Schengen-svæðið á alþjóðaflugvellinum í Madríd 25. janúar 2025 og yfirgaf svæðið að nýju 18. mars 2025 frá Keflavíkurflugvelli. Kærandi kom inn á svæðið að nýju 30. apríl 2025 í Madríd og var á leið úr landi 28. júlí 2025 þegar lögregla hafði afskipti af henni. Hið 180 daga tímabil sem lauk 28. júlí 2025 miðast frá 30. janúar 2025. Á því tímabili hafði kærandi dvalið samtals 138 daga inni á Schengen-svæðinu eða 48 dögum lengur en henni er heimilt. Samkvæmt framangreindu var dvöl kæranda ólögmæt þegar lögregla hafði afskipti af henni 28. júlí 2025.
Samkvæmt gögnum málsins var kæranda gefinn kostur á því að afla sér lögfræðiaðstoðar, auk þess sem henni var veitt færi á að tjá sig munnlega um málið fyrir töku ákvörðunar, sbr. 12. gr. laga um útlendinga og 13. gr. stjórnsýslulaga. Samkvæmt skýrslu lögreglu greindi kærandi frá misskilningi á lögum og hvernig dvalarheimild hennar yrði reiknuð. Hafi hún talið dvöl sína lögmæta enda innan 90 daga en lögregla þá bent kæranda á að heimildin miðist við 90 daga á hverju 180 daga tímabili. Verður því ekki talið að kærandi hafi sýnt fram á með haldbærum gögnum að dvöl hennar á Schengen-svæðinu hafi verið lögmæt þegar lögregla hafði afskipti af henni á Keflavíkurflugvelli. Að virtum ákvæðum laga um útlendinga er ljóst að kærandi ber ábyrgð á lögmæti eigin dvalar og ber henni að geta sýnt fram á lögmæti eigin dvalar, sbr. 14. gr. laga um útlendinga.
Samkvæmt ákvörðun lögreglunnar var kæranda gert að sæta tveggja ára endurkomubanni til landsins samkvæmt 2. mgr. 101. gr. laga um útlendinga og henni ekki veittur frestur til að yfirgefa landið, sbr. f-lið 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga. Í athugasemdum við 3. mgr. 14. gr. í frumvarpi því er varð að lögum um landamæri kemur fram að almennt skuli veita frest til sjálfviljugrar brottfarar og skuli þá að jafnaði miða við sjö daga frest nema ákvæði a-, til f-liðar 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga eigi við. Lögreglu er heimilt að fella niður frest til sjálfviljugrar heimfarar á grundvelli f-liðar 2. mgr. 104. gr. laganna ef útlendingi er vísað frá eða brott á ytri landamærum Schengen-svæðisins. Í frumvarpi því er varð að lögum um útlendinga er ekki fjallað sérstaklega um beitingu f-liðar 2. mgr. 104. gr. laganna. Ákvæðið er afdráttarlaust og með vísan til framangreinds verður talið að það eigi við um tilvik kæranda. Er frestur kæranda til þess að yfirgefa landið sjálfviljug því felldur niður.
Í 102. gr. laga um útlendinga er kveðið á um vernd gegn frávísun og brottvísun og takmarkanir á ákvörðun um brottvísun. Samkvæmt 3. mgr. 102. gr. skal brottvísun ekki ákveðin ef hún, með hliðsjón af málsatvikum, alvarleika brots og tengslum útlendings við landið, felur í sér ósanngjarna ráðstöfun gagnvart útlendingi eða nánustu aðstandendum hans. Ekkert í gögnum málsins eða málatilbúnaði kæranda bendir til þess að ákvæðið standi í vegi fyrir brottvísun hennar.
Meginregla íslensks stjórnsýsluréttar er sú að stjórnvaldsákvarðanir skuli rökstuddar eftir á, sbr. 1. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga. Í samræmi við það skal stjórnvald leiðbeina um rétt til rökstuðnings við birtingu ákvörðunar, sbr. 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Þegar ákvörðun stjórnvalds er rökstudd, hvort sem er samhliða eða eftir á, skal efni rökstuðnings vera í samræmi við fyrirmæli 22. gr. stjórnsýslulaga. Þar kemur fram að í rökstuðningi ákvörðunar skuli vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds sé byggð á. Að því marki, sem ákvörðun byggist á mati, skal í rökstuðningnum greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið. Þar sem ekki er rökstutt í hinni kærðu ákvörðun hvernig mat var lagt á 3. mgr. 102. gr., hvers vegna frestur til að yfirgefa landið hafi verið felldur niður ásamt tilvísun til viðeigandi lagaákvæðis var rökstuðningur samhliða ákvörðun ekki í samræmi við 22. gr. stjórnsýslulaga. Bar Lögreglustjóranum á Suðurnesjum því að leiðbeina kæranda um rétt hennar til eftirfarandi rökstuðnings.
Framangreindur skortur á leiðbeiningum um rétt til eftirfarandi rökstuðnings skv. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga leiðir ekki einn og sér til ógildingar á hinni kærðu ákvörðun þar sem hann hefur hvorki áhrif á lögmæti né réttmæti ákvörðunarinnar. Líkt og framan hefur verið rakið var málsmeðferð og ákvörðun Lögreglustjórans á Suðurnesjum að öðru leyti í samræmi við lög um útlendinga, lög um landamæri og stjórnsýslulög.
Að framangreindu virtu
er ákvörðun Lögreglustjórans á Suðurnesjum um brottvísun og endurkomubann
kæranda á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga um landamæri og 2. mgr. 98. gr. laga
um útlendinga, sbr. 2. mgr. 101. gr. laganna staðfest.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun Lögreglustjórans á Suðurnesjum er staðfest.
The decision of the Police Commissioner of Suðurnes District is affirmed.