Mál nr. 38/2026-Úrskurður

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 38/2026

Miðvikudaginn 22. apríl 2026

A

gegn

Húsnæðis- og mannvirkjastofnun

Ú R S K U R Ð U R 

Mál þetta úrskurða Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 15. janúar 2026, kærði B lögmaður, f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar, dags. 22. október 2025, um að synja umsókn hennar um húsnæðisbætur.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Með ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar, dags. 22. október 2025, var kæranda tilkynnt að umsókn hennar um húsnæðisbætur hefði verið synjað á þeirri forsendu að fleiri heimilismenn væru skráðir með lögheimili í leiguhúsnæðinu en kæmu fram í umsókn.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 15. janúar 2026. Með bréfi, dags. 20. janúar 2026, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar ásamt gögnum málsins. Rökstuðningur fyrir kæru barst úrskurðarnefndinni 10. febrúar 2026 sem var sendur stofnuninni samdægurs. Greinargerð Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar barst 23. febrúar 2026 og var hún kynnt lögmanni kæranda með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 25. febrúar 2026. Athugasemdir bárust 16. mars 2026 og voru þær kynntar Húsnæðis- og mannvirkjastofnun með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 18. mars 2026. Frekari athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Í kæru til úrskurðarnefndar velferðarmála kemur fram að kærandi hafi upphaflega sótt um húsnæðisbætur þann 12. júní 2017 vegna leigu á húsnæðinu C, í D. Átta árum síðar hafi umsókninni verið synjað, þ.e. þann 11. júní 2025, með vísan til a. liðar 2. mgr. 9. gr. laga um húsnæðisbætur á þeim forsendum að „ætla [mætti] að fleiri heimilismenn [væru] búsettir í leiguhúsnæðinu“ en fram kæmu í umsókninni. Þann 26. ágúst 2025 hafi kærandi óskað eftir endurupptöku ákvörðunarinnar frá 11. júní 2025 samkvæmt leiðbeiningum í niðurlagi ákvörðunarinnar. Þann 4. september 2025 hafi kærandi lagt fram nýja umsókn um húsnæðisbætur sem sé sú umsókn sem um ræði í kærumáli þessu. Sú umsókn hafi verið samþykkt þann 17. september 2025. Þann 23. september 2025 hafi afgreiðslu þeirra umsóknar verið frestað. Í bréfinu hafi eiginmaður kæranda loks verið nafngreindur og segi þar að samkvæmt upplýsingum frá Þjóðskrá Íslands séu fleiri heimilismenn með skráð lögheimili í leiguhúsnæðinu en fram komi í umsókn kæranda um húsnæðisbætur. Stofnuninni sé ekki kunnugt um hvort þær upplýsingar hafi breyst og óski því eftir skriflegri afstöðu frá kæranda skv. 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 til að unnt væri að meta rétt hennar til húsnæðisbóta. Loks segi að „til þess að eiga rétt á húsnæðisbótum verð[i] allir heimilismenn að vera með kennitölu þar sem kerfiskennitala veiti[] engin réttindi“. Þó sé ekki vísað til neinna lagaákvæða þeirri fullyrðingu til stuðnings. Þann sama dag, 23. september 2025, hafi beiðni kæranda frá 26. ágúst 2025, um endurupptöku ákvörðunarinnar frá 11. júní 2025, verið hafnað á sömu forsendum, þ.e. að fleiri væru búsettir í húsnæðinu en fram kæmi á umsókn og að „viðkomandi heimilismaður“, sem þó hafi hvergi verið nefndur á nafn í bréfinu, eigi ekki rétt til húsnæðisbóta þar sem hann sé „með kerfiskennitölu sem veiti[] ekki réttindi“. Með hinni kærðu ákvörðun stofnunarinnar, dags. 22. október 2025, hafi umsókn kæranda, sem hafi verið samþykkt 17. september 2025 en svo verið frestað skv. bréfi frá 23. september 2025, verið synjað.

Vísað er til þess að í 1. mgr. 8. gr. laga nr. 75/2016 komi fram að húsnæðisbætur skuli ákvarðaðar og reiknaðar út miðað við fjölda heimilismanna og taka tillit til tekna og eigna þeirra, sbr. 17. og 18. gr. laganna. Lögin geri kröfu um að heimilismenn sem tilgreindir séu í umsókn séu búsettir í húsnæðinu og að teknar séu með í reikninginn tekjur og eignir allra heimilismanna, 18 ára og eldri. Samkvæmt 3. tölul. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 75/2016 séu heimilismenn skilgreindir sem „allir þeir sem búsettir eru í hinu leigða íbúðarhúsnæði“, en með „búsetu“ sé átt við að einstaklingur búi í húsnæðinu og eigi þar skráð lögheimili, sbr. 2. tölul. sömu málsgreinar. Samkvæmt a. lið 2. mgr. 9. gr. laga um húsnæðisbætur skuli umsækjandi og aðrir þeir sem tilgreindir séu sem heimilismenn í umsókn vera búsettir í íbúðarhúsnæðinu til að veittar séu húsnæðisbætur. Í hinni kærðu ákvörðun segi að með búsetu sé átt við „alla þá einstaklinga sem búa í leiguhúsnæðinu“. Í ákvörðuninni sé hins vegar hvergi minnst á skilgreininguna á „búsetu“ sem lögfest sé í 2. tölul. 1. mgr. 3. gr. laganna en þar segi að með búsetu sé átt við það „þegar einstaklingur býr í hinu leigða íbúðarhúsnæði og eigi þar skráð lögheimili samkvæmt lögum um lögheimili og aðsetur“. Í ákvörðuninni sé svo klykkt út með hálfkláraðri setningu í lokin, svohljóðandi: „Þar sem umræddur heimilismaður er með skráða kerfiskennitölu á þar af leiðandi ekki rétt á húsnæðisbótum, [sic]“ án þess að nánar sé vikið að því hvernig þetta komi málinu við. Í hinni kærðu ákvörðun komi ekki fram hvaða heimilismenn það séu sem stofnunin telji búsetta í leiguhúsnæði umfram þá sem hafi verið tilgreindir í umsókn. Af forsögunni og framhaldinu verði þó ráðið að í ákvörðuninni sé átt við eiginmann kæranda, E. Þá sé þar ekki að finna nánari skýringar á því hvernig skilyrði a. liðar 2. mgr. 9. gr. laganna sé ekki talið uppfyllt, þ.e. skilyrði um að þeir heimilismenn sem tilgreindir séu í umsókn séu þar búsettir, enda virðist ekki byggt á því heldur einhverju allt öðru orðalagi en ákvæðið hafi raunverulega að geyma. Eiginmaður kæranda hafi þá dvalið á landinu og dvelji enn á grundvelli heimildar skv. a. lið 1. mgr. 51. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga á meðan umsókn hans um dvalarleyfi á grundvelli fjölskyldusameiningar sé til meðferðar hjá stofnuninni. Eiginmaður kæranda sé þrátt fyrir það ekki með skráð lögheimili hér á landi. Rétt sé að nefna að umsókn hans um dvalarleyfi hafi verið til meðferðar hjá íslenskum stjórnvöldum um árabil og því máli sé enn ólokið.

Kröfur kæranda byggi á því í fyrsta lagi að henni hafi verið birt ákvörðun í málinu þann 17. september 2025 sem hafi ekki verið afturkölluð með lögmætum hætti. Ákvörðun sem hafi verið birt aðila verði ekki afturkölluð nema samkvæmt ákvæðum 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sem hvergi hafi verið vísað til undir meðferð málsins hjá Húsnæðis- og mannvirkjastofnun né hafi málsmeðferðarreglum við slíka afturköllun verið fylgt af hálfu stofnunarinnar. Í 25. gr. stjórnsýslulaga segi að stjórnvald geti afturkallað ákvörðun sína að eigin frumkvæði sem hafi verið tilkynnt aðila máls þegar það sé ekki til tjóns fyrir aðila eða ákvörðun sé ógildanleg. Ljóst sé að afturköllun ákvörðunar um veitingu húsnæðisbóta sé til tjóns fyrir aðila. Sé ákvörðun haldin svo verulegum annmörkum að hún teljist ógildanleg, til dæmis ef hún byggist á verulega röngum upplýsingum, stangist á við lög eða stjórnvaldið hafi brotið gegn grundvallarreglum stjórnsýsluréttar við málsmeðferðina, sé stjórnvaldi heimilt að afturkalla hana. Sé slík afturköllun og ný ákvörðun aðila (umsækjanda) í óhag þurfi stjórnvald að sýna fram á að fyrri ákvörðun hafi verið ógildanleg, sbr. 2. tölul. 1. mgr. 25. gr. stjórnsýslulaga. Einnig þurfi að gæta að andmælarétti, meðalhófsreglu og rannsóknarreglu, auk annarra reglna stjórnsýsluréttarins er gildi um töku íþyngjandi stjórnvaldsákvarðana. Engum slíkum málsmeðferðarreglum hafi verið fylgt í málinu heldur hafi fyrri ákvörðun, sem hafi verið birt kæranda, einfaldlega verið virt að vettugi og ný ákvörðun tekin, kæranda í óhag. Af hálfu kæranda sé á því byggt að þegar af þessari ástæðu sé hin kærða ákvörðun ólögmæt og hana beri að ógilda af þeim sökum.

Í öðru lagi byggi kærandi kröfur sínar á að hin kærða ákvörðun eigi sér ekki stoð í lögum. Ákvörðunin byggi á því að eiginmaður kæranda sé ekki tilgreindur í umsókn hennar og þar sé vísað til a. liðar 2. mgr. 9. gr. laga um húsnæðisbætur sem þó segi ekkert um hverjir þurfi að vera tilgreindir í umsókn heldur eingöngu að þeir sem þar séu tilgreindir skuli vera búsettir í húsnæðinu. Af þessari ástæðu sé ákvörðunin ekki í samræmi við lagaákvæði það sem vísað sé til henni til stuðnings og beri að ógilda hana þegar af þeim sökum.

Hugtakið búseta samkvæmt lögum um húsnæðisbætur, þar á meðal samkvæmt tilvísaðri 9. gr. laganna, sé skýrt skilgreint í 2. tölul. 1. mgr. 3. gr. laganna, en þar segi að búseta sé þegar einstaklingur búi í hinu leigða íbúðarhúsnæði og eigi þar skráð lögheimili samkvæmt lögum um lögheimili og aðsetur. Eiginmaður kæranda sé ekki með skráð lögheimili hér á landi, hvorki í íbúð kæranda né annars staðar. Sú forsenda hinnar kærðu ákvörðunar að eiginmaður kæranda sé búsettur í íbúðinni eigi því enga lagastoð. Ef eiginmaður kæranda væri með lögheimili í eigninni, eða væri lögum hagað öðruvísi og hann teldist búsettur þar, ætti hann rétt á húsnæðisbótum samkvæmt lögunum. Þá geri lögin enga kröfu um að heimilisfólk skv. a. lið 1. mgr. 9. gr. laganna sé með eina tegund kennitölu frekar en aðra, eigi sjálft rétt til húsnæðisbóta samkvæmt lögunum, eða tilkall til annarra réttinda lögum samkvæmt. Þar sé aðeins gerð krafa um að allir sem skráðir séu sem heimilismenn á umsókn séu þar búsettir. Ekki sé þó byggt á því af hálfu Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar í hinni kærðu ákvörðun að eiginmaður kæranda sé ekki búsettur í húsnæðinu, heldur einmitt öfugt, að hann sé búsettur þar, þrátt fyrir að hafa þar ekki lögheimili.

Þrátt fyrir óljóst og hálfklárað orðalag í hinni kærðu ákvörðun virðist Húsnæðis- og mannvirkjastofnun byggja á því að heimilismaður með „kerfiskennitölu“ eigi ekki rétt á húsnæðisbótum og að slík kennitala „veiti engin réttindi“. Þetta sjónarmið sé hvorki að finna í lögum nr. 75/2016 um húsnæðisbætur né öðrum réttarheimildum sem vísað sé til af hálfu stofnunarinnar. Réttindaleysi það sem eiginmaður kæranda búi við byggist á því að hann sé ekki með lögheimili. Tegund kennitölunnar hafi enga úrslitaþýðingu hvað það varði heldur það hvort einstaklingur hafi skráð lögheimili hér á landi (og þá hvar) eða ekki. Tilvísun stofnunarinnar til hugtaksins „kerfiskennitala“ sé því með öllu þýðingarlaus í málinu.

Rétt sé að árétta það að kærandi hafi alla tíð verið skýr um það að eiginmaður hennar dvelji hér á landi og haldi til í íbúðinni hjá fjölskyldunni, svo sem vera ber. Kærandi hafi fram og til baka ýmist bætt eiginmanni sínum inn á umsóknareyðublöð eða fjarlægt hann eftir öllum þeim misvísandi og villandi leiðbeiningum sem henni hafi verið gefnar af hálfu Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar. Engu máli virðist skipta, þar sem stofnunin virðist líta svo á að sé eiginmaður kæranda ekki skráður á umsókn hennar um húsnæðisbætur eigi hún ekki rétt á bótum þar sem hann sé búsettur í íbúðinni en sé hann skráður á umsóknina eigi hún ekki rétt á húsnæðisbótum þar sem hann eigi ekki rétt á þeim, sem hann eigi ekki því hann sé ekki með lögheimili í íbúðinni og því ekki búsettur þar samkvæmt lögum. Stofnunin virðist líta svo á að kærandi eigi ekki rétt til húsnæðisbóta vegna tilvistar eiginmanns síns einnar saman og réttleysis hans hér á landi, þrátt fyrir að hann sé hér í fullkomlega lögmætri dvöl. Þessi túlkun stofnunarinnar eigi sér einfaldlega enga lagastoð.

Með vísan til alls framangreinds sé farið fram á að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Í athugasemdum vegna greinargerðar Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar kemur fram að það liggi fyrir að umsókn kæranda um húsnæðisbætur hafi verið samþykkt 17. september 2025, áður en síðar hafi verið tekin sú ákvörðun að fresta málinu og síðar synja umsókninni. Slík breyting á ákvörðun, sem þegar hafi verið birt aðila, verði einungis gerð samkvæmt skilyrðum 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eða með endurupptöku máls skv. 24. gr. stjórnsýslulaga. Í málsmeðferð stofnunarinnar sé hins vegar hvorki vísað til 24. né 25. gr. stjórnsýslulaga, ekki rökstutt að fyrri ákvörðun hafi verið ógildanleg og ekki gætt að þeim málsmeðferðarreglum sem gildi um breytingu, afturköllun eða endurupptöku stjórnvaldsákvarðana. Stofnunin virðist líti svo á að henni sé frjálst að breyta birtum ákvörðunum eftir hentisemi en slík framkvæmd sé ekki í samræmi við lög.

Húsnæðis- og mannvirkjastofnun hafi ekki sýnt fram á að ákvörðun stofnunarinnar frá 17. september 2025 hafi verið afturkölluð með lögmætum hætti. Í stjórnsýslurétti gildi strangar reglur um afturköllun stjórnvaldsákvarðana. Almennt sé ákvörðun orðin bindandi þegar hún hafi verið tilkynnt aðila máls og verði þá ekki afturkölluð nema lögmætar ástæður liggi til grundvallar og eftir formlegri málsmeðferð, sem fyrr segi.

Samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga sé heimilt að endurupptaka mál ef ákvörðun byggist á röngum upplýsingum. Athygli vekji að Húsnæðis- og mannvirkjastofnun hafi þegar hafnað beiðni um endurupptöku ákvörðunar um synjun á umsókn um húsnæðisbætur með þeim rökum að ekki væri um að ræða nýjar upplýsingar sem sýndu fram á að ákvörðun stofnunarinnar hefði byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum. Kæranda hafi þannig verið leiðbeint um að sækja um að nýju, sú umsókn síðan samþykkt og henni svo hafnað. Þessi vinnubrögð stofnunarinnar við töku, birtingu og breytingu ákvarðana sinna verði að teljast með ólíkindum. Þar sem stofnunin hafi ekki sýnt fram á að ákvörðun frá 17. september 2025 hafi verið afturkölluð með lögmætum hætti ætti hún að standa og kærandi að halda rétti sínum til húsnæðisbóta á grundvelli hennar. Hin kærða ákvörðun sé þannig haldin verulegum formsannmörkum sem sannarlega varði ógildingu samkvæmt stjórnsýslulögum.

Tekið er fram að Húsnæðis- og mannvirkjastofnun byggi synjun sína samkvæmt nýrri ákvörðun á því að fleiri heimilismenn hafi verið búsettir í leiguhúsnæðinu en fram komi í umsókn kæranda og vísi í því sambandi til a. liðar 2. mgr. 9. gr. laga nr. 75/2016 um húsnæðisbætur. Sú lagatilvísun sé hins vegar ekki í samræmi við efni ákvæðisins. Ákvæðið kveði einungis á um að þeir heimilismenn sem tilgreindir séu í umsókn skuli vera búsettir í húsnæðinu en fjalli ekki um skyldu til að tilgreina alla einstaklinga sem kunni að halda þar til. Synjun stofnunarinnar byggi því ekki á efni þess lagaákvæðis sem vísað sé til heldur á túlkun sem eigi sér ekki stoð í lögum.

Samkvæmt 2. tölul. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 75/2016 sé búseta skilgreind þannig að einstaklingur búi í hinu leigða íbúðarhúsnæði og eigi þar skráð lögheimili. Eiginmaður kæranda, E, hafi ekki skráð lögheimili á Íslandi. Hann sé því ekki búsettur í skilningi laganna, jafnvel þótt hann dvelji tímabundið í íbúðinni.

Í greinargerð Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar sé byggt á því að eiginmaður kæranda hafi svokallaða kerfiskennitölu og að slík kennitala „veiti engin réttindi“. Þetta atriði hafi hins vegar enga þýðingu fyrir úrlausn málsins, enda sé það ekki eiginmaður kæranda sem sé að sækja um húsnæðisbætur heldur hún sjálf. Þess utan uppfylli hann væntanlega ekki skilyrði um búsetu og fengi þá synjun á þeim forsendum og með vísan til laganna ef hann væri að sækja um húsnæðisbætur, en ekki með handahófskenndri tilvísun til hugtaksins „kerfiskennitala“.

Í lögum nr. 75/2016 um húsnæðisbætur sé hvergi gerð krafa um að heimilismenn eða aðrir einstaklingar sem kunni að dvelja í húsnæði umsækjanda séu með tiltekna tegund kennitölu. Réttur til húsnæðisbóta ráðist samkvæmt lögunum fyrst og fremst af búsetu (samkvæmt skýrri skilgreiningu laganna), tekjum, eignum og fjölda heimilismanna (samkvæmt skýrri skilgreiningu laganna). Tegund kennitölu hafi þar enga sjálfstæða þýðingu heldur sé það lögheimili sem skipti máli. Tilvísun stofnunarinnar til kerfiskennitalna í málinu hafi því enga lagastoð og geti ekki verið grundvöllur synjunar á umsókn kæranda.

Kærandi hafi ítrekað reynt að fylgja leiðbeiningum Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar um skráningu heimilismanna á umsóknareyðublöðum. Af gögnum málsins verði hins vegar ráðið að kæranda hafi verið gefnar misvísandi leiðbeiningar um hvort eiginmaður hennar ætti að vera skráður sem heimilismaður eða ekki, hvort hann teldist búsettur í íbúðinni að þeirra mati eða ekki og hvaða áhrif það hefði. Hér sé því ekki einungis um vanrækslu á leiðbeiningarskyldu stofnunarinnar samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga að ræða heldur beinlínis brot á þeim reglum stjórnsýsluréttar sem geri kröfu um að leiðbeiningar og upplýsingar frá stjórnvöldum um rétt einstaklinga og skyldur séu réttar.

Af málatilbúnaði Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar verði ekki annað ráðið en að stofnunin líti svo á að umsækjandi eigi ekki rétt á húsnæðisbótum ef einstaklingur dvelji í leiguhúsnæðinu sem ekki hafi fengið útgefið dvalarleyfi hér á landi. Slík niðurstaða hafi hins vegar hvorki stoð í lögum nr. 75/2016 um húsnæðisbætur né öðrum lögum, enda hafi ekki verið vísað til neinna lagaákvæða þeirri niðurstöðu til stuðnings.

Eiginmaður kæranda hafi umsókn um dvalarleyfi á grundvelli hjúskaparins til meðferðar hjá stjórnvöldum. Samkvæmt lögum nr. 80/2016 um útlendinga geti einstaklingur í þeirri stöðu átt rétt á að dvelja hér á landi á meðan umsókn hans sé til meðferðar hjá stjórnvöldum en óljóst geti verið hvaða réttinda viðkomandi njóti á meðan. Engin rök, hvorki lagarök né önnur, standi til þess að sú staða einstaklings skerði borgaraleg réttindi annars fólks, sem séu skýr að öðru leyti.

Í lögum um húsnæðisbætur sé ekki að finna nein ákvæði sem geri rétt umsækjanda til húsnæðisbóta háðan því að allir einstaklingar sem kunna að dvelja í húsnæði hans hafi fengið útgefið dvalarleyfi eða uppfylli að öðru leyti skilyrði laga um útlendinga. Slík skilyrði yrðu að koma skýrt fram í lögum ef ætlunin væri að takmarka rétt einstaklinga á þeim grundvelli, en svo sé ekki.

Sú túlkun sem virðist liggja til grundvallar niðurstöðu Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar hefði í reynd í för með sér að einstaklingur geti misst rétt til húsnæðisbóta eingöngu vegna þess að maki eða annar aðstandandi dvelji tímabundið hjá þeim á meðan umsókn viðkomandi um dvalarleyfi sé til meðferðar hjá stjórnvöldum. Slík niðurstaða væri hins vegar bæði verulega íþyngjandi, með öllu órökrétt og án lagastoðar.

Af framangreindu leiði að málsmeðferð stofnunarinnar við afturköllun fyrri ákvörðunar uppfylli ekki skilyrði laga um breytingu birtrar stjórnvaldsákvörðunar og því sé hin kærða ákvörðun ólögmæt og ógildanleg þegar af þeim sökum. Forsendur synjunar á umsókn kæranda samkvæmt hinni kærðu ákvörðun eigi sér enn fremur enga stoð í lögum. Ákvörðunin sé því ólögmæt og ógildanleg einnig af þeim sökum. Túlkun stofnunarinnar á hugtakinu búseta sé ekki í samræmi við lög og tilvísun til kerfiskennitalna hafi enga þýðingu í málinu.

Með vísan til alls framangreinds sé krafa kæranda ítrekuð um að hin kærða ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar, dags. 22. október 2025, verði felld úr gildi.

III.  Sjónarmið Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar

Í greinargerð Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar kemur fram að ágreiningur málsins snúi að því hvort skilyrði til húsnæðisbóta samkvæmt 9. gr. laga nr. 75/2016 um húsnæðisbætur séu uppfyllt þegar heimilismann vanti á umsókn þar sem hann sé með kerfiskennitölu og eigi þar af leiðandi ekki rétt á húsnæðisbótum. Í 7. tölul. 4. gr. laga nr. 140/2019 um skráningu einstaklinga sé hugtakið kerfiskennitala skilgreint sem einkvæmt auðkenni fyrir einstaklinga, gefið út til notkunar fyrir hið opinbera vegna einstaklinga sem ekki þurfi að uppfylla, eða uppfylli ekki, skilyrði til skráningar í þjóðskrá. Kærandi hafi skilað inn umsókn um húsnæðisbætur þann 12. júní 2017 vegna leigu á íbúðarhúsnæði við C í D. Umsókn kæranda hafi verið samþykkt þann 19. júní 2017. Fjöldi heimilismanna skráðir á umsókn hafi verið fimm, þ.e. kærandi ásamt fjórum börnum. Í bréfinu hafi kærandi verið upplýst um að breytingar á forsendum húsnæðisbóta hefðu áhrif á rétt til bóta og að heimilt væri að endurreikna rétt til húsnæðisbóta svo fjárhæð samræmist þeim breytingum sem hafi orðið á aðstæðum umsækjanda eða annarra heimilismanna, sbr. 1. mgr. 25. gr. laga um húsnæðisbætur.

Þann 30. janúar 2025 hafi E haft samband við Húsnæðis- og mannvirkjastofnun og kynnt sig sem eiginmann kæranda. Þar sem hann hafi ekki verið skráður sem heimilismaður á umsókn hafi málið verið kannað betur af hálfu stofnunarinnar. Kæranda hafi borist bréf þann 12. maí 2025 þar sem afgreiðslu umsóknar hafi verið frestað þar sem ætla mætti að fleiri heimilismenn væru búsettir í leiguhúsnæðinu en fram kæmu á umsókn samkvæmt upplýsingum frá Þjóðskrá Íslands. Þann 5. júní 2025 hafi Húsnæðis- og mannvirkjastofnun borist tölvupóstur frá lögmanni eiginmanns kæranda sem hafi upplýst um að hann hefði verið hér á landi frá 22. desember 2018 og sótt um alþjóðlega vernd án árangurs. Hann hafi í kjölfarið sótt um makaleyfi, sbr. 70. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga, í desember árið 2020 og að sú umsókn væri enn til meðferðar.

Þann 11. júní 2025 hafi kæranda borist bréf þar sem henni hafi verið tilkynnt að umsókn hefði verið hafnað þar sem ætla mætti að fleiri heimilismenn væru búsettir í leiguhúsnæðinu en fram kæmu á umsókn. Í kjölfar bréfsins hafi kæranda verið sendur tölvupóstur þar sem útskýrt hafi verið með nánari hætti að þar sem eiginmaður hennar væri ekki með stöðu flóttamanns né dvalarleyfi væri ekki hægt að bæta honum við umsóknina þar sem hann væri aðeins með kerfiskennitölu. Samkvæmt a. lið 2. mgr. 9. gr. laga um húsnæðisbætur skuli umsækjandi og aðrir þeir sem umsækjandi tilgreini sem heimilismenn í umsókn vera búsettir í leiguhúsnæðinu, sbr. þó 10. gr. Í 3. mgr. 3. gr. laganna sé orðið heimilismaður skilgreint sem allir þeir sem séu búsettir í hinu leigða húsnæði.

Umsókn um húsnæðisbætur hafi verið skilað inn á pappírsformi þann 25. ágúst 2025 þar sem kærandi ásamt eiginmanni hennar hafi verið tilgreind á umsókn. Umsókn hafi verið samþykkt þann 17. september 2025, á þeim grundvelli að kærandi væri ein skráð heimilismaður ásamt börnum. Ástæða þar að baki sé sú að þrátt fyrir að eiginmaður kæranda hafi verið skráður á pappírsumsókn sé ekki hægt að skrá hann inn í kerfið þar sem hann sé með kerfiskennitölu. Í ljósi þess hafi kæranda borist bréf þann 23. september 2025 þar sem umsókn hennar hafi verið frestað þar sem fleiri heimilismenn væru með skráð lögheimili í húsnæðinu. Einnig hafi kærandi verið upplýst um að heimilismaðurinn væri aðeins með skráða kerfiskennitölu og ætti þar af leiðandi ekki rétt á húsnæðisbótum. Húsnæðis- og mannvirkjastofnun hafi ekki verið kunnugt um hvort aðstæður hefðu breyst og því óskað eftir skriflegri afstöðu kæranda svo unnt væri að meta rétt til húsnæðisbóta. Stofnuninni hafi ekki borist frekari upplýsingar um stöðu umsækjanda og þann 22. október 2025 hafi umsókn verið hafnað þar sem fleiri heimilismenn væru með skráð lögheimili í leiguhúsnæðinu en fram kæmu á umsókn. Þar hafi einnig verið upplýst um að umræddur heimilismaður væri aðeins með skráða kerfiskennitölu hér á landi sem veiti ekki rétt til húsnæðisbóta. Af þessu megi sjá að ákvörðunin hafi ekki verið afturkölluð í skilningi 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eins og fram komi í rökstuðningi með kæru.

Í máli þessu sé deilt um synjun umsóknar um húsnæðisbætur á þeim grundvelli að heimilismaður hafi ekki verið skráður á umsókn. Samkvæmt ákvörðun, dags. 22. október 2025, hafi umsókn um húsnæðisbætur verið hafnað á grundvelli a. liðar 2. mgr. 9. gr. laga nr. 75/2016 um húsnæðisbætur. Ástæða synjunar hafi verið sú að heimilismaður hafi ekki verið skráður á umsókn þar sem hann væri með svonefnda kerfiskennitölu. Í greinargerð með frumvarpi til laga nr. 140/2019 um skráningu einstaklinga komi fram að kerfiskennitala sé hugsuð með þeim hætti að erlendir ríkisborgarar, sem séu hér á landi, vegna sérstakra hagsmuna geti fengið kerfiskennitölur. Þar segi einnig að „Engin réttindi eru tengd við kerfiskennitölu og því tilgangurinn eingöngu sá að auðvelda mönnum. t.d. að fá heilbrigðisþjónustu eða leysa út lyfseðla.“

Í 6. gr. reglugerðar nr. 1200/2016 um húsnæðisbætur segi m.a. að í umsókn skuli tilgreina nafn og kennitölur umsækjanda, nöfn og kennitölur annarra heimilsmanna en umsækjanda, ásamt öðrum upplýsingum er Húsnæðis- og mannvirkjastofnun telji þörf á svo unnt sé að staðreyna rétt umsækjanda til húsnæðisbóta og tilgreindar séu á umsóknareyðublaði.

Í 14. gr. laga um húsnæðisbætur segi að umsækjandi skuli veita HMS allar þær upplýsingar og gögn þeim til staðfestingar sem óskað sé eftir og nauðsynlegar séu til þess að staðreyna rétt hans til húsnæðisbóta. Að auki skuli upplýsa HMS um allar breytingar sem kunni að verða á högum hans eða heimilismanna eða öðrum þeim atriðum sem kunni að hafa áhrif á rétt hans til húsnæðisbóta á þeim tíma sem hann fái greiddar húsnæðisbætur. Samkvæmt 8. gr. laga um húsnæðisbætur séu húsnæðisbætur mánaðarlegar greiðslur sem ákvarðaðar séu út frá grunnfjárhæðum sem miðist við fjölda heimilismanna, sbr. 3. tölul. 3. gr. laganna, að teknu tilliti til tekna, eigna og greiðsluþátttöku í húsnæðiskostnaði. Fjöldi heimilismanna sé því grundvallarþáttur við útreikning húsnæðisbóta og hafi bein áhrif á rétt og fjárhæð greiðslna.

Í VII. kafla laganna sé kveðið á um endurreikning og leiðréttingu húsnæðisbóta. Samkvæmt 1. mgr. 25. gr. laga um húsnæðisbætur megi endurskoða rétt til húsnæðisbóta hvenær sem er og endurreikna fjárhæð þeirra þannig að húsnæðisbætur verði í samræmi við þær breytingar sem hafi orðið á aðstæðum umsækjanda eða annarra heimilismanna. Eins og áður hafi komið fram hvíli upplýsingaskylda á umsækjendum gagnvart Húsnæðis- og mannvirkjastofnun. Sú upplýsingaskylda nái m.a. til allra breytinga sem verði á högum hans og/eða annarra heimilismanna eða öðrum þeim atriðum sem kunni að hafa áhrif á greiðslu húsnæðisbóta. Þegar kærandi hafi upphaflega sótt um húsnæðisbætur í júní 2017 hafi umsækjandi, ásamt fjórum börnum, verið tilgreind á umsókn. Húsnæðis- og mannvirkjastofnun hafi ekki haft nein gögn undir höndum um breytingu á fjölda heimilismanna fyrr en eiginmaður kæranda hafi haft samband við stofnunina. Þar sem húsnæðisbætur miðist við fjölda heimilismanna, auk tekna og eigna heimilismanna 18 ára og eldri, séu slíkar upplýsingar nauðsynlegar til að tryggja rétta ákvörðun. Af hálfu stofnunarinnar sé byggt á því að málsmeðferðin hafi að öllu leyti verið í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og að ákvörðunin hafi verið gerð í samræmi við ákvæði laga nr. 75/2016 um húsnæðisbætur og reglugerð nr. 1200/2016 um húsnæðisbætur, með síðari breytingum.

Húsnæðis- og mannvirkjastofnun krefjist þess að hin kærða ákvörðun stofnunarinnar í málinu verði staðfest.

IV.  Niðurstaða

Kærð er ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar, dags. 22. október 2025, um að synja umsókn kæranda um húsnæðisbætur á þeirri forsendu að fleiri heimilismenn væru skráðir með lögheimili í leiguhúsnæðinu en fram kæmi í umsókn, sbr. a. liður 2. mgr. 9. gr. laga nr. 75/2016 um húsnæðisbætur. Umræddur heimilismaður væri með skráða kerfiskennitölu og ætti þar af leiðandi ekki rétt á húsnæðisbótum.

Af hálfu kæranda hefur því verið haldið fram að hin kærða ákvörðun sé haldin verulegum formsannmörkum sem varði ógildingu samkvæmt stjórnsýslulögum þar sem ekki hafi verið heimilt að breyta fyrri ákvörðun um samþykkt á umsókn kæranda um húsnæðisbætur. Slík breyting yrði einungis gerð samkvæmt skilyrðum 24. eða 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Úrskurðarnefndin fellst ekki á að með hinni kærðu ákvörðun hafi Húsnæðis- og mannvirkjastofnun verið að afturkalla fyrri ákvörðun sína um samþykkt á umsókn kæranda í skilningi VI. kafla stjórnsýslulaga. Nefndin telur að stofnunin hafi verið að beita þeim eftirlitsheimildum sem kveðið er á um í VII. kafla laga nr. 75/2016 en þar kemur skýrt fram í 23. gr. að framkvæmdaraðili skuli reglulega sannreyna þær upplýsingar sem ákvörðun um rétt til húsnæðisbóta byggist á. Þá er í 25. og 26. gr. laganna kveðið á um rétt stofnunarinnar til að endurskoða rétt til húsnæðisbóta hvenær sem er og leiðrétta greiðslur. 

Í 8. gr. laga nr. 75/2016 kemur fram að húsnæðisbætur séu mánaðarlegar greiðslur sem greiðast til umsækjanda, sbr. þó 4. mgr. 21. gr., og skuli ákvarðaðar og reiknaðar út miðað við grunnfjárhæðir sem miðast við fjölda heimilismanna, sbr. 3. tölul. 3. gr., að teknu tilliti til tekna, sbr. 17. gr., eigna, sbr. 18. gr., og greiðsluþátttöku í húsnæðiskostnaði, sbr. 19. gr. Samkvæmt 3. tölul. 3. gr. eru heimilismenn allir þeir sem búsettir eru í hinu leigða íbúðarhúsnæði en með búsetu er átt við þegar einstaklingur býr í hinu leigða íbúðarhúsnæði og á þar skráð lögheimili samkvæmt lögum um lögheimili og aðsetur, sbr. 2. tölul. 3. gr. laga nr. 75/2016.

Í athugasemdum með ákvæðinu í frumvarpi til laga nr. 75/2016 segir svo um hugtakið búsetu:

„Með búsetu er átt við að einstaklingur búi sannanlega í viðkomandi íbúðarhúsnæði og eigi þar skráð lögheimili samkvæmt lögum nr. 21/1990, um lögheimili, með síðari breytingum. Þurfa þannig tvö skilyrði að vera uppfyllt til að um búsetu sé að ræða í skilningi frumvarpsins. Um síðarnefnda skilyrðið vísast til ákvæða laga um lögheimili en í fyrrnefnda skilyrðinu um að einstaklingur búi sannanlega í viðkomandi íbúðarhúsnæði felst að um sé að ræða heimili hans, þ.e. þann stað þar sem hann geymir eigur sínar, á sér svefnstað og hefst við þegar hann er ekki fjarverandi til skamms tíma vegna atvinnu, tómstunda, ferðalaga, veikinda eða annarra sambærilegra ástæðna. Miðað skal við að hver einstaklingur búi í einu og sama íbúðarhúsnæðinu á hverjum tíma í þessum skilningi enda er almennt litið svo á að hver einstaklingur haldi heimili á einum stað. Samkvæmt framangreindu verður einstaklingur ekki talinn búsettur í íbúðarhúsnæði í skilningi frumvarpsins á þeim grundvelli einum að hann eigi þar lögheimili, heldur verður hann jafnframt sannanlega að búa í íbúðarhúsnæðinu í framangreindum skilningi. Sem dæmi má nefna að einstaklingur sem á lögheimili á Íslandi en býr tímabundið erlendis verður samkvæmt framangreindu ekki talinn búsettur í skilningi frumvarpsins þar sem hann á lögheimili.“

Þá segir svo um hugtakið heimilismenn:

„Með heimilismönnum er átt við alla þá einstaklinga sem búsettir eru í hinu leigða íbúðarhúsnæði í skilningi 2. tölul., sbr. einnig 10. gr. frumvarpsins, án tillits til innbyrðis tengsla þeirra á milli eða aldurs þeirra. Er því ekki gert að skilyrði að sérstök fjölskyldu- eða hjúskapartengsl séu á milli heimilismanna heldur miðað við að þeir séu sannanlega búsettir í umræddu íbúðarhúsnæði og eigi þar skráð lögheimili samkvæmt lögum um lögheimili eða, eftir atvikum, hafi þar tímabundið aðsetur í skilningi 10. gr. frumvarpsins. Vísast í því sambandi til athugasemda við 2. tölul. þessarar greinar þar sem nánar er fjallað um inntak búsetu í skilningi frumvarpsins.“

Í 9. gr. laga nr. 75/2016 er kveðið á um skilyrði fyrir greiðslu húsnæðisbóta. Þar segir í 1. mgr. að hver sá sem leigi íbúðarhúsnæði eigi rétt til húsnæðisbóta að uppfylltum skilyrðum laganna. Samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins skulu húsnæðisbætur einungis veittar að uppfylltum eftirfarandi skilyrðum:

1. umsækjandi og aðrir þeir sem umsækjandi tilgreinir sem heimilismenn í umsókn séu búsettir í íbúðarhúsnæðinu, sbr. þó 10. gr.,
2. umsækjandi sé 18 ára eða eldri,
3. um sé að ræða íbúðarhúsnæði hér á landi sem felur í sér venjulega og fullnægjandi heimilisaðstöðu þar sem að lágmarki er eitt svefnherbergi ásamt séreldhúsi eða séreldunaraðstöðu, sérsnyrtingu og baðaðstöðu, sbr. þó 11. gr.,
4. umsækjandi sé aðili að leigusamningi um íbúðarhúsnæðið sem sé til a.m.k. þriggja mánaða og skráður hefur verið í leiguskrá húsnæðisgrunns Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar, sbr. þó 12. gr.,
5. fyrir liggi umboð umsækjanda og annarra heimilismanna, 18 ára og eldri, til upplýsingaöflunar, sbr. 2. mgr. 14. gr.

Af málatilbúnaði Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar og gögnum málsins virðist umsókn kæranda um húsnæðisbætur hafa verið synjað á þeirri forsendu að eiginmaður hennar sé með svokallaða kerfiskennitölu sem veiti honum ekki rétt til húsnæðisbóta. Stofnunin hefur síðan ýmist vísað til þess að heimilismann vanti á umsókn kæranda, fleiri heimilismenn væru með skráð lögheimili í leiguhúsnæðinu en fram kæmu á umsókn og að heimilismaður hafi ekki verið skráður á umsókn vegna kerfiskennitölunnar. Af þessu verður ekki fyllilega séð hvort að stofnunin skilgreini eiginmann kæranda sem heimilismann í skilningi laga nr. 75/2016 eða ekki. Í öllu falli virðist stofnunin líta svo á kærandi eigi ekki rétt á húsnæðisbótum vegna þess að eiginmaður hennar eigi ekki rétt á húsnæðisbótum.

Úrskurðarnefnd velferðarmála getur ekki fallist á að sú afstaða eigi sér stoð í lögum nr. 75/2016. Kærandi sjálf er leigjandi íbúðarhúsnæðis og umsækjandi um húsnæðisbætur en ekki eiginmaður hennar. Húsnæðis- og mannvirkjastofun bar því að leggja mat á hvort framangreind skilyrði 2. mgr. 9. gr. laganna væru uppfyllt í hennar tilviki og þá hvort eiginmaður hennar teldist heimilismaður eða ekki. Í því samhengi telur nefndin rétt að benda á að það virðist óumdeilt að eiginmaður kæranda er búsettur í leiguíbúð hennar þrátt fyrir að honum sé ekki heimilt að skrá lögheimili sitt þar, enda ekki með dvalarleyfi á Íslandi. 

Að framangreindu virtu er óhjákvæmilegt að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi og vísa málinu til nýrrar meðferðar stofnunarinnar.

 

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar, dags. 22. október 2025, um að synja umsókn A, um húsnæðisbætur, er felld úr gildi og málinu vísað til nýrrar meðferðar stofnunarinnar.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

 

Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir