Mál nr. 24/2025. Úrskurður kærunefndar útboðsmála.

Úrskurður kærunefndar útboðsmála 24. febrúar 2026
í máli nr. 24/2025:
Norda ehf.
gegn
Fjársýslu ríkisins,
fjármála- og efnahagsráðuneytinu,
Hugsmiðjunni ehf.,
Deloitte ehf.,
Aranja ehf.,
Revera ehf.,
Júní Digital ehf.,
Origo ehf.,
Advania Ísland ehf.,
Gangverk ehf.
APRÓ ehf.,
1xINTERNET ehf.,
Itera ehf. og
14islands ehf.

Lykilorð
Afturköllun ákvörðunar um val tilboða. Lögvarðir hagsmunir. Kærufrestur. Málskostnaður.

Útdráttur
Ágreiningur málsins laut að rammasamningsútboði varnaraðila þar sem óskað var eftir tilboðum í þjónustu þverfaglegra teyma fyrir eflingu stafrænnar þjónustu hins opinbera. Útboðið skiptist í tvo hluta og beindist kæra málsins að þeim báðum. Varnaraðilar tóku upphaflega ákvörðun um val tilboða í báðum hlutum útboðsins 21. maí 2025 en afturkölluðu þá ákvörðun í kjölfar ákvarðana kærunefndar útboðsmála í málinu og málum nr. 20/2025 og 24/2025. Í kjölfar þessa féll kærandi, N, frá kröfu sinni um að umrædd ákvörðun yrði felld úr gildi. Í úrskurði nefndarinnar var hafnað kröfu N um að útboðið yrði fellt úr gildi og lagt yrði fyrir varnaraðila að bjóða innkaupin út að nýju en nefndin lagði til grundvallar að athugasemdir N hefðu ýmist borist utan kærufrests samkvæmt 1. mgr. 106. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup eða vörðuðu þá ákvörðun sem varnaraðilar höfðu afturkallað. Að endingu lagði nefndin til grundvallar að skilyrði væru ekki uppfyllt til að nefndin geti veitt álit sitt á skaðabótaskyldu varnaraðila gagnvart N en nefndin tók til greina kröfu N um málskostnað úr hendi varnaraðila.

Með kæru móttekinni hjá kærunefnd útboðsmála 10. júní 2025 kærði Norda ehf. (hér eftir „kærandi“) rammasamningsútboð Fjársýslu ríkisins fyrir hönd fjármála- og efnahagsráðuneytisins (hér eftir „varnaraðilar“) nr. 23151 auðkennt „Multidisciplinary teams for enhancement of digital services“.

Kærandi krefst þess að kærunefnd útboðsmála felli úr gildi ákvarðanir varnaraðila um höfnun tilboðs kæranda og val á tilboðum í 1. og 2. hluta hins kærða útboðs. Þá krefst kærandi þess að kærunefnd útboðsmála felli hið kærða útboð úr gildi og leggi fyrir varnaraðila að bjóða innkaupin út að nýju. Jafnframt krefst kærandi þess að kærunefnd útboðsmála láti í ljós álit sitt á skaðabótaskyldu varnaraðila gagnvart kæranda og að varnaraðila verði gert að greiða kæranda málskostnað. Loks krefst kærandi þess að kærunefnd útboðsmála stöðvi samningsgerð í báðum hlutum útboðsins þar til endanlega hefur verið skorið úr kæru.

Varnar- og hagsmunaaðilum var kynnt kæran og gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum. Advania Ísland ehf. sendi tölvupóst til nefndarinnar 12. júní 2025 og tilkynnti að félagið myndi ekki láta málið til sín taka að svo stöddu en áskildi sér rétt til að koma að athugasemdum á síðari stigum. Athugasemdir bárust frá Origo ehf. 18. júní 2025. Athugasemdir bárust 19. júní 2025 frá varnaraðilum, Hugsmiðjunni ehf., Gangverki ehf., Júní Digital ehf., Aranja ehf., Revera ehf., Deloitte ehf., Itera ehf. og 14islands ehf.

APRÓ ehf. og 1xINTERNET ehf. hafa ekki látið málið til sín taka.

Varnaraðilar krefjast þess að kærunefnd útboðsmála aflétti sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar. Þá krefjast varnaraðilar þess aðallega að kærunefndin vísi frá þeim málatilbúnaði kæranda sem barst utan kærufrests við móttöku kærunnar og hafni öðrum kröfum kæranda með endanlegum úrskurði. Til vara krefjast varnaraðilar þess að kærunefnd ógildi eða felli einungis niður þær ákvarðanir eða skilmála sem hún telur ólögmæta en ógildi ekki útboðið í heild sinni. Þeir hagsmunaaðilar sem lögðu fram athugasemdir í málinu krefjast þess að kröfum kæranda verði hafnað.

Með erindi 20. júní 2025 til varnaraðila óskaði kærunefnd útboðsmála eftir að varnaraðilar afhentu nefndinni afrit af tilboðsgögnum hagsmunaaðila og önnur gögn sem kynnu að skipta máli við úrlausn málsins, svo sem matsblöð einstakra matsnefndarmanna og önnur gögn sem vörðuðu yfirferð á tilboðum. Varnaraðilar afhentu umbeðin gögn 25. sama mánaðar.

Með erindi 3. júlí 2025 til varnaraðila óskaði kærunefnd útboðmála eftir að varnaraðilar afhentu nefndinni afrit af tilboðsgögnum Revera ehf. Kærunefnd útboðsmála sendi tvö erindi til varnaraðila degi síðar. Með fyrsta erindinu óskaði nefndin meðal annars eftir að varnaraðilar myndu afhenda nefndinni aftur hluta þeirra gagna sem varnaraðila höfðu afhent 25. júní 2025 með betra skipulagi á framsetningu gagnanna. Með öðru erindinu benti kærunefnd útboðsmála á að í tilteknu afhentu skjali kæmu fram ítarlegar upplýsingar um mat á tilboðum bjóðenda, meðal annars varðandi lágmarkskröfur útboðsins. Óskaði nefndin eftir upplýsingum hvort sambærileg yfirferð hefði átt sér stað í tengslum við mat á þekkingu og reynslu bjóðenda og, ef svo væri, hvar skjal með þeirri yfirferð væri að finna í framlögðum gögnum.

Varnaraðili svaraði erindum nefndarinnar með nokkrum tölvupóstum á tímabilinu 7. til 11. júlí 2025 og afhenti umbeðin gögn.

Áður en kæra þessa máls barst kærunefnd útboðsmála höfðu tvær kærur, dags. 30. maí og 1. júní 2025, borist til nefndarinnar vegna sama útboðs en þau mál eru rekin fyrir nefndinni undir málsnúmerunum 20/2025 og 21/2025.

Með ákvörðunum 25. ágúst 2025 í málum nr. 20/2025 og 21/2025 hafnaði kærunefnd útboðsmála kröfum um að aflétt yrði sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar í útboðinu. Með ákvörðun sama dag tók nefndin ekki afstöðu til kröfu kæranda um að samningsgerð í útboðinu yrði stöðvuð.

Advania Ísland ehf. krafðist þess að fá aðgang að öllum gögnum málsins með tölvupósti 26. ágúst 2025 en kærunefnd útboðsmála afhenti fyrirtækinu í kjölfarið afrit af greinargerðum varnar- og hagsmunaaðila.

Með tölvupósti 28. ágúst 2025 til bjóðenda afturkölluðu varnaraðilar ákvarðanir um val tilboða í hinu kærða útboði frá 21. maí 2025 og tóku fram að bjóðendum yrði tilkynnt um nýja ákvörðun um val tilboða í samræmi við lög nr. 120/2016 um opinber innkaup eftir frekari yfirferð á tilboðsgögnum.

Kærandi lagði fram lokaathugasemdir sínar 25. september 2025.

Varnaraðilar tóku nýja ákvörðun 1. desember 2025 um val tilboðs í hinu kærða útboði og var tilboð kæranda á meðal þeirra tilboða sem voru valin í 2. hluta útboðsins. Í framhaldi ákvörðunarinnar beindu þrír bjóðendur kærum til nefndarinnar og eru þau mál rekin fyrir nefndinni undir málsnúmerunum 62/2025, 63/2025 og 64/2025.

Með tölvupósti 16. desember 2025 óskaði kærunefnd útboðsmála eftir upplýsingum frá kæranda hvaða áhrif ný ákvörðun varnaraðila um val tilboða hefði á málatilbúnað og kröfugerð hans í málinu. Kærandi lagði fram viðbótarathugasemdir 19. desember 2025.

I

Hið kærða rammasamningsútboð var auglýst innanlands og á Evrópska efnahagssvæðinu þann 6. mars 2025. Með útboðinu óskuðu varnaraðilar eftir tilboðum í þjónustu þverfaglegra teyma fyrir eflingu stafrænnar þjónustu hins opinbera. Samkvæmt grein 1.1.2 var útboðinu skipt í tvo hluta, annars vegar hluta 1 sem laut að alhliðateymi og hins vegar hluta 2 sem laut að vefteymi. Heimilt var að bjóða í einn hluta eða báða. Kærumál þetta lýtur að 1. og 2. hluta útboðsins.

Í grein 1.2.5 var fjallað um kröfur til starfsmanna í alhliða- og vefteymi. Alhliðateymi áttu að lágmarki að innihalda skilastjóra, framendaforritara, bakendaforritara, alhliðaforritara og hönnuð en auk þess var bjóðendum valkvætt að bjóða fram gæðastjóra og lausnaarkitekt. Vefteymi átti að lágmarki að innihalda skilastjóra, hönnuð notendaupplifunar, sérfræðing í efnisvinnslu og framendaforritara en auk þess var bjóðendum valkvætt að bjóða fram sérfræðing í notendaprófunum. Í greininni var nánar fjallað um þær lágmarkskröfur sem voru gerðar til hvers og eins aðila.

Í kafla 1.4 var fjallað um valforsendur útboðsins en þær skiptust í verð (25%) og gæði (75%). Samið yrði við þau 10 teymi sem fengu hæstan heildarstigafjölda í hvorum hluta, það er allt að 10 alhliðateymi og allt að 10 vefteymi. Aðeins yrði samið við tiltekinn bjóðanda um að hámarki eitt teymi í hvorum hluta. Væri munur á heildarstigafjölda teymis/teyma sem væru næst inn í samning í viðkomandi hluta innan við 1% yrði samið við þá aðila.

Gæðahluti valforsendnanna skiptist í tvo undirflokka, annars vegar reynslu og þekkingu sem hafði 25% vægi og hins vegar verkefni sem hafði 50% vægi.

Í grein 1.4.2 kom fram stig fyrir verkefni skiptust í 35% fyrir kynningu og 15% fyrir skil á gögnum. Þau teymi sem stæðust hæfiskröfur og aðrar lágmarkskröfur útboðsins yrði boðið að skila verkefnum og ættu möguleika á að verða hluti af rammasamning. Verkefni yrði skilgreint og sett fram eftir opnun tilboða og eftir yfirferð á hæfiskröfum og lágmarkskröfum. Þar yrði óskað eftir að bjóðandi (teymi) útfærði verkefni sem skipti máli fyrir kaupanda og félli vel að þeim verkefnum sem féllu undir rammasamninginn. Einungis boðnir teymismeðlimir skyldu koma að úrlausn verkefnisins. Nánari lýsing á þeim gögnum sem skyldi skila og fyrirkomulagi kynninga yrði sett fram þegar verkefni yrði skilgreint og sett fram eftir opnun tilboða og eftir yfirferð á hæfiskröfum og lágmarkskröfum.

Auk framangreinds kom fram í grein 1.4.2 að teymin fengju 72 klukkustundir til að leysa verkefnin og myndu fá boð á 30 mínútna fund þar sem teymi héldu kynningu þar sem matsnefnd legði mat á verkefni og kynningu. Teymin hefðu 20 mínútur til að kynna verkefnið og yrðu tilbúin til að svara spurningum í 10 mínútur. Þá var kynningunni lýst með nánari hætti og tekið fram að notað yrði sérstakt matseyðublað er byggði á MOS aðferðarfræðinni (e. Mean opinion score) en slíkt matseyðublað yrði lagt fram samhliða því þegar verkefni væru afhent bjóðendum. Sérstök matsnefnd sem samanstæði af 8 aðilum myndi meta verkefni bjóðenda byggt á kynningu og skilum á gögnum.

Í grein 1.4.2 kom einnig fram að reynsla og þekking hvers teymismeðlims umfram lágmarkskröfur yrði metin til stiga. Bjóðendur áttu að fylla út svokallað gæðamat sem var að finna í viðauka 2 með útboðslýsingu og svara því hvort að framboðnir aðilar hefðu þá reynslu og þekkingu sem yrði metin til stiga. Þá skyldu upplýsingar um reynslu og þekkingu þessara aðila einnig koma fram í innsendum feril- og/eða verkskrám boðinna aðila.

Í viðauka 2 var nánar fjallað um stigagjöf fyrir þekkingu og reynslu einstakra aðila. Stigagjöfinni var í meginatriðum þannig háttað að stig fengust ef framboðnir aðilar voru með reynslu eða þekkingu umfram þær lágmarkskröfur sem voru gerðar í útboðinu. Sem dæmi gátu bjóðendur fengið 1 stig ef skilastjóri vefteymis hefði reynslu af stýringu miðlungsstóra verkefna (a.m.k. 500 klukkustundir per verkefni) þar sem reyndi á samskiptahæfni tæknifólks og annarra hagsmunaaðila. Kom nánar fram í viðaukanum að „4+ stór verkefni gefa 1 stig“. Þá gátu bjóðendur fengið 1 stig ef sérfræðingur í notendaprófunum hefði reynslu umfram 3 stór verkefni (a.m.k. 500 klukkustundir per verkefni) í vef- og/eða viðmótsprófunum, sbr. breytingar sem voru gerðar með svari varnaraðila við fyrirspurn nr. 30.

Með tölvupósti 5. maí 2025 tilkynntu varnaraðilar bjóðendum að verkefnið yrði afhent með tölvupósti á þeim degi klukkan 12:00. Með tveimur tölvupóstum sama dag afhentu varnaraðilar bjóðendum verkefnisgögn verkefna fyrir bæði alhliða- og vefteymi. Þá afhentu varnaraðilar bjóðendum einnig fjögur skjöl sem höfðu að geyma upplýsingar um hvernig stigagjöf fyrir verkefnaskil alhliða- og vefteyma yrði háttað. Í skjölunum kom fram að verkefnunum skyldi skila klukkan 12 fimmtudaginn 8. maí 2025. Með tilkynningu 6. maí 2025 í útboðskerfinu upplýstu varnaraðilar að í ljósi þess að þriðji hluti fyrirspurna og svara kaupanda hefði verið sendur út 30 mínútum eftir lok svarfrests kaupanda vegna mikils fjölda fyrirspurna hefði verið tekin ákvörðun um að framlengja skilafresti verkefnisgagna bjóðenda til klukkan 13 fimmtudaginn 8. maí 2025. Með annarri tilkynningu 6. maí 2025 komu varnaraðilar á framfæri leiðréttingu og tiltóku að fresturinn væri framlengdur til klukkan 15 fimmtudaginn 8. maí 2025.

Stigagjöf fyrir verkefnaskil alhliða – og vefteyma var þannig háttað að mat á kynningu gilti svo sem fyrr segir 35% af heildareinkunn teymis og mat á gagnaskilum gilti 15% af heildareinkunn teymis. Umrædd stigagjöf var síðan flokkuð nánar í undirflokka. Sem dæmi kom fram í lið 1.1 í mati á kynningu vefteyma að teymi ættu að gera grein fyrir meðlimum teymisins, þekkingu þeirra og hlutverkum og gátu bjóðendur að hámarki fengið 5 stig fyrir þennan lið.

Stigagjöf vegna þessa liðar og margra annarra ræðst af mati dómnefndar samkvæmt svokallaðri MOS aðferðarfræði en í sumum tilvikum fengu bjóðendur stig eftir því hvort matsmenn töldu að þeir hefðu framkvæmt tilteknar aðgerðir og var aðferðin við stigagjöf þá „Já/nei“. Sem dæmi kom fram í lið 2.3 í mati á kynningu vefteyma að teymi gætu fengið 2 stig ef þau hefðu framkvæmt rannsóknir sem nýttust í verkefninu á tímabilinu sem verkefnið var leyst. Í skjölunum var nánar útskýrt til hvers væri horft við stigagjöf samkvæmt MOS en stigagjöf var þar skipt í sex stig; 100 stig (ágætt), 80 stig (gott), 60 stig (sæmilegt), 40 stig (lélegt), 20 stig (mjög lélegt) og 0 (alveg ófullnægjandi). Þá var í skjölunum nánar útskýrt hvað ræði stigagjöfinni en sem dæmi fengu bjóðendur 40 stig (lélegt) ef matsnefnd teldi lausnarþáttinn ekki uppfylla kröfur, þarfir eða væntingar. Lausn fullnægði þó um 50% af kröfum. Þá kom fram að ef spurning væri merkt já/nei skyldi gefa fullt hús stiga ef spurningu er svarað og lykilorð nefnt. Gefin væru 0 stig ef svar væri faglega rangt, lykilorð kæmi ekki fyrir eða spurningu væri alls ekki svarað.

Tilboð voru opnuð 8. apríl 2025 og bárust 22 tilboð í 1. hluta útboðsins og 14 tilboð í 2. hluta útboðsins.

Varnaraðili tilkynnti um val tilboða 21. maí 2025. Í tilkynningunni komu fram upplýsingar um valin tilboð í 1. og 2. hluta útboðsins og stigafjölda hvers tilboðs. Allir þeir sem skipuðu tíu efstu sætin í 1. hluta útboðsins hlutu fullt hús stiga fyrir þekkingu og reynslu framboðinna aðila. Hið sama átti við um alla þá sem skipuðu efstu sætin í 2. hluta útboðsins að undanskildu Aranja ehf. sem hlaut 23,75 stig fyrir þekkingu og reynslu framboðinna aðila. Tilboð kæranda var valið í hvorugum hluta útboðsins.

Nánar tiltekið var uppröðun bjóðenda í 1. hluta útboðsins með eftirfarandi hætti samkvæmt tilkynningunni:

1. Hugsmiðjan ehf. – 83.47
2. 1xINTERNET ehf. - 82.57
3. Deloitte ehf. - 81.92
4. Aranja ehf. - 81.05
5. Júní Digital ehf. - 80.73
6. Origo ehf. - 79.27
7. Revera ehf. - 79.25
8. Advania Ísland ehf. - 79.23
9. Gangverk ehf. - 78.94
10. APRÓ ehf. - 78.82

Þá var uppröðun bjóðenda í 2. hluta útboðsins með eftirfarandi hætti samkvæmt tilkynningunni:

1. Hugsmiðjan ehf. – 89.03
2. Advania Ísland ehf. - 87.76
3. APRÓ ehf. - 85.58
4. Deloitte ehf. - 84.64
5. Gangverk ehf. - 84.09
6. Aranja ehf. - 84.09
7. Júní Digital ehf. - 84.02
8. Origo ehf. - 83.65
9. Itera ehf - 81.90
10. 14islands ehf. - 81.28

Þá komu fram í tilkynningunni upplýsingar um biðtíma samningsgerðar, kæruheimild og kærufrest. Með tölvupósti sama dag sendi varnaraðili kæranda upplýsingar um mat á tilboði hans en tilboð kæranda fékk 74.96 stig í 1. hluta útboðsins en 79.97 stig í 2. hluta útboðsins.

Kærandi átti í tölvupóstssamskiptum við varnaraðila á tímabilinu 21. til 28. maí 2025. Þá sendi kærandi varnaraðilum ódagsetta fyrirspurn þar sem gerðar voru athugasemdir við stigagjöfina í útboðinu og óskað eftir nánar tilteknum upplýsingum um stigagjöfina. Af gögnum málsins verður ekki ráðið að varnaraðilar hafi svarað þeirri fyrirspurn.

Svo sem fyrr segir afturkölluðu varnaraðilar ákvörðun um val tilboða í hinu kærða útboði með tölvupósti 28. ágúst 2025 og tóku fram að bjóðendum yrði tilkynnt um nýja ákvörðun um val tilboða í samræmi við lög nr. 120/2016 um opinber innkaup eftir frekari yfirferð á tilboðsgögnum. Þá tóku varnaraðilar nýja ákvörðun 1. desember 2025 um val tilboða í hinu kærða útboði og var tilboð kæranda á meðal þeirra tilboða sem voru valin í 2. hluta útboðsins.

II

Í samhengi við kröfu sína, um að ákvörðun varnaraðila um val á tilboðum í 1. hluta útboðsins verði felld úr gildi, byggir kærandi á að verulega hafi skort á að valforsendur sem hafi varðað stigagjöf fyrir verkefni alhliðateymis í útboðinu hafi verið hlutlægar og sannreynanlegar. Þannig hafi varnaraðili játað matsnefnd óhóflegt svigrúm við mat á tilboðum án þess að slíkt svigrúm hafi verið nauðsynlegt. Þótt kaupendum sé almennt játað nokkuð svigrúm við ákvörðun um það hvaða forsendur þeir leggi til grundvallar mati á tilboðum, eiga forsendurnar að tengjast efnahagslegri hagkvæmni með einhverjum hætti og skulu almennt vera hlutlægar en mega aldrei vera svo matskenndar að kaupanda séu í raun engar skorður settar við mat tilboða, sbr. 79. gr. laga nr. 120/2016. Samkvæmt 6. mgr. 79. gr. laganna verði að vera unnt að sannreyna upplýsingar frá bjóðendum til að meta hversu vel tilboðin uppfylla forsendurnar. Krafan um sannreynanleika felur því í sér að valforsendur mega ekki vera huglægar eða byggja á geðþótta. Það verði að vera unnt að leggja fram gögn eða upplýsingar sem staðfesti að þær séu uppfylltar. Þannig verði kaupandi að geta rökstutt val á tilboði þannig að bjóðendur geti áttað sig því af hverju tilboðið sem hafi orðið fyrir valinu hafi verið metið hagkvæmast, sbr. t.d. úrskurð kærunefndar útboðsmála í máli nr. 23/2016.

Við ákveðnar aðstæður hafi kærunefnd útboðsmála fallist á að eðli og notkunarsvið umbeðinna vara heimili að eiginleikar þeirra séu metnir með hliðsjón af huglægri afstöðu þeirra sem vöruna eiga að nýta við störf sín. Beri kaupanda þó að sýna fram á að eðli innkaupa réttlæti að huglægri afstöðu sé gefið vægi við val tilboða. Í slíkum tilvikum beri kaupanda engu að síður að leitast við að hafa sem flestar valforsendur hlutlægar og ekki styðjast við huglægt mat nema ómögulegt sé að meta viðkomandi atriði á grundvelli hlutlægra mælikvarða. Ríkar kröfur hafi verið gerðar til þess að huglæg afstaða sé könnuð með aðferð sem tryggi að aðilum sé ekki mismunað og málefnaleg sjónarmið ráði ferðinni við matið, sbr. t.d. úrskurði kærunefndar útboðsmála í málum nr. 18/2014 og 18/2016. Þá hafi ríkar kröfur verið gerðar til rökstuðnings fyrir slíku huglægu mati í samræmi við þær kröfur sem leiða af almennum reglum stjórnsýsluréttar.

Í hinu kærða útboði hafi verið ákveðið að fara þá leið að láta valforsendur bæði horfa til verðs og gæða. Af heildarstigafjölda hafi verið ákveðið að gæði skyldu gilda 75% en gæði yrðu metin á grundvelli reynslu og þekkingar teymismeðlima, kynningar á verkefni og gagnaskila. Kynning á verkefni hafi vegið 35% af heildarstigafjölda. Þannig hafi kynningin verið sá einstaki þáttur sem hafi vegið þyngst í vali tilboða. Bjóðendur hafi fengið matseyðublað afhent samtímis því að þeir fengu afhentan verkefnalýsingu. Á matseyðublaðinu hafi komið fram þau matsatriði sem hafi átt að ráða stigagjöf til þeirra fyrir kynningu á verkefninu. Í sumum tilfellum hafi matsatriði vísað til hönnunarkerfis Ísland.is eða efnisstefnu Stafræns Íslands, en í öðrum hafi ekki verið að finna nánari leiðbeiningar um það hvaða kröfur yrðu gerðar samkvæmt viðkomandi matsatriðum.

MOS aðferðarfræðin sé huglæg matsaðferð sem gangi út á að finna meðalupplifun matsaðila. Þegar matsaðilar séu aðeins átta geti upplifun hvers og eins matsaðila haft veruleg áhrif á lokaniðurstöðuna sér í lagi ef hún er alveg á skjön við upplifun annarra. Því telji kærandi að sérstök varfærni hafi átt að vera viðhöfð við notkun umræddrar aðferðar í vali á tilboðum í útboði samkvæmt lögum nr. 120/2016. Allir matsaðilar hafi sömu kynningu frá kæranda, á sama verkefni og á sama tíma. Þá hafi allir matsaðilar haft sömu valforsendur til þess að byggja á. Þrátt fyrir þetta hafi stigagjöf verið afar sveiflukennd milli matsaðila. Úr stigagjöf matsnefndar til alhliðateymis kæranda megi nefna að fyrir matsatriði 1.4, þar sem gefa átti stig á grundvelli MOS aðferðarfræðinnar, hafi átt að gefa teymi stig fyrir umfjöllun um helstu áskoranir sem teymið hafi þurft að leysa í stórum hugbúnaðarverkefnum. Teymi kæranda hafi gert grein fyrir þeim áskorunum í kynningunni, líkt og sjá megi á framlagðri kynningu teymisins og hafi fyrir það hlotið á bilinu 60 til 100 stig frá matsaðilum. Þannig hafi það verið misjafnt milli matsaðila hvort þeir hafi talið teymið hafa staðið sæmilega að umfjölluninni (60 stig), eða hvort þeir teldu umfjöllun teymisins nánast fullkomna (100 stig). Það gefi til kynna að matsaðilar hafi annaðhvort ekki verið að leita eftir sömu atriðum þannig að mat þeirra hafi ekki byggst á samræmdum hlutlægum viðmiðum, eða þá að matsaðilar hafi ekki allir meðtekið það sem raunverulega hafi komið fram í kynningunni.

Sambærileg sjónarmið hafi verið upp á teningnum í stigagjöf fyrir matsatriði 3.3, þar sem gefa átti stig á grundvelli MOS aðferðarfræðinnar, en matsatriðið hafi hljóðað svo: ,,Er lausnin kynnt með forritaðri vöru, frumgerð í hönnunartóli eða með öðrum leiðum?“. Hér hafi bilið raunar verið frá 0 stigum upp í 100 stig, en telja verður stigagjöf þess matsaðila sem gaf 0 stig efnislega ranga og engin málefnaleg rök sem geti stutt slíkt ósamræmi. Ósamræmi þessu hafi brugðið fyrir á mörgum stöðum í stigagjöf matsnefndarinnar og virðast valforsendurnar því hafa verið þannig úr garði gerðar að þær hafi eftirlátið matsaðilum óhóflegt svigrúm til huglægs mats og hafi þannig skapað grundvöll fyrir mistök eða geðþóttaákvarðanir matsaðila, en ekki verði séð að farið hafi verið yfir stigagjöf matsaðila áður en valið hafi verið framkvæmt, til þess að ganga úr skugga um að stigagjöf hafi að minnsta kosti verið í eðlilegu samræmi við fyrirliggjandi gögn, þótt slíkt hafi ekki krafist mikillar fyrirhafnar.

Þar af leiðandi hafi þær forsendur sem hafi legið að baki stigagjöf fyrir veigamestu valforsendu útboðsins hvorki verið hlutlægar né sannreynanlegar, líkt og áskilið sé í 6. mgr. 79. gr. laga nr. 120/2016, og heldur ekki rökstuddar með hætti sem geri kæranda kleift að átta sig á því hvers vegna tilboði hans hafi verið hafnað. Bjóðendur geti ekki haft væntingar um annað en að matið yrði samræmt innan þess svigrúms sem matsaðilar hafi við slíkar aðstæður. Þeim hafi því ekki geta verið ljóst að svo mikill losaragangur yrði á mati matsaðila þegar þeir hafi fengið útboðsgögnin afhent og því hafi þeim fyrst verið ljóst þegar niðurstöður útboðsins hafi legið fyrir hve mikið svigrúm matsaðilum hafi í raun verið veitt til huglægs mats. Niðurstöður mats á teymum kæranda kasti óhjákvæmilega rýrð á trúverðugleika stigagjafar matsnefndarinnar í heild sinni.

Auk framangreinds byggir kærandi á að stigagjöf matsnefndar til alhliðateymis hans hafi verið röng. Mikill og óútskýrður muni hafi verið á stigagjöf einstakra matsaðila og ósamræmi milli stigagjafar og raunverulegs efnis kynningar alhliðateymis kæranda. Þegar matsnefnd sé sett saman til þess að meta gæði verks samkvæmt valforsendum verði að gera þá kröfu að störf matsnefndar einkennist af þeim meginreglum sem kveðið sé um í 15. gr. laga nr. 120/2016, það er að gætt sé jafnræðis, meðalhófs og gagnsæis. Það eigi sérstaklega við þar sem matsnefnd sé upplýst um það hvaða tilboð sé frá hvaða bjóðanda, og matsaðilar kunni að hafa unnið með bjóðendum áður. Þótt matsnefnd geti haft visst svigrúm til að meta gæði verks, þá sé hún jafnframt bundin af þeim valforsendum sem tilgreind séu í útboðsgögnum, sbr. 79. gr, laga nr. 120/2016.

Matsaðilar hafi því ekki alveg frjálsar hendur við túlkun einstakra matsatriða og stigagjöf fyrir þau, heldur hafi þeir verið bundnir af þeirri aðferðarfræði sem hafi verið kynnt bjóðendum. Í spurningum sem merktar hafi ,,já/nei“ hafi alhliðateymi kæranda tvívegis hlotið 0 stig frá einstökum matsaðila fyrir atriði sem það hafi bersýnilega átt að fá 100 stig fyrir, enda hafi verið um að ræða val milli svarmöguleikans ,,já“ og ,,nei“, og séu kynningar kæranda bornar saman við matsatriðin sé augljóst að þær uppfylli umræddar kröfur. Þetta hafi meðal annars átt við um matsatriði 2.3 og 3.1.4. Þá hafi verið óeðlilegt ósamræmi í stigagjöf samkvæmt MOS aðferðarfræðinni fyrir matsatriði 3.3, 6.2, 6.3, og 7.1, þar sem einn matsaðili hafi ítrekað gefið 0 stig þegar hinir hafi gefið á bilinu 60-100 stig. Það eina sem geti skýrt þá stigagjöf sé að valforsendur hafi verið ófullnægjandi, mistök hafi orðið eða að um hafi verið að ræða geðþóttaákvarðanir einstakra matsaðila sem hafi hvorki byggt á hlutlægum, gagnsæjum né málefnalegum sjónarmiðum. Hver sem ástæðan hafi verið telji kærandi ljóst að matsnefnd varnaraðila hafi vikið frá þeim valforsendum sem varnaraðili hafi verið búinn að kynna bjóðendum, og þar með brotið gegn meginreglum 15. gr. og 79. gr. laga nr. 120/2016 við framkvæmd stigagjafar til bjóðenda.

Í samhengi við kröfu sína, um að ákvörðun varnaraðila, um val á tilboðum í 2. hluta útboðsins verði felld úr gildi, byggir kærandi á að verulega hafi skort á að valforsendur þær sem hafi varðað stigagjöf fyrir verkefni vefteymis í útboðinu hafi verið hlutlægar og sannreynanlegar. Þannig hafi varnaraðili játað matsnefnd óhóflegt svigrúm við mat á tilboðum. Bjóðendur hafi fengið matseyðublað afhent samtímis því að þeir hafi fengið afhenta verkefnislýsingu. Á matseyðublaðinu hafi komið þau matsatriði sem hafi átt að ráða stigagjöf til þeirra fyrir kynningu á verkefninu. Allir matsaðilar hafi sömu kynningu frá kæranda, á sama verkefni og á sama tíma. Þá hafi allir matsaðilar haft sömu valforsendur til þess að byggja á. Þrátt fyrir það hafi stigagjöf verið afar sveiflukennd milli matsaðila.

Úr stigagjöf matsnefndar til vefteymis kæranda megi nefna að fyrir matsatriði 2.2, þar sem stig hafi verið gefin á grundvelli MOS aðferðarfræðinnar, hafi átt að gefa teymi stig fyrir umfjöllun um hlutverk skilastjóra í ferlinu. Teymi kæranda hafi gert grein fyrir því líkt og ráða megi af framlagðri kynningu vefteymis kæranda og hafi hlotið á bilinu 20 til 80 stig frá matsnefndarmönnum. Þannig hafi verið misjafnt milli matsaðila hvort þeir hafi talið umfjöllun teymisins hafa verið mjög lélega, þ.e. algerlega óásættanlega (20 stig), eða góða og uppfylla allar kröfur sem gerðar hafi verið í viðkomandi lið (80 stig). Þessi mikli munur gefi til kynna að matsaðilar hafi annaðhvort ekki verið að leita eftir sömu atriðum þannig að mat þeirra hafi ekki byggst á samræmdum hlutlægum viðmiðum eða að matsaðilar hafi ekki allir meðtekið það sem raunverulega hafi komið fram í kynningunni.

Auk framangreinds byggir kærandi á að stigagjöf matsnefndar til alhliðateymis hans hafi verið efnislega röng. Vefteymi kæranda hafi ítrekað hlotið 0 stig fyrir spurningar sem hafi verið merktar ,,já/nei“ fyrir atriði sem það hafi bersýnilega átt að fá 100 stig, enda hafi verið um að ræða val milli svarmöguleikans ,,já“ og ,,nei“. Séu kynningar kæranda bornar saman við framangreindar kröfur sé augljóst að þær uppfylli umræddar kröfur. Þetta eigi við um matsatriði 3.2.2, 3.2.4, 4.4 og eftir atvikum 4.6.

Kærandi geri aðallega kröfu um að kærunefnd útboðsmála leggi fyrir varnaraðila að framkvæma útboð að nýju en fyrir liggi að verulegir annmarkar hafi verið á þeim valforsendum og undirþáttum sem stigagjöf fyrir kynningu verkefnis, stærsta einstaka matsþáttarins í útboðinu, hafi byggst á. Um sé að ræða annmarka sem bjóðendur hafi fyrst getað áttað sig á þegar stigagjöf hafi legið fyrir enda hafi stigagjöf leitt í ljós hve mikið svigrúm matsaðilum hafi verið veitt við huglægt mat á kynningum bjóðenda. Ekki verði bætt úr þessum annmörkum með öðrum leiðum en að leggja fyrir varnaraðila að framkvæma útboðið á nýjan leik, í samræmi við úrræði kærunefndar útboðsmála samkvæmt 1. mgr. 111. gr. laga nr. 120/2016.

Í samhengi við kröfu sína um álit á skaðabótaskyldu bendir kærandi á að það hafi verið verulegir og óútskýrðir annmarkar á stigagjöf varnaraðila. Kærandi hafi uppfyllt allar hæfiskröfur útboðsins, hafi hlotið fullt hús stiga fyrir reynslu og þekkingu og samkeppnishæf stig fyrir verð og gagnaskil. Lítill munur hafi verið heildarstigagjöf einstakra bjóðenda og því skipti stigagjöf fyrir kynningu verkefnisins, sem hafi vegið 35%, verulegu máli fyrir niðurstöðu útboðsins. Kærandi hafi ekki öll gögn málsins, en sem dæmi megi nefna að ef allir matsaðilar hafi merkt við ,,já“ og gefið 100 stig í samræmi við það, fyrir þau matsatriði sem sannanlega hafi verið til staðar í kynningu vefteymis kæranda (matsatriði 3.2.2, 3.2.4, 4.4 og eftir atvikum 4.6) hafi heildarstigafjöldi kæranda verið á bilinu 80,55 til 81,78 stig. Til samanburðar hafi tíunda vefteymið sem hafi verið valið í útboðinu verið með 81,28 stig. Þá hafi alhliðateymi kæranda jafnframt verið valið ef málefnalegt samræmi hafi verið í stigagjöf matsaðila, þar sem gætt hafi verið að því að hlutlægar og sannreynanlegar forsendur yrðu lagðar til grundvallar af matsaðilum.

Það skipti kæranda miklu máli hvernig staðið yrði að stigagjöf fyrir kynningu á verkefni. Bæði alhliðateymi og vefteymi kæranda hafi átt raunhæfa möguleika á að verða valin í hinu kærða útboði, ef ekki hafi verið fyrir ranga og ómálefnalega stigagjöf og ljóst að möguleikar kæranda hafi skerst vegna brota varnaraðila. Skilyrði 1. mgr. 119. gr. laga nr. 20/2016 séu því uppfyllt í málinu.

Í athugasemdum sínum 25. september 2025 og í tilefni af athugasemdum varnaraðila tekur kærandi fram að kæran hafi verið lögð fram innan kærufrests. Varnaraðili virðist byggja á því að útboðsgögn hafi verið aðgengileg þann 6. mars 2025 og svo hafi verkefnagögn og matsblöð verið afhent 5. maí 2025. Þar hafi komið fram valforsendur útboðsins og því hafi kærufrestur verið liðinn þegar kæra hafi borist þann 10. júní 2025.

Kærandi vísar til fyrirmæla 1. mgr. 106. gr. laga nr. 120/2016 og tekur fram að við kynningu á valforsendum í útboðsgögnum, dags. 6. mars 2025, hafi kærandi ekki talið sig hafa ástæðu til að gera athugasemdir við þær forsendur, enda hafi þar aðeins verið fjallað um að val tilboða færi fram á grundvelli verðs og gæða, verkefni yrði lagt fyrir bjóðendur sem myndi gilda 50%, en matið færi fram með gagnaskilum og kynningu. Í verkefnagögnum og matsblöðum sem afhent hafi verið bjóðendum þann 5. maí 2025, hafi verið talin upp þau atriði sem gefin yrðu stig fyrir. Þá hafi verið veittar skýringar á því hvað stigagjöf samkvæmt MOS aðferðarfræðinni myndi endurspegla. Kærandi hafi talið að matsnefndin yrði bundin af samspili milli matsatriða og MOS aðferðarfræðarinnar við stigagjöf.

Því skuli haldið til haga að ekki hafi verið upplýst um að 0 stig yrðu jafnframt veitt ef atriði kæmi ekki nægilega skýrt fram í kynningu að mati viðkomandi matsmanns, líkt og nú komi fram í greinargerð varnaraðila. Ekkert í útboðsgögnum, verkefnagögnum eða matsblöðum hafi gefið til kynna að matið hafi átt að verða jafn huglægt, ómálefnalegt og ósannreynanlegt og raun beri vitni. Kærandi hafi haft réttmætar væntingar til þess að varnaraðili myndi haga vali á tilboði í samræmi við meginreglur laga nr. 120/2016, þ.e. að jafnræði og gagnsæi gagnvart bjóðendum yrði tryggt. Þannig hafi kærandi ekki geta gert ráð fyrir öðru en að einkunnargjöf ætti að ráðast af hlutlægum spurningum, s.s. um það hvort eitthvað hafi komið fram í kynningunni, yrði samræmd og einkunnagjöf sem ræðist af huglægu mati yrði rökstudd.

Þegar kærandi hafi leitast eftir við að fá nánari rökstuðning frá varnaraðila vegna stigagjafar matsnefndar fyrir kynningar hafi því verið borið við að matsaðilum hafi verið eftirlátið svigrúm við matið. Í greinargerð varnaraðila komi nú fram að einkunnagjöf hafi tekið mið af því hve skýrlega atriði hafi komið fram í kynningunni. Þannig hafi valforsendunum verið beitt með hætti sem hafi gert það það ómögulegt að sannreyna hvort stigagjöf hafi verið málefnaleg og hvort aðilum hafi verið mismunað. Afstaða varnaraðila gefi til kynna að matsaðilum hafi í raun engar skorður verið settar við mat tilboða. Þannig hafi kæranda fyrst orðið ljóst þegar niðurstöður útboðsins hafi legið fyrir 21. maí 2025 hve mikið svigrúm matsaðilum hafi í raun verið veitt til huglægs mats. Raunar hafi kæranda ekki orðið þetta ljóst fyrr en hann hafi fengið sundurliðun matsins í hendurnar frá varnaraðilum þann 23. maí 2025 en þá hafi honum fyrst getað verið ljóst að brotið hafi verið á réttindum hans samkvæmt lögum nr. 120/2016. Því hafi kærufrestur samkvæmt 106. gr. laga nr. 120/2016 ekki geta byrjað að líða fyrr en við það tímamark.

Framangreind túlkun sé í samræmi við dómaframkvæmd þar sem fallist hafi verið á með bjóðendum að þótt orðalag valforsendna hafi legið fyrir löngu fyrir val á tilboði, hafi þeir ekki getað séð fyrir hvernig forsendunum yrði beitt fyrr en þeir fengu rökstudda niðurstöðu um valið, sbr. til dæmis Hrd. 366/2013. Framangreindur dómur hafi svo ítrekað verið lagður til grundvallar í niðurstöðum kærunefndar útboðsmála, til dæmis í máli nr. 15/2017 þar sem kærufrestur hafi fyrst byrjað að líða þegar bjóðendum hafi borist skýrsla starfshóps um mat tilboða sem hafi varpað ljósi á það hvernig valforsendum hafi verið beitt. Kærufrestur hafi þar með ekki runnið út fyrr en 12. júní 2025 og í fyrsta lagi 10. þess mánaðar. Þar sem kæra hafi verið lögð fram 10. júní hafi hún verið lögð fram innan kærufrests. Ekki séu því forsendur til þess að fallast á frávísunarkröfu varnaraðila.

Í samhengi við sjónarmið varnaraðila um að önnur sjónarmið gildi um þjónustukaup en vörukaup varðandi svigrúm til huglægs mats bendir kærandi á að lög nr. 120/2016 gildi jöfnum höndum um þessi innkaup, sbr. 4. gr. laganna. Þannig sé varnaraðili jafn bundinn af meginreglum laganna um jafnræði, gagnsæi og meðalhóf við val á tilboðum hvert sem andlag kaupanna er. Gera verði ríkar kröfur til þess, í þeim tilfellum sem huglægt mat sé lagt til grundvallar, að hin huglæga afstaða sé könnuð með aðferð sem tryggi að aðilum sé ekki mismunað og að málefnaleg sjónarmið ráði ferðinni við matið.

Kærandi telji ljóst að ekki hafi verið gætt að ofangreindu við framkvæmd hins kærða útboðs, enda hafi reynst ómögulegt að sannreyna hvort stigagjöf hafi verið rétt eða réttlætanleg. Þannig hafi aðferðarfræðin sem lögð hafi verið til grundvallar við val tilboða í hinu kærða útboði ekki verið með hætti sem tryggi að aðilum sé ekki mismunað eða að málefnaleg sjónarmið ráði för.

Þótt þeir úrskurðir sem hafi verið vísað til í kæru hafi varðað vörukaup þá bendi úrskurðarframkvæmd ekki til þess að við innkaup á þjónustu sé slegið af kröfum sem leiða af meginreglunum um jafnræði, gagnsæi og meðalhóf. Þeir úrskurðir sem vísað er til í kæru eru gagnlegir til leiðbeininga um samspilið við þessar meginreglur, en sömu sjónarmið hafi komið fram í úrskurðum kærunefndar mála sem vörðuðu þjónustukaup, sbr. t.d. úrskurð nefndarinnar í máli nr. 30/2009. Þótt andlag kaupanna ráði því hvaða eiginleika sé málefnalegt að meta, þá ráðist það af þeim eiginleikum sem séu metnir, hvort taka þurfi mið af huglægri afstöðu. Til að mynda megi fallast á að huglægri afstöðu sé veitt vægi við mat á því hve augljóst sé hvar megi smella til að komast áfram í ferli, sbr. matsatriði 3.2.2 vegna kynningar alhliðateymis, en það ætti aftur á móti ekki að kalla á huglægt mat að meta hvort upplýsingar séu sóttar úr gefnu gagnasetti, sbr. matsatriði 4.3. Svo víðtæk beiting huglægs mats geti hvorki talist málefnaleg, gagnsæ né sanngjörn. Jafnvel þótt meta þurfi eiginleika út frá huglægri afstöðu, verði að tryggja að framkvæmd matsins setji kaupendum skorður, sbr. t.d. úrskurð nefndarinnar nr. 24/2018.

Í greinargerð sinni ber varnaraðili fyrir sig að MOS aðferðarfræðin sé gjarnan notuð til að meta upplifun, t.d. gæði verks eða þjónustu og hafi verið talin heppileg leið til að gefa einkunn fyrir svokölluð notkunardæmi, það er raunhæf verkefni í hugbúnaðarútboðum. Sé í því sambandi vísað til leiðbeininga frá fjármála- og efnahagsráðuneytinu. Þegar mat snúi að upplifun, s.s. mat á hljóðgæðum eða mat á því hvort viðmót sé notendavænt, geti MOS aðferðarfræðin komið sér vel til þess að tryggja sannreynanleika og hlutlægni við matið, enda hafi mati matsaðila þó verið sniðinn rammi sem ráðist af samspili matsatriða og MOS mælikvarðans. Það ráðist af þessu samspili og beitingu MOS mælikvarðans hvort beiting MOS aðferðarfræðinnar í hverju tilteknu máli uppfylli kröfur laga nr. 120/2016.

Það eitt að MOS aðferðarfræði sé nefnd sem dæmi í leiðbeiningum fjármálaráðuneytisins getur ekki gefið kaupendum frítt spil við beitingu aðferðarfræðinnar, án nokkurs tillits til grundvallarreglna laga nr. 120/2016. Í hinu kærða útboði hafi beiting MOS aðferðarfræðinnar ekki verið í samræmi við meginreglur OIL, enda hafi varnaraðili ekki getað rökstutt einkunnagjöf matsnefndarmanna með nokkru móti. Hlutlæg matsatriði hafi verið metin með huglægum hætti og einkunnagjöf fyrir það hvort tiltekin skilyrði hafi verið uppfyllt hafi ráðist af upplifun matsaðila. Þessi upplifun hafi svo ekki verið skýrð nánar og því engin leið fyrir kæranda að átta sig á því hvað það hafi verið sem vantaði upp á í kynningu hans.

Í greinargerð varnaraðila sé því borið við að það sé mikilvægt að teymi geti miðlað þeim úrlausnum og verkefnum sem unnin séu á skýran og skiljanlegan hátt. Þar að auki sé það lykilatriði við framkvæmd fyrirhugaðs samnings að boðnir starfsmenn geti upplýst kaupanda um stöðu verkefna sem unnið sé að hverju sinni á skiljanlegan hátt.

Kærandi telji rétt að vekja athygli á því að það hafi farið fram sérstakt mat á einstaka teymismeðlimum, en hæfni teymismeðlima hafi verið metin undir matsþættinum ,,reynsla og þekking" sem gilti 25% af heildarstigafjölda. Verkefni hafi átt að gilda 50% af heildarstigafjölda, en verkefnið hafi átt að meta með gagnaskilum annars vegar og kynningu hins vegar. Í útboðsgögnum hafi komið fram að við kynninguna ætti matsnefnd að leggja mat á verkefnið og kynninguna. Þótt undirbúningur, skýrleiki og flæði glærukynninga hafi verið meðal matsatriða sem meta átti til stiga í kynningunum hafi það ekki verið eina matsatriðið. Fjöldi matsatriða hafi samkvæmt orðanna hljóðan virst eiga að taka til verkefnisins sem hafi verið kynnt. Ekkert í útboðsgögnum, verkefnagögnum eða matsblöðum hafi bent til þess að við mat á öðrum matsatriðum yrði huglægt mat á framsögu eða samskiptahæfni bjóðenda lagt til grundvallar þannig að stig yrðu aðeins gefin eftir því hve skilmerkilega þeir miðluðu upplýsingum. Þvert á móti hafi kærandi búist við því að stig myndu taka mið af því hve vel hin kynntu verkefni uppfylltu þær kröfur sem settar höfðu verið fram í verkefnalýsingu og matsblöðum. Gera verði þær kröfur til matsaðila að þeir styðjist við þau matsatriði sem kynnt hafa verið bjóðendum og nýti kynningarnar til þess að meta hvort þau atriði hafi verið uppfyllt við framkvæmd verkefnisins.

Verulegir og óútskýrðir annmarkar hafi verið á stigagjöf varnaraðila. Annmarkarnir rýri bæði trúverðugleika vals tilboða og forsendnanna að baki valinu í hinu kærða útboði. Það sé því ekki með nokkru móti hægt að fallast á að umræddir annmarkar hafi verið minniháttar. Ítrekað sé að stigagjöf verkefnisins hafi skipt verulegu máli fyrir niðurstöðu útboðsins. Kærandi hafi ekki forsendur til að reikna út nákvæmlega hvernig röðun hefði orðið ef betur hefði verið staðið að stigagjöf og beitingu valforsendna en í ljósi þess hve lítill munur hafi verið á heildarstigagjöf einstakra bjóðenda liggi í augum uppi að annmarkarnir sem kærumál þetta varði hafi ráðið úrslitum, þar með talið þeirri niðurstöðu að kærandi hafi ekki verið valinn. Í því sambandi megi benda á að kærandi hafi uppfyllt allar hæfiskröfur tilboðsins, hafi hlotið fullt hús stiga fyrir reynslu og þekkingu og samkeppnishæf stig fyrir verð og gagnaskil.

Í athugasemdum sínum 19. desember 2025 upplýsir kærandi að í ljósi afturköllunar varnaraðila falli hann frá kröfum sínum um að ákvarðanir varnaraðila um að hafna tilboði kæranda og velja tilboð hagsmunaaðila í 1. og 2. hluta útboðsins verði felldar úr gildi. Kærandi hafi gert kröfu um að útboðið yrði fellt úr gildi í heild sinni og lagt yrði fyrir kaupanda að bjóða út að nýju innkaupin. Sú krafa hafi byggst á því að annmarkar hafi verið á þeim valforsendum og undirþáttum sem stigagjöf fyrir kynningu verkefnis hafi byggst á. Um hafi verið að ræða annmarka sem bjóðendur hafi fyrst geta áttað sig á þegar stigagjöf hafi legið fyrir. Ákvörðun varnaraðila um að afturkalla fyrri ákvörðun og taka nýja ákvörðun hafi þannig ekki haft áhrif á kröfugerð eða málatilbúnað að þessu leyti, enda hafi engin endurskoðun farið fram á stigagjöf fyrir verkefni kæranda eða þeim valforsendum sem hafi verið lagðar til grundvallar við þá stigagjöf. Megi í því sambandi benda á að í kærumáli vegna kæru Gangverks ehf., sem hafi verið beint til nefndarinnar í kjölfar nýrra ákvarðana um val tilboða, sé gerð krafa um að útboðið verði fellt úr gildi í heild sinni og lagt fyrir kaupanda að bjóða út að nýju. Sú krafa byggi meðal annars á sambærilegum sjónarmiðum og krafa kæranda, það er að annmarkar hafi verið á valforsendum útboðsins.

Í samhengi við kröfu sína um álit á skaðabótaskyldu tekur kærandi fram að haldi ný ákvörðun varnaraðila um val tilboða gildi sínu geri kærandi ekki kröfu um álit á skaðabótaskyldu varðandi vefteymið en haldi til streitu kröfu um álit á skaðabótaskyldu varðandi alhliðateymið enda hafi alhliðateymi kæranda átt raunhæfa möguleika á því að verða valið hefði varnaraðili gætt að því að hlutlægar og sannreynanlegar forsendur yrðu lagðar til grundvallar af matsaðilum. Raunhæfir möguleikar vefteymisins hafi nú þegar verið staðfestir. Ákvörðun varnaraðila um að afturkalla fyrri ákvörðun og taka nýja ákvörðun hafi þar af leiðandi ekki teljandi áhrif á kröfugerð eða málatilbúnað kæranda hvað varði kröfu hans um álit á skaðabótaskyldu. Loks leggur kærandi sérstaka áherslu á kröfu um málskostnað og bendir á að með því að afturkallar þær ákvarðanir sem kærandi hafi krafist ógildingar á hafi varnaraðili viðurkennt lögmæti þeirra að hluta en ljóst sé að kæra kæranda hafi verið nauðsynleg til að knýja fram þá viðurkenningu.

III

Varnaraðilar krefjast frávísunar á málsástæðum kæranda sem koma fyrir í liðum 6.2.1 og 6.3.1 í kæru. Þar séu gerðar athugasemdir við valforsendur útboðsins vegna mats á kynningum, sem séu of seint framkomnar við móttöku kærunnar hjá kærunefnd útboðsmála 10. júní 2025, í ljósi skamms kærufrests í opinberum útboðum.

Samkvæmt 1. mgr. 106. gr. laga nr. 120/2016 skuli kæra borin skriflega undir kærunefnd útboðsmála innan 20 daga frá því að kærandi vissi eða mátti vita um þá ákvörðun, athöfn eða athafnaleysi sem hann telur brjóta gegn réttindum sínum. Kærunefnd útboðsmála hafi í framkvæmd litið svo á að bjóðendur hafi skamman frest til að kynna sér útboðsgögn eftir að þau hafa verið gerð aðgengileg og þar til kærufrestur vegna athugasemda sem varði efni þeirra byrji að líða, sbr. úrskurði kærunefndar útboðmála í málum nr. 21/2020 og 41/2020. Telji bjóðandi í opinberum innkaupum tiltekinn skilmála útboðsgagna ólögmætan verði hann því að beina kæru til nefndarinnar innan kærufrests og geti ekki borið því við eftir opnun tilboða að víkja beri skilmálunum til hliðar, sbr. úrskurði kærunefndar útboðsmála í málum nr. 7/2021 og nr. 9/2023.

Samkvæmt skilgreiningu í 27. tölul. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 120/2016 sé með hugtakinu útboðsgögn átt við: „skjöl sem kaupandi lætur í té eða vísar til, til þess að lýsa eða ákvarða þætti útboðs, þ.m.t. tilkynningar, tæknilýsingar, skýringargögn, fyrirhuguð skilyrði samnings, form fyrir framlagningu fyrirtækja á skjölum, upplýsingar um þær skyldur sem almennt gilda og viðbótarskjöl ef einhver eru“. Þá nái hugtakið einnig yfir boð um að staðfesta áhuga og efni útboðstilkynninga.

Af athugasemdum með frumvarpi sem varð að lögum nr. 120/2016 þyki ljóst að ekki hafi verið ætlunin að gera almennar efnislegar breytingar á túlkun kærufresta. Hafi og verið talið að hér sé um að ræða sérákvæði sem gangi framar 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um upphaf kærufrests. Þá rekja varnaraðila og gera grein fyrir athugasemdum í greinargerð með frumvarpi því sem varð að breytingarlögum nr. 58/2013.

Hið kærða útboð hafi verið auglýst 6. mars 2025. Sama dag hafi helstu útboðsgögn verið aðgengileg. Skýrar upplýsingar um að kynning yrði lögð til grundvallar í gæðamati, auk yfirlits yfir helstu þætti kynningar, hafi verið að finna í kafla 1.4.2 í útboðsskilmálum. Þær upplýsingar hafi verið bjóðendum aðgengilegar frá því útboðið hafi verið auglýst. Þann 5. maí 2025 hafi varnaraðilar upplýst bjóðendur að kynningar á verkefnum færu fram dagana 12.-14. maí 2025. Verkefnagögn með öllum upplýsingum hafi verið afhent 5. maí 2025. Nánar tiltekið hafi verið afhent skjölin „verkefni alhliðateymi“ og „verkefni vefteymi“. Þá hafi verið afhent matsblöð gagnaskila, „Alhliðateymi – Mat á gagnaskilum“ og „Vefteymi – Mat á gagnaskilum“ og einnig matsblöð vegna kynninga „Alhliðateymi 2025 - heildarmat“ og „Vefteymi 2025 - heildarmat“. Í tveimur síðastnefndu matsblöðum sé að finna ítarlegar upplýsingar um MOS-aðferðarfræðina og hvernig matsmenn skyldu haga mati sínu. Kæra málsins hafi verið móttekin 10. júní 2025 en þá hafi kærufrestur skv. 1. mgr. 106. gr. laga nr. 120/2016 verið liðinn til að bera lögmæti valforsendnanna undir nefndina. Verður af þeim sökum að vísa þessum málsástæðum kæranda frá við meðferð málsins.

Varnaraðilar mótmæla sjónarmiðum kæranda um að verulega hafi skort á að valforsendur sem vörðuðu stigagjöf fyrir verkefni í útboðinu hafi verið nægilega hlutlægar og sannreynanlegar og að þær hafi brotið gegn reglum sem gilda um opinber innkaup. Eins og komi fram í kafla 1.4.2 í útboðsskilmálum hafi verið stuðst við svokallaða MOS aðferðarfræði við mat kynninga og gagna. Aðferðarfræðin gangi út á að ná fram raunhæfu meðaltali með því að láta sérfræðinga gefa einkunn fyrir skilgreinda huglæga matsþætti samkvæmt fyrirfram ákveðnum kvarða. Sérstakar matsnefndir, sem hafi samanstaðið af 8 aðilum, 5 frá Stafrænu Íslandi og 3 utanaðkomandi, þar af 2 frá hinu opinbera og 1 af einkamarkaði, hafi séð um að meta verkefni bjóðenda í hinu kærða útboði í hvorum hluta útboðsins fyrir sig, í samræmi við þar til gerð matsblöð byggt á kynningu og skilum á gögnum. Sambærilegum matsnefndum hafi verið stillt upp fyrir hvorn flokk fyrir sig. Ekki hafi að öllu leyti verið sömu aðilarnir í matsnefndum.

Varnaraðilar byggja á að þeir hafi haft heimild til að beita huglægu mati við stigagjöf. Kærunefnd útboðsmála hafi beitt nokkuð stöðugri nálgun þegar komi að svigrúmi kaupenda til að ákveða hvaða valforsendur þeir leggi til grundvallar við mat tilboða þegar komi að innkaupum á vörum. Kærunefnd útboðsmála hafi ekki beitt framangreindu mati þegar komi að innkaupum á þjónustu, t.d. við kaup á sérhæfðri þjónustu sérfræðinga. Í því samhengi beri að undirstrika að hið kærða útboð varði kaup á flókinni og kostnaðarsamri hönnunar- og forritunarþjónustu, þar sem fyrirhugað sé að verja u.þ.b. 6 milljörðum króna á næstu fjórum árum. Af þeim sökum sé afar mikilvægt að sá samningur sem komist á í kjölfar útboðs sé til þess fallinn að uppfylla þarfir kaupanda fyrir slíka þjónustu næstu árin. Ekki sé hægt að leggja slík innkaup að jöfnu við vörukaup í þeim málum sem kærandi vísi til. Varnaraðilar hafni því að leggja eigi sömu viðmið til grundvallar við mat á svigrúmi kaupenda við ákvörðun um og framkvæmd huglægs mats á einstaklingum annars vegar vegna kaupa á sérfræðiþjónustu og eiginleikum vöru hins vegar. Almennt sé mun flóknara að meta kosti einstaklinga, þá sérstaklega sérhæfðra sérfræðinga, og því sé við slík innkaup réttlætanlegt að eftirláta kaupendum meira svigrúm til að meta mikilvæga þætti í þjónustunni.

Í úrskurðum kærunefndar útboðsmála, sem varði huglægt mat við vörukaup, hafi komið fram að almennt skuli forsendur í útboðum vera hlutlægar og tengjast efnahagslegri hagkvæmni með einhverjum hætti. Þó hafi nefndin fallist á að eðli og notkunarsvið heimili við ákveðnar ástæður að eiginleikar séu metnir með hliðsjón af huglægri afstöðu þeirra sem eigi að nýta sér andlag innkaupanna við störf sín. Í slíkum tilvikum hafi kaupanda borið að sýna fram á að eðli innkaupanna réttlæti að huglægri afstöðu sé gefið vægi við val tilboða. Þá hafi verið gerð krafa um að það komi fram í útboðsgögnum hvaða eiginleika standi til að meta með þessum hætti og lýsing á þeirri aðferð sem leggja eigi til grundvallar við matið. Kærunefnd útboðsmála hafi gert ríkar kröfur til þess að huglæg afstaða sé könnuð með aðferð sem tryggi að aðilum sé ekki mismunað og málefnaleg sjónarmið ráði ferðinni við matið.

Eðli og notkunarsvið þjónustunnar réttlætti að notast hafi verið við huglæg matsviðmið í hinu kærða útboði. Í lögum nr. 120/2016 sé ekki að finna skýra takmörkun á því hvenær kaupendur megi notast við slíkt mat og virðist það að einhverju leyti atviksbundið, að teknu tilliti til meginreglna laganna, einkum þeim er mæli fyrir um jafnræði og gagnsæi. Þó hafi þróun á þessu sviði undanfarin ár verið í þá átt að auka sveigjanleika við innkaup.

Skýrlega hafi komið fram í útboðsgögnum hvaða þætti hafi staðið til að meta og hvaða aðferð yrði notuð við matið, sbr. kafli 1.4.2 í útboðsskilmálum. Áður en vinna við verkefni hófst var bjóðendum afhent skjölin „verkefni alhliðateymi“ og „verkefni vefteymi“. Þá hafi einnig verið afhent matsblöð gagnaskila, „Alhliðateymi – Mat á gagnaskilum“ og „Vefteymi – Mat á gagnaskilum“ og einnig matsblöð kynninga „Alhliðateymi 2025 - heildarmat“ og „Vefteymi 2025 - heildarmat“ en þessi skjöl teljast hluti útboðsgagna. Hvað varði kynninguna komi fram í kafla 1.4.2 í útboðsskilmálum að hún fæli í sér kynningu á öllum teymismeðlimum, vinnuferli teymis og hvernig teymið myndu haga vinnu sinni fyrir Stafrænt Ísland. Kynnt yrði stutt yfirlit yfir önnur verkefni sem teymið hafi unnið að og loks yrði verkefni kynnt, þ.e. afurð verkefnisins, s.s. prótótýpa, skjölun, flæðirit, gagnaskema, vefþjónustulýsingar o.fl. og hvernig teymið leysti verkefnið. Bjóðendur hafi því allir verið vel upplýstir um hvernig vinna verkefnis og kynning myndi ganga fyrir sig og hafi getað hagað undirbúningi sínum til samræmis við þær upplýsingar. Þá hafi legið skýrt fyrir í upphafi hvaða aðferðarfræði yrði notuð til að meta þessa þætti.

Hvað varði aðferðarfræðina þá hafi kaupendum í opinberum innkaupum ekki verið gert skylt að styðjast við eina algilda aðgerð við að kanna huglæga afstöðu. Eins og áður greinir þurfi sú aðferð sem sé valin þó að tryggja að aðilum sé ekki mismunað og að málefnaleg sjónarmið ráði ferðinni við matið. Meta verður hverju sinni hvaða aðferðir henti best til að ná því markmiði. Það sé meðal annars undir kaupanda komið að meta hvort nauðsynlegt sé að styðjast við blindprófun eða nafnleynd til að tryggja viðunandi hlutlægni. Dæmi um viðmið sem eru mælanleg og heimilt að nota séu Likert-kvarðinn og MOS-aðferðafræði, og sé þeim aðferðum gerð sérstök skil í leiðbeiningum fjármála- og efnahagsráðuneytisins um þetta tiltekna efni.

MOS-aðferðarfræðin sé gjarnan notuð til að meta upplifun, t.d. gæði verks eða þjónustu, og hafi þótt heppileg leið til að gefa einkunn fyrir svokölluð notkunardæmi, sem séu raunhæf verkefni í hugbúnaðarútboðum. Þá séu slík verkefni lögð fyrir bjóðendur sem þeir svo skili inn og kynna fyrir matsnefnd. Þó matið hafi verið huglægt þá geti varnaraðilar ekki fallist á það, þegar valforsendur, undirþættir þeirra og þau atriði sem horfa hafi átt til við stigagjöf séu í virt í heild sinni, að þau hafi gefið varnaraðilum svo óheft mat við val tilboða að það brjóti gegn reglum um opinber innkaup. Vísa varnaraðilar til þess að MOS kvarðinn sé skilgreindur með skýrum hætti í þeim skjölum sem hafi verið afhent bjóðendum 5. maí 2025. Þar sé kvarðanum sjálfum, sem skiptist í 6 flokka lýst nánar ásamt ítarlegum skýringum á því hvað heyri undir hvern flokk. Þar komi einnig fram hvernig aðferðarfræði við einkunnagjöf verði háttað. Sem dæmi komi fram að þegar spurningar hafi verið merktar Já/Nei, þá hafi sú aðferð gilt að gefin yrðu fullt hús stiga fyrir spurningu sem hafi verið svarað en 0 stig ef svarið hafi verið faglega rangt, lykilorð hafi ekki komið fyrir eða spurningu alls ekki svarað. Það skuli tekið fram að matsmenn hafi alfarið stuðst við sömu gögn og bjóðendum hafi verið afhent.

Í samhengi við athugasemdir kæranda við einkunnargjöf einstakra matsmanna benda varnaraðilar á að mat á innsendum gögnum annars vegar og kynningum hins vegar hafi verið aðskilin, ekki hafi verið horft til innsendra gagna við mat á kynningum. Matsliðirnir sem kærandi vísi til hafi verið hluti af mati á kynningu teyma, sem hafi snúið að því að meta hversu skilmerkilega bjóðendur hafi getað miðlað lykilupplýsingum í kynningu á verkefni. Í þeim tilfellum sem matsmaður hafi gefið kæranda 0 stig þá sé skýringin sú að viðkomandi atriði hafi ekki komið nægilega skýrt fram í kynningu að mati viðkomandi matsmanns eftir Já/Nei kvarða eða MOS aðferðarfræðinni.

Sú matsaðferð sem hafi verið lögð til grundvallar við mat kynninga sé viðurkennd til notkunar við innkaup af þessu tagi. Það hafi verið hluti þeirrar aðferðarfræði sem hafi verið notuð til mats í rammasamningsútboðum Stafræns Íslands um þverfagleg teymi að matsmenn samræmi ekki mat sitt, heldur leggi sérhver matsmaður sitt faglega mat á þá þætti sem krafa sé gerð um að leystir séu og sýndir. Slík tilhögun sé fullkomlega lögleg við framkvæmd gæðamats og viðurkennd til notkunar í útboðum.

Verkefnin sem lögð hafi verið fyrir hafi verið raunhæf fyrir dagleg verkefni í starfsemi Stafræns Íslands. Hafi úrlausn þeirra ásamt kynningu á úrlausn verið til þess fallin að leggja mat á hæfni teymis til að sinna þeim með farsælum hætti. Ekki hafi verið horft til frammistöðu einstakra teymismeðlims hvað varði ræðumennsku eða framkomu í kynningu heldur hafi alfarið verið horft til þess hvort teymið hafi komið fram með þá þætti sem þurfti til að sinna framtíðarverkefnum á vegum Stafræns Íslands með faglegum hætti. Það sé kaupanda afar mikilvægt að boðin teymi geti sýni fram á hæfni til að vinna eftir aðferðarfræði, stefnum og tækniuppsetningu Stafræns Íslands, enda sé stór hluti verkefna Stafræns Íslands innleiðingarverkefni hjá stofnunum ríkisins og öðrum opinberum aðilum. Af þeim sökum sé mikilvægt að teymi geti miðlað þeim úrlausnum og verkefnum sem unnin séu á skýran og skiljanlegan hátt. Kærunefndinni sé bent á að kynna sér sérstaklega þær upplýsingar sem komi fyrir undir liðunum „upplýsingar um fyrirkomulag eftir að samningur kemst á innan rammasamnings“ og „skilamat“ í útboðsskilmálum. Eins og þar komi fram sé gert ráð fyrir skilamati á samningstíma og að einkunnir teyma geti breyst eftir frammistöðu í einstaka verkefnum. Einn liður í þessu skilamati sé verkefnastjórn í verkefnum, þ.m.t. samskipti. Þetta undirstriki það enn frekar að það sé lykilatriði við framkvæmd fyrirhugaðs samnings að boðnir starfsmenn geti upplýst kaupanda um stöðu verkefna sem unnið sé að hverju sinni á skiljanlegan hátt.

Sjónarmið hagsmunaaðila eru nánar rökstuddar í athugasemdum sem þeir hafa komið á framfæri við meðferð þessa máls. Ekki þykir þörf á að rekja þau sjónarmið hér, sbr. 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 7. mgr. 108. gr. laga nr. 120/2016. Kærunefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.

IV

A

Svo sem er nánar rakið hér að framan afturkölluðu varnaraðilar ákvörðun sína 21. maí 2025, um val á tilboðum í 1. og 2. hluta útboðsins, með tölvupósti til bjóðenda 28. ágúst 2025 og tóku nýja ákvörðun um val tilboða í báðum hlutum útboðsins 1. desember sama ár. Afturköllun varnaraðila var ekki kærð til nefndarinnar og er lögmæti ákvörðunar varnaraðila um val tilboða 1. desember 2025 ekki til úrlausnar í þessu máli. Í ljósi umræddrar afturköllunar féll kærandi frá kröfu sinni um að ákvörðun varnaraðila 21. maí 2025 yrði felld úr gildi og kemur lögmæti þeirrar ákvörðunar því ekki til frekar skoðunar í málinu.

B

Kærandi krefst þess að kærunefnd útboðsmála felli hið kærða útboð úr gildi og leggi fyrir varnaraðila að bjóða innkaupin út að nýju. Málatilbúnaður kæranda að þessu leyti byggir í meginatriðum á að þær valforsendur sem voru lagðar til grundvallar við mat á verkefnum bjóðanda í 1. og 2. hluta útboðsins, sem höfðu 35% vægi í stigagjöf beggja hluta, hafi farið í bága við lög nr. 120/2016 um opinber innkaup. Byggir kærandi meðal annars á að valforsendurnar hafi hvorki verið hlutlægar né sannreynanlegar, líkt og áskilið sér í 6. mgr. 79. gr. laga nr. 120/2016, auk þess sem kærandi gerir athugasemdir við stigagjöf einstakra matsmanna fyrir verkefni alhliða- og vefteymis hans.

Varnaraðilar byggja á að athugasemdir kæranda við valforsendurnar sjálfar hafi borist utan kærufrests 1. mgr. 106. gr. laga nr. 120/2016. Kærandi mótmælir þessum sjónarmiðum og tekur meðal annars fram að honum hafi fyrst orðið ljóst hve mikið svigrúm matsaðilum hafi í raun verið veitt til huglægs mats þegar hann fékk afhent sundurliðaða stigagjöf frá varnaraðilum 23. maí 2025.

Samkvæmt 1. mgr. 106. gr. laga nr. 120/2016 skal kæra borin skriflega undir kærunefnd útboðsmála innan 20 daga frá því að kærandi vissi eða mátti vita um þá ákvörðun, athöfn eða athafnaleysi sem hann telur brjóta gegn réttindum sínum. Áður var fjallað um kærufrest í 94. gr. laga nr. 84/2007 um opinber innkaup og sagði í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi að þeim lögum að við opinber innkaup sé oft og tíðum sérlega mikilvægt að ekki sé fyrir hendi óvissa um gildi tiltekinna ákvarðana kaupanda, jafnvel þótt þær kunni að vera ólögmætar og leiða til bótaskyldu.

Í úrskurðarframkvæmd kærunefndar útboðsmála hefur verið litið svo á að bjóðendur hafi skamman frest til að kynna sér útboðsgögn eftir að þau hafa verið gerð aðgengileg og þar til kærufrestur vegna athugasemda sem varðar efni þeirra byrjar að líða, sbr. t.d. úrskurð nefndarinnar í máli nr. 1/2024.

Samkvæmt gögnum málsins afhentu varnaraðilar bjóðendum þau skjöl sem vörðuðu mat á verkefnum með tölvupósti 5. maí 2025. Í umræddum skjölum komu fram upplýsingar hvaða matsþættir yrðu lagðir til grundvallar við stigagjöf við mat á verkefnum í 1. og 2. hluta útboðsins. Þá innihéldu skjölin einnig upplýsingar um aðferðarfræðina við einkunnagjöf, þar með talið upplýsingar um svokallaða MOS aðferðarfræði (e. Mean opinion score). Að þessu gættu og að virtum fyrirliggjandi gögnum að öðru leyti er það mat nefndarinnar að kærandi hafi þann 5. maí 2025 eða skömmu þar á eftir vitað eða mátt vita um þá ætluðu annmarka sem hann telur að hafi verið á matsþáttunum sjálfum og aðferðarfræðinni við matið.

Samkvæmt þessu og að virtum fyrirliggjandi gögnum að öðru leyti verður að leggja til grundvallar að frestur 1. mgr. 106. gr. laga nr. 120/2016 hafi verið liðinn til að koma að athugasemdum við matsþættina sjálfa eða aðferðarfræði matsins þegar kæra málsins barst nefndinni 10. júní 2025 og að þessi atriði komi því ekki til efnislegrar úrlausnar í málinu.

Auk framangreinds gerir kærandi athugasemdir við störf og stigagjöf matsmanna. Að mati kærunefndar útboðsmála verður að telja að umræddar athugasemdir varði gildi ákvörðunar varnaraðila 21. maí 2025 um val á tilboðum í 1. og 2. hluta útboðsins en svo sem fyrr greinir hafa varnaraðilar afturkallað þá ákvörðun. Geta sjónarmið kæranda að þessu leyti því ekki leitt til þess að fallist verði á kröfu hans um að útboðið verði fellt úr gildi og innkaupin boðin út að nýju.

Samkvæmt framangreindu og að virtum málatilbúnaði aðila að öðru leyti er það mat nefndarinnar að ekki hafi verið sýnt fram á að útboðið hafi verið haldið slíkum annmörkum að fallast skuli á kröfu kæranda um að útboðið verði fellt úr gildi og innkaupin boðin út að nýju. Verður kröfunni því hafnað.

C

Að lokum þarf að taka afstöðu til krafna kæranda um álit á skaðabótaskyldu varnaraðila og málskostnað. Í samhengi við fyrrnefndu kröfuna kemur fram í 1. mgr. 119. gr. laga nr. 120/2016 að kaupandi sé skaðabótaskyldur vegna þess tjóns sem brot á lögunum og reglum settum samkvæmt þeim hefur í för með sér fyrir fyrirtæki. Fyrirtæki þurfi einungis að sanna að það hafi átt raunhæfa möguleika á að verða valið af kaupanda og möguleikar þess hafi skerst við brotið.

Að mati kærunefndar útboðsmála verður að telja að ákvörðun varnaraðila 21. maí 2025 um val tilboða í útboðinu hafi farið í bága við lög nr. 120/2016, sbr. ákvarðanir nefndarinnar málum nr. 20/2025 og 21/2025. Á hinn bóginn liggur fyrir, eins og fyrr greinir, að sú ákvörðun hefur verið afturkölluð og hafa varnaraðilar tekið nýja ákvörðun um val tilboða í útboðinu. Að þessu gættu og að virtum atvikum að öðru leyti verður að leggja til grundvallar að kærandi hafi ekki sýnt fram á að möguleikar hans hafi skerst við það brot sem fólst í fyrrgreindri ákvörðun varnaraðila um val tilboða, sbr. fyrrgreint skilyrði 1. mgr. 119. gr. laga nr. 120/2016. Þá er það mat nefndarinnar að ekki hafi verið sýnt fram á að varnaraðilar hafi að öðru leyti brotið gegn lögum nr. 120/2016 við meðferð útboðsins með tilliti til kæruefnis þessa máls. Samkvæmt þessu verður að hafna kröfu kæranda um álit á skaðabótaskyldu.

Jafnframt þarf að taka afstöðu til kröfu kæranda um málskostnað. Svo sem að framan greinir var ákvörðun varnaraðila um val tilboða andstæð lögum nr. 120/2016. Þótt ekki hafi reynst nauðsynlegt að fella hana úr gildi vegna afturköllunar varnaraðila breytir það engu um rétt kæranda til málskostnaðar. Samkvæmt þessu verður varnaraðilum gert að greiða kæranda málskostnað í samræmi við það sem nánar greinir í úrskurðarorði og er þar tekið tillit til virðisaukaskatts.

Auk framangreinds þykir rétt að nefna að með tölvupósti 26. ágúst 2025 óskaði Advania Ísland ehf. eftir afriti af öllum málsgögnum í þessu máli og málum nr. 20/2025 og 21/2025, þar með talið afritum af greinargerðum varnar- og hagsmunaaðila. Í framhaldi af beiðninni afhenti nefndin fyrirtækinu afrit af framkomnum athugasemdum varnar- og hagsmunaaðila í öllum málum. Í ljósi niðurstöðu málsins og að teknu tilliti til fyrirliggjandi atvika er beiðninni synjað að öðru leyti.

Loks þykir rétt að nefna að með ákvörðun í þessu máli tók kærunefnd útboðsmála ekki afstöðu til stöðvunarkröfu kæranda. Eins og áður hefur verið rakið hafa varnaraðilar afturkallað ákvörðun sína um val tilboða í 1. og 2. hluta útboðsins og er því engin samningsgerð fyrirhuguð á grundvelli þeirrar ákvörðunar. Verður því að hafna stöðvunarkröfu kæranda.

Úrskurðarorð:

Varnaraðilar, Fjársýsla ríkisins og fjármála- og efnahagsráðuneytið, greiði kæranda, Norda ehf., óskipt 1.250.000 krónur í málskostnað.

Öðrum kröfum kæranda er hafnað.

Beiðni Advania Íslands ehf., um afrit af öllum málsgögnum þessa máls, er hafnað.

Reykjavík, 24. febrúar 2026.

Reimar Pétursson

Sigurður Snædal Júlíusson

Auður Finnbogadóttir