Mál nr. 801/2026-Úrskurður

 

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 801/2025

Fimmtudaginn 26. mars 2026

A

gegn

Reykjavíkurborg

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 11. desember 2025, kærði A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Reykjavíkurborgar, dags. 20. ágúst 2025, um stigagjöf vegna umsóknar hans um félagslegt leiguhúsnæði.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Með umsókn, dags. 12. apríl 2024, sótti kærandi um félagslegt leiguhúsnæði hjá Reykjavíkurborg. Umsókn kæranda var samþykkt á biðlista með bréfi þjónustumiðstöðvar, dags. 23. maí 2024, og staða hans metin til 12 stiga. Í júlí 2025 var umsókn kæranda endurmetin sem leiddi til sömu niðurstöðu, eða 12 stiga. Í kjölfar athugasemda kæranda við stigagjöfina tók áfrýjunarnefnd velferðarráðs mál hans til meðferðar. Áfrýjunarnefndin staðfesti mat á stigagjöf á fundi 20. ágúst 2025. Kærandi fór fram á rökstuðning fyrir þeirri ákvörðun og var hann veittur með bréfi Reykjavíkurborgar, dags. 11. september 2025.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 11. desember 2025. Með bréfi, dags. 17. desember 2025, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Reykjavíkurborgar vegna kærunnar ásamt gögnum málsins. Greinargerð Reykjavíkurborgar barst 8. janúar 2026 og var hún kynnt kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 13. janúar 2026. Athugasemdir bárust frá kæranda 26. janúar 2026 og voru þær kynntar Reykjavíkurborg með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 28. janúar 2026. Svar barst frá Reykjavíkurborg 9. febrúar 2026 og var það kynnt kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 11. febrúar 2026. Frekari athugasemdir bárust frá kæranda 25. febrúar 2026 sem voru kynntar Reykjavíkurborg með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 26. febrúar 2026. Svar barst frá Reykjavíkurborg 12. mars 2026 og var það kynnt kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 13. mars 2026. Þá bárust frekari athugasemdir frá kæranda 20. mars 2026 sem voru kynntar Reykjavíkurborg með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 23. mars 2026.

II.  Sjónarmið kæranda

Í kæru til úrskurðarnefndar velferðarmála er þess krafist að hin kærða ákvörðun áfrýjunarnefndar velferðarráðs Reykjavíkurborgar frá 20. ágúst 2025, sem hafi verið staðfest með rökstuðningi, dags. 11. september 2025, verði felld úr gildi. Þess sé krafist að málinu verði vísað aftur til sveitarfélagsins til nýrrar og lögmætrar meðferðar eða til vara að úrskurðarnefndin breyti stigamati kæranda til samræmis við raunverulegar aðstæður þannig að liðurinn „Félagslegur vandi umsækjanda“ verði metinn til sex stiga (í stað fjögurra) og að liðurinn „Börn“ verði metinn til tveggja stiga (í stað eins).

Tekið er fram að kærandi hafi sótt um félagslegt leiguhúsnæði hjá Reykjavíkurborg. Umsókn hafi verið samþykkt en ágreiningur standi um stigagjöf sem ráði forgangsröðun. Kærandi telji að mat sveitarfélagsins byggist á of þröngri túlkun reglna sem gangi gegn markmiðum laga um farsæld barna og meginreglum stjórnsýsluréttar um rannsókn máls og jafnræði.

Kærandi hafi gert kröfu um sex stig vegna þess að málefni barnsins væru í svo alvarlegum farvegi að það jafngilti barnaverndarmáli. Barnavernd hafi fengið tilkynningar en vísað málinu í ferli samþættingar þjónustu samkvæmt lögum nr. 86/2021 um farsæld barna. Í rökstuðningi borgarinnar, dags. 11. september 2025, sé kröfunni hafnað á þeim grundvelli að barnavernd hafi „ekki tekið málið til könnunar heldur vísað málinu til meðferðar á Austurmiðstöð“. Kærandi hafni þessum rökstuðningi. Lög um farsæld barna hafi verið sett til að tryggja börnum samfellda þjónustu án hindrana milli kerfa. Að refsa umsækjanda með lægri stigagjöf vegna þess að barnaverndaryfirvöld velji að nýta úrræði farsældarlaga (samþættingu) í stað hefðbundinnar barnaverndarkönnunar, gangi gegn anda laganna. Vandinn sé viðurkenndur og til staðar, óháð því hvaða stjórnsýslueining haldi utan um málið. Borgin beiti hér formreglu (hvar málið sé vistað) fram yfir efnisreglu (hversu alvarlegur vandinn sé). Það sé brot á rannsóknarreglu stjórnsýslulaga að meta ekki raunverulegan þunga málsins.

Kærandi hafi gert kröfu um tvö stig vegna barns sem dvelji hjá honum 50% tímans og sé með ódæmigerða einhverfu. Borgin hafni þessu alfarið með vísan í að barnið eigi lögheimili annars staðar. Kærandi bendi á að samkvæmt 3. gr. Barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna skuli það sem barni sé fyrir bestu hafa forgang. Barn með fötlun (ódæmigerða einhverfu) þurfi rými og stöðugleika á báðum heimilum sínum. Að mismuna foreldrum í 50/50 umgengni eingöngu út frá lögheimilisskráningu, þegar umönnunarbyrði og húsnæðisþörf sé jöfn, feli í sér ómálefnalega mismunun í andstöðu við jafnræðisreglu stjórnsýslulaga. Rökstuðningur borgarinnar taki ekkert á þessu efnisatriði heldur vísi tæknilega í sínar eigin reglur.

Kærandi hafi óskað eftir rökstuðningi fyrir því hvers vegna sjónarmið um farsældarlög og barnasáttmála hafi verið hundsuð. Svarið frá 11. september 2025 innihaldi engan efnislegan rökstuðning fyrir þessu, einungis endurtekningu á gildandi reglum. Það uppfylli ekki skilyrði 22. gr. stjórnsýslulaga um að stjórnvald skuli rökstyðja niðurstöðu sína gagnvart þeim sjónarmiðum sem aðili máls hafi fært fram.

Einnig sé bent á að málsmeðferðin hafi einkennst af ógagnsæi þar sem stigum hafi verið breytt (úr 13 í 12) á meðan áfrýjunarferli hafi staðið, með villandi upplýsingum um að „engin breyting“ hefði orðið. Það sýni óvönduð vinnubrögð og skort á réttaröryggi þótt beðist hafi verið velvirðingar á því.

Kærandi telji að Reykjavíkurborg hafi látið undir höfuð leggjast að meta málstað kæranda heildstætt og efnislega. Sveitarfélagið skýli sér á bak við formlegar skilgreiningar sem séu úr takti við nýja löggjöf (farsældarlög) og raunverulegar þarfir barns með fötlun.

Með vísan til framangreinds sé þess óskað að úrskurðarnefnd velferðarmála hnekki ákvörðuninni.

Í athugasemdum kæranda er vísað til þess að samkvæmt 45. gr. laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga beri sveitarfélögum að leysa úr raunverulegri húsnæðisþörf umsækjenda. Þegar börn eigi í hlut sé sú skylda ríkari, sbr. 12. gr. sömu laga, þar sem kveðið sé á um að stuðningur skuli vera í samræmi við það sem sé barni fyrir bestu. Stigagjöf Reykjavíkurborgar sé stjórnsýslulegt matstæki sem verði því að byggjast á efnislegum aðstæðum, fullnægjandi upplýsingum og málefnalegum sjónarmiðum, sbr. rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga.

Í máli kæranda liggi fyrir, og sé óumdeilt af hálfu borgarinnar, að sonur hans búi jafnt á heimilum beggja foreldra, viku og viku. Húsnæðisþörf barnsins og umönnunarbyrði kæranda sé því sambærileg við stöðu lögheimilisforeldris. Þrátt fyrir það hafi kæranda aðeins verið veitt eitt stig, á þeim grundvelli að barnið ætti ekki lögheimili hjá honum. Lögheimilisskráning sé tæknilegt formsatriði sem takmarkist af því að barn geti aðeins átt eitt lögheimili í senn og endurspegli ekki endilega raunverulega búsetu þess. Þegar barn dvelji jafnt hjá báðum foreldrum, viku í senn, verði að líta svo á að barnið eigi heimili á báðum stöðum, óháð lögheimilisskráningu. Það sé réttur barnsins að líta á bæði heimili sem sín, hafa þar varanlega aðstöðu, muni og rými, og njóta daglegrar umönnunar þar sem það sofi og fari heim eftir skóla. Sú skipta búseta sé óumdeild og staðfest bæði í greinargerð velferðarsviðs og með dómsátt foreldra. Að leggja slíka skráningu til grundvallar, þrátt fyrir staðfesta jafna búsetu, feli í sér ómálefnalega mismunun og brjóti gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga, auk þess sem hún samrýmist ekki meginreglunni um það sem sé barni fyrir bestu.

Kærandi hafi áfrýjað niðurstöðu velferðarsviðs Reykjavíkurborgar til áfrýjunarnefndar velferðarsviðs sem hafi staðfest niðurstöðuna og kærandi hafi í kjölfarið óskað eftir rökstuðningi fyrir því hvernig það samrýmdist jafnræðisreglu og hagsmunum barnsins að leggja lögheimilisskráningu til grundvallar stigagjöf. Í svari nefndarinnar hafi verið vísað til matsblaðs með reglum borgarinnar en engin rök færð fram um hvernig niðurstaðan stæðist sjónarmið jafnréttisreglu eða það sem væri barni fyrir bestu. Að framangreindu virtu verði ekki ráðið að áfrýjunarnefndin hafi fært fram sjálfstæðan eða efnislegan rökstuðning fyrir því að lögheimilisskráning væri málefnalegur mælikvarði á þörf í skilningi laga.

Í greinargerð velferðarsviðs til úrskurðarnefndarinnar sé vísað til þess að „sumir þættir eru ekki háðir mati, eins og staða umsækjanda og tekjur umsækjanda, en aðrir þættir eru háðir mati, s.s. húsnæðisstaða og félagslegur vandi umsækjanda.“ Athygli vekji að liðurinn „Börn“, sem kæran beinist sérstaklega að, sé ekki nefndur meðal þeirra þátta sem séu óháðir mati, þrátt fyrir að þar hefði verið tækifæri til að staðfesta það ef svo væri. Hins vegar breyti borgin um áherslu og haldi því fram að synjun hafi byggst á því að ekki lægi fyrir samningur um skipta búsetu. Þar með verði ekki annað skilið en að slíkur samningur hefði nægt og viðurkennt að lögheimilisskráning ein og sér sé ekki tæmandi viðmið, heldur sé um mat að ræða. Matið hljóti því að byggja á raunverulegum aðstæðum og raunverulegri þörf, á sama hátt og áður hafi verið færð rök fyrir. Engu að síður sé sett fram ný formkrafa sem hvorki eigi sér stoð í reglum borgarinnar né samrýmist meðalhófsreglu stjórnsýslulaga.

Sérstaklega beri að líta til þess að borgin hafi sjálf, í sömu greinargerð, ítrekað staðfest raunverulega búsetu barnsins hjá kæranda. Þegar stjórnvald hafi þegar viðurkennt efnislega staðreynd geti krafa um sérstakan formlegan samning ekki talist nauðsynleg sönnunarfærsla. Slík krafa þjóni engum öðrum tilgangi en að hindra að raunveruleg aðstoð berist og brjóti gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga.

Kærandi geti ekki útvegað samning um skipta búsetu einhliða þar sem hann krefjist samþykkis beggja foreldra. Foreldrar séu sammála um jafna búsetu barnsins og dómsátt frá 7. október 2019 staðfesti sameiginlegan vilja þeirra til jafnrar búsetu og lögheimilis á báðum heimilum þegar lög leyfi. Móðir hafi fjárhagslega hagsmuni af því að undirrita ekki nýjan samning þar sem það myndi leiða til niðurfellingar meðlags og skiptingar barnabóta. Krafa stjórnvaldsins um formlegan samning þjóni því einungis því að hindra að raunveruleg aðstoð berist og geri réttindi barns og foreldris háð vilja þriðja aðila, sem brjóti gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga. Með því að líta fram hjá raunverulegri búsetu og dómsátt séu jafnframt brotin meginákvæði jafnræðisreglu 10. gr. stjórnsýslulaga og rannsóknarregla 10. gr., sem kveði á um að stjórnvöld skuli meta málsatvik rækilega og á málefnalegum grundvelli.

Raunveruleg búseta barnsins sé óumdeild, staðfest af stjórnvaldinu og dómsátt. Þá hafi málefni fjölskyldunnar verið til meðferðar hjá þjónustumiðstöð Reykjavíkur um árabil sem hafi þannig yfirgripsmikla þekkingu á vanda fjölskyldunnar og sé fullkunnugt um búsetuþörf barna hans. Krafa um formlegan samning sé því ómálefnaleg. Borginni beri samkvæmt rannsóknarreglu að líta til dómsáttar og raunverulegrar búsetu í stað þess að krefjast nýs skjals sem engin krafa sé gerð um í reglum Reykjavíkurborgar, sem sé auk þess ekki á valdi kæranda að uppfylla.

Í greinargerð velferðarsviðs komi m.a. fram að X ára sonur kæranda deili herbergi með honum og að eldri sonur hafi þurft að dvelja hjá móður vegna skorts á rými. Þessar upplýsingar staðfesti að kærandi sé í brýnni þörf fyrir húsnæði sem fullnægi búsetuþörf barna hans Kærandi bendi á að krafan um formlegan samning um skipta búsetu virðist vera eftiráskýring af hálfu velferðarsviðs, fyrst sett fram í greinargerð 8. janúar 2026 í þeim tilgangi að verja fyrri niðurstöðu sem hafi verið byggð á ómálefnalegum forsendum.

Samantekið hafi Reykjavíkurborg hvorki fært fram málefnaleg rök fyrir því að miða við lögheimilisskráningu né fyrir því að gera kröfu um sérstakan samning, þegar raunveruleg búseta barnsins sé óumdeild. Þar sem rök kæranda hafi ekki verið hrakin og ákvörðunin ekki studd fullnægjandi rökstuðningi verði ekki séð að stigagjöfin standist jafnræðisreglu, rannsóknarreglu eða meginregluna um að hafa hagsmuni barns að leiðarljósi.

Kærandi krefjist þess því að honum verði veitt tvö stig vegna barnsins, í samræmi við raunverulegar aðstæður og lögbundnar skyldur sveitarfélagsins.

Varðandi matsliðinn um félagslegan vanda umsækjanda tekur kærandi fram að af gögnum málsins verði ekki annað ráðið en að félagslegur vandi kæranda og barns hans sé bæði yfirgripsmikill og viðvarandi. Velferðarsvið byggi synjun sína á því að Barnavernd Reykjavíkur hafi ekki tekið mál drengsins til formlegrar könnunar og því sé ekki fullnægt skilyrði matsviðmiða um sex stig. Sú afstaða standist hvorki orðalag matsviðmiða né grundvallarreglur stjórnsýsluréttar.

Í matsviðmiðum sé kveðið á um sex stig þegar „málefni barna umsækjanda eru til meðferðar hjá Barnavernd Reykjavíkur“. Orðalagið geri enga kröfu um að Barnavernd hafi hafið formlegt barnaverndarmál samkvæmt barnaverndarlögum. Það sé nægilegt að mál hafi verið til meðferðar hjá Barnavernd í þeim skilningi að tilkynningar hafi borist, mál hafi verið metið og sveitarfélagið hafi tekið afstöðu til þess hvernig bregðast skuli við. Í máli kæranda liggi fyrir tvær tilkynningar innan árs, báðar vegna alvarlegra aðstæðna barns, og Barnavernd hafi tekið formlega afstöðu í báðum tilvikum. Sú staðreynd að málum hafi verið vísað í samþættingu samkvæmt farsældarlögum nr. 86/2021 breyti ekki því að málið hafi verið til meðferðar hjá Barnavernd í skilningi matsviðmiða.

Velferðarsvið byggi synjun sína á því að Barnavernd hafi vísað málum til Austurmiðstöðvar. Þetta sé hins vegar innri verkaskipting sveitarfélagsins, ekki efnisleg niðurstaða um að félagslegur vandi sé ekki til staðar. Fyrir liggi að mál barns kæranda hafi verið fært í samþættingu hjá Austurmiðstöð og að Barnavernd Reykjavíkur hafi á þeim grundvelli ekki hafið formlega könnun. Fyrir gildistöku laga nr. 86/2021 hefði sambærilegur og viðvarandi vandi leitt til formlegrar meðferðar barnaverndaryfirvalda. Stigagjöf Reykjavíkurborgar taki ekki mið af þessari breytingu á stjórnsýsluframkvæmd. Afleiðingin sé sú að barn sem sé í samþættingu njóti lakari stöðu í húsnæðiskerfinu en barn sem sé í hefðbundnu barnaverndarmáli, þrátt fyrir sambærilegan vanda og húsnæðisþörf. Slík framkvæmd byggi á innri verkaskiptingu sveitarfélagsins en ekki efnislegum aðstæðum barnsins og sé því andstæð jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga. Af gögnum málsins, þar á meðal greinargerð velferðarsviðs og fyrirliggjandi málsgögnum, verði ráðið að húsnæðisaðstæður séu ófullnægjandi, drengurinn deili rúmi með kæranda vegna plássleysis, eldri sonur kæranda hafi þurft að flytja frá föður sínum vegna skorts á rými, yngri sonur kæranda sé með greiningu á einhverfurófi og hafi verið til meðferðar í skóla og félagsþjónustu. Einnig að tvær tilkynningar hafi borist Barnavernd innan árs vegna aðstæðna barnsins. Þetta séu einmitt þau atriði sem taka skuli til greina í mati og ætti að gefa sex stig. Umfangsmikill félagslegur vandi sem hafi afgerandi áhrif á húsnæðisstöðu og velferð barns. Auk þess sé drengurinn greindur með röskun á einhverfurófi sem geri allan vanda fjölskyldunnar flóknari.

Velferðarsvið reyni að réttlæta synjun á sex stigum með því að vísa til þess að kærandi hafi fengið tvö stig undir öðrum lið („sérstakar aðstæður barna“). Sá liður taki hins vegar til afmarkaðra einstaklingsbundinna aðstæðna barns, ekki til heildstæðs félagslegs vanda fjölskyldu sem hafi áhrif á húsnæðisöryggi, skólasókn, daglegt líf og stuðningsþörf. Vandi kæranda falli ótvírætt undir þann flokk matsviðmiða sem ætlaður sé til að tryggja að fjölskyldur í sambærilegri stöðu fái viðeigandi stigagjöf og þar með raunhæfan aðgang að húsnæði sem fullnægi þörfum barna. Kærandi krefjist því sex stiga vegna félagslegs vanda.

Í athugasemdum kæranda frá 25. febrúar 2026 er tekið fram að ágreiningurinn snúist ekki um hvort hann eigi rétt til að vera á biðlista, heldur um forgangsröðun á þeim lista. Stigagjöf sé lögð til grundvallar hve lengi umsækjandi bíði og hvenær hann fái í reynd aðstoð. Munur á 12 og 15 stigum hafi bein og mælanleg áhrif á stöðu kæranda og þar með á velferð barnsins.

Varðandi matsliðinn börn hafi borgin aldrei veitt efnislegt svar. Kærandi hafi frá upphafi byggt mál sitt á því að raunveruleg búseta barnsins sé óumdeild, að lögheimilisskráning endurspegli ekki raunverulegar aðstæður og að stigagjöf sem byggist eingöngu á lögheimili mismuni foreldrum í jafnri umgengni á ómálefnalegan hátt, í andstöðu við jafnræðisreglu 11. gr. og rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Á engu stigi málsins, hvorki í upphaflegu stigamati, rökstuðningi áfrýjunarnefndar frá 11. september 2025, greinargerð til úrskurðarnefndar frá 8. janúar 2026 né í síðustu athugasemdum frá 10. febrúar 2026, hafi borgin fært fram efnisleg rök fyrir því hvernig það standist jafnræðisreglu að mismuna foreldrum sem beri jafna umönnunarbyrði og húsnæðisþörf eingöngu á grundvelli lögheimilisskráningar. Borgin hafi ekki hrakið rök kæranda. Hún hafi endurtekið afstöðu sína og vísað til eigin reglna og framkvæmdar, án þess að svara því efnislega sem kærandi hafi fært fram.

Samkvæmt 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 beri stjórnvaldi að rökstyðja ákvörðun sína gagnvart þeim sjónarmiðum sem aðili máls hafi fært fram. Borgin hafi ekki uppfyllt þessa skyldu þar sem hún hafi á engum stigi tekið efnislega afstöðu til þeirra sjónarmiða um jafnræði, raunverulega búsetu og réttindi barns sem kærandi hafi byggt mál sitt á.

Upprunaleg ákvörðun hafi verið byggð á lögheimilisskráningu. Þegar kærandi hafi sýnt fram á að lögheimilisskráning endurspegli ekki raunverulega búsetu og standist ekki jafnræðisreglu hafi borgin breytt rökstuðningi sínum. Í greinargerð til úrskurðarnefndar frá 8. janúar 2026 hafi í fyrsta skipti verið vísað til þess að samningur um skipta búsetu lægi ekki fyrir sem viðbótarrök gegn kröfu kæranda. Þessi breyting á rökstuðningi sé athyglisverð í sjálfu sér. Borgin hafi ekki getað varið upprunalegu ákvörðunina á efnislegum grundvelli og því bætti við nýrri formkröfu eftir á. Slíkar eftiráskýringar veiki trúverðugleika ákvörðunarinnar og bendi til þess að hún hafi frá upphafi ekki verið byggð á fullnægjandi efnislegum grundvelli. Enn fremur sé afstaða borgarinnar ósamkvæm. Hún krefjist samnings um skipta búsetu en segi jafnframt í sömu greinargerð frá 10. febrúar 2026 að: „taka verður mið af opinberum skráningum.“ Ef opinberar skráningar einar og sér eigi að ráða skipti samningur um skipta búsetu engu máli. Ef samningur um skipta búsetu geti skipt máli sé borgin sjálf að viðurkenna að lögheimilisskráning ein og sér sé ekki tæmandi viðmið. Borgin geti ekki haldið báðum röksemdum á lofti á sama tíma. Þessi málatilbúnaður skerði jafnframt réttarstöðu kæranda í kæruferlinu þar sem hann hafi neyðst til að verja sig gegn kröfu sem borgin sjálf hafi hafnað í framhaldinu.

Borgin hafi sjálf, ítrekað og í fleiri en einni greinargerð, staðfest að sonur kæranda búi jafnt hjá báðum foreldrum, viku og viku. Þetta sé óumdeild staðreynd málsins. Rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga kveði á um að stjórnvald skuli sjá til þess að nægjanlegar upplýsingar liggi fyrir áður en ákvörðun sé tekin. Þegar stjórnvald hafi sjálft staðfest efnislega staðreynd en neiti að leggja hana til grundvallar í mati sínu sé brotið gegn rannsóknarreglu og þeirri grundvallarreglu stjórnsýsluréttar að efni skuli ganga fyrir formi. Þá beri að hafa í huga að búsetuforeldri án lögheimilis geti borið meiri fjárhagslega byrði en lögheimilisforeldri, m.a. vegna meðlagsgreiðslna og skorts á barnabótum, án þess að það hafi nokkur áhrif á stigagjöf. Forsendan að lögheimilisforeldri hafi meiri húsnæðisþörf eigi sér enga stoð í lögum eða raunveruleikanum.

Kærandi bendir á að önnur opinber stofnun viðurkenni sömu gögn og aðstæður en Húsnæðis- og mannvirkjastofnun (HMS) greiði kæranda húsnæðisbætur í samræmi við fjölda barna sem búi hjá honum. HMS hafi samþykkt dómsátt frá 7. október 2019 og skriflega staðfestingu móður barnsins á raunverulegri búsetu sem fullnægjandi sönnun þess að barnið búi hjá kæranda, sbr. meðfylgjandi gögn. HMS sé opinber stofnun sem fari með húsnæðismál á landsvísu. Hlutverk hennar við mat á húsnæðisbótum sé sambærilegt hlutverki Reykjavíkurborgar við mat á félagslegu leiguhúsnæði að því leyti að bæði snerti mat á raunverulegri búsetu barns til að ákvarða umfang húsnæðisstuðnings. Ef dómsátt og staðfesting móður nægi ríkisstofnun til að viðurkenna búsetu barns hjá kæranda og laga stuðning að því geti Reykjavíkurborg ekki á málefnalegum grundvelli hafnað sömu gögnum í sínu mati. Slíkt ósamræmi í framkvæmd opinberra stofnana gangi gegn réttaröryggi borgara.

Borgin vísi ítrekað til þess að samningur um skipta búsetu liggi ekki fyrir. Kærandi telji nauðsynlegt að útskýra hvers vegna þessi krafa sé ómálefnaleg. Í fyrsta lagi sé krafa um samning um skipta búsetu ekki sett fram í reglum Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði né í matsviðmiðum. Matsviðmiðin vísi til lögheimilis, ekki til samnings um skipta búsetu. Borgin geti ekki bætt við nýjum formkröfum sem ekki eigi sér stoð í eigin reglum. Í öðru lagi feli samningur um skipta búsetu samkvæmt 3. mgr. 32. gr. barnalaga nr. 76/2003 í sér mun meira en staðfestingu á búsetu barns. Slíkur samningur hafi víðtækar fjárhagslegar og lagalegar afleiðingar, þar á meðal niðurfellingu meðlagsgreiðslna og skiptingu barnabóta milli foreldra. Hann sé umfangsmikill samningur sem taki til margra þátta í fjármálum og réttindum foreldra, ekki einfaldlega staðfesting á raunverulegri búsetu. Í þriðja lagi geti kærandi ekki gert slíkan samning einhliða. Hann krefjist samþykkis beggja foreldra. Móðir barnsins hafi staðfest skriflega að barnið búi jafnt hjá báðum foreldrum. Hún sé hins vegar ófús að gera formlegan samning um skipta búsetu þar sem slíkur samningur myndi leiða til niðurfellingar meðlags og skiptingar barnabóta, sem sé fjárhagslega óhagstætt henni. Hún hafi þannig fjárhagslega hagsmuni af því að undirrita ekki slíkan samning, þótt hún viðurkenni raunverulega búsetu barnsins hjá kæranda. Í fjórða lagi sé barnið eftir sem áður búsett hjá kæranda jafnt og móður, óháð formlegum samningi. Raunverulegar aðstæður barnsins og húsnæðisþörf kæranda breytist ekkert eftir því hvort slíkur samningur sé til staðar. Barnið eigi ekki að gjalda þess að réttindi þess séu háð vilja þriðja aðila sem hafi fjárhagslega hagsmuni af óbreyttu ástandi. Slík niðurstaða brjóti gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga.

Borgin haldi því fram að „í framkvæmd hefur það viðmið verið að foreldrum, sem ekki hafa lögheimili barns, er ekki veitt stig þó svo að raunveruleg búseta barns sé skipt jafnt milli foreldra“ og að breyta þessu væri andstætt jafnræðisreglu. Þessi röksemdafærsla sé hringvísun. Borgin noti jafnræðisreglu til að verja framkvæmd sem sjálf feli í sér ómálefnalega mismunun. Jafnræðisregla 11. gr. stjórnsýslulaga krefjist þess að sambærileg mál séu meðhöndluð á sama hátt á grundvelli málefnalegra sjónarmiða. Ef framkvæmdin sjálf sé ómálefnaleg sé jafnræði tryggt með því að leiðrétta hana, ekki viðhalda henni. Borgin geti ekki réttlætt mismunun með því að vísa til þess að hún hafi alltaf mismunað á sama hátt.

Borgin segi að „taka verður mið af opinberum skráningum þegar veitt eru stig undir liðnum börn.“ Lögheimilisskráning sé formsatriði sem takmarkist af því að barn geti samkvæmt lögum aðeins átt eitt lögheimili í senn, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 80/2018. Skráningin endurspegli ekki raunverulega búsetu þegar um jafna búsetu sé að ræða. Þegar efnisleg staðreynd sé óumdeild verði stjórnvald að byggja á henni.

Þá beri að líta til 3. gr. Barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna, sbr. lög nr. 19/2013, þar sem kveðið sé á um að það sem barni sé fyrir bestu skuli hafa forgang þegar opinberir aðilar taki ákvarðanir sem varði börn. Barn með greiningu á einhverfurófi þurfi rými og stöðugleika á báðum heimilum sínum. Að synja foreldri um viðeigandi stigagjöf á grundvelli formsatriðis, þegar raunveruleg búseta og umönnunarþörf sé óumdeild, samræmist ekki þessari meginreglu. Matsblaðið geri ekki ráð fyrir raunverulegri 50/50 búsetu. Það geri aðeins ráð fyrir tveimur flokkum, annars vegar börnum með lögheimili hjá umsækjanda og hins vegar börnum í „reglulegri umgengni.“ Það geri ekki ráð fyrir þeirri aðstöðu sem sé hér til umfjöllunar, að barn hafi raunverulega búsetu hjá umsækjanda án þess að lögheimili sé skráð þar. Orðalagið „regluleg umgengni“ beri ekki með sér að barn eigi heimili hjá umsækjanda, heldur gefi til kynna styttri tímabundna dvöl. Þetta sjáist einnig á stigagjöfinni, umsækjandi fái eitt stig fyrir börn í umgengni óháð fjölda barna en stigum fjölgi eftir fjölda barna eingöngu hjá lögheimilisforeldri. Þegar matsblað endurspegli ekki raunverulegar aðstæður barna í jafnri búsetu beri stjórnvaldi að beita matskenndri túlkun og meta efnislega búsetu barnsins, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga og 3. gr. Barnasáttmálans. Kærandi ítreki kröfu sína um tvö stig undir liðnum börn.

Varðandi matsliðinn um félagslegan vanda umsækjanda tekur kærandi fram að vandinn sé raunverulegur, alvarlegur og vel skjalfestur. Áður en vikið sé að túlkun matsviðmiða sé nauðsynlegt að koma á framfæri við úrskurðarnefndina umfangi þess vanda sem hér um ræði. Kærandi leggi fram gögn sem sýni fram á að fagaðilar sem séu í beinu sambandi við barnið og fjölskylduna hafi ítrekað lýst yfir alvarlegum áhyggjum. Keðjan (þjónusta fyrir börn og fjölskyldur þeirra á vegum Reykjavíkurborgar) hafi sent tilkynningu til Barnaverndar 16. júlí 2024. Í tilkynningunni komi fram að starfsmaður Keðjunnar, sem hafi haft málefni foreldra í þjónustu í uppeldisráðgjöf, hafi lýst „miklum áhyggjum af öryggi og þroska“ barnsins á heimili móður og „áhyggjum af vanrækslu á heimili föður.“ Tilkynningin sé undirrituð af fagaðila sem hafi unnið beint með fjölskyldunni. Bskóli hafi sent tilkynningu til Barnaverndar 19. maí 2025 vegna skólasóknar drengsins. Drengurinn hafi verið kominn með yfir 30 veikinda- og leyfisdaga og 27 fjarvistarstig. Í tilkynningunni komi jafnframt fram að „aðstæðurnar hjá [föður] væru erfiðar og sefur C upp í sama rúmi og faðir“ og að drengurinn „vill ekki fara að sofa nema að faðir hans sé með honum.“ Skólastjóri hafi talið ástæðu til að nefna húsnæðisaðstæður kæranda sérstaklega í tilkynningu til Barnaverndar. Þetta undirstriki bein tengsl milli húsnæðisvanda kæranda og velferðar barnsins.

Þessar tilkynningar hafi komið frá ólíkum fagaðilum, sérhæfðri fjölskylduþjónustu og skóla sem lýsi báðir yfir alvarlegum áhyggjum. Þetta sé ekki mál sem snerti einungis formsatriði, um sé að ræða raunverulegan og viðvarandi vanda sem hafi áhrif á daglegt líf, skólagöngu og velferð barnsins.

Borgin byggi synjun sína á sex stigum á því að Barnavernd hafi „ekki tekið málið til meðferðar“ heldur lokað því. Kærandi leggi áherslu á að lokun máls hjá Barnavernd sé ekki staðfesting á því að vandi sé ekki til staðar. Barnavernd hafi aldrei framkvæmt formlega könnun á aðstæðum barnsins. Engin efnisleg niðurstaða liggi fyrir um að vandi sé ekki fyrir hendi. Ástæða lokunar hafi verið skýr og afmörkuð, Barnavernd hafi vísað málinu til Austurmiðstöðvar þar sem það hafi nú þegar verið í samþættingu. Þetta hafi verið verkaskiptingar ákvörðun, ekki efnisleg niðurstaða um umfang vandans. Þetta komi skýrt fram í lokabréfum Barnaverndar, sbr. bréf frá 25. júlí 2024 og 11. júní 2025. Af þeim er ljóst að Barnavernd hafi lokað málinu á þeirri forsendu, og eingöngu þeirri forsendu, að Austurmiðstöð væri nú þegar að sinna málinu. Barnavernd taki sjálf fram að henni skuli tilkynnt ef stuðningur Austurmiðstöðvar sé fullreyndur. Barnavernd sé í raun enn í bakhaldi og fylgist með málinu. Þetta sé ekki lokun sem þýði „hér er enginn vandi“. Þetta sé lokun sem þýði „annar aðili innan sveitarfélagsins sér um þetta eins og er.“ Við þessar aðstæður hafi velferðarsviði borið að framkvæma sjálfstætt mat á félagslegum aðstæðum kæranda og meta hvort þær féllu undir félagslegan vanda samkvæmt matsviðmiðum, þar á meðal hvort aðstæður væru þess eðlis að þær hefðu ella talist barnaverndarmál. Það hafi ekki verið gert. Að vísa til þess að barnavernd hafi ekki opnað mál leysi ekki velferðarsvið undan eigin rannsóknar- og matskyldu samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga.

Borgin haldi því fram að „samkvæmt orðanna hljóðan þarf mál að vera til meðferðar hjá Barnavernd Reykjavíkur, þ.e. til vinnslu hjá nefndinni“ og að tilkynningar sem barnavernd hafi tekið afstöðu til uppfylli ekki þetta skilyrði. Kærandi hafni þessari túlkun. Þegar tilkynningar berist Barnavernd, þær metnar og ákvörðun tekin um viðbrögð, hafi mál verið „til meðferðar“ í þeim skilningi að Barnavernd hafi fengið það í hendur, metið aðstæður og tekið afstöðu. Sú afstaða, hvort sem hún leiði til formlegrar könnunar eða tilvísunar í samþættingu, sé meðferð málsins. Í tilviki kæranda hafi borist tvær tilkynningar frá fagaðilum innan árs. Barnavernd hafi tekið afstöðu í báðum tilvikum og vísað málinu í samþættingu. Málinu hafi ekki verið vísað frá, það hafi verið tekið til meðferðar og vísað í ákveðinn farveg. Aðkoma barnaverndar sé ekki vandi í sjálfu sér, hún sé viðbragð við vanda. Í liðnum félagslegur vandi eigi að meta vandann sjálfan, ekki hvaða eining innan borgarinnar haldi formlega utan um hann. Að láta skráningarform ráða stigum en ekki efnislegar aðstæður sé ómálefnalegt.

Fyrir gildistöku laga nr. 86/2021 um samþættingu þjónustu í þágu farsældar barna hefðu tvær tilkynningar frá fagaðilum vegna alvarlegra aðstæðna barns að líkindum leitt til formlegrar meðferðar hjá Barnavernd. Farsældarlögin hafi breytt þessu ferli á þann hátt að mál séu nú í auknum mæli vísað til samþættar þjónustu á þjónustumiðstöðvum. Þetta hafi verið gert til hagsbóta fyrir börn og fjölskyldur, ekki til að skerða réttindi þeirra í öðrum kerfum. Matsviðmið Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði hafi verið sett árið 2019, fyrir gildistöku farsældarlaganna. Þau miði við „meðferð hjá Barnavernd“ sem hafi á þeim tíma verið aðalfarvegur alvarlegra barnamála. Nú hafi kerfinu verið breytt en matsviðmið hafi ekki verið uppfærð til samræmis. Afleiðingin sé sú að fjölskylda þar sem barn sé í samþættingu njóti lakari stöðu í húsnæðiskerfinu en fjölskylda þar sem barn sé í hefðbundnu barnaverndarmáli, þrátt fyrir sambærilegan eða jafnvel alvarlegri vanda. Slík niðurstaða sé bæði ómálefnaleg og andstæð jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga. Borgin geti ekki notað innri verkaskiptingu sína sem rök til að skerða réttindi umsækjanda.

Tilgangur stigagjafar vegna félagslegs vanda sé að meta raunverulega þörf umsækjenda og tryggja forgang þeirra sem mest þurfi á húsnæði að halda. Ef matsviðmið séu túlkuð þannig að skipulag þjónustunnar ráði úrslitum, frekar en efnisleg staðreynd, bregðist markmið reglnanna.

Í máli kæranda liggi m.a. fyrir að húsnæðisaðstæður séu ófullnægjandi. X ára sonur deili rúmi með kæranda vegna plássleysis, eldri sonur hafi hætt næturgistingum hjá föður sínum vegna skorts á rými, yngri sonur sé greindur á einhverfurófi og hafi verið til meðferðar í skóla- og félagsþjónustu. Tvær tilkynningar hafi borist Barnavernd frá fagaðilum innan árs, mál barnsins sé í samþættingu þjónustu hjá Austurmiðstöð, skólasókn sé ábótavant og húsnæðisaðstæður séu meðal orsaka. Þetta sé umfangsmikill og viðvarandi vandi sem hafi bein og afgerandi áhrif á húsnæðisstöðu og velferð barnsins.

Borgin vísi til þess að kærandi hafi fengið tvö stig undir liðnum „sérstakar aðstæður barna“ og gefi til kynna að þau stig nái utan um aðstæður kæranda. Kærandi mótmæli þessu. Liðirnir „sérstakar aðstæður barna“ og „félagslegur vandi umsækjanda“ meti ólíka þætti samkvæmt eigin matsviðmiðum borgarinnar. Sá fyrrnefndi taki til afmarkaðra einstaklingsbundinna aðstæðna barns en sá síðarnefndi til heildstæðs félagslegs vanda sem hafi áhrif á húsnæðisstöðu fjölskyldunnar. Ekki sé unnt að réttlæta lægri stigagjöf í einum matslið með vísan til stiga sem hafi verið veitt í öðrum og óskyldum matslið. Kærandi ítreki kröfu sína um sex stig vegna félagslegs vanda.

Borgin hafi ekki hrakið rök kæranda á neinu stigi málsins né útskýrt hvernig stigagjöf sem byggist eingöngu á lögheimili standist jafnræðisreglu þegar raunveruleg búseta sé óumdeild eða hvernig lokun barnaverndarmáls vegna verkaskiptingar geti réttlætt lægri stigagjöf þegar efnislegur vandi sé staðfestur af fagaðilum. Í staðinn hafi borgin fært varnarlínu sína, bætt við nýjum formkröfum sem ekki eigi sér stoð í eigin reglum og vísað til framkvæmdar sem sjálf feli í sér ómálefnalega mismunun. Kærandi ítreki þær kröfur sem hafi verið settar fram í stjórnsýslukæru, dags. 10. desember 2025. Í fyrsta lagi að liðurinn börn verði metinn til tveggja stiga í stað eins stigs. Í öðru lagi að liðurinn félagslegur vandi umsækjanda verði metinn til sex stiga í stað fjögurra stiga. Til vara að málinu verði vísað til sveitarfélagsins til nýrrar og lögmætrar meðferðar.

Í athugasemdum kæranda frá 20. mars 2026 er vísað til þess að hann hafi hvergi haldið því fram að stigagjöf ein og sér ráði úthlutun. Kærandi hafi bent á að munurinn á 12 og 15 stigum hafi bein og mælanleg áhrif á stöðu hans í forgangsröðun, ekki að stig séu eina viðmiðið. Það sé því ekki um ágreining að ræða hvað það varði, enda staðfesti borgin sjálf að stigagjöf sé hluti af forgangsröðun.

Borgin hafi nú skilað þremur greinargerðum til úrskurðarnefndar. Í lokaorðum hverrar þeirra hafni borgin því að hafa ekki fylgt lögum og reglum, án þess að rökstuðningur fylgi þeirri afstöðu. Slíkur skortur á efnislegum rökstuðningi torveldi kæranda að neyta andmælaréttar síns og leiði til þess að verulegur annmarki sé á málsmeðferð, sem geti haft áhrif á gildi ákvörðunarinnar. Kærandi vísi til fyrri athugasemda sinna og telji að röksemdir hans hafi ekki verið hraktar. Kærandi ítreki kröfu sína um tvö stig í liðnum „Börn“ og sex stig í liðnum „Félagslegur vandi“.

III. Sjónarmið Reykjavíkurborgar

Í greinargerð Reykjavíkurborgar kemur fram að kærandi sé X ára gamall karlmaður. Hann sé einstæður faðir þriggja barna, þar af séu tvö eldri en 18 ára. Kærandi hafi skilið við barnsmóður sína fyrir sjö árum og þau deili forsjá yfir börnum sínum. Kærandi hafi misst eigur sínar í skilnaðinum og hafi að mestu verið atvinnulaus síðan. Kærandi hafi klárað bótarétt sinn hjá Vinnumálastofnun í janúar 2025 og hafi farið í endurhæfingu hjá Virk. Yngri tveir drengir kæranda dvelji hjá honum aðra hverja viku en lögheimili þeirra sé hjá móður. Annar þeirra hafi orðið 18 ára í X en hinn sé X ára. Yngri drengurinn sé greindur með einhverfu. Kærandi leigi tveggja herbergja íbúð en vegna plássleysis sofi drengirnir upp í rúminu hans þegar þeir komi í næturgistingu. Eldri drengurinn sé hættur að koma í næturgistingu.

Þann 17. júlí 2024 hafi kærandi sótt um félagslegt leiguhúsnæði hjá Reykjavíkurborg. Fyrir mistök hafi umsókn kæranda verið synjað með bréfi, dags. 13. maí 2024. Þann 23. maí 2024 hafi honum verið sent nýtt bréf þar sem umsókn hans hafi verið samþykkt með 10 stigum og greint frá því að kærandi uppfyllti skilyrði e. liðar 4. gr. reglna Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði. Umsókn kæranda hafi verið endurmetin þann 13. júní 2025 sem hafi leitt til breytinga á stigagjöf, eða 13 stiga. Þann 16. júlí 2025 hafi umsóknir vegna félagslegs leiguhúsnæðis verið endurmetnar með tilliti til tekna og umsókn kæranda hafi í kjölfarið lækkað um eitt stig. Þann 21. júlí 2025 hafi kæranda verið sent bréf varðandi framangreint endurmat þar sem ranglega hafi komið fram að endurmatið hefði ekki leitt til breytinga á stigagjöf. Endurmatið hafi leitt til þess að umsókn hans hafi verið metin til 12 stiga og því lækkað um eitt stig. Beðist sé velvirðingar á þeirri rangfærslu sem komi fram í bréfinu, dags. 21. júlí 2025, og unnið sé að því að leiðrétta umrædda villu í húsnæðiskerfi Reykjavíkurborgar til að koma í veg fyrir að slíkt endurtaki sig.

Með bréfi, dags. 11. júlí 2025, hafi kærandi skotið framangreindri ákvörðun til áfrýjunarnefndar velferðarráðs og óskað eftir hærri stigagjöf annars vegar undir liðnum félagslegar aðstæður og hins vegar undir liðnum börn í matsviðmiðum, sbr. fylgiskjal 1 með reglum Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði. Áfrýjunarnefnd velferðarráðs hafi tekið málið fyrir á fundi sínum þann 20. ágúst 2025 og afgreitt það með eftirfarandi bókun:

„Áfrýjunarnefnd velferðarráðs staðfesti mat starfsmanna á Austurmiðstöð Reykjavíkurborgar á stigagjöf, sbr. e. lið 1. mgr. 4. gr. reglna Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði.“

Kærandi hafi nú kært þá ákvörðun til úrskurðarnefndar velferðarmála.

Um félagslegt leiguhúsnæði í Reykjavík gildi reglur sem samþykktar hafi verið í velferðarráði þann 13. mars 2019 og í borgarráði þann 2. maí 2019. Reglurnar hafi tekið gildi 1. júní 2019.

Í 2. gr. reglna Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði komi fram að almennt félagslegt leiguhúsnæði sé ætlað þeim fjölskyldum og einstaklingum sem ekki séu á annan hátt færir um að sjá sér fyrir húsnæði sökum lágra launa, þungrar framfærslubyrðar og annarra félagslegra erfiðleika. Í 4. gr. reglnanna séu sett fram tiltekin skilyrði sem umsækjandi þurfi að uppfylla til að umsóknin taki gildi. Kærandi uppfylli skilyrði 2. tölul. e. liðar 1. mgr. 4. gr. reglna en þar sé kveðið á um að aðstæður einstaklings/hjóna/sambúðarfólks með eitt barn verði að vera metnar til 12 stiga eða meira. Kærandi sé á biðlista eftir félagslegu leiguhúsnæði hjá Reykjavíkurborg.

Umsókn kæranda hafi verið metin á grundvelli framangreindra matsviðmiða og hafi niðurstaðan verið sú að kærandi hafi verið metinn til 12 stiga. Sumir þættir séu ekki háðir mati, eins og staða og tekjur umsækjanda, en aðrir þættir séu háðir mati, svo sem húsnæðisstaða og félagslegur vandi umsækjanda. Þau atriði sem ekki eigi við í máli kæranda séu staða maka og sérstakar aðstæður barna.

Stig vegna lögheimilis í Reykjavík sé veitt ef umsækjandi hafi átt lögheimili í Reykjavík í meira en 12 mánuði. Kærandi hafi fengið eitt stig undir lögheimili í Reykjavík.

Stig vegna stöðu umsækjanda séu metin út frá aðstæðum umsækjanda og séu gefin núll eða tvö stig. Kærandi hafi fengið tvö stig og verið metinn undir matsviðmið: „75% öryrki eða fær greiddan endurhæfingarlífeyri“.

Stig vegna tekna séu metin út frá árstekjum umsækjanda. Kærandi hafi fengið eitt stig vegna tekna á ársgrundvelli og falli undir matsviðmið: „Árstekjur eru á bilinu kr. 4.865.250 til kr. 7.485.000.“

Stig vegna barna séu veitt ef umsækjandi sé með reglulega umgengni við börnin sín eða sé með skráð lögheimili þeirra. Kærandi hafi fangið eitt stig vegna barns og falli undir matsviðmið: „barn/börn í reglulegri umgengi hjá umsækjanda“. Kærandi hafi óskað eftir tveimur stigum undir framangreindum lið fyrir áfrýjunarnefnd velferðarráðs eða að vera metinn líkt og hann væri með lögheimili yngsta drengsins og því falla undir matsviðmið: „eitt barn með lögheimili hjá umsækjanda“. Ástæðan fyrir því sé sú að kærandi og barnsmóðir hans séu með sameiginlega forsjá og með jafna umgengni, þ.e. viku og viku fyrirkomulag. Lögheimili barnsins sé þó skráð hjá móður þar sem ekki sé hægt að skrá lögheimili barns á tvo staði. Að mati kæranda sé því um mismunun í sinn garð að ræða hvað varði framangreinda stigagjöf.

Líkt og fram komi í 1. mgr. 32. gr. barnalaga nr. 76/2003 þurfi foreldrar að ákveða hjá hvoru foreldri barn skuli eiga lögheimili, sbr. einnig 1. mgr. 6. gr. laga nr. 80/2018 um lögheimili og aðsetur. Fram komi í 2. mgr. 32. gr. barnalaga að foreldrar geti samið um að forsjá barns verði sameiginleg. Í samningi um sameiginlega forsjá skuli greina hjá hvoru foreldra barn skuli eiga lögheimili og þar með að jafnaði hafa fasta búsetu. Líkt og greini í 1. mgr. 2. gr. laga nr. 80/2018 sé lögheimili sá staður þar sem einstaklingur hafi fasta búsetu. Þá komi einnig fram að ekki sé heimilt að eiga lögheimili á Íslandi á fleiri en einum stað í senn. Þá sé tekið fram í 3. mgr. 32. gr. framangreindra laga að foreldrar með sameiginlega forsjá geti samið um skipta búsetu barns þannig að barnið eigi fasta búsetu hjá þeim báðum. Forsendur þess að semja um skipta búsetu barns séu þær að foreldrar geti komið sér saman um atriði er snúi að umönnun og uppeldi barnsins og að búsetu foreldra sé þannig háttað að barnið sæki einn skóla eða leikskóla og eigi frjálsan og greiðan aðgang að samfelldu tómstundastarfi og öðrum frístundum frá báðum heimilum. Ef samið sé um skipta búsetu barns skuli foreldrar ákveða hjá hvoru þeirra barnið skuli eiga lögheimili og hjá hvoru þeirra barnið skuli eiga búsetuheimili hér á landi. Þá komi fram í 1. mgr. 6. gr. laga um lögheimil og aðsetur að hafi foreldrar samið um skipta búsetu barns samkvæmt ákvæðum barnalaga hafi barnið skráð lögheimili hjá öðru foreldri sínu og skráð búsetuheimili hjá hinu hér á landi. Athygli sé vakin á því að í tilviki kæranda sé ekki til staðar samningur um skipta búsetu drengsins og kærandi sé ekki skráður með búsetuheimili drengsins, þó svo að hann búi jafnt á hvorum stað fyrir sig, þ.e. í eina viku í senn hjá hvoru foreldri um sig. Ekki hafi verið litið svo á að unnt væri að veita kæranda auka stig undir þessum lið, sér í lagi þar sem ekki liggi fyrir samningur um skipta búsetu drengsins.

Þættir er varði félagslegar aðstæður kæranda séu háðir mati. Stig fyrir húsnæðisstöðu umsækjenda séu metin út frá umfangi húsnæðisvanda og séu gefin núll, eitt, tvö eða þrjú stig. Kærandi hafi fengið eitt stig og falli undir matsviðmið: „Verulega íþyngjandi húsnæðiskostnaður. Húsnæðiskostnaður að frádregnum húsnæðisbótum og sérstökum húsnæðisstuðningi er hærri en 30% af heildartekjum heimilis (miðað er við brúttótekjur)“. Kærandi sé með ótímabundinn húsaleigusamning. Hann sé því í öruggu húsnæði og ekki unnt að veita fleiri stig hvað þennan þátt varði.

Stig vegna sérstakra aðstæðna barna séu metin út frá umfangi vanda og séu gefin núll, eitt eða tvö stig. Kærandi hafi verið metinn til tveggja stiga og falli undir matsviðmið: „málefni barns eru til umfangsmikillar vinnslu í félags- og/eða skólaþjónustu á þjónustumiðstöð eða hjá öðrum viðurkenndum aðilum“.

Stig vegna félagslegs vanda umsækjenda séu metin út frá umfangi vanda og séu gefin núll, tvö, fjögur, eða sex stig. Félagslegur vandi kæranda hafi verið metinn til fjögurra stiga og falli undir matsviðmið: „umsækjandi glímir við fjölþættan vanda sem hefur afgerandi áhrif á húsnæðisstöðu og/eða færni til að leigja á almennum markaði, þrátt fyrir stuðning félagsþjónustu eða annarra viðurkenndra atriða“.

Í þeim tilfellum þegar umsækjendur séu metnir til sex stiga vegna félagslegs vanda séu málefni barna umsækjanda til meðferðar hjá Barnavernd Reykjavíkur eða upp hafi komið skyndileg alvarleg veikindi sem hafi afgerandi áhrif á húsnæðisstöðu þ.m.t. getu viðkomandi til að finna húsnæði samkvæmt mati ráðgjafa. Það eigi ekki við um stöðu kæranda og því sé ekki heldur unnt að veita fleiri stig hvað þennan þátt varði. Samkvæmt upplýsingum úr greinargerð til áfrýjunarnefndarinnar hafi tilkynningar verið sendar til Barnaverndar en Barnavernd ekki tekið málið til könnunar heldur vísað málinu til meðferðar á Austurmiðstöð Reykjavíkurborgar, sbr. lög nr. 86/2021 um samþættingu þjónustu í þágu farsældar barna. Mat áfrýjunarnefndar velferðarráðs hafi verið að ekki væri tilefni til að breyta mati Austurmiðstöðvar hvað framangreinda þætti varði. Líkt og að framan greini hafi kærandi fengið tvö stig undir sérstakar aðstæður barna sem hafi verið talið ná utan um aðstæður kæranda.

Miðlægur húsnæðisfundur hafi ekki mælt með frekari stigagjöf þar sem matsviðmið, sbr. fylgiskjal 1 með reglunum, taki til skráningu lögheimilis og stigagjöf vegna félagslegs vanda hafi verið talin endurspegla stöðu kæranda. Áfrýjunarnefnd velferðarráðs hafi því talið að staðfesta bæri niðurstöðu Austurmiðstöðvar um 12 stig samkvæmt matsviðmiðum Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði.

Rétt sé að geta þess að með notkun matsblaðsins sé leitast við að gæta jafnræðis meðal umsækjenda og veita þeim stig á grundvelli atriða sem séu nánar tilgreind í matsblaðinu og stigagjöf taki mið af aðstæðum viðkomandi. Það hafi því verið mat áfrýjunarnefndar velferðarráðs að ekki væri ástæða til að breyta fyrirliggjandi stigagjöf miðstöðvar með vísan til aðstæðna kæranda og jafnræðisreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Því hafi áfrýjunarnefnd velferðarráðs staðfest mat starfsmanna Austurmiðstöðvar á grundvelli stigagjafar, sbr. e. lið 1. mgr. 4. gr. reglna Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði.

Með vísan til alls framanritaðs verði að telja að framangreind ákvörðun áfrýjunarnefndar velferðarráðs Reykjavíkurborgar hafi hvorki brotið gegn framangreindum reglum Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði né lögum nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga.

Í athugasemdum Reykjavíkurborgar kemur fram að barnalögum hafi verið breytt 1. janúar 2022 þannig að foreldrum sé heimilt að semja um skipta búsetu barns. Þrátt fyrir framangreinda lagabreytingu og dómsátt, dags. 7. október 2019, hafi ekki verið gerður samningur um skipta búsetu drengsins og því sé kærandi ekki skráður með búsetuheimili hans. Taka verði mið af opinberum skráningum þegar veitt séu stig undir liðnum börn í umræddum matsviðmiðum með reglum.

Þá sé áréttað að búið sé að samþykkja umsókn kærandi á biðlista eftir félagslegu leiguhúsnæði. Með notkun matsblaðsins sé að leitast við að gæta jafnræðis meðal umsækjanda. Í framkvæmd hafi það viðmið verið að foreldrum, sem ekki hafi lögheimili barns, sé ekki veitt stig þó svo að raunveruleg búseta barns sé skipt jafnt milli foreldra. Með hliðsjón af framangreindu sé það andstætt jafnræðisreglu stjórnsýslulaga að veita kæranda auka stig varðandi framangreint.

Varðandi ósk kæranda að fá sex stig undir félagslegur vandi í stað fjögurra stiga hafi verið greint frá því í athugasemdum kæranda að nægilegt væri að mál hefði verið til meðferðar hjá Barnavernd í þeim skilningi að tilkynningar hefðu borist nefndinni, mál hafi verið metið og sveitarfélagið tekið afstöðu varðandi framhald í málinu. Framangreindur skilningur sé ekki í samræmi við orðalag í matsviðmiðum með reglunum né framkvæmd við stigagjöf í sambærilegum málum. Í matsviðmiðum undir félagslegur vandi umsækjanda standi að málefni barna umsækjanda séu til meðferðar hjá Barnavernd Reykjavíkur. Samkvæmt orðanna hljóðan þurfi mál að vera til meðferðar hjá Barnavernd Reykjavíkur, þ.e. til vinnslu hjá nefndinni. Í tilviki kæranda hafi tvær tilkynningar borist og Barnavernd tekið þá ákvörðun, í bæði skiptin, að taka málin ekki til meðferðar og aðhafast því ekki frekar í þeim. Því sé ekki unnt að líta svo á að mál kæranda hafi verið til meðferðar hjá Barnavernd. Að lokum ítreki áfrýjunarnefnd velferðarráðs Reykjavíkurborgar þau sjónarmið sem fram komi í greinargerð áfrýjunarnefndar velferðarráðs, dags. 8. janúar 2026. Þá sé ítreka sú afstaða Reykjavíkurborgar að ekki verður talið að brotið hafi verið gegn rannsóknarreglu, meðalhófsreglu sem og jafnræðisreglu stjórnsýslulaga, sbr. 10., 11. og 12. gr. laganna, sem og meginreglunni um að hafa hagsmuni barns að leiðarljósi.

Í svari Reykjavíkurborgar, dags. 12. mars 2026, vegna athugasemda kæranda um að stigagjöf segi til um hversu lengi umsækjandi bíði eftir félagslegu leiguhúsnæði, er því til svarað að úthlutun félagslegs leiguhúsnæðis fari fram á grundvelli reglna Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði og fari fram á sérstökum fundum úthlutunarteyma. Fram komi í 4. mgr. 19. gr. reglna um félagslegt leiguhúsnæði að úthlutunarteymi félagslegs leiguhúsnæðis forgangsraði umsóknum frá miðstöðvum Reykjavíkurborgar og úthluti húsnæði samkvæmt reglunum. Forgangsröðun taki mið af faglegu mati ráðgjafa og úthlutunarteymis ásamt stigagjöf samkvæmt matsviðmiðum reglna. Þá segi jafnframt í 5. mgr. 19. gr. reglna að úthlutun félagslegs leiguhúsnæðis byggi á gögnum sem liggi fyrir á úthlutunardegi. Uppfæra beri öll gögn miðað við stöðu umsækjanda á þeim tíma. Einnig beri eftir atvikum að framkvæma endurmat samkvæmt matsviðmiðum. Umsækjanda skuli tilkynnt skriflega um ef endurmat leiði til breytinga á stigagjöf. Það sé því ekki einungis horft til stigagjafar þegar ákvörðun um úthlutun sé tekin heldur einnig faglegs mats ráðgjafa og úthlutunarteymis, sbr. framangreint.

Að öðru leyti ítreki áfrýjunarnefnd velferðarráðs Reykjavíkurborgar þau sjónarmið sem fram komi í greinargerðum áfrýjunarnefndar velferðarráðs, dags. 8. janúar 2026 og 10. febrúar 2026. Þá sé ítrekuð sú afstaða Reykjavíkurborgar að ekki verður talið að brotið hafi verið á rannsóknarreglu, meðalhófsreglu sem og jafnræðisreglu stjórnsýslulaga, sbr. 10., 11. og 12. gr. laganna sem og meginreglunni um að hafa hagsmuni barns að leiðarljósi.

IV.  Niðurstaða

Kærð er ákvörðun Reykjavíkurborgar um stigagjöf vegna umsóknar kæranda um félagslegt leiguhúsnæði. Kærandi krefst þess að málinu verði vísað aftur til sveitarfélagsins til nýrrar og lögmætrar meðferðar eða til vara að úrskurðarnefndin breyti stigamati kæranda til samræmis við raunverulegar aðstæður þannig að félagslegur vandi hans verði metinn til sex stiga í stað fjögurra og að tvö stig verði veitt fyrir liðinn „Börn“ í stað eins stigs. Kærandi telji að mat sveitarfélagsins byggist á of þröngri túlkun reglna sem gangi gegn markmiðum laga um farsæld barna og meginreglum stjórnsýsluréttar um rannsókn máls og jafnræði.

Markmið félagsþjónustu á vegum sveitarfélaga er að tryggja fjárhagslegt og félagslegt öryggi og stuðla að velferð íbúa á grundvelli samhjálpar, sbr. 1. mgr. 1. gr. laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. laganna skal þess gætt við framkvæmd félagsþjónustunnar að hvetja einstaklinginn til ábyrgðar á sjálfum sér og öðrum, virða sjálfsákvörðunarrétt hans og styrkja hann til sjálfshjálpar. Um leið skulu við framkvæmd félagsþjónustunnar sköpuð skilyrði til að einstaklingurinn geti tekið virkan þátt í samfélaginu á eigin forsendum. Félagsleg þjónusta skuli í heild sinni miða að valdeflingu og miðast við einstaklingsbundnar þarfir og aðstæður. Með félagsþjónustu er átt við þjónustu, aðstoð og ráðgjöf, meðal annars í tengslum við húsnæðismál, sbr. 1. mgr. 2. gr.

Í XII. kafla laga nr. 40/1991 er kveðið á um húsnæðismál. Þar segir í 1. mgr. 45. gr. að sveitarstjórnir skuli, eftir því sem kostur er og þörf er á, tryggja framboð af leiguhúsnæði, félagslegu kaupleiguhúsnæði og/eða félagslegum eignaríbúðum handa þeim fjölskyldum og einstaklingum sem ekki eru á annan hátt færir um að sjá sér fyrir húsnæði sökum lágra launa, þungrar framfærslubyrðar eða annarra félagslegra aðstæðna. Samkvæmt 46. gr. laganna skulu félagsmálanefndir sjá til þess að veita þeim fjölskyldum og einstaklingum, sem ekki eru færir um það sjálfir, úrlausn í húsnæðismálum til að leysa úr bráðum vanda á meðan unnið er að varanlegri lausn.

Lög nr. 40/1991 veita þannig sveitarfélögum ákveðið svigrúm til útfærslu á húsnæðismálum einstaklinga. Í samræmi við það og ákvæði stjórnarskrárinnar um sjálfstjórn sveitarfélaga er mat á þeirri útfærslu að meginstefnu til lagt í hendur hverrar sveitarstjórnar. Verður ekki við því mati hróflað af hálfu úrskurðarnefndar velferðarmála, svo fremi það byggi á lögmætum sjónarmiðum og sé í samræmi við lög að öðru leyti. Í því samhengi skal einnig tekið fram að samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 40/1991 ber úrskurðarnefndinni að meta að nýju alla þætti kærumáls. Nefndin getur fellt úr gildi ógildanlegar ákvarðanir í heild eða að hluta en ekki tekið nýja ákvörðun í máli fyrir hönd sveitarfélags.

Í reglum Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði er kveðið á um útfærslu á þjónustu sem sveitarfélögum er skylt að veita, sbr. XII. kafla laga nr. 40/1991. Í 2. mgr. 2. gr. reglnanna kemur fram að almennt félagslegt leiguhúsnæði sé ætlað þeim fjölskyldum og einstaklingum sem ekki séu á annan hátt færir um að sjá sér fyrir húsnæði sökum félagslegra aðstæðna, þungrar framfærslubyrðar og lágra launa. Í 4. gr. reglnanna er að finna skilyrði fyrir því að umsókn verði samþykkt á biðlista og þarf umsækjandi að uppfylla öll skilyrði sem fram koma í a. til e. liðum 1. mgr. ákvæðisins.

Samkvæmt e. lið 4. gr. skulu umsóknir metnar samkvæmt ákveðnum matsviðmiðum, sbr. fylgiskjal nr. 1 með reglunum. Við lok mats eru reiknuð stig fyrir hvern þátt fyrir sig. Til þess að umsókn verði samþykkt á biðlista skal umsækjandi vera metinn að lágmarki til 12 stiga þegar um er að ræða einstakling með eitt barn líkt og á við í tilviki kæranda. Umsókn kæranda var samþykkt á biðlista og staða hans metin til 12 stiga.

Líkt og að framan greinir lýtur ágreiningur málsins meðal annars að stigagjöf vegna félagslegs vanda en kærandi fékk fjögur stig fyrir þann þátt. Samkvæmt reglum Reykjavíkurborgar falla þar undir þeir einstaklingar sem glíma við fjölþættan vanda sem hafi afgerandi áhrif á húsnæðisstöðu og/eða færni til að leigja á almennum markaði, þrátt fyrir stuðning félagsþjónustu eða annarra viðurkenndra aðila. Til þess að hljóta fleiri stig vegna félagslegs vanda, þ.e. sex stig samkvæmt matsviðmiðum, þarf annars vegar að vera um að ræða að málefni barna umsækjanda séu til meðferðar hjá Barnavernd Reykjavíkur og hins vegar skyndileg alvarleg veikindi sem hafa afgerandi áhrif á húsnæðisstöðu, þ.m.t. getu viðkomandi til að finna húsnæði samkvæmt mati ráðgjafa.

Kærandi hefur vísað til þess að barnavernd hafi fengið tvær tilkynningar vegna alvarlegra aðstæðna barns hans og málinu hafi verið vísað í samþættingu þjónustu samkvæmt lögum nr. 86/2021 um farsæld barna. Að mati kæranda jafngildi sú afgreiðsla að mál barns hans hafi verið til meðferðar hjá barnavernd í skilningi framangreinds matsviðmiðs.

Af hálfu Reykjavíkurborgar hefur komið fram að ekki hafi verið unnt að veita kæranda sex stig fyrir félagslegan vanda þar sem hann falli ekki undir það sem þar komi fram. Barnavernd hafi ekki tekið máli barns kæranda til könnunar heldur vísað málinu til meðferðar á Austurmiðstöð Reykjavíkurborgar, sbr. lög nr. 86/2021 um samþættingu þjónustu í þágu farsældar barna. Þá hefur Reykjavíkurborg vísað til þess að kærandi hafi fengið tvö stig undir liðnum sérstakar aðstæður barna sem hafi verið talið ná utan um aðstæður kæranda. Stig vegna sérstakra aðstæðna barna eru metin út frá umfangi vanda og þar er hægt að fá núll, eitt eða tvö stig. Til að vera metinn til tveggja stiga þurfa málefni barns að vera til umfangsmikillar vinnslu í félags- og/eða skólaþjónustu á þjónustumiðstöð eða hjá öðrum viðurkenndum aðilum.

Úrskurðarnefnd velferðarmála tekur undir framangreint mat Reykjavíkurborgar er varðar stigagjöf vegna félagslegs vanda. Þau úrræði sem falla undir lög nr. 86/2021 um samþættingu þjónustu í þágu farsældar barna geta að mati nefndarinnar ekki verið lögð að jöfnu við mál sem eru til meðferðar hjá barnavernd. Þá er sérstaklega horft til þess að kærandi fékk tvö stig undir liðnum vegna sérstakra aðstæðna barns, m.a. vegna þeirra úrræða. Því telur nefndin að félagslegur vandi kæranda hafi réttilega verið metinn til fjögurra stiga.  

Ágreiningur máls þessa lýtur einnig að þeim lið matsviðmiðsins er varðar börn umsækjanda um félagslegt leiguhúsnæði. Kærandi fékk þar eitt stig en það á við um barn/börn í reglulegri umgengni hjá umsækjanda. Samkvæmt matsviðmiðinu eru gefin tvö stig fyrir eitt barn með lögheimili hjá umsækjanda. Óumdeilt er að sonur kæranda dvelur hjá honum aðra hverja viku en er með lögheimili hjá móður sinni.  

Kærandi hefur meðal annars vísað til þess að lögheimilisskráning sé tæknilegt formsatriði sem takmarkist af því að barn geti aðeins átt eitt lögheimili í senn og endurspegli ekki endilega raunverulega búsetu þess. Þegar barn dvelji jafnt hjá báðum foreldrum, viku í senn, verði að líta svo á að barnið eigi heimili á báðum stöðum, óháð lögheimilisskráningu.

Af hálfu Reykjavíkurborgar hefur komið fram að ekki sé til staðar samningur um skipta búsetu sonar kæranda samkvæmt barnalögum og því sé kærandi ekki skráður með búsetuheimili drengsins. Því hafi ekki verið unnt að veita kæranda auka stig undir þessum lið.

Samkvæmt framangreindu liggja fyrir skýrar reglur er varða lögheimilisskráningu barna umsækjanda um félagslegt leiguhúsnæði. Af afstöðu Reykjavíkurborgar er þó ljóst að til greina kemur að veita undanþágu frá því skilyrði ef foreldrar hafi samið um skipta búsetu barns, þ.e. notað nýlegt úrræði barnalaga um skipta búsetu barns. Slíkt er að mati úrskurðarnefndar í samræmi við 39. gr. reglna Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði en samkvæmt því ákvæði hefur áfrýjunarnefnd velferðarráðs heimild til að veita undanþágu frá reglunum ef sérstakar málefnalegar ástæður liggja fyrir. Ljóst er að ekki liggur fyrir samningur um skipta búsetu barns kæranda og því telur nefndin að kærandi hafi réttilega fengið eitt stig fyrir þennan lið. 

Í VI. kafla framangreindra reglna er fjallað um forgangsröðun og úthlutun. Þar segir meðal annars í 1. mgr. 17. gr. að ef umsækjandi fullnægi skilyrðum 4. gr. reglnanna raðist umsóknir í forgangsröð með hliðsjón af faglegu mati ráðgjafa og úthlutunarteymis ásamt niðurstöðu stigagjafar samkvæmt matsviðmiðum. Í 3. mgr. 17. gr. reglnanna segir að við lok mats samkvæmt viðeigandi matsviðmiði séu reiknuð stig fyrir hvern þátt fyrir sig. Niðurstaða mats sé höfð til hliðsjónar við forgangsröðun til úthlutunar í húsnæði. Þá segir í 4. mgr. 19. gr. reglnanna að úthlutunarteymi félagslegs leiguhúsnæðis forgangsraði umsóknum frá miðstöðvum Reykjavíkurborgar og úthluti húsnæði samkvæmt reglunum. Forgangsröðun taki mið af faglegu mati ráðgjafa og úthlutunarteymis ásamt stigagjöf samkvæmt matsviðmiðum reglnanna. Jafnframt kemur fram í 5. mgr. 19. gr. að úthlutun félagslegs leiguhúsnæðis byggi á gögnum sem liggi fyrir á úthlutunardegi og að það beri að uppfæra öll gögn miðað við stöðu umsækjanda á þeim tíma. Eftir atvikum beri einnig að framkvæma endurmat samkvæmt matsviðmiðum.

Af framangreindum ákvæðum reglna Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði er ljóst að niðurstaða stigagjafar samkvæmt matsviðmiðum reglnanna hefur ekki ein og sér áhrif á ákvörðun um úthlutun húsnæðis. Faglegt mat ráðgjafa og úthlutunarteymis hefur þar einnig áhrif.

Samkvæmt gögnum málsins fór fram einstaklingsbundið og heildstætt mat á aðstæðum kæranda í kjölfar umsóknar hans um félagslegt leiguhúsnæði. Ekki verður annað ráðið en að sveitarfélagið hafi lagt fullnægjandi mat á aðstæður kæranda og er niðurstaða þess mats í samræmi við reglur sveitarfélagsins. Það er því niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að staðfesta hina kærðu ákvörðun.

 

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Reykjavíkurborgar, dags. 20. ágúst 2025, um stigagjöf vegna umsóknar A, um félagslegt leiguhúsnæði, er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

 

Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir