Úrskurður nr. 202/2026

Hinn 21. apríl 2026 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 202/2026

í stjórnsýslumáli nr. KNU25120008

Kæra [...]

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Hinn 30. nóvember 2025 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari Rúmeníu (hér eftir kærandi), ákvörðun Lögreglustjórans á Suðurnesjum, dags. 25. nóvember 2025, um frávísun frá Íslandi.

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

Lagagrundvöllur

Í máli þessu koma einkum til skoðunar ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016 ásamt síðari breytingum, reglugerð um útlendinga nr. 540/2017 ásamt síðari breytingum, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, ákvæði laga um landamæri nr. 136/2022, reglugerð um för yfir landamæri nr. 866/2017, reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins 2016/399 um för yfir landamæri, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, sbr. lög nr. 33/1944, mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, auk annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Með ákvörðun Lögreglustjórans á Suðurnesjum, dags. 25. nóvember 2025, var kæranda vísað frá landinu á grundvelli d-liðar 1. mgr. 94. gr. laga um útlendinga. Í athugasemdum við ákvörðun kemur fram að frávísun sé talin nauðsynleg vegna allsherjarreglu, almannaöryggis og lýðheilsu.

Samkvæmt samantekt lögreglu, dags. 28. nóvember 2025, hafi kærandi verið stöðvuð í Flugstöð Leifs Eiríkssonar vegna gruns um að hafa komið hingað til lands til að stunda vændi. Kæranda hafi verið boðið í viðtal í aðstöðu lögreglu þar sem henni hafi verið kynntur réttur sinn til lögfræðiaðstoðar á eigin kostnað, réttur til að hafa samband við fulltrúa heimaríkis og viðurkennd mannúðar- eða mannréttindasamtök. Kærandi hafi upphaflega óskað eftir aðstoð lögmanns en síðar í viðtali horfið frá þeirri beiðni. Kærandi hafi jafnframt afþakkað túlk. Kærandi hafi greint frá því að hafa komið til Íslands til að sækja námskeið í sushi gerð frá 1. til 5. desember 2025. Kærandi kvaðst ætla ferðast á milli staða með rútu. Kærandi kvaðst eiga bókaða gistingu á tilteknum gististað og flugmiða frá Íslandi 9. desember 2025. Kærandi hafi áður komið til Íslands, m.a. fyrir ári síðan og í aprílmánuði 2025. Kærandi kvaðst hafa komið sem ferðamaður í fyrri ferðum sínum hingað til lands en í þetta skiptið væri hún komin hingað til að sækja námskeið í matreiðslu. Kærandi hafi í fyrri ferðum, m.a. skoðað demantsströndina og Bláa lónið. Kærandi kvaðst eiga nafngreinda vini hér á landi. Kærandi hafi ekki kannast við að lögregla hafi haft afskipti af henni í tengslum við fyrri ferðir hennar hér á landi.

Samkvæmt kerfum lögreglu hafi kærandi komið við sögu í vændiskaupamáli frá 31. maí 2025. Lögreglan á Akureyri hafi farið í eftirlit vegna auglýsinga á tiltekinni vefsíðu þar sem kærandi hafi auglýst vændi. Fjórir karlmenn hafi í kjölfarið verið handteknir vegna gruns um að kaupa vændi af kæranda. Allir aðilar hafi játað sök og greitt sekt fyrir vændiskaup af kæranda. Kærandi hafi viðurkennt að stunda vændi til þess að afla fjármuna fyrir fjölskyldu sína í heimaríki. Kærandi hafi greint frá því að hafa komið til Akureyrar 30. maí 2025 og sýnt flugmiða því til staðfestingar. Kærandi hafi verið samvinnuþýð og sýnt lögreglu forrit sem hún hafi notað til að þiggja greiðslur frá viðskiptavinum. Kærandi kvaðst vinna sjálfstætt og að hún hafi heyrt frá vinkonu sinni sem stundi vændi, að Akureyri væri góður staður til að stunda viðskipti. Framburður kæranda frá 31. maí 2025 hafi verið tekinn upp á búkmyndavél lögreglu.

Þegar framangreint hafi verið borið undir kæranda við komuna til landsins 25. nóvember 2025 hafi hún neitað alfarið að hafa stundað vændi á Íslandi. Kærandi hafi greint frá því að um misskilning væri að ræða og að vinur hennar hafi verið að gera húðflúr í íbúðinni þar sem vændisstarfsemin hafi átt að eiga sér stað. Kærandi kvaðst ekki hafa verið í umræddri íbúð 31. maí 2025 en hún hafi týnt ökuskírteini sínu á Akureyri og gefið í skyn að önnur kona hafi mögulega notað skilríki hennar í afskiptum lögreglu umræddan dag. Kærandi hafi játað að hafa verið í íbúðinni í apríl 2025 en hafi ekki getað gefið nákvæma dagsetningu. Kærandi hafi framvísað sama skilríki við lögreglu þegar hún kom hingað til lands 25. nóvember 2025 og hún gerði 31. maí 2025. Þar sem kærandi hafi ekki verið metin trúverðug í framburði sínum varðandi tilgang dvalar og hvað hafi átt sér stað á Akureyri 31. maí 2025 hafi verið tekin ákvörðun um að frávísa kæranda á grundvelli d-liðar 1. mgr. 94. gr. laga um útlendinga. Kærandi væri talin líkleg til þess að stunda aftur vændi ef hún dveldi hér á landi. Kærandi hafi farið með flugi til Lundúna 26. nóvember 2025.

Kærandi kærði ákvörðun Lögreglustjórans á Suðurnesjum til kærunefndar útlendingamála 30. nóvember 2025. Vegna ákvörðunar um frávísun var kæranda skipaður talsmaður samkvæmt 3. mgr. 13. gr. laga um útlendinga. Greinargerð kæranda barst 15. desember 2025.

III. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda er vísað til gagna málsins hvað málavexti varðar. Lögreglan á Akureyri hafi haft afskipti af kæranda í maí árið 2025 en hún hafi ekki verið sektuð, yfirheyrð eða ákærð fyrir brot gegn hegningarlögum í kjölfarið. Kærandi geri sér því ekki grein fyrir því af hvaða ástæðum henni hafi verið frávísað. Kærandi hafi verið undir álagi þegar hún hafi verið spurð um tilgang ferðar sinnar og misskilið einhverjar spurningar. Kærandi hafi þurft að dvelja í flugstöðinni yfir nótt og henni verið greint frá því að hún myndi ekki fá aðstoð við flugmiðakaup aftur til heimaríkis. Kærandi hafi komið hingað til lands til að sækja námskeið í sushi gerð og bæta við sig þekkingu í matreiðslu. Þá hafi hún verið búin að bóka og greiða fyrir gistingu í tvær vikur í Reykjavík. Kærandi vísar til þess að hún hafi orðið fyrir miklu tilfinningalegu og fjárhagslegu tjóni eftir að hafa verið frávísað við komuna hingað til lands.

Kærandi byggir á því að málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttar hafi ekki verið fylgt við töku ákvörðunar hjá Lögreglustjóranum á Suðurnesjum og því sé ákvörðunin ógildanleg. Brotið hafi verið gegn andmælarétti, leiðbeiningarskyldu og rannsóknarreglu. Kærandi vísar til þess að ekki hafi verið kannaðar hverjar aðstæður hennar hafi verið við réttmæti þess að koma til landsins. Stjórnvaldsákvarðanir skuli vera efnislega skýrar svo aðilar máls geti skilið og metið réttarstöðu sína. Kæranda hafi ekki verið veittar leiðbeiningar um að fá ákvörðunina rökstudda, sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Kærandi vísar til þess að ekki komi fram í ákvörðuninni af hvaða ástæðum kæranda hafa verið frávísað frá landinu. Því sé um að ræða skort á rökstuðningi fyrir ákvörðuninni. Þá vísar kærandi til þess að mikilvægt sé að samskipti um aðstoð við flug til heimaríkis séu skrifleg. Með vísan til framangreinds byggir kærandi á því að skilyrði d-liðar 1. mgr. 94. gr. laga um útlendinga hafi ekki verið uppfyllt enda liggi ekkert fyrir í gögnum málsins um annað. Því beri að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi. Kærandi vísar til þess að EES- og EFTA-borgarar hafi mikla hagsmuni af því að vita ástæður frávísunar á grundvelli allsherjarreglu.

Kærandi gerir athugasemd við skort á lögfræðiaðstoð þegar ákvörðun um frávísun hafi verið tekin. Kærandi telji að lögreglu hafi borið að tilkynna henni eða a.m.k. upplýsa hana um að hún hafi getað leitað eftir aðstoð lögmanns á eigin kostnað til þess að fá útskýringar á ákvörðuninni sjálfri og hvað felist í því að hún geti leitað til dómstóla til að fá úr því skorið hvort skilyrði séu fyrir hendi, sbr. 3. mgr. 114. gr. laga um útlendinga. Kærandi geti ekki leitað sér lögfræðiþjónustu sé henni ekki leiðbeint um hvernig hún eigi að sækja sér þjónustuna. Kærandi vísar til 7., 11. og 13. gr. stjórnsýslulaga í þessu samhengi.

IV. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Í samræmi við 7. gr. EES-samningsins, sbr. lög nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið, hefur tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins nr. 2004/38 um rétt borgara Sambandsins og aðstandenda þeirra til frjálsrar farar og dvalar á yfirráðasvæði aðildarríkjanna (Sambandsborgaratilskipunin) verið tekin upp í íslenskan rétt, sbr. m.a. XI. kafla laga um útlendinga sem felur í sér sérreglur um útlendinga sem falla undir samninginn um Evrópska efnahagssvæðið.

Í 1. mgr. 27. gr. sambandsborgaratilskipunarinnar er mælt fyrir um heimildir aðildarríkjanna til þess að takmarka frjálsa för og dvöl borgara Sambandsins og aðstandanda þeirra, óháð ríkisfangi, á grundvelli allsherjarreglu, almannaöryggis eða lýðheilsu. Samkvæmt 2. mgr. 27. gr. skulu ráðstafanir, með skírskotun til allsherjarreglu eða almannaöryggis, vera í samræmi við meðalhófsreglu og alfarið byggjast á framferði hlutaðeigandi einstaklings. Fyrri refsilagabrot nægja ekki ein og sér til þess að slíkum ráðstöfunum sé beitt. Ákvæði 28. gr. tilskipunarinnar mælir síðan fyrir um vernd gegn brottvísun, m.a. á grundvelli matskenndra tengsla við gistiaðildarríki, ásamt lögbundnum takmörkunum vegna tíu ára dvalar.

Framangreind ákvæði hafa verið lögfest í íslenskan rétt með 94.-97. gr. laga um útlendinga. Í 94. gr. laga um útlendinga er kveðið á um í hvaða tilvikum heimilt er að vísa frá landi EES- eða EFTA-borgara eða aðstandanda hans. Samkvæmt d-lið 1. mgr. 94. gr. laga um útlendinga er heimilt að vísa EES- eða EFTA-borgara og aðstandanda hans frá landi við komu til landsins eða allt að sjö sólarhringum eftir komu ef það er nauðsynlegt vegna allsherjarreglu, almannaöryggis eða almannaheilbrigðis. Samkvæmt 2. mgr. 94. gr. tekur lögreglustjóri ákvörðun um frávísun samkvæmt a-, b- og d-lið 1. mgr. en Útlendingastofnun samkvæmt c-lið 1. mgr. Nægilegt er að meðferð máls hefjist innan sjö sólarhringa frestsins. Í 3. mgr. 94. gr. kemur fram að ef meðferð máls samkvæmt 1. mgr. hefur ekki hafist innan sjö sólarhringa er heimilt að vísa EES- eða EFTA-borgara frá landi með ákvörðun Útlendingastofnunar samkvæmt ákvæðum b-, c- og d-liðar 1. mgr. innan þriggja mánaða frá komu til landsins.

Ákvörðun Lögreglustjórans á Suðurnesjum um frávísun kæranda byggir á d-lið 1. mgr. 94. gr. laga um útlendinga. Samkvæmt ákvæðinu er frávísun EES-borgara heimil ef það er talið nauðsynlegt vegna allsherjarreglu, almannaöryggis eða almannaheilbrigðis.

Hugtökin allsherjarregla og almannaöryggi eru ekki skilgreind nánar í íslenskum lögum. Í frumvarpi með lögum um útlendinga kemur fram að orðalag d-liðar 1. mgr. 94. gr. laga um útlendinga sé í samræmi við orðalag sambandsborgaratilskipunarinnar. Í 27. gr. tilskipunarinnar kemur fram að aðildarríki geti takmarkað réttinn til frjálsrar farar og dvalar á grundvelli allsherjarreglu, almannaöryggis eða almannaheilbrigðis. Ráðstafanir sem gerðar eru á grundvelli allsherjarreglu og almannaöryggis skulu vera í samræmi við meðalhóf og eingöngu byggðar á framferði viðkomandi einstaklings og mati á því hvort hans persónulega hegðun feli í sér raunverulega og nægilega alvarlega ógn gegn grundvallarhagsmunum samfélagsins. Röksemdirnar skulu ekki byggðar á almennum forvörnum. Í leiðbeiningum framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins um túlkun sambandsborgaratilskipunarinnar frá árinu 2009 kemur fram að almannaöryggi nái til innra og ytra öryggis ríkis og allsherjarregla komi í veg fyrir að unnið sé gegn þjóðskipulaginu. Þá kemur fram að skýra þurfi framangreind skilyrði þröngt.

Við túlkun á framangreindum lagaákvæðum er unnt að líta til dóma Evrópudómstólsins á þessu sviði, sbr. 6. gr. EES-samningsins og 2. mgr. 3. gr. samnings milli EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls. Hefur Evrópudómstóllinn í dómaframkvæmd sinni vísað til þeirrar viðurkenndu meginreglu þjóðaréttar að ríki hafi, með fyrirvara um alþjóðlegar skuldbindingar sínar, rétt til að stjórna aðgengi erlendra ríkisborgara að landsvæði sínu og dvöl þeirra þar. Má sjá slíka nálgun m.a. í dómum dómstólsins í málum nr. C-41/74 (Van Duyn), frá 4. desember 1974 og nr. C-33/07 frá 10. júlí 2008, þar sem m.a. kemur fram að aðildarríki hafi heimild til að meta hvenær takmarka skuli réttinn til frjálsrar farar á grundvelli allsherjarreglu en slíkar undantekningar beri að túlka þröngt. Er því ljóst að við túlkun og beitingu framangreindra ákvæða um allsherjarreglu og almannaöryggi er stjórnvöldum falið svigrúm til að skilgreina nánar hvenær aðstæður eru slíkar að nauðsynlegt sé að takmarka frjálsa för til verndar allsherjarreglu og almannaöryggi. Slíkt mat verði þó ávallt að hvíla á málefnalegum grundvelli og taka mið af inntaki skuldbindinga íslenska ríkisins. Að því er varðar takmarkanir á frjálsri för vegna gruns um að einstaklingar hyggist taka þátt í vændisstarfsemi hefur Evrópudómstóllinn bent á mikilvægi þess að einstaklingum sé ekki mismunað eftir þjóðerni, sbr. mál nr. C-115/81 og C-116/81 frá 18. maí 1982, og að sú háttsemi sem aðildarríki heimili sínum eigin ríkisborgurum geti ekki talist raunveruleg ógn við allsherjarreglu, sbr. mál nr. C-268/99 (Jany ofl.) frá 20. nóvember 2001.

Í samantekt lögreglunnar, dags. 28. nóvember 2025, kemur fram að kærandi hafi greint frá því að hafa komið til landsins í þeim tilgangi að læra að gera sushi frá 1. til 5. desember 2025. Í tengslum við fyrri ferð kæranda hingað til lands var skráð í kerfi lögreglu að lögreglan á Akureyri hafi farið í eftirlit 31. maí 2025 vegna auglýsingar á tiltekinni vefsíðu þar sem kærandi hafi auglýst vændi. Alls hafi fjórir karlmenn verið handteknir vegna gruns um vændiskaup af kæranda en þeir hafi allir játað sök og greitt sekt fyrir að kaupa vændi af kæranda. Í tengslum við það mál hafi kærandi játað að stunda vændi til þess að afla fjármuna fyrir fjölskyldu sína í heimaríki. Kærandi hafi verið samvinnuþýð og sýnt lögreglu snjallforrit sem hún hafi notað til þiggja greiðslur frá viðskiptavinum. Í skýrslutöku lögreglu 25. nóvember 2025 greindi kærandi frá því að um misskilning hafi verið að ræða en nafngreindur vinur hennar hafi verið að gera húðflúr í íbúðinni sem vændisstarfsemin átti sér stað í. Kærandi hafi neitað alfarið að stunda vændi á Íslandi og gaf í skyn að einhver önnur kona hafi mögulega notað skilríki hennar í afskiptum lögreglu í maí 2025. Samkvæmt skráningu lögreglu hafi framburður kæranda 31. maí 2025 verið tekinn upp á búkmyndavél.

Fyrir liggur framburður kæranda um að tilgangur með komu hennar til landsins 25. nóvember 2025 hafi verið að sækja námskeið í matreiðslu til að bæta við sig þekkingu sem myndi nýtast í heimaríki. Í málatilbúnaði kæranda er á því byggt að liggja þurfi fyrir skýrari rökstuðningur til að réttlæta frávísun hennar frá landinu. Því sé rökstuðningur hinnar kærðu ákvörðunar verulega ábótavant og ekki í samræmi við 22. gr. stjórnsýslulaga. Kærandi vísar til þess að ekki hafi verið kannaðar hverjar aðstæður hennar hafi verið við réttmæti þess að koma til landsins.

Réttur EES eða EFTA-borgara til frjálsrar farar og dvalar verður ekki skertur á grundvelli allsherjarreglu, almannaöryggis og almannaheilbrigðis nema fyrir liggi haldbær gögn sem gefa til kynna að framferði viðkomandi feli í sér ógn við framangreindum atriðum. Í þessu samhengi er áréttað að ákvörðun um frávísun á grundvelli d-liðar 1. mgr. 94. gr. laga um útlendinga er íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun og er rík sönnunarbyrði á stjórnvöldum við beitingu ákvæðisins. Ríki vafi í málinu ber að túlka þann vafa aðilanum í hag. Ákvörðun um frávísun á framangreindum grundvelli verður þ.a.l. ekki einvörðungu byggð á minniháttar misræmi og óskýrleika í framburði heldur þurfa að liggja fyrir staðfest gögn sem gefa til kynna að framferði viðkomandi sé með þeim hætti að nauðsynlegt sé að vísa viðkomandi frá landi af framangreindum ástæðum. Þrátt fyrir að kærandi hafi áður komið til landsins til að stunda vændistarfsemi og framburður hennar verið misvísandi við skýrslutöku hjá lögreglu er með vísan til gagna málsins ekki unnt að slá því föstu að það hafi verið tilgangur með komu kæranda til landsins 25. nóvember 2025. Í máli kæranda gefa gögn málsins ekki til kynna með óyggjandi hætti að tilgangur fyrirhugaðrar dvalar kæranda hér á landi hafi verið annar en framburður hennar ber með sér og skal túlka þann vafa sem uppi er í málinu kæranda í hag. Þá hafi lögregla ekki kannað nánar framburð kæranda um fyrirhugaðan tilgang dvalar sinnar hér á landi. Af þeim sökum verður ekki talið að grunur lögreglu um að kærandi hafi haft í hyggju að stunda vændisstarfsemi hér á landi í það skipti sem um ræðir sé rökstuddur haldbærum gögnum þar um.

Að teknu tilliti til gagna málsins verður ekki talið að fyrir liggi haldbær gögn sem staðfesta að tilgangur komu kæranda til landsins hafi verið að stunda vændistarfsemi. Verður því ekki talið að framferði hennar hafi verið með þeim hætti að nauðsynlegt hafi verið að frávísa henni vegna allsherjarreglu, almannaöryggis eða almannaheilbrigðis.

Að öllu framangreindu virtu er ákvörðun Lögreglustjórans á Suðurnesjum felld úr gildi.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum er felld úr gildi.

The decision of the Police Commissioner of Suðurnes District is vacated.

Þorsteinn Gunnarsson

Vera Dögg Guðmundsdóttir