Úrskurður félags- og húsnæðismálaráðuneytis 2/2026

Fimmtudaginn 29. janúar 2026 var í félags- og húsnæðismálaráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r:

 

Með erindi til félags- og vinnumarkaðsráðuneytis, nú félags- og húsnæðismálaráðuneyti, sbr. forsetaúrskurð nr. 4/2025, um skiptingu Stjórnarráðs Íslands í ráðuneyti, dags. 20. mars 2024, kærði Reykjavíkurborg, kt. 530269-7609 (hér eftir kærandi), ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 20. desember 2023, um synjun um endurgreiðslu til kæranda á grundvelli 15. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991, vegna veittrar aðstoðar kæranda við erlenda ríkisborgara.

Málavextir og málsástæður

Mál þetta varðar ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 20. desember 2023, um synjun um endurgreiðslu til kæranda á grundvelli 15. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991, vegna veittrar aðstoðar kæranda við erlenda ríkisborgara.

 

Kærandi vildi ekki una fyrrnefndri ákvörðun Vinnumálastofnunar og kærði hann því ákvörðunina til ráðuneytisins með erindi, dags 20. mars 2024, á grundvelli 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Í erindi kæranda kemur meðal annars fram að kærandi hafi með bréfi til Vinnumálastofnunar, dags. 8. desember 2023, sótt um endurgreiðslu vegna fjárhagsaðstoðar við erlenda ríkisborgara að fjárhæð 2.265.287 kr. en um hafi verið að ræða kostnað við 51 gistinótt í neyðarskýlum kæranda á tímabilinu frá 4. janúar til og með 13. september 2023 fyrir 44 erlenda ríkisborgara sem hafi verið án kennitölu og án lögheimils hér á landi. Í erindi sínu vísar kærandi jafnframt til þess að 11. gr. reglna nr. 520/2021, um fjárhagsaðstoð sveitarfélaga, í sérstökum tilvikum, við erlenda ríkisborgara og endurgreiðslur fjárhagsaðstoðar úr ríkissjóði, sem settar séu með stoð í 1. mgr. 15. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, girði að mati kæranda ekki fyrir skyldu ríkissjóðs til að greiða fyrir gistingu erlendra ríkisborgara, sem ekki eru með skráð lögheimili í landinu, í neyðarskýlum kæranda og að sú þrönga túlkun Vinnumálastofnunar fáist ekki staðist þess efnis að ekki sé unnt að sækja um endurgreiðslu eftir að gisting hefur verið veitt á virkum degi án þess að Vinnumálastofnun hafi samþykkt þá tilhögun fyrir fram. Að mati kæranda sé skýrt í fyrrnefndu ákvæði umræddra reglna að undantekning sé gerð á framangreindri kröfu um samþykki Vinnumálastofnunar og í dæmaskyni séu helgidagar þar tilteknir en ljóst sé að fleiri atriði geti átt undir. Í erindi kæranda kemur enn fremur fram að neyðarskýli kæranda opni kl. 17 alla daga ársins en afgreiðsla Vinnumálastofnunar sé opin á virkum dögum til kl. 15. Opnunartími Vinnumálastofnunar bjóði þannig ekki upp á að kærandi geti sótt um fyrir fram samþykki fyrir dvöl erlendra ríkisborgara í neyðarskýli kæranda komi erlendir ríkisborgarar ekki á skrifstofu kæranda fyrir kl. 15 þann dag sem gisting sé fyrirhuguð að kvöldi. Það sé mat kæranda að ómögulegt sé að sækja um fyrir fram samþykki hjá Vinnumálastofnun vegna einstaklinga sem komi til kæranda við opnun neyðarskýlisins kl. 17 virka daga til að fá gistingu þar sem þá hafi Vinnumálastofnun þegar lokað sinni skrifstofu.

 

Þá vísar kærandi til þess að í 2. mgr. 15. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga sé skýrt kveðið á um að sveitarfélög eigi rétt á því að ríkissjóður endurgreiði þeim veitta aðstoð við erlenda ríkisborgara sem ekki eigi lögheimili í landinu. Að mati kæranda kveði lögin með skýlausum hætti á um endurgreiðslu ríkissjóðs og frekari takmarkanir, svo sem tímamörk á þeim endurkröfurétti, sé ekki að finna í lögunum. Kærandi telur því að ákvörðun Vinnumálastofnunar byggi á ófullnægjandi lagastoð þar sem hvergi sé í lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga minnst á tímafresti hvað varðar kröfur sveitarfélaga um endurgreiðslu fjárhagsaðstoðar í stuttan tíma vegna brýnna þarfa erlendra ríkisborgara sem ekki eiga lögheimili hér á landi.

 

Í erindi sínu krefst kærandi þess að ráðuneytið ógildi ákvörðun Vinnumálastofnunar frá 20. desember 2023 um synjun um endurgreiðslu til kæranda á grundvelli 2. mgr. 15. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga vegna veittrar aðstoðar kæranda við erlenda ríkisborgara. Endurgreiðslubeiðni kæranda hafi lotið að gistináttagjaldi að fjárhæð 2.265.287 kr. vegna 51 gistinætur í neyðarskýlum kæranda á tímabilinu frá 4. janúar til og með 13. september 2023 fyrir 44 erlendra ríkisborgara sem hafi verið án kennitölu og án lögheimilis hér á landi.

 

Erindi kæranda var sent Vinnumálastofnun til umsagnar með bréfi ráðuneytisins, dags. 21. mars 2024, og var frestur veittur til 15. apríl 2024.

 

Í umsögn Vinnumálastofnunar, dags 8. apríl 2024, er lagagrundvöllur málsins meðal annars rakinn og vísað til 15. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga og reglna 520/2021, um fjárhagsaðstoð sveitarfélaga, í sérstökum tilvikum, við erlenda ríkisborgara og endurgreiðslur fjárhagsaðstoðar úr ríkissjóði, sem ráðherra hafi sett með stoð í 1. mgr. 15. gr. framangreindra laga. Í umsögn sinni bendir Vinnumálastofnun á að umsókn kæranda, dags. 8. desember 2023, snúi að endurgreiðslu vegna veittrar fjárhagsaðstoðar fyrir tímabilið frá 4. janúar til og með 13. september 2023.

 

Stofnunin vísar enn fremur til þess að í fyrrnefndri 11. gr. reglna nr. 520/2021 komi fram að félagsþjónusta viðkomandi sveitarfélags skuli sækja um heimild til endurgreiðslu úr ríkissjóði til Vinnumálastofnunar og að aðstoð skuli ekki veitt fyrr en samþykki stofnunarinnar liggi fyrir. Í undantekningartilvikum, þegar ekki sé unnt að fá fyrir fram samþykki frá Vinnumálastofnun, svo sem vegna helgidaga, skuli greiðsla engu að síður eiga sér stað en þó aldrei fyrir lengri tíma en til næsta virka dags.

 

Í umsögn sinni vísar Vinnumálastofnun til þess að umsókn kæranda hafi ekki borist stofnuninni fyrr en mörgum mánuðum eftir að kærandi hafi veitt umrædda aðstoð eða frá tæplega þremur mánuðum upp í rúmlega ellefu mánuðum eftir að aðstoðin hafi verið veitt. Að mati Vinnumálastofnunar sé því ljóst að umsókn kæranda um endurgreiðslu vegna umræddrar aðstoðar uppfylli ekki skilyrði 11. gr. reglna nr. 520/2021, sbr. 15. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga. Á þeim grundvelli telur Vinnumálastofnun að kæranda hafi réttilega verið synjað um endurgreiðslu kostnaðar vegna veittrar fjárhagsaðstoðar við erlenda ríkisborgara fyrir tímabilið frá 4. janúar til og með 13. september 2023.

 

Með bréfi ráðuneytisins til kæranda, dags. 10. apríl 2024, var kæranda gefinn kostur á að koma á framfæri við ráðuneytið athugasemdum við umsögn Vinnumálastofnunar, dags. 8. apríl 2024, og var veittur frestur til 24. apríl 2024.

 

Í svarbréfi kæranda, dags. 24. apríl 2024, eru meðal annars ítrekuð áður fram komin sjónarmið kæranda þess efnis að ákvörðun Vinnumálastofnunar hafi byggst á ófullnægjandi lagastoð þar sem hvergi sé í lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga minnst á að sveitarfélög þurfi innan tiltekins tíma að hafa óskað eftir endurgreiðslu vegna veittrar aðstoðar við erlenda ríkisborgara.

 

Niðurstaða

Í 26. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, er kveðið á um að aðila máls sé heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju. Félags- og húsnæðismálaráðuneyti fer með mál er varða Vinnumálastofnun, þar á meðal málefni innflytjenda og einstaklinga með vernd hér á landi, sem og með mál er varða félagsþjónustu sveitarfélaga, sbr. f- og j-lið 2. tölul. 4. gr. forsetaúrskurðar nr. 5/2025, um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands. Stjórnsýsla hér á landi byggist á því að ráðherra hvers málaflokks fer með yfirstjórn þeirra mála sem undir hann heyra samkvæmt gildandi forsetaúrskurði hverju sinni og sinnir hann jafnframt eftirliti með þeirri starfsemi sem fellur undir málefnasvið hans.

 

Í ljósi framangreinds verður því að ætla að stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru af þar til bæru stjórnvaldi á málefnasviði félags- og húsnæðismálaráðuneytis, þar á meðal ákvörðun um synjun um endurgreiðslu til sveitarfélags á grundvelli 15. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991, vegna veittrar aðstoðar sveitarfélagsins við erlenda ríkisborgara, sæti endurskoðun ráðuneytisins í samræmi við meginreglu fyrrnefndrar 26. gr. stjórnsýslulaga þar sem ekki hefur verið kveðið á um annað í öðrum lögum.

 

Í 1. mgr. 15. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga er kveðið á um að erlendum ríkisborgurum sem ekki eiga lögheimili í landinu skuli í sérstökum tilvikum veitt fjárhagsaðstoð hér á landi. Þá er einnig kveðið á um að ráðherra sé heimilt að setja nánari reglur um aðstoð samkvæmt ákvæðinu. Í 2. mgr. ákvæðisins er síðan kveðið á um skyldu ríkissjóðs til að endurgreiða sveitarfélagi veitta aðstoð við erlenda ríkisborgara í tilteknum tilvikum. Í því sambandi er annars vegar um að ræða aðstoð við erlenda ríkisborgara sem ekki eiga lögheimili í landinu og er í því samhengi vísað til 1. mgr. ákvæðisins, sbr. a-lið 2. mgr. Hins vegar er um að ræða aðstoð við erlenda ríkisborgara skv. 12. og 13. gr. laganna, enda hafi viðkomandi einstaklingar átt lögheimili í landinu skemur en tvö ár, sbr. b-lið 2. mgr.

 

Ákvæði 2. mgr. 15. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga var breytt í núverandi horf með 4. gr. laga nr. 34/1997, um breytingu á lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991, sbr. lög nr. 31/1994 og 130/1995. Í athugasemdum við 4. gr. frumvarps þess er varð að fyrrnefndum lögum kemur fram að 2. mgr. frumvarpsgreinarinnar sé efnislega óbreytt frá þágildandi lögum. Í þágildandi 2. mgr. 15. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga var kveðið á um að ríkissjóður skyldi endurgreiða sveitarfélagi veitta aðstoð til erlendra ríkisborgara ef þeir ættu ekki lögheimili hér á landi eða hefðu dvalið hér skemur en tvö ár. Þá var í þágildandi 4. mgr. 15. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga kveðið á um að félagsmálaráðuneyti væri heimilt að setja reglur um aðstoð til erlendra ríkisborgara. Í athugasemdum við 15. gr. frumvarps þess er varð að þágildandi 15. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga kemur fram að samkvæmt greininni væri félagsmálaráðuneyti heimilt að setja reglur um aðstoð samkvæmt lögunum til handa útlendingum. Enn fremur kemur fram að með hliðsjón af skyldu ríkisins til endurgreiðslu þyki rétt að slíkt heimildarákvæði sé í höndum ráðuneytis.

 

Að mati ráðuneytisins verður því ekki séð að með 4. gr. fyrrnefndra laga nr. 34/1997, sem breytti 15. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga í núverandi horf, hafi vilji löggjafans staðið til þess að breyta framangreindri framkvæmd, þess efnis að ráðherra sé heimilt að setja reglur um aðstoð sveitarfélaga samkvæmt ákvæðinu við erlenda ríkisborgara, hvort sem umræddir einstaklingar eiga lögheimili hér á landi eða ekki.

 

Með vísan til framangreinds er það jafnframt mat ráðuneytisins að heimild ráðuneytisins til að setja nánari reglur um aðstoð skv. 15. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga sé fyrir hendi. Skylda ríkissjóðs til að endurgreiða sveitarfélagi fyrir veitta aðstoð vegna erlendra ríkisborgara fer því eftir reglum nr. 520/2021, um fjárhagsaðstoð sveitarfélaga, í sérstökum tilvikum, við erlenda ríkisborgara og endurgreiðslur fjárhagsaðstoðar úr ríkissjóði, sem settar eru með stoð í 15. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga.

 

Í málinu liggur fyrir að kærandi lagði fram umsókn til Vinnumálastofnunar þann 8. desember 2023 á grundvelli a-liðar 2. mgr. 15. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, sbr. einnig 1. mgr. sama ákvæðis, um endurgreiðslu vegna veittrar fjárhagsaðstoðar að fjárhæð 2.265.287 kr. vegna 51 gistinætur fyrir 44 kennitölulausa og lögheimilislausa erlenda ríkisborgara í neyðarskýlum kæranda á tímabilinu frá 4. janúar til og með 13. september 2023.

 

Í 11. gr. fyrrnefndra reglna nr. 520/2021 er kveðið á um samþykki fyrir endurgreiðslu úr ríkissjóði. Þar segir meðal annars að félagsþjónusta viðkomandi sveitarfélags skuli sækja um heimild til endurgreiðslu úr ríkissjóði til Vinnumálastofnunar á þar til gerðu umsóknarformi. Jafnframt kemur fram að aðstoð skuli ekki veitt fyrr en samþykki stofnunarinnar liggi fyrir. Fram kemur að í undantekningartilvikum, þegar ekki sé unnt að fá samþykki áður en aðstoð er veitt, svo sem vegna helgidaga, skuli greiðsla engu að síður eiga sér stað en þó aldrei fyrir lengri tíma en til næsta virka dags.

 

Með vísan til framangreinds má gera ráð fyrir að eigi síðar en næsta virka dag eftir að aðstoð er veitt skuli félagsþjónusta viðkomandi sveitarfélags sækja um heimild til endurgreiðslu úr ríkissjóði til Vinnumálastofnunar hafi atvik verið með þeim hætti að undantekningartilvik 11. gr. reglnanna hafi átt við. Af gögnum málsins má að mati ráðuneytisins ráða að kærandi hafi hins vegar sótt um heimild til endurgreiðslu úr ríkissjóði til Vinnumálastofnunar frá tæplega þremur mánuðum upp í rúmlega ellefu mánuði eftir að aðstoð var veitt viðkomandi 44 erlendu ríkisborgurum sem gistu í neyðarskýlum kæranda.

 

Í 13. gr. fyrrnefndra reglna nr. 520/2021 er kveðið á um endurgreiðslu úr ríkissjóði. Þar segir að endurgreiðslutímabil séu ársfjórðungslega og að yfirlit yfir veitta aðstoð sveitarfélags á nýliðnum ársfjórðungi skuli berast Vinnumálastofnun á þar til gerðu eyðublaði eigi síðar en tveimur vikum eftir lok hvers ársfjórðungs. Enn fremur segir að Vinnumálastofnun skuli yfirfara yfirlitið og samþykkja það eða koma á framfæri athugasemdum og/eða óska eftir skýringum eigi síðar en tveimur vikum eftir að yfirlitið berst Vinnumálastofnun, sbr. 1. mgr. Þá segir að þegar Vinnumálastofnun hafi samþykkt yfirlit sveitarfélagsins geti sveitarfélag gefið út reikning og sent Vinnumálastofnun. Með vísan til framangreinds er það mat ráðuneytisins að umsóknir kæranda vegna tímabilsins frá 4. janúar til og með 13. september 2023 hafi þurft að berast Vinnumálastofnun fyrir 15. apríl, 15. júlí og 15. október 2023. Umsókn kæranda hafi hins vegar ekki borist Vinnumálastofnun fyrr en 8. desember 2023 fyrir þrjá ársfjórðunga í einu eða vegna tímabilsins frá 4. janúar til og með 13. september 2023.

 

Í ljósi framangreinds er það mat ráðuneytisins að í máli þessu hafi framlagning umsóknar kæranda til Vinnumálastofnunar, um heimild til endurgreiðslu úr ríkissjóði vegna viðkomandi einstaklinga, verið utan þeirra tímamarka sem tilgreind eru í 11. gr. reglna nr. 520/2021. Það er jafnframt mat ráðuneytisins að í ljósi framangreinds hafi sá tími verið liðinn sem heimilt er að endurgreiða því sveitarfélagi sem hér um ræðir umrædda aðstoð, að fjárhæð 2.265.287 kr. vegna 51 gistinætur fyrir 44 kennitölulausa og lögheimilislausa erlenda ríkisborgara í neyðarskýlum kæranda á tímabilinu frá 4. janúar til og með 13. september 2023, þegar umsókn kæranda barst Vinnumálastofnun. Heimild ríkissjóðs til endurgreiðslu í samræmi við a-lið 2. mgr. 15. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga er því að mati ráðuneytisins ekki fyrir hendi, sbr. einnig 11. og 13. gr. reglna nr. 520/2021.

 

Með vísan til alls framangreinds er það niðurstaða ráðuneytisins að skilyrði a-liðar 2. mgr. 15. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, fyrir endurgreiðslu vegna veittrar aðstoðar kæranda við erlenda ríkisborgara, hafi ekki verið uppfyllt í máli þessu.

 

Úrskurðarorð

Ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 20. desember 2023, um synjun um endurgreiðslu til kæranda á grundvelli a-liðar 2. mgr. 15. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991, sbr. einnig 1. mgr. sama ákvæðis, skal standa.

 

 

Fyrir hönd ráðherra,

 

 

 

Bjarnheiður Gautadóttir

Hildur Margrét Hjaltested