Mál nr. 25/2025. Úrskurður kærunefndar útboðsmála.

Úrskurður kærunefndar útboðsmála 20. febrúar 2026
í máli nr. 25/2025:
Stoð ehf.
gegn
Fjársýslu ríkisins,
Sjúkratryggingum Íslands og
Stoðtækni ehf.

Lykilorð
Bindandi samningur. Áliti á skaðabótaskyldu hafnað.

Útdráttur
F auglýsti rammasamningsútboð um spelkur fyrir sjúkratryggða einstaklinga fyrir hönd Sjúkratrygginga Íslands. Á meðal þeirra sem valdir voru í útboðinu voru Stoð ehf. og Stoðtækni ehf. Stoð ehf. kærði ákvörðun F um að velja tilboð Stoðtækni ehf. í nánar tilgreindum hlutum útboðsins og hélt því fram að Stoðtækni ehf. uppfyllti ekki kröfu um útboðsgagna um að hafa yfir að ráða starfsmann með sérþekkingu sem mælt væri fyrir um í útboðsgögnum. Í niðurstöðu kærunefndar útboðsmála var tekið fram að fyrir lægi að kominn væri á bindandi samningur í málinu og kæmi því aðeins til álita krafa Stoðar ehf. um álit á skaðabótaskyldu F. Í niðurstöðunni var rakið að með tilboði Stoðtækni ehf. hefði fylgt fullnægjandi upplýsingar um boðna starfsmenn og í því fælist staðfesting þess efnis að Stoðtækni ehf. uppfyllti umrædda kröfu útboðsgagna. Með vísan til þessa og annars sem rakið var í úrskurði kærunefndarinnar var kröfu Stoðar ehf. um álit á skaðabótaskyldu F hafnað.

Með kæru móttekinni hjá kærunefnd útboðsmála 13. júní 2025 kærði Stoð ehf. (hér eftir „kærandi“) ákvörðun Fjársýslu ríkisins (hér eftir „varnaraðili“) f.h. Sjúkratrygginga Íslands, dags. 3. júní 2025, að velja tilboð Stoðtæknis ehf. í tilteknum hlutum rammasamningsútboðs nr. 23161 auðkennt „Splints for Public Health Department“.

Kærandi krefst þess að ákvörðun varnaraðila 3. júní 2025, um að velja að hluta tilboð Stoðtæknis ehf., í nánar tilgreindum flokkum hins kærða rammasamningsútboðs verði felld úr gildi. Þá krefst kærandi þess að kærunefnd útboðsmála láti uppi álit sitt á skaðabótaskyldu varnaraðila vegna ákvörðunar um að velja tilboð Stoðtæknis ehf. að hluta. Kærandi krefst jafnframt málskostnaðar að óskiptu úr hendi varnaraðila.

Varnaraðila og Stoðtækni ehf. var kynnt kæran og gefin kostur á að gera athugasemdir. Varnaraðili krefst þess í greinargerð sinni, móttekinni hjá kærunefnd útboðsmála 27. júní 2025, að sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar verði aflétt án tafar og að öðrum kröfum kæranda verði hafnað eða vísað frá kærunefnd útboðsmála.

Af greinargerð Stoðtækni ehf., dags. 26. júní 2025, verður ráðið að þess sé krafist að kröfum kæranda verði hafnað.

Með ákvörðun 16. október 2025 aflétti kærunefnd útboðsmála þeirri sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar sem komst á með kæru málsins.

Varnaraðili tilkynnti kærunefnd útboðsmála 17. október 2025 að hann hygðist ekki leggja fram frekari athugasemdir í málinu. Stoðtækni ehf. tilkynnti 29. október 2025 að félagið myndi ekki leggja fram frekari athugasemdir í málinu, en lét fylgja með tölvupósti sínum athugasemdir sem hefðu verið sendar á varnaraðila um töku tilboða.

Kærandi fékk send öll gögn málsins 30. október 2025 og var veittur frestur til 12. nóvember 2025 til að leggja fram lokaathugasemdir í málinu. Engar frekari athugasemdir hafa borist frá kæranda.

Þess skal getið að kærunefnd útboðsmála barst önnur kæra vegna sama útboðs sama dag og kæra í máli þessu barst nefndinni. Sú kæra fékk málsnúmerið 26/2025 í málaskrá nefndarinnar. Þar sem kærurnar varða sama útboð eru úrskurðir í málunum kveðnir upp á sama tíma.

I

Varnaraðili auglýsti hið kærða rammasamningsútboð f.h. Sjúkratrygginga Íslands 20. mars 2025, en um var að ræða rammasamning um spelkur fyrir sjúkratryggða einstaklinga, sbr. grein 1.1.1 í útboðsgögnum. Samkvæmt grein 1.1.1.2 var útboðinu skipt í 16 hluta og í hverjum hluta var einn vöruflokkur (ISO). Vöruflokkar skiptist niður í undirflokka eftir því hvort spelkan væri tilbúin fjöldaframleidd vara eða sérgerð fyrir ákveðin einstakling, hvert megin efni hennar væri og megin tilefni notkunar. Þá var bjóðendum heimilt að bjóða í einstaka flokka og í einstaka undirflokka en að hámarki 5 vörur innan hvers boðins undirflokks. Yfirlit yfir þá vöruflokka og tengda undirflokka sem óskað væri eftir var að finna í viðauka I. Skyldu bjóðendur merkja við þann vöruflokk sem boðið væri í, sbr. viðauka 8.

Í grein 1.2 í útboðsgögnum var fjallað um hæfi bjóðanda og kom fram að ef bjóðandi uppfyllti ekki allar hæfiskröfur útboðsins teldist tilboð hans ógilt samkvæmt 82. gr. laga nr. 120/2016 og yrði því vísað frá. Hæfi bjóðenda yrði metið á grundvelli þeirra upplýsinga sem þeir myndu senda inn með tilboðum sínum eða gögnum sem varnaraðili áskildi sér rétt til að óska eftir. Í grein 1.2.7 var fjallað um þær kröfur sem gerðar væru til tæknilegrar og faglegrar getu bjóðanda. Ein slíkra krafna var sú að bjóðandi ábyrgðist að hafa ætíð í sinni þjónustu hæft starfsfólk sem væri menntað og hefði sérþekkingu á sviði þeirra stoðtækja sem samningurinn tæki til. Væri átt við stoðtækjafræðinga sem hefðu alhliða þekkingu á smíði stoðtækja og aðra sérfræðinga eins og iðjuþjálfa, stoðtækjasmiði og bæklunarskósmiði með sérhæfingu og reynslu í gerð ákveðinna spelkna. Sá starfsmaður skyldi hafa fastan viðverutíma, að lágmarki 4 stundir á virkum dögum. Þessari kröfu til staðfestingar skyldu bjóðendur tilgreina hæfan starfsmann sem væri menntaður og hefði sérþekkingu á sviði þeirra hjálpartækja sem samningurinn tæki til, verkskrá hans þar sem fram kæmi hvaða reynslu hann hefði og hvaða menntun. Tilgreina skyldi nafn starfsmanns, sérgrein, menntun og/eða reynslu og ráðningarsamband/viðverutíma.

Valforsendur komu fram í grein 1.3 í útboðsgögnum. Var þar tekið fram að tilboð yrðu valin á grundvelli valforsendna sem kæmu fram í greininni og væru í samræmi við 79. gr. laga nr. 120/2016. Þá kom fram að áður en tilboði yrði tekið skyldi ráðgjafahópur varnaraðila fá að skoða boðna vöru og ef með þyrfti að fá fræðslu um hönnun og framleiðslu vörunnar til að staðfesta að hún uppfyllti skilmála útboðsins. Að því gefnu að tilboð uppfyllti skilmála útboðsins yrðu þau metin á grundvelli lægsta eða hagkvæmasta verðs innan hvers undirflokks innan vöruflokks. Að hámarki yrði samið um 8 vörur innan hvers undirflokks innan tiltekins vöruflokks í þeim tilfellum þar sem boðnar væru fleiri en 8 vörur innan hvers undirflokks. Þær vörur sem útboðið tæki til þyrftu eðli málsins samkvæmt að vera fáanlegar í nokkrum sérhæfðum útfærslum og bjóða upp á mismunandi eiginleika sem myndi henta persónulegum þörfum notenda. Gunnforsendur vals byggju því fyrst og aðallega á verði, en þó með þeim undantekningum og viðbótum um áskilnað varnaraðila til að semja við aðra en lægstbjóðanda í þeim tilvikum sem ráðgjafahópur varnaraðila teldi dýrari vörur nauðsynlegar með tilliti til vöruframboðs fyrir notendur með sérstaklegar persónulegar þarfir. Í sömu grein voru jafnframt tekin fjögur sýnidæmi um það hvernig staðið yrði að vali á tilboðum.

Tilboðsfrestur var til 28. apríl 2025 og voru tilboð opnuð þann sama dag. Alls bárust tilboð frá sex bjóðendum. Hinn 28. maí 2025 var bjóðendum tilkynnt um val tilboða, en sú tilkynning var dregin til baka og leiðrétt tilkynning um val tilboða var send bjóðendum 3. júní 2025. Tilboði kæranda var tekið að hluta í nokkrum vöruflokkum, en einnig var tilboði Stoðtækni ehf. og annarra aðila tekið í sömu vöruflokkum. Stoðtækni ehf. var meðal annars valið í vöruflokki 061206 (Ökklaspelkur) þar sem félagið gerði tilboð í fimm undirflokka.

II

Kærandi tekur fram í kæru sinni að hann geri ekki athugasemd við niðurstöðu útboðsins nema að því er varðar val á tilboði Stoðtækni ehf. í vöruflokk nr. 061206 (Ökklaspelkur). Telur kærandi að sú ákvörðun varnaraðila hafi verið í andstöðu við útboðsskilmála og teljist því ólögmætt og í andstöðu við lög nr. 120/2016. Tilboð kæranda hafi hins vegar uppfyllt öll skilyrði skilmála hins kærða útboðs og kærandi hafi uppfyllt öll hæfisskilyrði um faglega og tæknilega getu. Engar útilokunarástæður hafi átt við um kæranda, tilboð kæranda hafi verið hagkvæmasta tilboðið á grundvelli valforsendna og því hafi varnaraðili átt að taka tilboði kæranda.

Kærandi vísar til þess að samkvæmt valforsendum í grein 1.2 í útboðsgögnum hafi verið gerð krafa um að bjóðandi skyldi uppfylla tiltekin hæfisskilyrði og faglegar kröfur. Tilgreint hafi verið sérstaklega að bjóðandi skyldi búa yfir starfsmönnum sem væru menntaðir stoðtækjafræðingar og iðjuþjálfar og bæklunarskósmiðir. Kærandi telji ljóst að Stoðtækni ehf. uppfylli ekki þessar kröfur útboðsskilmála. Einungis séu tveir starfsmenn hjá fyrirtækinu og annar þeirra sé fyrirsvarsmaður þess sem sé sjúkraskósmiður. Ekki sé ljóst hvaða menntun eða sérhæfing búi að baki því starfsheiti. Kærandi telji ljóst af heimasíðu Stoðtækni ehf. að þar starfi enginn stoðtækjafræðingur og því sé ljóst að félagið uppfylli ekki þær lágmarkskröfur sem kveðið hafi verið á um í útboðsgögnum. Af þessum sökum sé tilboð Stoðtækni ehf. ógilt og því óhjákvæmilegt að fella ákvörðunina hvað þennan þátt útboðsins úr gildi, sbr. 1. mgr. 66. gr. og 82. gr. laga nr. 120/2016.

III

Varnaraðili bendir á að þær almennu upplýsingar sem kærandi vísi til á heimasíðu Stoðtækni ehf. hafi ekki verið hluti af tilboði félagsins. Sami aðili og kærandi hafi vísað til sem sjúkraskósmiðs hafi verið tilgreindur í tilboði félagsins auk annars starfsmanns sem sé stoðtækjafræðingur. Krafa útboðsgagna í grein 1.2.7, um að bjóðandi ábyrgist að hafa ætíð í sinni þjónustu hæft starfsfólk sem sé menntað og hafi sérþekkingu á sviði þeirra stoðtækja sem samningurinn taki til, sé samningskrafa sem taki til framtíðar og sé því ekki hæfiskrafa. Hæfiskröfur vísi ávallt til reynslu sem bjóðandi skuli hafa fram að opnun tilboða eða á þeim tímapunkti. Hér sé augljóslega um að ræða samningskröfu, um að bjóðandi skuli hafa starfsmenn til staðar með tiltekna menntun og sérþekkingu á samningstímanum. Ef bjóðandi uppfylli ekki þá kröfu á samningstíma sé um vanefnd að ræða og geti varnaraðili þá beitt viðeigandi úrræðum vegna þess.

Bendir varnaraðili á að Stoðtækni ehf. hafi fyllt út viðauka 12 með útboðsgögnum, sem hafi varðað menntun og hæfi viðeigandi starfsmanna, sem séu alls tveir. Að auki hafi fylgt með tilboði Stoðtækni ehf. ferilskrá boðins starfsmanns, þar sem gerð hafi verið ítarleg grein fyrir starfsreynslu hans. Hann sé m.a. með leyfi sem stoðtækjafræðingur á Íslandi sem og á Norðurlöndunum. Þá beri orðalag greinar 1.2.7 í útboðsgögnum með sér að nægilegt hafi verið að tilgreina einn hæfan starfsmann, en Stoðtækni ehf. hafi tilgreint tvo hæfa starfsmenn og staðfest þannig að félagið hafi a.m.k. tvo starfsmenn sem uppfylli kröfurnar í þessari grein útboðsgagna. Þeir hafi menntun og sérþekkingu á sviði þeirrar hjálpartækja sem samningurinn taki til, en í greininni hafi verið tekið fram að átt væri við stoðtækjafræðinga sem hafi alhliða þekkingu á smíði stoðtækja og aðra sérfræðinga eins og iðjuþjálfa, stoðtækjasmiði og bæklunarskósmiði. Ljóst sé að Stoðtækni ehf. uppfylli þessa kröfu, en boðnir starfsmenn séu annars vegar stoðtækjafræðingur og hins vegar bæklunarskósmiður. Jafnvel þótt talið væri að um hæfiskröfu sé að ræða þá sé framsetning varnaraðila í grein 1.2.7 ekki í andstöðu við 12. gr. reglugerðar nr. 955/2016 þar sem kveðið sé á um gögn til að sannreyna efnahagslega og fjárhagslega stöðu og tæknilega getu, sbr. m.a. c. og g. lið 2. mgr. greinarinnar.

Fyrirsvarsmaður Stoðtækni ehf. sendi kærunefndinni athugasemdir vegna kærunnar þar sem menntun hans og reynslu er lýst með ítarlegum hætti, og er athugasemdum kæranda andmælt. Fyrirsvarsmaðurinn hafi starfað sem ortópedískur skósmiður sem einnig kallist bæklunarskósmíði eða sjúkraskósmíði í mörg ár. Þá starfi annar aðili hjá fyrirtækinu sem sé einn reynslumesti stoðtækjafræðingur landsins. Bæði sá aðili og fyrirtækið uppfylli þær kröfur sem gerðar séu í grein 1.2.7 í útboðsgögnum að þessu leyti.

IV

Samkvæmt 1. mgr. 111. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup getur kærunefnd útboðsmála fellt úr gildi ákvörðun kaupanda vegna opinberra innkaupa að hluta eða í heild, lýst samning óvirkan samkvæmt ákvæðum 115.-117. gr. laganna eða kveðið á um önnur viðurlög samkvæmt 118. gr. þeirra. Nefndin getur jafnframt lagt fyrir kaupanda að bjóða út tiltekin innkaup, auglýsa útboð á nýjan leik eða að fella niður tiltekna ólögmæta skilmála í útboðsgögnum. Í 1. mgr. 114. gr. laga nr. 120/2016 kemur fram að eftir að bindandi samningur samkvæmt lögunum hefur komist á verður hann ekki felldur úr gildi eða honum breytt þótt ákvörðun kaupanda um framkvæmd útboðs eða gerð samnings hafi verið ólögmæt. Fyrir liggur í máli þessu að kominn er á bindandi samningur milli varnaraðila og Stoðtækni ehf. í hinu kærða rammasamningsútboði. Þegar af þeirri ástæðu verður að hafna aðalkröfu kæranda, um að ógild verði ákvörðun varnaraðila um að velja tilboð Stoðtækni ehf. í nánar tilgreindum flokkum útboðsins.

Kemur því eingöngu til skoðunar krafa kæranda um að kærunefnd útboðsmála láti í ljós álit sitt á skaðabótaskyldu varnaraðila gagnvart kæranda, sbr. 2. mgr. 111. gr. laga nr. 120/2016, og krafa kæranda um málskostnað. Í 1. mgr. 119. gr. laganna kemur fram að kaupandi sé skaðabótaskyldur vegna þess tjóns sem brot á lögunum og reglum settum samkvæmt þeim hefur í för með sér fyrir fyrirtæki. Fyrirtæki þurfi einungis að sanna að það hafi átt raunhæfa möguleika á að verða valið af kaupanda og möguleikar þess hafi skerst við brotið.

Ákvæði 69. gr. laganna heimilar kaupanda að setja skilyrði fyrir þátttöku fyrirtækja m.a. á grundvelli fjárhagsstöðu, sbr. 71. gr., og á grundvelli tæknilegrar og faglegrar getu, sbr. 72. gr. Þau skilyrði þurfa þó að tengjast efni samnings með málefnalegum hætti og fullnægja kröfum um jafnræði og meðalhóf, sbr. m.a. 15. gr. laganna. Í 1. mgr. 72. gr. segir að tæknileg og fagleg geta fyrirtækis skuli vera það trygg að það geti staðið við skuldbindingar sínar gagnvart kaupanda. Í því skyni sé kaupanda heimilt að setja skilyrði um að fyrirtæki hafi nauðsynlegan mannauð, tækniúrræði og reynslu til að framkvæma samning í samræmi við viðeigandi gæðastaðal. Þá segir í 2. mgr. 72. gr. að kaupandi geti krafist þess að fyrirtæki hafi nægilega reynslu og sýni fram á það með viðeigandi gögnum í tengslum við samninga sem fyrirtækið hafi áður framkvæmt.

Grein 1.2.7 í útboðsgögnum fjallar um þær kröfur sem gerðar eru til tæknilegrar og faglegrar getu bjóðenda. Á meðal þeirra krafna sem gerðar eru í greininni er að bjóðandi skuli ábyrgjast að hafa ætíð í sinni þjónustu hæft starfsfólk sem er menntað og hefur sérþekkingu á sviði þeirra stoðtækja sem samningurinn taki til. Þá er tekið fram að með þessu sé átt við „stoðtækjafræðinga sem hafa alhliða þekkingu á smíði stoðtækja og aðra sérfræðinga eins og iðjuþjálfa, stoðtækjasmiði og bæklunarskósmiði með sérhæfingu og reynslu í gerð ákveðinna spelkna.“ Skyldi sá starfsmaður hafa fastan viðverutíma, að lágmarki 4 stundir á virkum dögum. Til staðfestingar á þessari kröfu skyldu bjóðendur tilgreina hæfan starfsmann sem væri menntaður og hefði sérþekkingu á sviði þeirra hjálpartækja sem samningurinn taki til, verkskrá hans þar sem fram komi hvaða reynslu hann hafi og hvaða menntun. Tilgreina ætti nafn starfsmanns, sérgrein, menntun og/eða reynslu og ráðningarsamband/viðverutíma.

Samkvæmt framangreindri grein 1.2.7 var því gerð krafa um að bjóðendur skyldu tilnefna einn starfsmann sem væri sérfræðingur og láta fylgja með upplýsingar um nafn, menntun og reynslu þess starfsmanns. Að mati kærunefndar útboðsmála verður orðalag umræddrar kröfu ekki skilin á þann veg að gerð væri krafa um fleiri en einn sérfræðing, en í greininni eru nefndir í dæmaskyni nokkrir sérfræðingar sem heimilt væri að tilnefna. Til staðfestingar á hæfum starfsmanni áttu bjóðendur að fylla út viðauka 12 og tilgreina þar viðeigandi starfsmann í samræmi við ákvæði.

Kærunefnd útboðsmála hefur kynnt sér tilboð Stoðtækni ehf., sem lagt var fram í málinu 2. júlí 2025 í kjölfar beiðni nefndarinnar þess efnis til varnaraðila. Í viðauka 12, sem bjóðendur áttu að fylla út og varðaði hæfi viðeigandi starfsmanna, var gerð grein fyrir þeim starfsmönnum félagsins sem boðnir voru, sérgrein þeirra, menntun, reynsla og starfsfyrirkomulag. Að auki fylgdi með tilboði Stoðtæknis ehf. ferilskrá þess starfsmanns sem boðinn var í samræmi við grein 1.2.7 í útboðsgögnum og tekið fram að umræddur starfsmaður væri stoðtækjafræðingur og með leyfi til slíks á Íslandi og á Norðurlöndunum. Að mati kærunefndar útboðsmála felst í þeim gögnum staðfesting þess að tilboð Stoðtækni ehf. hafi uppfyllt umrædda kröfu.

Að öllu framangreindu virtu verður að telja að ákvörðun varnaraðila um að velja tilboð Stoðtækni ehf. í nánar tilgreindum flokkum hins kærða rammasamningsútboðs hafi ekki brotið gegn lögum nr. 120/2016 eða reglum settum samkvæmt þeim. Verður því að hafna kröfu kæranda um að kærunefnd útboðsmála láti uppi álit sitt á skaðabótaskyldu varnaraðila.

Með vísan til framangreindra málsúrslita þykir rétt að málskostnaður falli niður.

Úrskurðarorð

Öllum kröfum kæranda, Stoðar ehf., í máli þessu er hafnað.

Málskostnaður fellur niður.

Reykjavík, 20. febrúar 2026

Reimar Pétursson

Kristín Haraldsdóttir

Auður Finnbogadóttir