Mál nr. 14/2025. Ákvörðun kærunefndar útboðsmála-2

Ákvörðun kærunefndar útboðsmála 17. nóvember 2025
í máli nr. 14/2025:
Þröstur Jón Sigurðsson,
Eygló Egilsdóttir,
Garðar Heiðar Eyjólfsson og
Leifur Geir Hafsteinsson
f.h. óstofnaðs einkahlutafélags
gegn
Vestmannaeyjabæ,
Laugum ehf. og
Í toppformi ehf.

Lykilorð
Krafa um afturköllun og endurupptöku ákvörðunar.

Útdráttur
Kærunefnd útboðsmála hafnaði kröfu L og Í um afturköllun eða endurupptöku ákvörðunar nefndarinnar frá 12. júní 2025.

Með kæru móttekinni hjá kærunefnd útboðsmála 4. maí 2025 kærðu Þröstur Jón Sigurðsson, Eygló Egilsdóttir, Garðar Heiðar Eyjólfsson og Leifur Geir Hafsteinsson f.h. óstofnaðs einkahlutafélags í þeirra eigu (hér eftir „kærendur“) þá ákvörðun Vestmannaeyjabæjar (hér eftir „varnaraðili“) 11. apríl 2025 um að hefja formlegar viðræður við Laugar ehf. og Í toppformi ehf. á grundvelli auglýsingar 24. mars 2025 auðkenndri „Uppbygging og rekstur heilsuræktar“.

Með ákvörðun 12. júní 2025 féllst kærunefnd útboðsmála á kröfu kærenda um að stöðva samningsgerð milli varnaraðila og Lauga ehf. og Í toppformi ehf. í málinu. Var ákvörðun nefndarinnar byggð á því að svo virtist sem um væri að ræða sérleyfissamning í skilningi reglugerðar nr. 950/2017, um sérleyfissamninga um verk eða þjónustu yfir viðmiðunarfjárhæðum Evrópska efnahagssvæðisins. Ákvörðun nefndarinnar var send til aðila málsins með tölvupósti 13. júní 2025.

Laugar ehf. og Í toppformi ehf. sendu erindi og athugasemdir til kærunefndar útboðsmála 24. júní 2025 og er þar óskað eftir því að kærunefnd útboðsmála afturkalli eða endurupptaki ákvörðun nefndarinnar í málinu.

Kærunefnd útboðsmála veitti öðrum aðilum málsins færi á að leggja fram athugasemdir vegna erindis Lauga ehf. og Í toppformi ehf. (hér eftir „endurupptökubeiðendur“). Kærendur lögðu fram athugasemdir 9. júlí 2025 og kröfðust þess að kröfu endurupptökubeiðenda yrði hafnað. Varnaraðili sendi kærunefnd útboðsmála tölvupóst 13. júlí 2025 þar sem engri afstöðu er lýst vegna kröfu endurupptökubeiðenda. Í tölvupóstinum var hins vegar vísað til þess að á fundi bæjarráðs varnaraðila hafi verið tekin ákvörðun um að hætta við núverandi innkaupaferli að höfðu samráði við aðra aðila málsins. Væri því engin ástæða til þess að halda áfram með rekstur kærumálsins fyrir kærunefnd útboðsmála.

Kærendur bentu á í tölvupósti 14. júlí 2025 að kröfugerð kærenda væri á þeirra forræði en ekki varnaraðila, og varnaraðili hefði ekki haft neitt samráð við aðila kærumálsins um að hætta við núverandi ferli. Varnaraðili svaraði tölvupósti kærenda þann sama dag og tók fram að með ákvörðun um að hætta við núverandi ferli hefði verið átt við um það ferli sem væri á milli varnaraðila og endurupptökubeiðenda í málinu.

I

Líkt og greinir hér að framan sendu endurupptökubeiðendur erindi til kærunefndar útboðsmála 24. júní 2025 þar sem krafist er afturköllunar eða endurupptöku ákvörðunar kærunefndar útboðsmála frá 12. júní 2025. Krafa endurupptökubeiðenda er byggð á því að í ákvörðun nefndarinnar hafi verið vísað til samskipta nefndarinnar við varnaraðila frá 12. og 15. maí 2025, og með vísan til þeirrar samskipta hafi verið talið að fjárhæð sérleyfissamningsins væri yfir viðmiðunarmörkum reglugerðar nr. 950/2017. Þessi gögn hafi borist nefndinni eftir að endurupptökubeiðendur hafi lagt fram sínar athugasemdir vegna kæru málsins og það hafi aðeins verið eftir að ákvörðun kærunefndarinnar hafi legið fyrir að endurupptökubeiðendur hafi fengið gögnin sem hafi ráðið úrslitum. Endurupptökubeiðendur vísa til 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þar sem áskilið sé að leitað sé afstöðu málsaðila áður en íþyngjandi ákvörðun sé tekin sem hafi áhrif á réttindi og skyldur hans. Ef nýjar upplýsingar berist frá einum aðila í stjórnsýslumáli sem ráðið geti úrslitum máls verði að bera þær undir aðra aðila að sama máli sem hafi hagsmuna að gæta. Misbrestur á því verði ógildingu íþyngjandi ákvörðunar, sbr. dóma Hæstaréttar Íslands í málum nr. 182/2005, 22/2020, 23/2020, 329/2012 og dóm Landsréttar í máli nr. 64/2023. Að auki sé mál ekki fullrannsakað án þess að leitað sé afstöðu málsaðila til grundvallargagna, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Brot gegn rannsóknarreglunni geti einnig varðað ógildingu stjórnvaldsákvörðunar.

Endurupptökubeiðendur vísa til þess að það sé hlutverk kærunefndar að leysa úr málum með óhlutdrægum hætti, sbr. 2. mgr. 103. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup. Í því felist að allir varnaraðilar fái að koma sjónarmiðum sínum á framfæri um gögn sem kunni að leiða til íþyngjandi ákvörðunar í þeirra garð. Telji endurupptökubeiðendur óforsvaranlegt að þeim hafi ekki verið veittur andmælaréttur vegna þessara nýju gagna, þar sem um mikla hagsmuni hafi verið að ræða. Ákvörðunin hafi verið íþyngjandi í garð þeirra og útreikningarnir hafi verið þeim í óhag og hafi ráðið niðurstöðu málsins. Samkvæmt þessu hafi ákvörðun kærunefndarinnar um stöðvun samningsgerðar verið haldin ógildingarannmarka, sem nefndinni beri að afturkalla samkvæmt 2. tölul. 1. mgr. 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. einnig 2. mgr. 107. gr. laga nr. 120/2016.

Að því er varðar þær fjárhæðir sem vísað hafi verið til í ákvörðun kærunefndarinnar þá kveða endurupptökubeiðendur að þær tölulegu forsendur sem hafi verið lagðar til grundvallar við útreikning á verðmæti mögulegs sérleyfissamnings hafi komið sér verulega á óvart og þær virðist ekki styðjast við haldbær gögn. Þannig átti endurupptökubeiðendur sig ekki á því á hvaða gögnum það byggist að miða við að gerður verði sérleyfissamningur til tíu ára, enda hafi slíkt hvorki komið fram í tilboði endurupptökubeiðenda né í auglýsingu málsins. Þá átti endurupptökubeiðendur sig ekki heldur á því á hverju það byggist að greiðslur fyrir líkamsræktarkort nemi að meðaltali 120.000 krónum á ári, en slíkt komi ekki heldur fram í tilboði hans né í auglýsingu málsins. Athuga verði að veitt séu umfangsmikil afsláttarkjör til ýmissa notenda og telji endurupptökubeiðendur að meðaltalsupphæðin sé mun lægri, að líkindum á bilinu 70-80 þúsund krónur. Jafnframt hafi í 2. gr. tilboðs hans verið tekið fram að stefnt væri að því að eiga viðskipti við allt að 1000 manns í nýrri líkamsræktarstöð í Vestmannaeyjum, en það sé hámarkstala og ekki meðaltalstala. Það geti tekið nokkurn tíma að ná viðskiptum við svo marga notendur. Hefði endurupptökubeiðendur fengið andmælarétt hefði hann getað leiðrétt þennan misskilning sem hafi komið frá varnaraðila í málinu.

Endurupptökubeiðendur árétti að óforsvaranlegt sé að sækja tölur um mögulegar greiðslur fyrir líkamsræktarkort og notendafjölda einungis frá varnaraðila án þess að veita honum andmælarétt. Um sé að ræða tölur úr rekstri endurupptökubeiðenda, sem varnaraðili hafi sýnilega takmarkaða þekkingu á.

Þá vísa endurupptökubeiðendur jafnframt til þess að kærunefndin hafi kallað eftir áliti lögmanna varnaraðila um fordæmisgildi úrskurðar kærunefndar útboðsmála í máli nr. 22/2018. Það hafi heldur ekki verið borið undir endurupptökubeiðendur áður en ákvörðun hafi verið tekin um að stöðva samningsgerð. Telji endurupptökubeiðendur telji að grundvallarmunur sé á því máli, sem nú sé til umfjöllunar, og nefndum úrskurði kærunefndarinnar. Sá grundvallarmunur birtist í því að í máli 22/2018 hafi legið fyrir í gögnum málsins upplýsingar um lengd samnings, leigugreiðslur, kauprétt, innlausnarverð og önnur atriði, sem hægt hafi verið að nýta við mat á því hvort um sérleyfissamning hafi verið að ræða og hvert virði hans sé. Engar sambærilegar upplýsingar liggi fyrir í þessu máli og í auglýsingu málsins og tilboðseyðublöðum hafi sambærilegir skilmálar ekki komið fram. Þvert á móti hafi komið fram í tilboði endurupptökubeiðenda að hann hygðist byggja íþróttahús í Vestmannaeyjum á eigin kostnað, og ekkert komi fram í tilboðinu eða í auglýsingunni um skyldu bæjarins til að leysa til sín eða kaupa bygginguna. Þá hafi enginn kaupréttur verið veittur varnaraðila. Að auki virðast tölur varnaraðila um fjölda notenda, lengd samnings og meðaltalsgreiðslur ekki styðjast við orðalag auglýsingarinnar né tilboð endurupptökubeiðenda.

Samkvæmt framangreindu telji endurupptökubeiðendur að ákvörðun kærunefndar útboðsmála um stöðvun samningsgerðar hafi miðast við rangar forsendur um virði sérleyfissamnings. Því beri að endurupptaka málið samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og fella stöðvun samningsgerðar úr gildi.

II

Kærendur benda á að krafa endurupptökubeiðenda sé grátbrosleg í ljósi þess að þeir og varnaraðili hafi þegar gengið frá samningi og opnað líkamsræktarstöð í Vestmannaeyjum. Sé því ljóst að aðilarnir hafi haldið ótrauðir áfram formlegum samningaviðræðum, vitandi vits um að fyrir lægi krafa um stöðvun samningsgerðar á grundvelli hins kærða innkaupaferlis. Þá liggi jafnframt fyrir að endurupptökubeiðendur hafi opnað líkamsræktarstöð á grundvelli hins kærða innkaupaferlis 16. júní sl. gegn betri vitund, en opnunin var fjórum dögum eftir að þeim hafi verið kunnugt um ákvörðun kærunefndar útboðsmála um stöðvun samningsgerðar um stundarsakir. Hafi endurupptökubeiðendur því þegar hafið rekstur líkamsræktarstöðvar á grundvelli hins kærða innkaupaferlis, án nokkurs fyrirvara til almennings og þannig til að mynda selt árskort til nýrra iðkenda í sveitarfélaginu og hafi tekjur af samningnum við varnaraðila sem ætlun kærunefndarinnar hafi verið að koma í veg fyrir á meðan leyst yrði endanlega úr kærumálinu.

Þá bendi kærendur á að krafa endurupptökubeiðenda beinist að ákvörðun kærunefndarinnar um stöðvun samningsgerðar, en ekki úrskurð eins og ítrekað sé vísað til í kröfu hans. Kærunefndin hafi slíkar heimildir og engin lagaskilyrði eða lagaleg rök séu fyrir því að slík ákvörðun sæti endurskoðun, hvað þá endurupptöku.

Ákvörðun um stöðvun samningsgerðar um stundarsakir sé stjórnvaldsákvörðun og beri því að fara eftir málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þegar slík ákvörðun sé tekin. Meginreglan um andmælarétt, sbr. 13. gr. laganna, sé hins vegar ekki fortakslaus heldur sætir hún m.a. undantekningu þegar nauðsyn ber til að afstýra yfirvofandi hættu án tafar eða fresta réttaráhrifum. Verði þá við það að una þótt ákvörðun sé tekin þó svo ekki veitist ráðrúm til að gefa aðila færi á að tjá sig um málið. Þá benda kærendur á að í 7. gr. starfsreglna kærunefndar útboðsmála, sem birtar hafi verið í B-deild Stjórnartíðinda nr. 432/2022 þann 8. apríl 2022, sé sérstaklega mælt fyrir um málsmeðferð um kröfu um stöðvun samningsgerðar um stundarsakir. Í 1. mgr. ákvæðisins komi fram að varnaraðila, þ.á m. hagsmunaaðila, skuli gefinn skammur frestur til að tjá sig um hugsanlega stöðvun samningsgerðar. Í 2. mgr. sé kveðið á um að ef um sé að ræða skýrt og augljóst brot á reglum um opinber innkaup sé heimilt að taka ákvörðun um stöðvun um stundarsakir án þess að varnaraðila hafi verið gefinn kostur á að tjá sig. Fyrir liggi að með bréfi kærunefndar, dags. 5. maí 2025, hafi endurupptökubeiðendum verið veittur frestur til 9. maí 2025 að tjá sig um stöðvunarkröfu kærenda. Kærunefndin hafi í kjölfarið tekið ákvörðun 12. júní 2025 og samningsgerð stöðvuð um stundarsakir þar til endanlega hafi verið leyst úr kærunni. Í kjölfarið hafi varnaraðila og endurupptökubeiðenda verið gefinn frestur til 25. júní 2025 að skila inn frekari athugasemdum. Því telji kærendur að ekki hafi verið brotið gegn andmælarétti endurupptökubeiðenda í málinu, heldur þvert á móti hafi kærunefndin farið eftir þeim reglum sem gildi um málsmeðferð bráðabirgðaákvörðunar.

Með sama hætti beri að líta til þess að ákvörðun um stöðvun samningsgerðar er bráðabirgðaúrræði sem gripið sé til undir rekstri kærumáls samkvæmt lögum nr. 120/2016 í því skyni að tryggja hagsmuni kærenda sem leitist við að fá innkaupum eða útboði hnekkt. Af þessum sökum verði ekki krafist jafn ítarlegrar rannsóknar máls á þessu stigi eins og þurfa myndi til að úrskurða um gildi innkaupanna að efni til, sbr. t.d. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 2450/1998. Telji kærendur því að ekki hafi verið brotið gegn 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, enda sé um að ræða bráðabirgðaráðstöfun um frestun á réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar sem aðeins sé ætlað að standa á meðan málið sé til meðferðar fyrir kærunefnd útboðsmála.

Að því er varðar kröfu endurupptökubeiðenda um endurupptöku ákvörðunar um stöðvun samningsgerðar með vísan til 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og fella stöðvun samningsgerðar úr gildi, benda kærendur í fyrsta lagi á að umrædd ákvörðun er ekki lokaákvörðun í skilningi 26. gr. sömu laga, enda bindi hún ekki endi á málið. Sé því enginn grundvöllur fyrir endurupptöku málsins á grundvelli 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eða eftir atvikum á ólögfestum grundvöllum. Í öðru lagi séu engir þeir verulegu annmarkar fyrir hendi við undirbúning ákvörðunarinnar sem geri kærunefndinni skylt að endurupptaka málið, enda sé um að ræða bráðabirgðaráðstöfun.

Varnaraðili í málinu hefur ekki lagt fram athugasemdir vegna kröfu endurupptökubeiðenda um afturköllun eða endurupptöku ákvörðunar kærunefndarinnar 12. júní 2025. Í tölvupósti varnaraðila til kærunefndarinnar 13. júlí 2025 er hins vegar tekið fram að fyrirséð sé að málið fari áfram í efnismeðferð hjá nefndinni og hafi bæjarráð varnaraðila því ákveðið að hætta við núverandi ferli og sé það af höfðu samráði við aðila kærumálsins.

III

Til umfjöllunar í ákvörðun þessari er krafa endurupptökubeiðenda um afturköllun og endurupptöku ákvörðunar kærunefndar útboðsmála 12. júní 2025. Með ákvörðun nefndarinnar var samningsgerð milli varnaraðila, Vestmannaeyjabæjar, og endurupptökubeiðenda, Lauga ehf. og Í toppformi ehf., stöðvuð um stundarsakir. Var niðurstaða kærunefndarinnar byggð á því að líkur hefðu verið leiddar að því að hin kærðu innkaup féllu undir reglugerð nr. 950/2017 um sérleyfissamninga um verk eða þjónustu yfir viðmiðunarfjárhæðum Evrópska efnahagssvæðisins og hefðu verið yfir viðmiðunarfjárhæðum 8. gr. reglugerðarinnar.

Krafa endurupptökubeiðenda er reist á því að kærunefnd útboðsmála hafi byggt á upplýsingum sem aflað hafi verið eftir að endurupptökubeiðendur hafði tjáð sig um kæruna og hann hefði ekki fengið að sjá og tjá sig um umrædd gögn. Þá telji endurupptökubeiðendur að þær forsendur um kostnað við samninginn sem miðað hafi verið við í ákvörðun nefndarinnar séu ekki réttar og ekki í samræmi við tilboð hans. Telja endurupptökubeiðendur þar af leiðandi að brotið hafi verið bæði gegn andmælarétti þeirra sem og rannsóknarreglu stjórnsýslulaga, sbr. 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í auglýsingu hinna kærðu innkaupa er ekki að finna tilvísun til laga eða reglugerða sem tækju til hinna kærðu innkaupa. Í kæru málsins er hins vegar vísað til reglugerðar nr. 950/2017 um sérleyfissamninga um verk eða þjónustu yfir viðmiðunarfjárhæðum Evrópska efnahagssvæðisins og því haldið fram að varnaraðili hafi stefnt að gerð sérleyfissamnings í skilningi reglugerðarinnar, sbr. skilgreiningu í 2. mgr. 5. gr. hennar. Þessum sjónarmiðum kærenda var ekki andmælt af hálfu varnaraðila né endurupptökubeiðenda í greinargerðum þeirra í málinu. Þvert á móti verður ráðið af greinargerðum þeirra að báðir aðilar telji að hin umþrættu innkaup falli undir reglugerð nr. 950/2017.

Meðal annars með hliðsjón af þessu var miðað við það í ákvörðun kærunefndar útboðsmála 12. júní 2025 að ágreiningslaust væri í málinu að stefnt hefði verið að gerð sérleyfissamnings í skilningi reglugerðarinnar, sbr. m.a. 2. mgr. 103. gr. laga nr. 120/2016. Þótt kærunefndin hafi jafnframt athugað hvernig viðmiðunarfjárhæð innkaupanna hafi verið ákvörðuð hefur það ekki áhrif á niðurstöðuna að þessu leyti.

Þá gafst endurupptökubeiðendum fullt tækifæri til að tjá sig um þetta atriði, enda lá fyrir frá upphafi að kærendur töldu innkaupin falla undir reglugerðina. Því er ekkert sem gefur til kynna að brotið hafi verið gegn andmælarétti endurupptökubeiðenda við meðferð málsins.

Loks skal nefnt að kærunefnd útboðsmála er ekki bundin af bráðabirgðaákvörðun sinni. Sjónarmið endurupptökubeiðenda munu því liggja fyrir þegar úrskurður verður kveðinn upp í málinu og til þeirra verður tekið tillit eftir því sem tilefni gefst til.

Með vísan til alls framangreinds verður hafnað kröfu endurupptökubeiðenda í máli þessu um að ákvörðun kærunefndar útboðsmála frá 12. júní 2025 verði afturkölluð eða endurupptekin.

Ákvörðunarorð

Hafnað er kröfu endurupptökubeiðenda, Lauga ehf. og Í toppformi ehf., um afturköllun eða endurupptöku ákvörðunar kærunefndar útboðsmála frá 12. júní 2025 í máli nr. 14/2025.

Reykjavík, 17. nóvember 2025

Reimar Pétursson

Kristín Haraldsdóttir

Auður Finnbogadóttir