Mál nr. 831/2025-Úrskurður

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 831/2025

Fimmtudaginn 19. mars 2026.

A

gegn

Vinnumálastofnun

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Arnar Kristinsson lögfræðingur.

Með kæru, dags. 29. desember 2025, kærði A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 12. desember 2025, um að synja umsókn hennar um atvinnuleysisbætur.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi sótti um greiðslur atvinnuleysisbóta hjá Vinnumálastofnun 18. nóvember 2025. Með bréfi Vinnumálastofnunar, dags. 12. desember 2025, var kæranda tilkynnt að umsókn hennar hefði verið synjað sökum þess að hún hefði ekki starfað í a.m.k. 24 mánuði á innlendum vinnumarkaði frá því að hún sætti viðurlögum á grundvelli ákvörðunar stofnunarinnar. Í kjölfarið andmælti kærandi ákvörðun Vinnumálastofnunar og óskaði eftir endurupptöku málsins. Með ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 29. desember 2025, var fyrri ákvörðun stofnunarinnar staðfest með vísan til þess að hún hefði að geyma efnislega rétta niðurstöðu, þrátt fyrir ný gögn.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 29. desember 2025. Með bréfi, dags. 6. janúar 2026, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Vinnumálastofnunar ásamt gögnum málsins. Greinargerð Vinnumálastofnunar barst 9. febrúar 2026 og var hún kynnt kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 11. febrúar 2026. Athugasemdir bárust frá kæranda 13. febrúar 2026 og voru þær kynntar Vinnumálastofnun með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 16. febrúar 2026. Frekari athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Kærandi tekur fram að kærð sé ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 29. desember 2025, þar sem fyrri synjun á greiðslu atvinnuleysisbóta hafi verið staðfest, þrátt fyrir að málið hafi verið tekið upp að nýju samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga. Kæran beinist ekki einvörðungu að því hvort niðurstaða Vinnumálastofnunar geti verið lögmæt heldur að því hvort ákvörðunin uppfylli kröfur stjórnsýsluréttar um rannsókn, rökstuðning og meðferð nýrra gagna. Í andmælum kæranda hafi sérstaklega verið byggt á því að hún hefði starfað samfellt í launuðu starfi hjá opinberri stofnun í tólf mánuði, utan vinnumarkaðsaðgerða, í kjölfar fyrri bótaréttar. Sú staðreynd hafi verið lögð fram sem nýtt og þýðingarmikið atriði við mat á beitingu laga nr. 54/2006. Í hinni kærðu ákvörðun komi fram að málið hafi verið tekið upp að nýju en jafnframt að fyrri ákvörðun hefði verið efnislega rétt þrátt fyrir ný gögn. Í ákvörðuninni sé hins vegar hvorki gerð grein fyrir því hvernig þessi nýju gögn hafi verið metin, né heldur hvaða þýðingu þeim hafi verið ætlað í heildarmati stofnunarinnar. Samkvæmt stjórnsýslulögum beri stjórnvaldi að gera grein fyrir þeim meginsjónarmiðum sem liggi til grundvallar niðurstöðu, sérstaklega þegar málið sé tekið upp að nýju vegna nýrra gagna. Í hinni kærðu ákvörðun sé hvorki fjallað efnislega um atvinnuþátttöku kæranda né skýrt hvernig hún tengist þeim lagaákvæðum sem ákvörðunin byggi á. Þannig sé niðurstaðan sett fram án þess að færð séu rök fyrir því hvers vegna ný gögn hafi ekki haft áhrif á matið. Af þessum sökum sé ekki unnt að ráða af ákvörðuninni hvort rannsókn málsins hafi verið fullnægjandi eða hvort ný gögn hafi verið metin í samræmi við lög.

Með vísan til framangreinds sé þess krafist að úrskurðarnefnd velferðarmála felli hina kærðu ákvörðun úr gildi og leggi fyrir Vinnumálastofnun að taka málið til nýrrar meðferðar þar sem efnislegt mat á nýjum gögnum og sjónarmiðum fari fram og niðurstaða verði rökstudd með skýrum hætti. 

Í athugasemdum kæranda vegna greinargerðar Vinnumálastofnunar er vísað til þess að af framsetningu málsins verði ráðið að Vinnumálastofnun líti svo á að niðurstaða hinnar kærðu ákvörðunar leiði sjálfkrafa af tímatalningu og að ekkert frekara mat sé heimilt eða nauðsynlegt. Ágreiningur málsins snúist um hvort sú afstaða samræmist kröfum stjórnsýsluréttar um fullnægjandi rannsókn, rökstuðning og meðalhóf.

Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 beri stjórnvaldi að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun sé tekin. Í andmælum kæranda hafi hún sérstaklega lagt fram upplýsingar um að hún hefði starfaði samfellt í launuðu starfi hjá opinberri stofnun í tólf mánuði eftir síðustu greiðslu atvinnuleysisbóta, að hún væri fullfær til starfa, hefði verið í virkri atvinnuleit og að fyrri stöðvun greiðslna hafi átt sér stað vegna alvarlegra atvika sem hún hafi ekki ráðið við. Í greinargerð Vinnumálastofnunar sé hins vegar ekki gerð efnisleg grein fyrir því hvort eða hvernig þessi atriði hafi verið metin. Ekki sé rakið hvort raunveruleg atvinnuþátttaka hafi verið talin hafa þýðingu við mat samkvæmt 31. gr., hvort aðstæður við fyrri viðurlög hafi verið vegin né hvort einstaklingsbundið mat hafi farið fram. Sú staðreynd að 15 mánuðir hafi liðið frá síðustu greiðslu leysi stjórnvaldið ekki undan skyldu til að meta þau atvik sem hafi verið lögð fram þegar málið hafi verið tekið upp að nýju.

Samkvæmt 12. gr. stjórnsýslulaga skuli stjórnvald gæta meðalhófs við beitingu íþyngjandi ákvarðana. Full útilokun frá atvinnuleysisbótum sé verulega íþyngjandi ákvörðun sem hafi bein áhrif á framfærslu. Í hinni kærðu ákvörðun sé ekki gerð grein fyrir því hvort raunveruleg atvinnuþátttaka eftir viðurlög, starfshæfni og virk atvinnuleit hafi verið vegin með hliðsjón af meðalhófi. Af orðalagi Vinnumálastofnunar verði ráðið að ekkert svigrúm hafi verið talið fyrir hendi til mats. Slík afstaða, sem útiloki allt svigrúm, verði að byggjast á skýrri lagaheimild og vera rökstudd sérstaklega, enda feli hún í sér frávik frá almennum meginreglum stjórnsýsluréttar um einstaklingsbundið mat.

Samkvæmt 22. gr. stjórnsýslulaga skuli rökstuðningur m.a. tilgreina þau meginsjónarmið sem ráði niðurstöðu. Í greinargerð Vinnumálastofnunar sé vísað til 31. gr. og 4. mgr. 58. gr. laga nr. 54/2006 og gerð grein fyrir tímareikningi en ekki sé gerð efnisleg grein fyrir því hvers vegna ný gögn hafi enga lagalega þýðingu, hvers vegna einstaklingsbundið mat sé talið útilokað né hvernig markmið 2. gr. laganna um að tryggja tímabundna fjárhagsaðstoð þeim sem missa starf sitt og leita að nýju starfi hafi verið virt í tilviki kæranda. Án slíkrar umfjöllunar sé ekki unnt að ráða af ákvörðuninni hvaða efnislega mat hafi farið fram og hvort rannsóknarskylda hafi verið uppfyllt.

Kærandi hafi jafnframt framfærsluskyldu gagnvart barni. Samkvæmt 3. gr. Barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna, sem hafi lagagildi hér á landi, skuli stjórnvöld hafa það sem barni sé fyrir bestu að leiðarljósi við ákvarðanir sem varði börn. Í hinni kærðu ákvörðun sé ekki gerð grein fyrir neinu mati á áhrifum fullrar útilokunar frá atvinnuleysisbótum á hagsmuni barnsins. Slíkt mat sé hluti af því heildarmati sem stjórnvöldum beri að framkvæma þegar tekin sé íþyngjandi ákvörðun sem hafi bein áhrif á framfærslu heimilis.

Í 31. gr. laga nr. 54/2006 sé mælt fyrir um skilyrði fyrir upphafi nýs bótatímabils, sbr. 4. mgr. 58. gr. sömu laga. Hvorki í orðalagi 31. gr. né 58. gr. sé kveðið á um að ákvæðin útiloki alfarið mat á aðstæðum einstaklings eða undanþiggi stjórnvald skyldu til rannsóknar, rökstuðnings og meðalhófs samkvæmt stjórnsýslulögum. Viðurlagaákvæði 4. mgr. 58. gr. verði að túlka þröngt, enda sé um íþyngjandi réttarskerðingu að ræða.

Með vísan til 10., 12. og 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 3. gr. Barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna, sé þess því krafist að úrskurðarnefnd velferðarmála felli hina kærðu ákvörðun úr gildi. Jafnframt sé þess krafist að málinu verði vísað til Vinnumálastofnunar til nýrrar meðferðar þar sem fram fari fullnægjandi rannsókn og rökstutt, einstaklingsbundið mat á skilyrðum 31. gr. laga nr. 54/2006 í tilviki kæranda, með hliðsjón af meðalhófi og hagsmunum barns.

III.  Sjónarmið Vinnumálastofnunar

Í greinargerð Vinnumálastofnunar kemur fram að kærandi hafi þegið greiðslur atvinnuleysisbóta á árunum 2021 til 2024. Með ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 18. september 2024, hafi greiðslur til kæranda verið stöðvaðar á grundvelli 4. mgr. 58. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Þar sem kærandi hafi þegið atvinnuleysisbætur í meira en 24 mánuði þegar atvik hafi átt sér stað er leiddu til viðurlagaákvörðunar hafi kærandi misst rétt sinn til bóta og ekki átt rétt til greiðslu atvinnuleysisbóta fyrr en hún hefði starfað samfellt á innlendum vinnumarkaði í a.m.k. 24 mánuði frá því að hún hafi síðast fengið greiddar atvinnuleysisbætur. Með úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála þann 14. nóvember 2024, í máli nr. 444/2024, hafi ákvörðun Vinnumálstofnunar verið staðfest.

Kærandi hafi aftur sótt um greiðslu atvinnuleysisbóta með umsókn, dags. 18. nóvember 2025. Með erindi, dags. 12. desember 2025, hafi kæranda verið tilkynnt að umsókn hennar hefði verið synjað þar sem hún uppfyllti ekki skilyrði 31. gr. laga um atvinnuleysistryggingar sem áskilji að kærandi þurfi að hafa starfað í 24 mánuði hið minnsta frá því að hún hafi síðast fengið greiddar atvinnuleysisbætur.

Lög nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar gildi um atvinnuleysistryggingar launamanna og sjálfstætt starfandi einstaklinga á innlendum vinnumarkaði þegar þeir verði atvinnulausir.

Á grundvelli 1. og 4. mgr. 58. gr. laga um atvinnuleysistryggingar hafi kæranda verið gert að sæta stöðvun greiðslna þann 18. september 2024. Sú ákvörðun hafi þegar verið staðfest af úrskurðarnefnd velferðarmála. Í 4. mgr. 58. gr. laganna segi að hafi hinn tryggði „fengið greiddar atvinnuleysisbætur í samtals 24 mánuði eða lengur á sama tímabili skv. 29. gr. þegar atvik sem lýst er í 1. mgr. á sér stað skal hinn tryggði ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta fyrr en hann uppfyllir skilyrði 31. gr.“ Skilyrði 31. gr. séu eftirfarandi:

„Nýtt tímabil skv. 29. gr. hefst þegar hinn tryggði sækir að nýju um atvinnuleysisbætur til Vinnumálastofnunar eftir að hafa starfað samfellt á innlendum vinnumarkaði í a.m.k. 24 mánuði frá því að hann fékk síðast greiddar atvinnuleysisbætur. Að öðru leyti gilda ákvæði III. og IV. kafla um skilyrði atvinnuleysistryggingar hins tryggða eftir því sem við getur átt.“

Kærandi hafi síðast fengið greiddar atvinnuleysisbætur í ágúst 2024. Til skoðunar sé því hvort kærandi hafi starfað á innlendum vinnumarkaði í a.m.k. 24 mánuði frá þeim tíma. Einvörðungu hafi liðið um 15 mánuðir frá því að kærandi hafi síðast fengið greiddar atvinnuleysisbætur og þar til hún hafi sótt aftur um hjá stofnuninni þann 18. nóvember 2025. Því sé ljóst að kæranda hafi verið ómögulegt að uppfylla skilyrðið um 24 mánaða starf á innlendum vinnumarkaði hið minnsta þegar hún hafi sótt aftur um greiðslur atvinnuleysistrygginga. Því hafi borið að hafna umsókn kæranda.

Með vísan til alls framangreinds sé það niðurstaða Vinnumálastofnunar að synja beri umsókn kæranda um greiðslur atvinnuleysistrygginga.

IV.  Niðurstaða

Kærð er ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 12. desember 2025, um að synja umsókn kæranda um atvinnuleysisbætur með vísan til þess að hún hefði ekki starfað í að minnsta kosti 24 mánuði á innlendum vinnumarkaði frá því að hún sætti viðurlögum á grundvelli ákvörðunar stofnunarinnar.

Í 1. mgr. 29. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar er kveðið á um að sá sem teljist tryggður samkvæmt lögunum geti átt rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta samfellt í 30 mánuði frá þeim degi er Vinnumálastofnun tók við umsókn hans um atvinnuleysisbætur, nema annað leiði af lögunum. Biðtími eftir greiðslu atvinnuleysisbóta samkvæmt X. kafla telst hluti tímabilsins sem og sá tími er viðurlög samkvæmt XI. kafla standa yfir. Í 4. mgr. 29. gr. laganna kemur fram að tímabilið samkvæmt 1. mgr. haldi áfram að líða þegar hinn tryggði sæki að nýju um atvinnuleysisbætur til Vinnumálastofnunar eftir að hafa starfað í skemmri tíma en 24 mánuði á innlendum vinnumarkaði frá því að hann hafi síðast fengið greiddar atvinnuleysisbætur.

Með ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 18. september 2024, voru greiðslur atvinnuleysisbóta til kæranda stöðvaðar á grundvelli 4. mgr. 58. gr. laga nr. 54/2006 en þá hafði hún þegið atvinnuleysisbætur í 27 mánuði. Sú ákvörðun var staðfest af úrskurðarnefnd velferðarmála með úrskurði, dags. 14. nóvember 2024, sbr. mál nr. 444/2024.

Í 4. mgr. 58. gr. laga nr. 54/2006 segir að ef hinn tryggði hafi fengið greiddar atvinnuleysisbætur í samtals 24 mánuði eða lengur á sama tímabili samkvæmt 29. gr. þegar atvik sem lýst sé í 1. mgr. eigi sér stað skuli hinn tryggði ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta fyrr en hann uppfylli skilyrði 31. gr. Í því ákvæði kemur fram að nýtt tímabil samkvæmt 29. gr. hefjist þegar hinn tryggði sæki að nýju um atvinnuleysisbætur til Vinnumálastofnunar eftir að hafa starfað samfellt á innlendum vinnumarkaði í að minnsta kosti 24 mánuði frá því að hann hafi síðast fengið greiddar atvinnuleysisbætur.

Fyrir liggur að kæranda var synjað um frekari greiðslur atvinnuleysisbóta með ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 18. september 2024. Þar sem kærandi hafði ekki, þegar umsókn hennar barst Vinnumálastofnun þann 18. nóvember 2025, starfað samfellt í 24 mánuði á innlendum vinnumarkaði frá því að hún sætti þeim viðurlögum hafði hún ekki áunnið sér rétt til nýs bótatímabils samkvæmt 31. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar. Um er að ræða skýrt lagaákvæði og enga undantekningu á því að finna í lögum nr. 54/2006. Hin kærða ákvörðun er því staðfest.

 

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 12. desember 2025, um að synja umsókn A, um greiðslu atvinnuleysisbóta, er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

 

Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir