Ákvörðun Fiskistofu um að svipta skip leyfi til veiða í atvinnuskyni í eina viku

Fimmtudaginn, 5. mars 2026, var í atvinnuvegaráðuneytinu

kveðinn upp svohljóðandi úrskurður:

 

Stjórnsýslukæra

Atvinnuvegaráðuneytið vísar til stjórnsýslukæru frá E, lögmanni f.h. B ehf., dags. 29. maí 2023, þar sem kærð er ákvörðun Fiskistofu, dags. 10. febrúar 2023, um að svipta skipið C, leyfi til veiða í atvinnuskyni í fjórar vikur frá og með 15. mars til og með 22. mars 2023.

Kæran er byggð á 18. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar.

 

Kröfur kæranda

Kærandi gerir þá kröfu að stjórnsýslukæran verði tekin til efnislegrar meðferðar, hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi með úrskurði og að þar verði kveðið á um að málinu verði lokið án viðurlaga. Einnig segir þar að fari svo að kærunni verði vísað frá krefjist kærandi þess að staðfest verði með úrskurði að félagið hafi haft réttmætar væntingar um að hin kærða ákvörðun fæli í sér endanlega ákvörðun um málalok mála Fiskistofu nr. 2022-06-16-1770 (skil aflaupplýsinga), nr. 2022-10-17-2083 (veiðar á kröbbum án leyfis) og 2022-10-21-2308 (vigtun afla), að Fiskistofu hafi verið óheimilt að halda áfram meðferð mála nr. 2022-06-16-1770 og 2022-10-17-2083 eftir að ákvörðunin hafði verið birt fyrir honum og að ákvarðanir Fiskistofu um þau mál verði felldar úr gildi.

 

Málsatvik

Málsatvikum er lýst í hinni kærðu ákvörðun, dags. 10. febrúar 2023. Þar kemur fram að við eftirlit hafi komið í ljós að þegar fiskiskipið C lagðist að bryggju á Akranesi þann 22. september 2022 hafi veiddum afla verið landað en hann ekki veginn á hafnarvog fyrr en um níu og hálfri klukkustund síðar. Skip kæranda var þar við krabbaveiðar samkvæmt sérstöku leyfi sem Fiskistofa hafði veitt skipinu samkvæmt reglugerð nr. 1160/2021, um veiðar á kröbbum. Í skýrslu veiðieftirlitsmanns, dags. 13. október 2022, komi fram að samkvæmt ferilvöktunarkerfi (AIS) hafi fiskiskipið C lagt af stað til veiða í umrædda veiðiferð 21. september 2022 kl. 17:54 og lagst að bryggju aðfaranótt 22. september 2022 kl. 00:33 við Akraneshöfn. Samkvæmt staðfestum upplýsingum frá Faxaflóahöfnum hafi aflanum verið landað þegar fiskiskipið lagðist að bryggju um kl. 00:33 en aflinn síðan ekki verið veginn á hafnarvog fyrr en um kl. 10:00 morguninn eftir. Þá kemur fram í skýrslu veiðieftirlitsmanns, dags. 13. október 2022, að hafnarstarfsmenn séu á vakt á Akranesi til kl. 23:00 á kvöldin, en þeir séu á bakvöktum og því sé ekkert því til fyrirstöðu að þeir séu kallaðir til svo hægt sé að vigta landaðan afla í beinu framhaldi þegar honum sé landað.

Með bréfi, dags. 5. desember 2022, tilkynnti Fiskistofa fyrirsvarsmanni B ehf. að stofnunin hefði mál félagsins til meðferðar vegna gruns um brot gegn 1. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 745/2016, sbr. 1. mgr. 6. gr. og 1. mgr. 9. gr. laga nr. 57/1996 og veitti félaginu kost á að gera athugasemdir og senda gögn. Þar var málsatvikum lýst, leiðbeint um lagaatriði og kæranda gefinn kostur á að koma andmælum og athugasemdum á framfæri í samræmi við 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 áður en afstaða yrði tekin til þess hvort brot hafi verið framin og eftir atvikum hvort tekin yrði ákvörðun um viðurlög. Þann 7. desember 2023 hafi Fiskistofu borist athugasemdir í tölvupósti frá fyrirsvarsmanni B ehf.

Einnig kemur þar fram að samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1996 sé skylt að vigta allan afla á hafnarvog í löndunarhöfn þegar við löndun aflans. Í 1. mgr. 9. gr. laga nr. 57/1996 komi fram að skipstjóra sé skylt að láta vigta hverja tegund sérstaklega og beri jafnframt að tryggja að réttar og fullnægjandi upplýsingar um aflann berist til vigtarmanns. Í 2. gr. reglugerðar nr. 745/2016 segi að skipstjóri fiskiskips beri ábyrgð á að afli skipsins sé veginn samkvæmt ákvæðum reglugerðarinnar. Skipstjóri í umrætt sinn hafi hvorki sjálfur látið vega aflann né falið öðrum að sjá um að það væri gert. Með háttsemi sinni hafi kærandi brotið gegn þeirri fortakslausu skyldu sem tilvitnuð ákvæði mæli fyrir um. Fram hafi komið í málinu að löndun hafi farið fram eftir að hafnarvog var lokað kl. 22:00 og bakvakt tekin við. Skipstjóra hafi átt að vera kunnugt um þetta fyrirkomulag enda hafi hann unnið við þessi störf í mörg ár og kunnugur fyrirkomulagi og staðháttum viðkomandi hafnar. Brot gegn ákvæðum 1. mgr. 6. gr. og 1. mgr. 9. gr. laga nr. 57/1996 teljist fullframin hvort sem þau séu framin af ásetningi eða gáleysi, sbr. 23. gr. sömu laga. Því breyti engu þó svo til hafi staðið að fara síðar með aflann á vigt. Málsbætur og skýringar kæranda um samstarfsörðugleika við vigtarmenn og þann tíma sem það hefði hugsanlega tekið löggiltan vigtarmann að koma niður á höfn við löndun verði ekki teknar til greina. Að mati Fiskistofu teljist mál þetta vera nægilega upplýst og atvik og staðreyndir málsins, sem þýðingu hafi að lögum, vera sönnuð.

Með vísan til málsatvika og eðlis brota, vitnisburðar veiðieftirlitsmanna, gagna málsins, játningar kæranda og þess sem að framan greini var það niðurstaða Fiskistofu, að skipstjóri fiskiskipsins C, hafi brotið gegn 1. mgr. 6. gr. og 1. mgr. 9. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar og 1. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 745/2016, um vigtun og skráningu sjávarafla, með því að hafa ekki vegið afla sem kom í veiðarfæri fiskiskipsins umræddan dag innan tveggja klukkustunda frá því að löndun lauk. Umræddar reglur leggi þær skyldur á skipstjóra að gæta þess að allur afli sem komi í veiðarfæri fiskiskips skili sér í land og sé veginn á hafnarvog innan tilskilins tíma. Í 1. og 2. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar, komi fram að Fiskistofa skuli svipta skip leyfi til veiða í atvinnuskyni ef útgerð eða áhöfn skips eða aðrir þeir sem í þágu útgerðar starfi hafi brotið gegn ákvæðum laganna eða reglum settum samkvæmt þeim. Við fyrsta brot, sem varði sviptingu veiðileyfis, skuli leyfissvipting ekki standa skemur en eina viku og ekki lengur en tólf vikur eftir eðli og umfangi brots. Við ítrekuð brot skuli svipting ekki standa skemur en fjórar vikur og ekki lengur en eitt ár. Í 3. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996 segi að þrátt fyrir ákvæði 1. og 2. mgr. sama ákvæðis skuli Fiskistofa veita hlutaðeigandi útgerð skriflega áminningu vegna fyrsta minni háttar brots. Við mat á því hvort um minni háttar brot sé að ræða sé m.a. litið til þess hvort ætla megi að brot hafi í för með sér umtalsverðan ávinning fyrir hlutaðeigandi útgerð og/eða tengda aðila, fjölda brota, hversu mikilvægum hagsmunum brot ógni og hvort það hafi verið framið af ásetningi eða gáleysi. Jafnframt sé litið til hvernig verknaðinum sjálfum hafi verið háttað og aðstæðna að öðru leyti og hvort þær hafi aukið mjög á saknæmi brotsins.

Með vísan til framanritaðs tók Fiskistofa ákvörðun um að svipta skipið C leyfi til veiða í atvinnuskyni í eina viku frá og með 15. mars til og með 21. mars 2023. Einnig kemur þar fram að missi skip leyfi til veiða í atvinnuskyni falli jafnframt úr gildi leyfi skips kæranda til veiða á kröbbum samkvæmt reglugerð nr. 1160/2021. Ákvörðunin hafi ítrekunaráhrif í tvö ár frá og með dagsetningu ákvörðunar samkvæmt 19. gr. laga nr. 57/1996.

Þá kom þar fram að ákvörðunina mætti kæra til ráðuneytisins innan eins mánaðar frá því hún barst kæranda, sbr. 18. gr. laga nr. 57/1996. Vakin væri athygli á því að ákvörðunin yrði birt opinberlega á vefsíðu Fiskistofu á grundvelli 9. gr. laga nr. 36/1992, um Fiskistofu.

 

Málsmeðferð ráðuneytisins

Með stjórnsýslukæru, dags. 29. maí 2023, kærði E, lögmaður f.h. B ehf. þá ákvörðun Fiskistofu, dags. 10. febrúar 2023, að svipta skipið C leyfi til veiða í atvinnuskyni í eina viku.

Í stjórnsýslukærunni er óskað eftir að kæran verði tekin til meðferðar þrátt fyrir að hún hafi borist eftir að kærufrestur var liðinn, enda hafi það verið afsakanlegt að ekki var kært innan kærufrests auk þess sem veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til meðferðar.

Eftirtalin gögn fylgdu stjórnsýslukærunni: 1) Afrit af hinni kærðu ákvörðun. 2) Leiðbeiningar Fiskistofu í tölvupósti, dags. 9. desember 2022.

Með tölvupósti, dags. 21. júní 2024, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Fiskistofu um stjórnsýslukæruna, staðfestu afriti af hinni kærðu ákvörðun auk annarra gagna sem Fiskistofa kynni að hafa um málið.

Umsögn Fiskistofu, dags. 8. júlí 2024, barst ráðuneytinu með tölvupósti, dags. sama dag.

Eftirtalin gögn fylgdu umsögn Fiskistofu í ljósritum: 1) Ákvörðun Fiskistofu (2022-10-21-2308), dags. 10. febrúar 2023. 2) Tilkynning um mál (andmælabréf), dags. 5. desember 2022. 3) Brotaskýrsla, dags. 4. nóvember 2022. 4) Athugasemdir kæranda og samskipti við Fiskistofu, dags. 7.-11. desember 2022. 5) Staðfesting frá Póstinum á móttöku ákvörðunar þann 20. febrúar 2023. 6) Ákvörðun gerð aðgengileg í stafrænu pósthólfi kæranda þann 10. febrúar 2023.

Með tölvupósti, dags. 9. júlí 2024, sendi ráðuneytið lögmanni kæranda framangreinda umsögn Fiskistofu og veitti félaginu kost á að gera athugasemdir við hana.

Með tölvupósti, dags. 14. júlí 2024, bárust ráðuneytinu athugasemdir kæranda í bréfi, dags. 12. júlí 2024.

 

Málsástæður og sjónarmið kæranda

Kærandi segir að Fiskistofa hafi beint erindum til fyrirsvarsmanns kæranda, dags. 2. og 5. desember 2022 vegna brota sem stofnunin taldi að útgerðin hefði framið. Þar hafi verið um að ræða ætlað brot gegn ákvæðum um framkvæmd vigtunar á hafnarvog, ætluð brot varðandi aðferð við skil á afladagbók og ætluð brot við veiðar á kröbbum. Útgerðinni hafi verið gefinn kostur á því að koma andmælum og athugasemdum að í málinu og hafi kærandi gert það eftir því sem kostur var eftir bestu getu með tölvupóstum, dags. 7. og 11. desember 2022. Með tölvupósti Fiskistofu, dags. 9. desember 2022, hafi honum síðan verið leiðbeint um að Fiskistofa myndi afgreiða málin í einu lagi ef hann hefði ekkert við það að athuga. Kærandi hafi ekki gert athugasemdir við það. Hinn 10. febrúar 2023 hafi Fiskistofa tekið ákvörðun um að svipta fiskiskip kæranda veiðileyfi í eina viku frá 15. mars til 22. mars 2023. Í ljósi þeirra leiðbeininga sem kærandi hafði áður fengið hjá Fiskistofu hafi hann talið að um væri að ræða viðurlög vegna allra þeirra ætluðu brota sem stofnunin taldi að stjórnendur skips hans hefðu framið. Þó honum þættu viðurlögin hörð hafi hann ákveðið eins og á stóð að kæra ákvörðunina ekki til æðra stjórnvalds. Hinn 23. mars 2023, nokkrum dögum eftir að kærufrestur hafði runnið út, hafi Fiskistofa tekið ákvörðun um að svipta fiskiskip kæranda aftur veiðileyfi í fjórar vikur til viðbótar. Þá hafi kæranda orðið ljóst að þrátt fyrir leiðbeiningar um hið gagnstæða hafði Fiskistofa ekki lokið málsmeðferð vegna allra málanna með ákvörðuninni, dags. 10. febrúar 2023. Hann hafi kært síðari ákvörðunina til ráðuneytisins og á fundi í ráðuneytinu vegna þeirrar kæru hafi hann einnig lagt fram munnlega stjórnsýslukæru vegna ákvörðunar Fiskistofu frá 10. febrúar 2023.

Í 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segi að hafi stjórnsýslukæra borist að liðnum kærufresti skuli vísa henni frá nema afsakanlegt sé talið að kæra hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til meðferðar. Nægilegt sé að annað skilyrðið sé uppfyllt. Í þessu máli kæranda séu bæði þessi skilyrði uppfyllt. Þegar kærandi hafi fengið fyrri ákvörðunina í hendur hafi hann talið með vísan til leiðbeininga sem Fiskistofa hafi veitt honum að um væri að ræða eina ákvörðun um öll þau tilvik sem Fiskistofa hafði verið með til meðferðar. Hafði stofnunin leiðbeint honum sérstaklega um þetta í tölvupósti, dags. 9. desember 2022. Það hafi hins vegar ekki verið fyrr en eftir að kærufresti lauk að kæranda hafi orðið ljóst að ákvörðunin gilti aðeins um eitt af framangreindum málum. Vegna framangreinds verði að telja það afsakanlegt að kærandi hafi ekki kært ákvörðunina innan kærufrests. Þessu til viðbótar mæli veigamiklar ástæður með því að stjórnsýslukæran verði tekin til meðferðar. Þegar litið sé til rökstuðnings stofnunarinnar fyrir ákvörðun viðurlaga, vegna þess sem stofnunin telji vera brot kæranda, blasi við að viðurlögin séu ekki í samræmi við lög. Það hafi verið niðurstaða Fiskistofu að stofnunin líti svo á að kærandi hafi orðið uppvís að fyrsta minni háttar broti gegn lögum nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar. Í 3. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996 segi um viðurlög vegna slíkra mála að við fyrsta minni háttar brot skuli Fiskistofa, þrátt fyrir ákvæði 1. og 2. mgr., veita hlutaðeigandi útgerð skriflega áminningu. Kærandi hafi því augljóslega verið beittur harðari viðurlögum en lög leyfi. Það sé sú veigamikla ástæða sem mæli með því að stjórnsýslukæra félagsins verði tekin til meðferðar þó hún hafi borist eftir að kærufresti lauk.

Þær leiðbeiningar Fiskistofu sem komu fram í tölvupósti, dags. 9. desember 2022, verði ekki túlkaðar á annan hátt en tilkynning um að stofnunin áformaði að ljúka öllum þremur málum kæranda með einni og sömu stjórnvaldsákvörðuninni. Ekkert bendi til þess í gögnum málsins né í athugasemdum Fiskistofu að kæranda hafi nokkru sinni verið leiðbeint um að fallið hafi verið frá því að fara með mál hans með þessum hætti. Á Fiskistofu hafi hvílt skylda til að veita kæranda leiðbeiningar um form og efni máls og tryggja að þessar leiðbeiningar væru svo skýrar og afdráttarlausar að hann gæti skilið stöðu sína og framhald málsins. Fiskistofa hafi ekki rækt þessar skyldur og með því að leyna því fyrir kæranda að mál hans yrðu ekki afgreidd eins og stofnunin hafði boðað, hafi stofnunin orðið þess valdandi að hann hafi farið á mis við tækifæri til að gæta hagsmuna sinna. Samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hvíli á stjórnvaldi sú skylda að hafa frumkvæði að því að leiðbeina málsaðila um meðferð máls, réttindi hans og lagareglur ef það viti eða megi ætla að hann sé í villu um eitthvert þessara atriða. Fiskistofu hafi því borið að hafa frumkvæði að því að hafa samband við kæranda og leiðbeina honum um að málin yrðu afgreidd með þremur aðskildum stjórnvaldsákvörðunum en ekki með einni líkt og áður hafði verið leiðbeint um.

Enginn grundvöllur sé fyrir þeim skýringum að ekki hafi verið hægt að afgreiða málin með einni ákvörðun vegna þess að um sé að ræða brot sem séu eðlisólík og varði við mismunandi lagareglur. Þess sjáist ekki merki í stjórnsýsluframkvæmd Fiskistofu að þessi sjónarmið hafi áður komið í veg fyrir að fleiri en einu máli sama aðila vegna sama veiðiskips hafi verið lokið með einni stjórnvaldsákvörðun. Þessi skýring fái að auki illa staðist sjónarmið sem liggi að baki reglum og framkvæmd meðferðar mála sem varði ætlaða refsiverða háttsemi en eðlislík sjónarmið liggi að baki þeim og reglum um meðferð stjórnsýslumála sem varði ætlaða háttsemi sem sé að hluta til eðlislík refsiverðri háttsemi þó við henni liggi eins og einstaka málum sé háttað aðeins viðurlög sem ákveðin séu af stjórnvöldum.

Í umsögn Fiskistofu sé lögð áhersla á að færa fram rök fyrir því að komið skuli í veg fyrir að hin kærða ákvörðun hljóti endurskoðun af hálfu æðra stjórnvalds. Þessu sé harðlega mótmælt. Fiskistofa hafi komist réttilega að þeirri niðurstöðu að ekki sé um að ræða meiri háttar brot. Af eðlilegri rökfærslu og stjórnsýsluframkvæmd Fiskistofu sjálfrar leiði að þar með hafi brotið verið talið minni háttar og ekki hafi verið heimilt að beita strangari viðurlögum en skriflegri áminningu samkvæmt 3. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996. Við það bætist að þrátt fyrir að hafa verið upplýst um þá aðstöðu sem kærandi hafi verið í villu um hafi Fiskistofa haldið því fram í þessu máli og öðrum málum kæranda að hann hafi haft einbeittan og sterkan ásetning til brota. Það mat sé rangt og hafi engan grundvöll í gögnum málsins. Það geti heldur ekki ráðið úrslitum um hvort brot teljist minni háttar eða meiri háttar. Kærandi hafi augljósa hagsmuni af því að fá hina ólögmætu viðurlagaákvörðun leiðrétta.

Við þetta megi bæta að það brot sem Fiskistofa telji í hinni kærðu ákvörðun að kærandi hafi framið, hafi verið svo smávægilegt að það hafi í raun ekki náð þeim lágmörkum sem þurfi til að málefnalegt geti verið að leggja á hann viðurlög vegna þess, að teknu tilliti til meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins. Um þetta vísist til úrskurðar atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins, dags. 26. júní 2019. Ráðuneytið vísi þar m.a. til þess að brot verði að hafa einhverjar lágmarksafleiðingar til þess að það standist kröfur um meðalhóf að leggja á viðurlög vegna þess. Með öðrum orðum að brot verði að uppfylla eitthvert lágmark um ógnun á almannahagsmunum eða auðgunaráhrif fyrir útgerð. Í því máli sem kæra þessi snúist um hafi engum almannahagsmunum verið ógnað. Brotið hafi hvorki haft auðgunaráhrif fyrir kæranda né aðra og af því hafi heldur ekki engin auðgunarvon eða ógnun verið. Í samræmi við það fordæmi sem ráðuneytið hafi sett í úrskurðinum leiði meðalhófsreglan til þess að ákvæði 15. gr. laga nr. 57/1996 verði skýrt þannig að einungis verði lögð á viðurlög samkvæmt því vegna brota sem hafi einhverjar lágmarksafleiðingar. Brot kæranda sem hér sé fjallað um hafi engar afleiðingar haft og því í raun andstætt þeirri stefnu sem ráðuneytið hafi markað með úrskurðinum að ákveða viðurlög vegna þess. Ástæða sé til að setja þau viðurlög sem Fiskistofa ákvað í þessu máli í samhengi við viðurlög sem stofnunin hafi ákveðið í öðrum málum.

Einnig sé rétt að líta til þeirra samanlögðu viðurlaga sem kærandi hafi mátt þola vegna þeirra þriggja brotamála sem Fiskistofa hafi leiðbeint honum um í desember 2022 að yrðu afgreidd með einni ákvörðun án þess að haga í raun málsmeðferðinni á þann veg en afgreitt málið honum til tjóns með þremur ákvörðunum. Vegna þessara þriggja mála, sem hafi ekki ógnað almannahagsmunum á nokkurn hátt, hafi engan ávinning fært kæranda og ekki leitt til rangrar aflaskráningar, hafi skip kæranda sætt samtals fimm vikna sviptingu veiðileyfis, áminningu og álagningu gjalds vegna ólögmæts sjávarafla. Málsmeðferðar- og efnisreglur stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi þann megintilgang að tryggja að ákvarðanir stofnana hins opinbera í einstaka málum verði efnislega réttar. Fiskistofa miði áherslur sínar í veiðieftirliti að sögn við áhættumat sem feli það í sér að þau mál sem helst ógni almannahagsmunum eða auðlindum sjávar fái forgang en þau mál sem geri það í minna eða engum mæli séu frekar látin sitja á hakanum. Á sama tíma hafi stofnunin virt að vettugi upplýsingar sem kærandi hafði veitt um að galli hafi verið á smáforritinu G, sem sé eitt þeirra forrita sem Fiskistofa hafi auglýst á heimasíðu sinni sem nothæft til að uppfylla skyldur skipstjóra. Auk þess hafi Fiskistofa vanrækt þær rannsóknarskyldur sem á stofnuninni hvíli með því að láta undir höfuð leggjast að kanna staðreyndagrundvöll skýringa kæranda og óska eftir upplýsingum frá seljendum og framleiðendum smáforritsins. Kærandi mótmæli rökstuðningi Fiskistofu fyrir því að ráðuneytinu sé skylt að vísa kærunni frá enda standist hann hvorki fræðilega skoðun né byggi á réttri framsetningu staðreynda sem blasi við af lestri málsgagna. Kæruleið stjórnsýsluréttarins sé ætlað að bjóða upp á ódýra og hagkvæma leið, jafnt fyrir málsaðila og stjórnvöld, til að leiða stjórnsýslumál til lykta með réttri niðurstöðu án þess að verða að höfða tímafrek og kostnaðarsöm dómsmál. Byggi þetta m.a. á því sjónarmiði að það sé sameiginlegur tilgangur stjórnvalda, málsaðila og almennings að ákvarðanir stjórnvalda séu réttar, borgararnir séu ekki beittir viðurlögum nema önnur vægari úrræði sem séu tiltæk hafi reynst árangurslaus og ef viðurlögum verði beitt séu þau hófstillt og að jafnræðis sé gætt. Þetta leiði til þess að það ættu að vera sameiginlegir hagsmunir kæranda, ráðuneytisins, Fiskistofu og almennings að málið hljóti efnislega endurskoðun ráðuneytisins.

 

Sjónarmið Fiskistofu

Fiskistofa segir að í hinni kærðu ákvörðun hafi verið leiðbeint um kærurétt samkvæmt 18. gr. laga nr. 57/1996. Þar segi að kæra verði að berast æðra stjórnvaldi innan eins mánaðar frá því að aðila var tilkynnt um ákvörðun. Ákvörðunin hafi verið send með rekjanlegum hætti með bréfpósti sem fyrirsvarsmaður kæranda hafi veitt móttöku þann 20. febrúar 2023. Ákvörðunin hafi jafnframt verið gerð aðgengileg í stafrænu pósthólfi kæranda á island.is þann 10. febrúar 2023.

Í upphafi desember 2022 hafi Fiskistofa tekið til meðferðar þrjú stjórnsýslumál á hendur kæranda, þ.m.t. það mál er leiddi til hinnar kærðu ákvörðunar. Í fyrsta lagi (1) mál 2022-06-16-1770 er varðaði meiri háttar vanskil skipstjóra kæranda á aflaupplýsingum. Málið hafi verið tekið til meðferðar með bréfi Fiskistofu, dags. 2. desember 2022. Fiskistofu hafi borist athugasemdir kæranda með tölvupósti, dags. 7. desember 2022. Málinu hafi lokið með ákvörðun Fiskistofu, dags. 23. mars 2023, þar sem skip kæranda, C hafi verið svipt leyfi til veiða í atvinnuskyni í fjórar vikur samkvæmt 1. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996, sbr. 24. gr. laga nr. 116/2006, annars vegar vegna brota gegn 2. mgr. 4. gr., sbr. 17. gr., sbr. 24. gr. laga nr. 116/2006, sbr. 15. gr. laga nr. 57/1996 og hins vegar vegna brota gegn 1. mgr. 4. gr., sbr. 7. gr. þágildandi reglugerðar nr. 298/2020, um skráningu og skil aflaupplýsinga, sbr. 4. mgr. 9. gr., sbr. 15. gr. laga nr. 57/1996. Þann 19. apríl 2023 hafi kærandi kært ákvörðun Fiskistofu til ráðuneytis. Í öðru lagi (2) mál 2022-10-17-2283 er varðaði brot kæranda á reglugerð nr. 1160/2021, um veiðar á kröbbum, fyrir að hafa haldið til krabbaveiða í 19 skipti án tilskilins leyfis Fiskistofu. Málið hafi verið tekið til meðferðar með bréfi Fiskistofu, dags. 2. desember 2022. Fiskistofu hafi borist athugasemdir kæranda með tölvupósti, dags. 7. desember 2022. Málinu hafi lokið með ákvörðun Fiskistofu, dags. 8. júní 2023, þar sem kæranda hafi verið veitt skrifleg áminning samkvæmt 4. mgr. 21. gr. laga nr. 79/1997, um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands, vegna brota gegn 1. gr. reglugerðar nr. 1160/2021. Þá hafi Fiskistofa lagt samhliða á kæranda sérstakt gjald vegna ólögmæts sjávarafla, sem fenginn hafi verið í veiðiferð fiskiskipsins C þann 2. desember 2022, á grundvelli b-liðar 1. mgr. 1. gr. laga nr. 37/1992, um sérstakt gjald vegna ólögmæts sjávarafla, sbr. 2. mgr. 15. gr. laga nr. 79/1997. Málið hafi ekki verið kært til ráðuneytisins. Í þriðja lagi (3) mál 2022-10-21-2308 (hin kærða ákvörðun). Málið hafi verið tekið til meðferðar með bréfi Fiskistofu, dags. 5. desember 2022. Fiskistofu hafi borist athugasemdir kæranda með tölvupóstum, dags. 7. og 11. desember 2022. Málinu hafi lokið með ákvörðun, dags. 10. febrúar 2023, þar sem skip kæranda, C, hafi verið svipt leyfi til veiða í atvinnuskyni í eina viku samkvæmt 1. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996, vegna brota gegn 1. mgr. 6. gr. og 1. mgr. 9. gr. laga nr. 57/1996 og 1. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 745/2016.

Kærandi vísi kröfu sinni til stuðnings um að ekki beri að vísa kærunni frá til 1. og 2. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Þann 9. desember 2022 hafi Fiskistofa staðfest móttöku á athugasemdum fyrirsvarsmanns kæranda sem bárust Fiskistofu með tölvupóstum, dags. 7. desember 2022, vegna allra þriggja málanna sem stofnunin hafði tekið til meðferðar. Í lok tölvupósts Fiskistofu segi að kæranda til hagræðis, reikni Fiskistofa með að málin þrjú verði afgreidd í einu lagi nema fyrirsvarsmaður kæranda sjái því eitthvað til fyrirstöðu. Degi síðar hafi fyrirsvarsmaður kæranda svarað Fiskistofu, þakkað fyrir upplýsingarnar og óskað eftir að málinu verði lokið sem fyrst. Með framangreindum tölvupósti, dags. 9. desember 2022, hafi kærandi verið upplýstur um að það væri til skoðunar að sameina málin þrjú, en það hafi aldrei verið staðfest. Við frekara mat Fiskistofu á málunum sem voru til meðferðar á hendur kæranda hafi það verið niðurstaða stofnunarinnar að ótækt væri að sameina þau öll í eitt stjórnsýslumál. Málin hafi verið byggð á mismunandi laga- og reglugerðagrundvelli og brotin hvorki eðlislík né samkynja (vigtarbrot, vanskil aflaupplýsinga og veiðar án leyfis). Málunum þremur lágu til grundvallar mismunandi forsendur og málsatvik og rökstuðningur þeirra ósamrýmanlegur enda um að ræða eðlisólík og misalvarleg brot sem í séu fólgnir mismunandi verndarhagsmunir. Ákvörðun Fiskistofu um að sameina ekki málin hafi verið ákvörðun um málsmeðferð, en ekki stjórnvaldsákvörðun og hafi því ekki þótt nauðsynlegt að tilkynna kæranda sérstaklega um hana, enda hafi hin kærða ákvörðun borið það skýrt með sér að hún varðaði einungis það mál sem lá fyrir. Fiskistofa sé ekki bundin af tilvísuðum ummælum í tölvupósti, dags. 9. desember 2022, enda hafi ekki falist í þeim leiðbeiningar í skilningi 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Inntak leiðbeiningarskyldunnar í 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 feli það í sér að stjórnvöldum beri að veita málsaðila þær upplýsingar sem hann hafi þörf fyrir svo hann geti gætt hagsmuna sinna við meðferð stjórnsýslumáls. Markmið reglunnar sé að koma í veg fyrir að aðili máls verði af réttindum sökum vankunnáttu eða misskilnings. Stjórnvaldi sé aðeins skylt að veita nauðsynlegar leiðbeiningar en stjórnvaldi sé ekki gert skylt að taka forákvörðun. Það að tekin hafi verið ákvörðun um málsmeðferð, að sameina ekki málin þrjú en taka þrjár aðskildar ákvarðanir, hafi með engu móti komið niður á hagsmunum kæranda eða leitt til þess að hann hafi orðið af réttindum sínum sökum vankunnáttu eða villu, enda hafði hann þegar skilað athugasemdum sem lágu til grundvallar og Fiskistofa hafi lagt mat þær á við ákvarðanir allra málanna. Aðskilin afgreiðsla Fiskistofu á þessum þremur málum hafi því hvorki haft áhrif á lögmæti né efni hinnar kærðu ákvörðunar.

Fyrir liggi að stjórnsýslukæran hafi ekki borist æðra stjórnvaldi fyrr en 29. maí 2023 eða 15 vikum og þremur dögum eftir að hin kærða ákvörðun lá fyrir og hafi verið gerð aðgengileg í stafrænu pósthólfi kæranda þann 10. febrúar 2023, eða 14 vikum frá því að kærandi veitti hinni kærðu ákvörðun viðtöku með ábyrgðarpósti þann 20. febrúar 2023. Meginreglan sé sú að hafi kæra borist að liðnum kærufresti skuli vísa henni frá, sbr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í ljósi framanritaðs sé að mati Fiskistofu ekki afsakanlegt að kæran hafi ekki borist innan lögbundins kærufrests, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Við fyrsta brot, sem varði sviptingu veiðileyfis, skuli leyfissvipting ekki standa skemur en eina viku og ekki lengur en tólf vikur eftir eðli og umfangi brots. Fiskistofa hafi ekki slegið því föstu í rökstuðningi sínum að um minni háttar brot hafi verið að ræða í skilningi 15. gr. laga nr. 57/1996. Brot kæranda hafi hins vegar ekki verið talið meiri háttar, með hliðsjón af því einangraða atriði að um eitt skipti hafi verið að ræða, sem brot var framið. Fiskistofa hafi samt sem áður ekki talið brotið minni háttar í skilningi 15. gr. laga nr. 57/1996, með tilliti til þess ásetnings sem lá að baki brotinu.

Af þeim sökum hafi það verið mat Fiskistofu að viðurlög yrðu ákveðin lágmarkstími sviptingar veiðileyfis sem lög leyfi, eða ein vika.

Fiskistofa fái ekki séð að veigamiklar ástæður í skilningi 2. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 mæli með því að kæran verði tekin til meðferðar og hafni því að kærandi hafi verið beittur harðari viðurlögum en lög leyfi.

Það hafi verið skýrar leiðbeiningar í hinni kærðu ákvörðun um rétt kæranda til að kæra ákvörðunina til æðra stjórnvalds, sbr. 2. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Að mati Fiskistofu verði kærandi að bera hallann af tómlæti sínu við að kæra ekki hina kærðu ákvörðun innan lögbundins kærufrests og því beri að vísa kærunni frá samkvæmt meginreglu 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

 

Forsendur og niðurstaða

I. Stjórnsýslukæra í máli þessu vegna ákvörðunar Fiskistofu, dags. 10. febrúar 2023, barst ráðuneytinu 29. maí 2023. Einnig hafði fyrirsvarsmaður kæranda lýst því yfir á fundi í ráðuneytinu 12. maí 2023 að hann óskaði eftir að leggja fram kæru í málinu. Kærufrestur vegna ákvörðunar Fiskistofu, dags. 10. febrúar 2023, sem er einn mánuður, sbr. 18. gr. laga nr. 57/1996, var því liðinn þegar stjórnsýslukæran barst ráðuneytinu án tillits til þess við hvora dagsetninguna er miðað.

II. Ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 gilda einnig um meðferð þessa máls að því leyti sem ekki eru sérstök ákvæði um það í lögum nr. 57/1996.

Í 28. gr. laganna eru ákvæði um hvernig eigi að fara með þegar kæra berst að liðnum kærufresti. Þar segir í 1. mgr. að hafi kæra borist að liðnum kærufresti skuli vísa henni frá, nema: 1) afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða 2) veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til meðferðar. Kæru skal þó ekki sinnt ef meira en ár er liðið frá því að ákvörðun var tilkynnt aðila, sbr. 2. mgr. Kæran barst ráðuneytinu skriflega 11 vikum eftir að kærufresti lauk en þegar kærandi mætti á fund í ráðuneytinu voru um átta vikur liðnar frá því kærufresti lauk.

III. Ráðuneytið hefur farið yfir málsástæður kæranda og Fiskistofu. Það er mat ráðuneytisins að það séu ekki afsakanlegar ástæður að kærandi hafi talið að um væri að ræða viðurlög vegna allra þriggja málanna, sem höfðu verið til afgreiðslu hjá Fiskistofu og að hann hafi talið að málinu væri lokið með hinni kærðu ákvörðun, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í hinni kærðu ákvörðun var kæranda leiðbeint um kærurétt í samræmi við 18. gr. laga nr. 57/1996. Ákvörðunin var send með rekjanlegum hætti með bréfpósti sem fyrirsvarsmaður kæranda veitti móttöku þann 20. febrúar 2023. Ákvörðunin var jafnframt gerð aðgengileg í stafrænu pósthólfi kæranda á island.is þann 10. febrúar 2023.

Fiskistofa hafði tilkynnt kæranda með tölvupósti, dags. 9. desember 2022, að reiknað væri með að þrjú mál sem stofnunin var með til meðferðar yrðu öll afgreidd með einni ákvörðun en tilkynnti kæranda aldrei um að horfið hafi verið frá því. Það hefði verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að upplýsa kæranda um þá málsmeðferð sem Fiskistofa áformaði að hafa á málunum og þær breytingar sem Fiskistofa gerði á málsmeðferðinni að afgreiða málin með þremur ákvörðunum. Það hefur hins vegar ekki áhrif á úrlausn málsins. Við lestur hinnar kærðu ákvörðunar var ljóst að hún varðaði eingöngu vigtarbrot skipstjóra kæranda þann 22. september 2022 en ekki önnur ætluð brot.

Það er því mat ráðuneytisins að ekki séu fyrir hendi afsakanlegar ástæður fyrir því að kæran barst of seint, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Einnig er það mat ráðuneytisins að ákvörðun viðurlaga í formi leyfissviptingar í eina viku sé ekki eins og atvikum þessa máls er háttað veigamikil ástæða fyrir ráðuneytið til að taka kæruna til meðferðar, sbr. 2. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Fiskistofa hefur upplýst að brotið hafi ekki verið talið meiri háttar en samt sem áður ekki minni háttar í skilningi 15. gr. laga nr. 57/1996. Af þeim sökum hafi það verið mat Fiskistofu að viðurlög yrðu ákveðin lágmarkstími sviptingar veiðileyfis sem lög leyfi, eða ein vika.

IV. Eins og gerð er grein fyrir í II hér að framan gilda ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um meðferð þessa máls að því leyti sem ekki eru sérstök ákvæði um það í öðrum lögum. Ákvæði laganna byggja á því að heimilt sé að kæra til æðra stjórnvalds stjórnvaldsákvarðanir í skilningi 2. mgr. 1. gr. laganna sem teknar hafa verið til þess að fá þær felldar úr gildi eða þeim breytt, sbr. 1. mgr. 26. gr. laganna.

Þegar hin kærða ákvörðun í þessu máli var tekin höfðu ekki verið teknar kæranlegar stjórnvaldsákvarðanir um þau atriði sem kröfur kæranda í síðari hluta kröfugerðar eru byggðar á og gerð er grein fyrir hér að framan en þegar af þeirri ástæðu getur ráðuneytið ekki tekið þær til efnislegar meðferðar.

V. Með vísan til framanritaðs er vísað frá stjórnsýslukæru kæranda í máli þessu á ákvörðun Fiskistofu, dags. 10. febrúar 2023, um að svipta skip kæranda, C leyfi til veiða í atvinnuskyni í eina viku frá og með 15. mars til og með 22. mars 2023.

Beðist er velvirðingar á þeim töfum sem hafa orðið á uppkvaðningu þessa úrskurðar en þær er að rekja til mikilla anna í ráðuneytinu.

 

Úrskurðarorð:

Stjórnsýslukæru á ákvörðun Fiskistofu, dags. 10. febrúar 2023, um að svipta skip kæranda, C, leyfi til veiða í atvinnuskyni í eina viku frá og með 15. mars til og með 22. mars 2023, er vísað frá.