22 apríl 2026

Mál nr. 739/2026-Úrskurður

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 739/2026

Miðvikudaginn 22. apríl 2026

A

gegn

Tryggingastofnun ríkisins

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur og Unnþór Jónsson lögfræðingur.

Með kæru, móttekinni 13. nóvember 2025, kærði A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 14. ágúst 2025 þar sem greiðslur almannatrygginga voru stöðvaðar og kærandi endurkrafin um allar greiðslur frá 1. janúar 2024.

I. Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi hefur fengið greiddan örorkulífeyri og tengdar greiðslur frá Tryggingastofnun ríkisins frá árinu 1994. Með bréfi, dags. 31. mars 2025, var kæranda tilkynnt um að grunur hefði vaknað um að búseta hennar væri mögulega utan Evrópska efnahagssvæðisins (EES), nánar tiltekið að búseta hennar hefði verið í Taílandi/Asíu frá desember 2023. Óskað var eftir gögnum sem staðfestu búsetu hennar fyrir tímabilið 1. janúar 2024 til 31. mars 2025, t.d. færslulista frá banka, afriti af leigusamningi og staðfestingu á leigugreiðslum. Fram kemur að berist engin gögn/athugasemdir fyrir 22. apríl 2025 muni Tryggingastofnun taka ákvörðun út frá fyrirliggjandi gögnum um hvort stöðva eigi greiðslur til kæranda varanlega. Þá var vakin athygli á því að til greina kæmi að stöðva greiðslur til hennar afturvirkt og endurreikna réttindi frá og með 1. janúar 2024. Engin gögn bárust frá kæranda. Með bréfi, dags. 21. maí 2025, var kæranda tilkynnt um að þar sem engin gögn myndi stofnunin fresta greiðslum til hennar tímabundið frá 1. júní 2025 í samræmi við 3. mgr. 53. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar. Kærandi var hvött til að skila umbeðnum gögnum og tekið fram að bærust engin gögn/athugasemdir fyrir 4. júní 2025 myndi Tryggingastofnun taka ákvörðun út frá fyrirliggjandi gögnum um hvort að stöðva ætti greiðslur til hennar varanlega. Í kjölfarið bárust nokkur gögn frá kæranda. Með bréfi, dags. 14. ágúst 2025, var kæranda tilkynnt um stöðvun greiðslna og endurkröfu frá 1. janúar 2024.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 13. nóvember 2025. Með bréfi, dags. 18. nóvember 2025, óskaði úrskurðarnefnd eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins ásamt gögnum málsins. Með bréfi, dags. 10. janúar 2026, barst greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins og var hún send kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 13. janúar 2026. Athugasemdir bárust frá kæranda 18. febrúar 2026 og voru þær sendar Tryggingastofnun ríkisins til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 23. febrúar 2026. Viðbótargreinargerð barst með bréfi Tryggingastofnunar, dags. 10. apríl 2026, og var hún send kæranda til kynningar með bréfi, dags. 14. apríl 2026. Viðbótargagn barst frá kæranda 15. apríl 2026.

II. Sjónarmið kæranda

Í kæru kemur fram að kærð sé ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um stöðvun og endurkröfu greiðslna vegna meintrar dvalar utan EES.

Kærð sé ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 14. ágúst 2025, undir fyrirsögninni „niðurstaða rannsóknar“, um réttmæti bótagreiðslna frá 1. janúar 2024 að ótilgreindum tíma um miðbik árs 2025, ásamt endurgreiðslukröfu að upphæð 4.630.049 kr. Ástæða ákvörðunarinnar sé sögð dvöl kæranda í Asíu. Kærandi mótmæli ákvörðuninni á þeim forsendum að hún hafi haldið heimilisfesti í Danmörku á meðan hún hafi dvalið tímabundið í Asíu af heilsufarslegum ástæðum. Kærandi telji að málsmeðferð stofnunarinnar hafi ekki verið í samræmi við 10., 12. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og meginreglur EES-réttar. Þá skorti verulega á að ákvörðunin sé rökstudd í samræmi við ákvæði 1. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga og hvergi sé getið um rétt kæranda til frekari rökstuðnings í samræmi við 2. tölul. 2. mgr. 20. gr. sömu laga.

Málsatvik séu þau að kærandi sé X ára og hafi verið metin til 75% örorku frá 1. júní 2012 samkvæmt varanlegu örorkumati Tryggingastofnunar. Hún hafi undanfarin fjögur ár verið skráð til lögheimilis í Danmörku, n.t.t. á B. Þar áður hafi hún búið í C um nokkurra ára skeið. Í Danmörku hafi kærandi notið víðtækrar heilbrigðisþjónustu og hafi, fram til lok októbermánaðar 2025, verið skráð hjá dönskum yfirvöldum með lögheimili þar í landi.

Heilsufar kæranda hafi leitt til verulegrar skerðingar á færni og lífsgæðum, sbr. fyrrgreint örorkumat frá árinu 2012. Með hliðsjón af greindum bólgusjúkdómum, sicca-einkennum og langvinnum verkjum í stoðkerfi hafi kærandi dvalið tímabundið í suðaustur Asíu, þar sem mildara loftslag hafi reynst henni hagstæðara, að teknu tilliti til sjúkdóma hennar, og stuðlað að betri líðan og stöðugleika í meðferð. Áður en til þess hafi komið hafi hún átt erfitt með gang, einkum upp stiga, vegna verkja og hreyfiskerðingar. Í læknaskýrslum komi einnig fram að kærandi hafi ítrekað átt erfitt með að skilja meðferðir og áætlanir („pt. har virket forvirret over behandlingsforløbet og den generelle plan“), verið rugluð og illa áttuð. Þar megi horfa til flókinna lyfjaskammta, streitu, verkja eða annarra heilsufarslegra áhrifaþátta, ásamt takmarkaðri sjúkdómsinnsýn („ringe sygdomsindsigt“). Þetta hafi kallað á aukið eftirlit af hálfu heilbrigðisstarfsfólks, þar á meðal reglulegs símaeftirlits hjúkrunarfræðings („pt. skal kontaktes telefonisk af amb. sygepl. ca. hveranden måned“). Þessar takmarkanir við skynjun og skilning skýri almenna erfiðleika kæranda í samskiptum sínum við ýmis kerfi, þar með talið þá málsmeðferð sem sé hér til umfjöllunar, sem kalli á viðeigandi aðlögun í samræmi við 7. gr. a og 8. gr. laga um jafna meðferð utan vinnumarkaðar nr. 85/2018.

Þrátt fyrir að kærandi hafi haldið öllum efnislega mikilvægum tengslum sem máli skipti við EES-ríki á meðan á ferðalagi hennar um Asíu hafi staðið, hvar hún hafi dvalið aðeins í fáeinar vikur á hverjum stað, hafi Tryggingastofnun talið í bréfi, dags. 31. mars 2025, að fyrir hendi væri grunur um búsetu utan EES og hafi óskað eftir frekari gögnum. Þar sem kærandi hafi hvorki haft rafræn skilríki né aðgang að „Mínum síðum“ eftir að stofnunin hafi lagt niður aðgengi að síðunni með Íslykli þann 20. mars 2025, og hafi auk þess verið á sínu ferðalagi um Asíu, hafi stofnuninni ekki borist fullnægjandi svör frá kæranda innan tilgreinds frests. Með bréfi, dags. 21. maí 2025, hafi Tryggingastofnun tilkynnt að stofnunin hygðist fresta greiðslum tímabundið frá 1. júní 2025 og meta hvort rétt væri að stöðva greiðslur varanlega og endurreikna réttindi afturvirkt frá 1. janúar 2024. Kæranda hafi verið veittur frestur til 4. júní 2025 til að svara bréfinu. Af áðurgreindum sökum hafi kæranda ekki borist bréfið og hún ekki verið í aðstöðu til að bregðast við því í tíma, auk þess sem hafa verði í huga að hún hafi verið á ferðlagi utan Danmerkur og með takmarkaða möguleika til að afla gagna þaðan. Þremur mánuðum síðar hafi stofnunin tekið ákvörðun um endurkröfu á hendur kæranda sem nemi um 4,6 milljónum króna, með vísan til meintrar búsetu utan EES, með bréfi, dags. 14. ágúst 2025. Með bréfi, dags. 6. október 2025, hafi Skatturinn tekið ákvörðun um endurgreiðslu á staðgreiðslu tekjuskatts, byggt á ákvörðun Tryggingastofnunar og miðlun upplýsinga þaðan.

Kærandi telji að slík ákvörðun sé ómálefnaleg, ólögmæt og andstæð bæði íslenskum lögum og skuldbindingum Íslands samkvæmt EES-samningnum, enda hafi hún haldið áfram raunverulegri og stöðugri tengingu við EES-ríki á öllu tímabilinu.

Kærandi hafi til margra ára, og þann tíma sem um ræði, haft raunverulega búsetu og miðju hagsmuna sinna í Danmörku. Dvöl hennar í Asíu hafi verið tímabundin og fyrst og fremst í heilsufarslegum tilgangi, ekki búsetuflutningur. Ferðalagið hafi verið liður í bataferli og hvíld sem mælt hafi verið með að teknu tilliti til skerðinga og sjúkdóma kæranda, þar sem vitað sé að milt loftslag hafi góð áhrif þar á. Af ljósmyndum af vegabréfsstimplum kæranda megi sjá að dvöl hennar utan EES á umræddu tímabili hafi verið í formi stuttra, endurtekinna dvalarleyfa í 30 til 90 daga í senn í Taílandi, Malasíu og Indónesíu. Engin dvalaráritun eða skráning bendi til varanlegrar búsetu, atvinnu eða flutnings á réttindum til ríkja utan EES. Slík dvöl, jafnvel þótt hún standi yfir í lengri tíma, jafngildi hvorki flutningi lögheimilis né varanlegum brottflutningi úr EES í skilningi reglugerðar (EB) nr. 883/2004 eða 11. gr. laga nr. 80/2018. Að líta svo á brjóti gegn meðalhófi, mannréttindasjónarmiðum og dómaframkvæmd Evrópudómstólsins í málum De Cuyper og Swaddling, sem síðar verði vikið að.

Eins og greina megi af gögnum Skattsins hafi kærandi greitt staðgreiðslu af lífeyri sínum allan umræddan tíma. Það staðfesti skattalega heimilisfesti hennar innan EES, hvar greiðslurnar hafi verið teknar til skatts samkvæmt tvísköttunarsamningi milli Íslands og Danmerkur. Slíkar skattgreiðslur beri með sér að kærandi hafi áfram verið innan virks trygginga- og skattakerfis aðildarríkis EES og verði því ekki talin hafa rofið tengsl sín við EES og flutt raunverulega búsetu utan þess. Samkvæmt meginreglum EES-réttar og dómaframkvæmd Evrópudómstólsins séu slík tengsl við skattlagningu og tryggingatengsl meðal helstu viðmiða við mat á „miðju hagsmuna“ einstaklings. Tryggingastofnun hafi því borið að kanna þetta atriði áður en tekin hafi verið ákvörðun, í samræmi við rannsóknarreglu stjórnsýslulaga. Þrátt fyrir slitrótt meðferðarsamband kæranda við danska heilbrigðisaðila hafi það engu að síður verið eina virka meðferðasambandið sem hafi verið í gangi, grundvallað á búsetu hennar inn í Danmörku og tryggingatengslum þar í gegnum CPR-númer og sjúkratryggingar.

Málsmeðferð Tryggingastofnunar hafi verið haldin verulegum annmörkum bæði að efni og formi. Ákvörðun stofnunarinnar hafi ekki byggst á staðfestum gögnum um búsetu kæranda utan EES, heldur á þeirri staðreynd að hún hafi ekki svarað fyrirspurnum stofnunarinnar innan tilskilins frests. Sú þögn hafi þó átt sér málefnalegar skýringar sem óviðráðanlegt hafi verið leysa; kærandi hafi ekki haft aðgang að „Mínum síðum“ hjá Tryggingastofnun þar sem hún hafi ekki haft tök á því að verða sér út um íslensk rafræn skilríki og stofnunin hafi fellt niður Íslykilinn ellefu dögum áður en tilkynning stofnunarinnar hafi verið send kæranda. Kærandi hafi því hvorki haft tæknilega möguleika til að nálgast og skila inn gögnum né raunhæf tækifæri til að annast málareksturinn í tíma, samhliða samskiptum við danska aðila og leit að stuðningi varðandi gæslu réttinda sinna. Eftir því sem næst verði komist sé fyrsta tilkynning Tryggingastofnunar um lokun Íslykils frá 19. mars.

Án þess að ná að afla staðfestra gagna um færni og möguleika kæranda til svara eða kanna raunverulega heimilisfesti hennar í Danmörku, til að geta lagt réttmætt mat á dvöl hennar í Asíu, hafi Tryggingastofnun engu að síður ákveðið að leggja svaraleysið til grundvallar niðurstöðu um að kærandi hefði flutt búsetu til ríkis utan EES. Með því hafi ekki verið tryggt að málið væri nægjanlega upplýst áður en gripið hafi verið til íþyngjandi aðgerða. Slík málsmeðferð sé ekki í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga sem leggi skyldu á stjórnvöld að afla nauðsynlegra upplýsinga áður en ákvörðun sé tekin, ekki síst þegar um jafn afdrifaríka ákvörðun sé að ræða. Í þessu máli verði til dæmis ekki séð að Tryggingastofnun hafi tekist að afla gagna sem staðfesti að tengsl kæranda við Danmörku hafi verið rofin við dvöl hennar í Asíu. Ákvörðunin hafi því verið tekin án fullnægjandi rannsóknar og án þess að leggja heildarmat á aðstæður kæranda.

Enn fremur megi gera athugasemdir við málsmeðferðina út frá meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga. Hér þurfi að hafa í huga að kærandi sé X ára gömul og einstæðingur með skattalega heimilisfesti innan EES og hafi ekki notið annarra tekna en örorkulífeyris Tryggingastofnunar, sem samsvari samkvæmt gögnum aðeins rúmum 270.000 kr. á mánuði. Ákvörðunin svipti hana ekki aðeins nauðsynlegu lífsviðurværi, heldur skuldbindi hana jafnframt til að greiða til baka „ofgreiddan“ lífeyri með vöxtum, sem muni óhjákvæmilega gera henni enn erfiðara um vik að framfleyta sér sjálf. Í máli kæranda hafi stofnuninni verið unnt að gefa henni lengri frest til að leita stuðnings við að skila nánari upplýsingum og gefa kæranda kost á að skýra málið áður en gripið væri til svo íþyngjandi ráðstöfunar sem stöðvun greiðslna og endurkrafa um háar fjárhæðir sé. Líta þurfi til þess sem segi í læknaskýrslum að kærandi eigi erfitt með skilning og formleg samskipti við hin ýmsu kerfi, auk þess sem hún hafi verið búsett í Danmörku og með heftan aðgang að samskiptaleiðum við stofnunina og stuðningi við málsmeðferðina. Í því ljósi hefði jafnvel mátt telja að ríkari þörf væri fyrir viðeigandi aðlögun og meiri kröfur til leiðbeiningarskyldu stjórnvaldsins.

Þá þurfi að gera athugasemdir vegna andmælarétts kæranda samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga sem tryggi einstaklingum raunhæfan möguleika til að tjá sig áður en tekin sé ákvörðun sem hafi áhrif á lögvarða hagsmuni. Í ljósi þeirra afdrifaríku og íþyngjandi afleiðinga sem ákvörðunin hafi á líf kæranda til komandi framtíðar, og þær augljósu takmarkanir sem hún búi við til að geta gripið til varna og farið með mál sitt óstudd, sé óskiljanlegt að stofnunin hafi gengið fram með þessum hætti án þess að reyna eftir fremsta megni að beita viðeigandi aðlögun til að jafna málsmeðferðina og gera hana sanngjarna. Kærandi hafi hvorki fengið nægjanlegan frest né hafi verið í raunhæfri aðstöðu til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri, þar sem aðgangur að „Mínum síðum“ hafi verið óvirkur og engin önnur leið boðin til að tjá sig eða senda gögn. Stofnunin hafi þannig ekki sýnt þá aðgát sem nauðsynleg sé þegar um jafn verulega íþyngjandi ákvörðun sé að ræða. Þá beri að athuga að kæranda hafi borist ákvörðun Tryggingastofnunar sama dag og hún hafi sent inn bankayfirlit vegna ársins 2024. Stofnunin hafi enga tilraun gert til að leita frekari skýringa né greina kæranda frá því að fyrirhugað væri að taka verulega íþyngjandi ákvörðun í máli hennar.

Að auki brjóti málsmeðferðin gegn þeim alþjóðlegu skuldbindingum sem Ísland hafi undirgengist samkvæmt EES-samningnum, einkum reglugerð (EB) nr. 883/2004 um samræmingu almannatryggingakerfa og 41. gr. sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi sem kveði á um rétt til góðrar stjórnsýslu („right to good administration“). Í samræmi við þessa réttarheimild beri stjórnvöldum að tryggja að einstaklingar njóti málefnalegrar, hlutlægrar og vandaðrar málsmeðferðar áður en gripið sé til íþyngjandi ráðstafana og þegar horfið sé frá meginreglum og markmiðum laga, eins og fylgi stöðvun lögbundinna lífeyrisgreiðslna og kröfum um endurgreiðslur.

Við mat á lögmæti ákvörðunar Tryggingastofnunar verði að horfa til þeirra meginreglna sem leiði af stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, alþjóðlegum mannréttindasáttmálum og skuldbindingum Íslands samkvæmt EES-samningnum. Þessar reglur myndi sameiginlegan lagaramma utan um rétt einstaklinga til félagslegrar verndar, réttrar málsmeðferðar og réttlátrar stjórnsýslu.

Samkvæmt 76. gr. stjórnarskrárinnar beri stjórnvöldum skylda til að tryggja öllum sem þess þurfi rétt til félagslegrar aðstoðar og öryggis vegna örorku. Greinin veiti almenna stoð undir rétt einstaklinga með langvinna sjúkdóma til almannatrygginga og viðunandi lífskjara sem verði ekki afnumin nema með málefnalegum og réttmætum rökum. Að teknu tilliti til 70. gr. stjórnarskrárinnar og 6. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu verði jafnframt að gera ráð fyrir að einstaklingar eigi rétt á réttlátri málsmeðferð í málum sem varði réttindi og skyldur þeirra. Þótt ákvæðið vísi formlega til dómstóla hafi það verið talið leggja grundvallarreglur sem einnig gildi við stjórnsýslumeðferð, einkum þegar tekin sé íþyngjandi ákvörðun um lögbundin réttindi eins og bótarétt samkvæmt almannatryggingalögum.

Samkvæmt 1. gr. 1. viðauka Mannréttindasáttmála Evrópu njóti einstaklingur verndar eignarréttinda, sem hafi verið túlkað svo að réttur til lögbundinna bóta falli undir hugtakið „eign“. Í ljósi dómaframkvæmdar Mannréttindadómstóls Evrópu (t.d. Stec og fleiri gegn Bretlandi, C-65731/01 og C-65900/01) verði afturköllun eða stöðvun slíkra bóta að vera byggð á skýrum lagagrundvelli, byggt á lögmætum markmiðum og vera í samræmi við meðalhóf. Aðgerðir sem feli í sér afturvirka sviptingu bóta án fullnægjandi rannsóknar brjóti í bága við þessa reglu. Auk þess sé ætlun 14. gr. Mannréttindasáttmála að tryggja almennt jafnræði við nýtingu réttinda. Telja verði að Tryggingastofnun þurfi að taka mið af þessum meginreglum við málsmeðferð sína, þar sem réttur til örorkubóta teljist til borgaralegra réttinda samkvæmt dómaframkvæmd (sbr. Feldbrugge gegn Hollandi, C-8562/79, og Deumeland gegn Þýskalandi, C-9384/81) og það sé óumdeilt að kærandi eigi, á grundvelli skerðinga sinna, rétt á örorkulífeyri. Réttmæti hennar til lífeyris vegna örorku sé óbreytt.

Að endingu verði að líta til skuldbindinga Íslands samkvæmt EES-samningnum, sem feli í sér að tryggja skuli frjálsa för einstaklinga og samræmda vernd réttinda á sviði almannatrygginga. Samkvæmt 7. gr. reglugerðar (EB) nr. 883/2004 sé almennt bannað að binda réttindi samkvæmt almannatryggingum við búsetu innan tiltekins lands, nema slíkt sé sérstaklega undanskilið og rökstutt. Einnig tryggi 3. mgr. 4. gr. sömu reglugerðar jafnræði við beitingu réttinda innan EES. Af 3. gr. EES-samningsins megi leiða meginreglu um trúnaðar- og samvinnuskyldu („loyality“ eða „loyal cooperation“), sem skuldbindi íslensk stjórnvöld til að túlka landslög í samræmi við efni og markmið EES-reglna og tryggja samræmda framkvæmd þeirra. Þegar íslensk stjórnvöld beiti ákvæðum almannatryggingalaga verði því að gæta þess að ákvörðun takmarki ekki rétt einstaklinga sem haldi áfram að tilheyra EES-kerfinu, hvar kærandi hafi verið skráð með lögheimili og tryggingavernd, nema ótvíræð og lögmæt undantekning sé fyrir hendi.

Í dómi Evrópudómstólsins í máli Swaddling gegn Bretlandi (C-90/97) hafi verið fjallað um hvernig túlka skuli hugtakið „residence“ í samhengi við Evrópureglugerð nr. 1408/71 (nú nr. 883/2004). Dómstóllinn hafi kveðið á um að búsetumat í félags- og tryggingarétti verði að byggjast á efnislegum tengslum einstaklings við ríki, en ekki einungis á líkamlegri viðveru. Það sem skipti máli sé hvar einstaklingur hafi „miðju hagsmuna sinna“ („the habitual centre of interests“), þar sem hann hafi fjölskyldu, húsnæði, tryggingaskráningu, skattgreiðslur, heilbrigðisþjónustu eða önnur félagsleg tengsl. Þetta fordæmi hafi almenna þýðingu fyrir EES-ríkin, þ.m.t. Ísland, þar sem það tryggi að einstaklingar sem haldi áfram raunverulegum tengslum við EES-ríki teljist ekki hafa rofið búsetu þótt þeir dvelji tímabundið utan svæðisins. Í máli kæranda eigi þessi meginregla ótvírætt við, þar eð hún hafi haldið skráðri búsetu í Danmörku, hafi haft virkt CPR-númer, greiðslur í danska heilbrigðiskerfinu og íslenska skattaskráningu, og eingöngu dvalið utan EES tímabundið í hvíldar- og bataferli. Að telja slíka dvöl ígildi búsetuflutnings væri andstætt meginreglu Swaddling-dómsins og markmiði reglugerðar (EB) 883/2004 um samræmda vernd tryggðra einstaklinga innan EES.

Í máli De Cuyper gegn Belgíu (C-406/04) hafi dómstóllinn fjallað um rétt til atvinnuleysisbóta þegar einstaklingur dveljist tímabundið utan heimaríkis í endurhæfingarskyni. Dómstóllinn hafi komist að þeirri niðurstöðu að ríki geti aðeins takmarkað rétt til bóta vegna búsetu ef slíkt sé nauðsynlegt og í samræmi við meðalhóf. Bann við dvöl erlendis verði að vera rökstutt með lögmætum og málefnalegum ástæðum en ekki byggt á almennum grun eða formlegum skilyrðum. Dómurinn sé mikilvægur fyrir þetta mál, þar sem hann staðfesti að tímabundin dvöl utan EES, til dæmis vegna heilsufars, jafngildi ekki flutningi búsetu eða missi á réttindum samkvæmt tryggingalögum. Í tilviki kæranda hefði Tryggingastofnun átt að kanna hvort dvölin væri tímabundin og heilsufarsleg áður en gripið hafi verið til íþyngjandi aðgerða, í samræmi við meðalhófsreglu bæði íslensks og evrópsks réttar.

Tryggingastofnun ríkisins byggi ákvörðun sína á því að kærandi hefði verið búsett utan Schengen-svæðisins frá 1. janúar 2024 og vísað í því sambandi til 11. gr. laga nr. 80/2018 um lögheimili og aðsetur, sem kveði á um að einstaklingur skuli hafa lögheimili þar sem hann dvelji að jafnaði og hafi heimilishald sitt. Af orðalagi ákvæðisins leiði hins vegar ekki sjálfkrafa að tímabundin dvöl erlendis jafngildi flutningi lögheimilis, enda sé það heildarmat á varanlegum tengslum sem ráði í því efni. Í máli kæranda liggi fyrir að hún hafi haldið varanlegum tengslum við Danmörku í gegnum skráð lögheimili í B, virkt CPR-númer, danska sjúkratryggingu og meðferð heilbrigðisaðila. Aukinheldur hafi kærandi haft skattalega heimilisfesti innan EES með staðgreiðslu tekjuskatts á Íslandi

Við framkvæmd laga nr. 100/2007 um almannatryggingar beri samkvæmt 59. gr. þeirra laga að taka tillit til milliríkjasamninga á sviði almannatrygginga og félagsmála sem Ísland sé aðili að. Greinin kveði sérstaklega á um að búsetu-, atvinnu- og tryggingatímabil í öðru samningsríki skuli jafngilda búsetutíma á Íslandi og að réttur til greiðslu bóta við búsetu í öðru samningsríki skuli viðurkenndur. Þar sem kærandi hafi verið búsett í Danmörku hafi Tryggingastofnun borið að líta á það búsetutímabil sem jafngildi búsetu á Íslandi. Þar af leiðandi verði að álíta að stofnunin hefði átt að beita 59. gr. sem leiðbeiningarákvæði við túlkun 11. gr. laga um lögheimili og byggja á þeim upplýsingum sem hún hafi meðal annars haft um lögheimilisskráningu og skattalega heimilisfesti. Eins og áður greini sé, samkvæmt 7. gr. reglugerðar (EB) nr. 883/2004, óheimilt að skerða eða afturkalla bætur vegna búsetu í öðru aðildarríki. Að beita 11. gr. laga um lögheimili einhliða, án tillits til 59. gr. laga um almannatryggingar og EES-reglna, feli í sér brot á lögmætisreglu og að gætt sé samræmis við þjóðréttarlegar skuldbindingar. Þar með fáist ekki séð að stofnunin hafi farið að lögum eða sinnt þeirri rannsóknar- og meðalhófsreglu sem henni hafi borið að fylgja samkvæmt stjórnsýslulögum.

Af heildstæðu mati á málinu sé það álit kæranda að ákvörðun Tryggingastofnunar standist hvorki íslensk lög né skuldbindingar Íslands samkvæmt EES-rétti. Í fyrsta lagi hafi málsmeðferðin verið ólögmæt þar sem ekki hafi verið gætt þeirra reglna stjórnsýslulaga sem tryggi réttláta og málefnalega meðferð mála. Stofnunin hafi ekki aflað fullnægjandi gagna um raunveruleg tengsl kæranda við Danmörku, ekki tekið mið af skýringum um tímabundna dvöl af heilsufarslegum ástæðum og hafi brugðist við læknisfræðilegum og tæknilegum hindrunum kæranda til að eiga í formlegum samskiptum með óhóflega íþyngjandi hætti. Með því hafi verið brotið gegn 10., 12. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem og stjórnarskrárbundnum rétti kæranda til félagslegrar verndar og réttlátrar málsmeðferðar samkvæmt 70. og 76. gr. stjórnarskrárinnar.

Í öðru lagi hafi efnislegt mat Tryggingastofnunar á búsetu kæranda verið andstætt EES-rétti. Samkvæmt dómaframkvæmd Evrópudómstólsins, einkum Swaddling (C-90/97) og De Cuyper (C-406/04), verði að meta hugtakið búseta út frá heildstæðum tengslum einstaklings við það ríki og ríkjasamband þar sem hann eigi lögheimili en ekki einungis við líkamlega dvöl í ótilgreindan tíma. Kærandi hafi áfram haldið lögheimili, tryggingaskráningu og heilbrigðisþjónustu í Danmörku, og dvöl hennar utan EES hafi verið tímabundin og reist á heilsufarslegum forsendum. Það sé því rangt og ólögmætt að líta svo á að búseta hafi verið flutt varanlega utan EES. Bætur kæranda hafi jafnframt verið flutningshæfar innan EES, sbr. meginreglu Molenaar (C-160/96) og Jauch (C-215/99) um að örorku- og umönnunarbætur teljist „cash benefits“ sem séu veittar undir tryggingarvernd. Samkvæmt 7. gr. reglugerðar (EB) nr. 883/2004 megi slíkar greiðslur hvorki stöðva né afturkalla vegna búsetu í öðru aðildarríki nema skýr og rökstudd undantekning gildi. Þar af leiðandi brjóti ákvörðunin einnig meginreglur EES-réttar um meðalhóf, réttmætar væntingar og trúnaðarskyldu ríkja samkvæmt 3. gr. EES-samningsins. Þegar einstaklingur haldi áfram að tilheyra tryggingakerfi aðildarríkis beri stjórnvöldum að tryggja samræmi og forðast aðgerðir sem grafi undan markmiðum reglugerðar 883/2004 um frjálsa för og samhæfða vernd réttinda. Kærandi geri eftirfarandi kröfur:

„1. Að ákvörðun Tryggingastofnunar um stöðvun og endurkröfu greiðslna verði felld úr gildi.

2. Að stofnuninni verði gert að endurmeta rétt kæranda með hliðsjón af raunverulegri búsetu hennar í Danmörku og skuldbindingum Íslands samkvæmt EES-rétti.

3. Að kæran verði tekin til meðferðar án tafar þar sem um er að ræða verulega íþyngjandi ákvörðun sem hefur neikvæð áhrif á framfærslu kæranda og lífskjör hennar.“

Í athugasemdum kæranda segir að kjarni ágreiningsins sé hvort kærandi hafi, þrátt fyrir tímabundna dvöl utan EES, haldið miðju hagsmuna sinna (e. centre of interests) í EES-ríki á tímabilinu 1. janúar 2024 til 14. ágúst 2025. Samkvæmt reglugerð (EB) nr. 883/2004 og framkvæmdarreglugerð (EB) nr. 987/2009 skuli mat á búsetu byggjast á heildstæðu mati á s.s. fjölskyldu- og félagslegum tengslum, trygginga- og skattatengslum og ásetningi einstaklings, en ekki eingöngu á líkamlegri dvöl á tilteknu tímabili.

Af gögnum málsins verði ekki ráðið að Tryggingastofnun hafi framkvæmt slíkt heildarmat áður en gripið hafi verið til íþyngjandi ráðstafana. Dómaframkvæmd Evrópudómstólsins hafi undirstrikað að hugtakið búseta (e. habitual residence) snúi að raunverulegum tengslum og miðju hagsmuna einstaklings, sbr. meðal annars dóm í máli Swaddling gegn Bretlandi, C-90/97, og að takmarkanir á réttindum vegna dvalar utan heimaríkis verði að standast meðalhóf, sbr. meðal annars í máli De Cuyper gegn Belgíu, C-406/04. Þar byggi dómstóllinn á því að mat á búsetu einstaklings í tengslum við félagsleg réttindi skuli byggjast á raunverulegum réttar- og hagsmunatengslum við tiltekið ríki, en ekki á staðfestingum um tímabundna dvöl. Þar sé jafnframt staðfest að tímabundin dvöl erlendis, þar á meðal af heilsufarslegum ástæðum, jafngildi ekki sjálfkrafa flutningi búsetu í skilningi tryggingaréttar og að beiting slíkra takmarkana verði að samrýmast meðalhófi.

Tryggingastofnun virðist hafna þessum sjónarmiðum með þeim rökum að kærandi hafi dvalið í ríkjum utan EES og að fordæmin eigi því ekki við. Sú afstaða sé lagalega röng. Dómar Evrópudómstólsins fjalli sem slíkir ekki um rétt fólks til dvalar utan EES, heldur hvernig skilgreina skuli búsetu í skilningi almannatryggingaréttar. Þau viðmið sem þar séu sett fram gildi óháð því hvar einstaklingur dvelji tímabundið, enda lúti þau að því hvort viðkomandi hafi í raun rofið tengsl sín við EES-ríki eða haldið áfram miðju hagsmuna sinna þar.

Þá verði að leiðrétta að sú staðfesting sem Tryggingastofnun hafi aflað frá Udbetaling Danmark síðla september 2025 endurspegli ekki stöðu kæranda á hinu kærða tímabili, þ.e. 1. janúar 2024 til 14. ágúst 2025. Á þeim tíma sem fyrirspurn Tryggingastofnunar hafi verið lögð fram hafi kærandi þegar verið flutt til Íslands, þannig að sú tímabundna staða geti ekki verið lögmæt sönnun um að tengsl hennar við Danmörku hafi skort á tímabilinu.

Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 beri stjórnvaldi að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun sé tekin. Þessi skylda hvíli á stjórnvaldinu sjálfu og verði ekki færð yfir á aðila máls með þeim hætti að skortur á gögnum eða svörum leiði sjálfkrafa til íþyngjandi niðurstöðu. Sérstaklega eigi þetta við þegar ákvörðun hafi veruleg áhrif á lögvarða hagsmuni einstaklings, svo sem stöðvun lögbundinna bótagreiðslna og afturvirka endurkröfu.

Í máli kæranda byggi Tryggingastofnun að verulegu leyti niðurstöðu sína á því að kærandi hafi ekki lagt fram fullnægjandi gögn um búsetu sína í Danmörku innan þeirra fresta sem henni hafi verið settir. Í greinargerð stofnunarinnar komi fram að kæranda sé skylt að skila inn slíkum gögnum til þess að aðstoða Tryggingastofnun við að meta rétt sinn til greiðslna og að þau gögn sem hún hafi lagt fram hafi ekki staðfest búsetu í Danmörku. Af þessu leiði að skortur á gögnum sé í reynd lagður að jöfnu við sönnun um að kærandi hafi flutt búsetu sína varanlega utan EES. Kærandi hafi átt í verulegum erfiðleikum með að afla gagna frá dönskum stjórnvöldum þar sem danskt kerfi byggist að verulegu leyti á rafrænni auðkenningu sem hún hafi ekki aðgang að og þeim erfiðleikum sem lýst sé í læknaskýrslum varðandi úrvinnslu upplýsinga. Þessi staða kalli á beitingu viðeigandi aðlögunar samkvæmt 7. gr. a laga nr. 85/2018, auk virkrar rannsóknar skv. 10. gr. stjórnsýslulaga, í stað þess að leggja skort á rafrænt aðgengi að jöfnu við sönnun á búsetuflutning.

Nálgunin sé ekki í samræmi við grundvallarreglur stjórnsýsluréttar. Þótt aðili máls beri samkvæmt 47. gr. almannatryggingalaga skyldu til að veita upplýsingar sem nauðsynlegar séu til að taka ákvörðun um bótarétt leysi það Tryggingastofnun ekki undan sjálfstæðri rannsóknarskyldu samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga. Stofnuninni beri að leggja sjálfstætt mat á fyrirliggjandi gögn, afla frekari upplýsinga eftir þörfum og kanna sérstaklega þau atriði sem hafi verið kæranda í óhag, áður en tekin hafi verið ákvörðun sem hafi í för með sér stöðvun greiðslna og afturvirka endurkröfu. Þá viðurkenni stofnunin að ekki hafi verið bent á rökstuðningsrétt í bréfi 14. ágúst 2025, sem telja verði að hafi verið alvarlegur formgalli sem hafi haft áhrif á möguleika kæranda til að nýta andmælarétt tímanlega.

Þá verði að líta til aðstæðna kæranda við meðferð málsins. Fyrir liggi að kærandi sé einstaklingur með langvarandi heilsufarsvandamál og skerta færni til að sinna flóknum stjórnsýslusamskiptum. Í gögnum málsins komi fram að hún hafi verið í erfiðleikum með að nýta rafræn skilríki og „Mínar síður“ Tryggingastofnunar, auk þess sem hún hafi dvalist erlendis á því tímabili sem málið hafi verið til meðferðar. Þessar aðstæður hafi verið Tryggingastofnun kunnar. Í slíkum tilvikum hvíli ríkari skylda á stjórnvaldi til að tryggja að aðili máls fái raunhæft tækifæri til að tjá sig og leggja fram gögn, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga um andmælarétt og 7. gr. a laga nr. 85/2018 um jafna meðferð utan vinnumarkaðar, þar sem kveðið sé á um skyldu til viðeigandi aðlögunar fyrir fatlað fólk. Það feli meðal annars í sér að stjórnvöld þurfi að taka tillit til þess hvort aðili máls hafi í raun haft getu og aðgang til að nýta þær samskiptaleiðir sem boðnar hafi verið og hvort þörf hafi verið á framlengdum frestum, skýrari leiðbeiningum eða öðrum úrræðum til að jafna stöðu hans í málsmeðferðinni.

Af greinargerð Tryggingastofnunar verði ekki ráðið að slík einstaklingsbundin aðlögun hafi verið metin eða framkvæmd. Þvert á móti virtist stofnunin hafa litið svo á að birting gagna í stafrænu pósthólfi og almenn tölvupóstsamskipti hafi fullnægt kröfum um andmælarétt, án tillits til þess hvort kærandi hefði í reynd haft raunhæfan möguleika á að nýta sér þau úrræði. Þessi háttsemi hafi haft í för með sér að kærandi hafi ekki notið raunverulegs andmælaréttar í skilningi 13. gr. stjórnsýslulaga. Hún hafi hvorki fengið raunhæfan frest né aðstæður til að koma sjónarmiðum sínum að áður en tekin hafi verið ákvörðun sem hafi haft í för með sér stöðvun greiðslna og afturvirka endurkröfu á háum fjárhæðum.

Þessi annmarkar séu ekki einungis formsatriði heldur hafi haft veruleg áhrif á efnisniðurstöðu málsins.

Ákvörðun Tryggingastofnunar um að stöðva greiðslur kæranda og endurkrefja hana afturvirkt um greiðslur frá 1. janúar 2024 að fjárhæð 4.630.049 kr. feli í sér afar íþyngjandi ráðstöfun gagnvart kæranda. Slík ákvörðun verði samkvæmt íslenskum stjórnsýslurétti og alþjóðlegum mannréttindaskuldbindingum Íslands að uppfylla kröfur um meðalhóf, lögmætan tilgang og sanngjarnt jafnvægi milli almannahagsmuna og réttinda einstaklings.

Samkvæmt 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skuli stjórnvald aðeins grípa til þess úrræðis sem vægast sé þegar fleiri en ein leið komi til greina til að ná lögmætu markmiði. Í þessu felist að stjórnvald verði að meta hvort markmiði málsins verði náð með vægari úrræðum en fullri stöðvun greiðslna og afturvirkri endurkröfu. Af greinargerð Tryggingastofnunar verði ekki ráðið að slík meðalhófsmat hafi farið fram. Þar sé hvorki fjallað um hvort vægari úrræði hefðu staðið til boða né hvort markmiðum eftirlits hefði verið unnt að ná með öðrum og minna íþyngjandi hætti. Þá verði að líta til þess að umrædd ákvörðun hafi afturvirk áhrif sem nái yfir langt tímabil, eða rúma átján mánuði, án þess rökleg skýring liggi fyrir af hverju krafan miðist við umrædda dagsetningu. Afturvirk stöðvun lögbundinna bótagreiðslna og krafa um endurgreiðslu verulegra fjárhæða sé almennt talin sérstaklega íþyngjandi og verði að byggjast á skýrum lagagrundvelli, vandaðri rannsókn og ströngu meðalhófsmati. Stjórnvaldið þurfi að rökstyðja hvers vegna vægari úrræði hafi ekki nægt.

Samkvæmt dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu falli lögbundnar almannatryggingagreiðslur undir hugtakið „eign“ í skilningi 1. gr. 1. viðauka Mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. m.a. dóma í málum Feldbrugge gegn Hollandi (C-8562/79), Deumeland gegn Þýskalandi (C-9384/81) og Stec o.fl. gegn Bretlandi (C-65731/01 og C-65900/01). Af þeirri vernd leiði að skerðing eða afturköllun slíkra réttinda verði að byggjast á skýrum og fyrirsjáanlegum lagagrundvelli, þjóna lögmætu markmiði og vera í samræmi við meðalhóf og réttlátt jafnvægi milli almannahagsmuna og hagsmuna einstaklings.

Þá verði ekki séð að Tryggingastofnun hafi tekið tillit til þess að kærandi hafi verið í góðri trú um rétt sinn til greiðslna. Ekkert bendi til þess að kærandi hafi haft ásetning til að afla sér bóta án réttargrundvallar eða sýnt af sér gáleysi. Þvert á móti hafi hún reynt út frá sínum takmörkunum að útskýra aðstæður sínar og erfiðleika við að verða við beiðni stofnunarinnar.

Samkvæmt stjórnsýslulögum nr. 37/1993 beri stjórnvaldi að rökstyðja íþyngjandi ákvarðanir með skýrum og greinargóðum hætti, þannig að aðili máls geti skilið á hvaða lagagrundvelli og með hvaða rökum niðurstaða byggist og metið hvort tilefni sé til að bera hana undir æðra stjórnvald. Þessi skylda sé sérstaklega mikilvæg þegar ákvörðun varði lögbundin réttindi einstaklinga og hafi veruleg áhrif á fjárhagslega og félagslega stöðu þeirra, svo sem þegar um sé að ræða stöðvun bótagreiðslna og afturvirka endurkröfu.

Samkvæmt 20. gr. stjórnsýslulaga beri stjórnvaldi að upplýsa aðila máls um rétt hans til að óska eftir rökstuðningi og samkvæmt 21. gr. sömu laga skuli rökstuðningur vera þannig úr garði gerður að hann tilgreini bæði réttarheimildir og þau meginsjónarmið sem höfð hafi verið að leiðarljósi við ákvörðunina. Þessi krafa þjóni því markmiði að tryggja gagnsæi, fyrirsjáanleika og raunhæfan rétt aðila til að nýta andmælarétt og kæruleiðir.

Tryggingastofnun viðurkenni sjálf í greinargerð sinni að kæranda hafi ekki verið bent á heimild til að óska eftir rökstuðningi í ákvörðuninni frá 14. ágúst 2025 og telji það vera mistök. Stofnunin leggi þó til grundvallar að þessi annmarki sé ekki þess eðlis að leiða til ógildingar ákvörðunarinnar. Í ljósi alvarleika og íþyngjandi eðlis ákvörðunarinnar verði ekki litið á brot á rökstuðningsskyldu sem óverulegan annmarka. Ákvörðunin hafi falið í sér stöðvun lögbundinna bótagreiðslna og afturvirka endurkröfu á háum fjárhæðum, sem hafi haft bein áhrif á lífsviðurværi kæranda. Í slíkum tilvikum sé sérstaklega mikilvægt að aðili máls fái skýrar og fullnægjandi upplýsingar um forsendur ákvörðunarinnar og um réttarstöðu sína, þar á meðal rétt til frekari rökstuðnings og andmæla. Þá verði einnig að líta til þess að málsmeðferð Tryggingastofnunar samrýmist ekki þeim kröfum sem leiði af 41. gr. sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi um rétt til góðrar stjórnsýslu (e. right to good administration), sem hafi þýðingu við skýringu EES-réttar. Samkvæmt þeirri meginreglu eigi einstaklingar rétt á því að mál þeirra séu meðhöndluð af hlutlægni, sanngirni og innan hæfilegs tíma, og að ákvarðanir stjórnvalda séu rökstuddar með fullnægjandi hætti.

Í þessu máli verði ekki séð að Tryggingastofnun hafi fullnægt þessum kröfum. Málsmeðferðin hafi einkennst af skorti á heildstæðu efnislegu mati, ófullnægjandi rökstuðningi og annmörkum á leiðbeiningum til kæranda um rétt hennar til rökstuðnings og andmæla. Þessir annmarkar hafi haft bein áhrif á möguleika kæranda til að gæta réttar síns og bera ákvörðunina undir úrskurðarnefnd á upplýstum grundvelli.

Samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttar leiði verulegir formannmarkar, sem hafi haft áhrif á efnisniðurstöðu eða möguleika aðila til að nýta réttarúrræði sín, til ógildingar ákvörðunar. Í þessu máli séu annmarkarnir bæði formlegir og efnislegir að eðli og hafi samanlagt veruleg áhrif á réttindi kæranda. Því verði ekki fallist á að um sé að ræða óverulega annmarka sem líta megi fram hjá.

Af framangreindu leiði að ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 14. ágúst 2025, um stöðvun greiðslna samkvæmt almannatryggingalögum og afturvirka endurkröfu á hendur kæranda sé haldin verulegum annmörkum bæði að formi og efni. Kærandi árétti fyrri kröfur, en til vara leggi hún til að málinu verði vísað til nýrrar meðferðar hjá Tryggingastofnun með skýrum fyrirmælum um heildarmat á búsetu og meðalhófi.

III. Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins

Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins segir að kærð sé ákvörðun stofnunarinnar, dags. 14. ágúst 2025, um að stöðva allar greiðslur samkvæmt lögum nr. 100/2007 um almannatryggingar og endurkrefja um allar slíkar greiðslur frá 1. janúar 2024.

Samkvæmt 4. gr. laga um almannatryggingar sé sá tryggður sem búsettur sé hér á landi nema annað leiði af milliríkjasamningum, sbr. 59. og 64 . gr. laganna. Tryggingavernd falli niður þegar búseta sé flutt frá Íslandi nema annað leiði af milliríkjasamningum og Tryggingastofnun ákvarði hvort einstaklingur teljist tryggður samkvæmt almannatryggingalögum.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 80/2018 um lögheimili og aðsetur sé markmið laganna að stuðla að réttri skráningu lögheimilis og aðseturs einstaklinga á hverjum tíma. Jafnframt sé það markmið laganna að tryggja réttaröryggi í meðferð ágreiningsmála er varði skráningu lögheimilis.

Samkvæmt 2. gr. laganna sé lögheimili sá staður þar sem einstaklingur hafi fasta búsetu. Ekki sé heimilt að eiga lögheimili á Íslandi á fleiri en einum stað í senn. Óheimilt sé að eiga lögheimili á Íslandi eigi viðkomandi lögheimili erlendis. Þá segi í 2. mgr. ákvæðisins að með fastri búsetu sé átt við þann stað þar sem einstaklingur hafi bækistöð sína, dveljist að jafnaði í tómstundum sínum, hafi heimilismuni sína og sé svefnstaður hans þegar hann sé ekki fjarverandi um stundarsakir vegna náms, orlofs, vinnuferða, veikinda eða annarra hliðstæðra atvika.

Samkvæmt 59. gr. laga um almannatryggingar sé ríkisstjórninni heimilt að semja við erlend ríki um gagnkvæm réttindi og skyldur samkvæmt lögum þessum og ráðherra að semja við erlendar tryggingastofnanir í samningsríkjum um nánari framkvæmd slíkra samninga. Í þeim megi m.a. veita undanþágur frá ákvæðum laganna og heimila takmarkanir á beitingu þeirra.

Í samningum samkvæmt 1. mgr. megi m.a. kveða á um að búsetu-, atvinnu- eða tryggingatímabil í öðru samningsríki skuli talin jafngilda búsetutíma á Íslandi. Enn fremur sé heimilt að kveða þar á um rétt til greiðslu bóta við búsetu í öðru samningsríki, jafnræði við málsmeðferð, skörun greiðslna og hvaða löggjöf skuli beita.

Samkvæmt 58. gr. laganna skal greiða bótaþegum, búsettum í þeim ríkjum sem ríkisstjórn geri samninga við eða ráðherra hafi samið við með stoð í 59. gr., bætur í samræmi við nánari ákvæði samninganna.

Í 47. gr. laganna segi að umsækjanda eða greiðsluþega sé rétt og skylt að taka þátt í meðferð málsins, m.a. með því að koma til viðtals og veita Tryggingastofnun þær upplýsingar sem nauðsynlegar séu svo unnt sé að taka ákvörðun um bótarétt, fjárhæð og greiðslu bóta og annarra greiðslna samkvæmt lögunum og endurskoðun þeirra. Þá sé skylt að tilkynna um breytingar á tekjum eða öðrum aðstæðum sem geti haft áhrif á bætur eða greiðslur. Þá segi í 53. gr. laganna að Tryggingastofnun skuli reglubundið sannreyna réttmæti bóta, greiðslna og upplýsinga sem ákvörðun um réttindi byggist á. Stofnuninni sé heimilt í þágu eftirlits að óska eftir upplýsingum og gögnum frá þeim aðilum sem taldir séu upp í 51. gr. laganna og nauðsynleg séu til að sannreyna réttmæti ákvarðana og greiðslna.

Samkvæmt 7. gr. laga nr. 105/2021, um stafrænt pósthólf í miðlægri þjónustugátt stjórnvalda, þá teljist gögn birt þegar þau séu aðgengileg í pósthólfi viðtakanda á ísland.is. Þar sem í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum sé kveðið á um að gögn skuli birt á ákveðinn hátt, svo sem með auglýsingu, símskeyti, ábyrgðarbréfi, stefnuvotti eða öðrum sannanlegum hætti, skal birting í stafrænu pósthólfi metin fullgild.

Kærandi hafi notið greiðslna örorkulífeyris og tengdra greiðslna frá árinu 1994.

Í mars 2025 hafi rannsókn eftirlits Tryggingastofnunar ríkisins á máli kæranda hafist til athugunar á því hvort búseta kæranda væri rétt skráð. Samkvæmt gögnum Tryggingastofnunar hafi kærandi verið skráð með lögheimili í Danmörku, en samkvæmt tölvupósti 11. janúar 2025 sem kærandi hafi sent Tryggingastofnun hafi kærandi flutt frá Danmörku til Asíu.

Þann 31. mars 2025 hafi eftirlit Tryggingastofnunar sent kæranda bréf vegna gruns um búsetu erlendis. Í bréfinu hafi komið fram að grunur væri uppi um að búseta kæranda væri ekki lengur innan Evrópska efnahagssvæðisins (EES). Nánar tiltekið að hún væri búin að vera búsett í Taílandi/Asíu frá árslokum 2023. Fram komi einnig að Ísland hafi ekki gert samning á sviði almannatrygginga við þau lönd sem kærandi hafi verið grunuð um að vera í raun búsett í og, væri grunur Tryggingastofnunar réttur, væri Tryggingastofnun því ekki heimilt að greiða henni greiðslur samkvæmt lögum um almannatryggingar og lögum um félagslega aðstoð. Kæranda hafi einnig verið bent á að ef grunur Tryggingastofnunar væri ekki á rökum reistum þá væri kæranda bent á að leggja fram gögn sem myndu sýna fram á að skráning á lögheimili væri rétt. Kærandi hafi verið beðin um að skila inn gögnum sem staðfestu búsetu hennar hérlendis fyrir tímabilið 1. janúar 2024 til og með 31. mars 2025.

Í bréfinu hafi kærandi einnig verið hvött til þess að leiðrétta lögheimilisskráningu sína og henni leiðbeint um hvernig hún ætti að bera sig að ef dvöl hennar erlendis félli undir heimild til að halda lögheimili á Íslandi þrátt fyrir aðsetur erlendis.

Kærandi hafi ekki brugðist við bréfi Tryggingastofnunar og henni því verið sent bréf þann 21. maí 2025 þar sem fram hafi komið að greiðslum til hennar yrði frestað frá 1. júní 2025. Vísað hafi verið til bréfs, dags. 31. mars 2025, þar sem kæranda hafi verið veitt tækifæri til að skila inn gögnum. Þar sem engin gögn hafi borist hafi greiðslum kæranda verið frestað. Stofnunin hafi ítrekað að kærandi gæti skilað inn gögnum sem staðfestu búsetu hennar á tímabilinu.

Kærandi hafi haft samband við Tryggingastofnun og henni hafi þann 24. júní 2025 verið sent bréf á heimilisfang hennar í Taílandi sem hún hafi gefið upp. Með því bréfi hafi fylgt greiðsluáætlun ársins 2025, bréf Tryggingastofnunar, dags 31. mars 2025, og bréf Tryggingastofnunar, dags. 21. maí 2025.

Tölvupóstsamskipti hafi verið við kæranda á tímabilinu. Umbeðin gögn hafi ekki borist og þau gögn sem hafi borist hafi virst staðfesta að kærandi byggi ekki lengur í Danmörku heldur Asíu.

Þann 14. ágúst 2025 hafi Tryggingastofnun sent kæranda bréf um niðurstöðu rannsóknar og hafi kæranda þar verið tilkynnt um stöðvun á greiðslum til hennar og endurkröfu.

Í janúar/febrúar 2025 hafi vaknað upp grunur um búsetu kæranda erlendis vegna tölvupóstsamskipta við kæranda.

Þann 24. mars 2025 hafi Tryggingastofnun borist endursendur póstur sem að sendur hafi verið á uppgefið heimilisfang í Danmörku. Tryggingastofnun hafi einnig flett upp IP-skráningarsögu kæranda þar sem fram komi hvaðan í heiminum kærandi skrái sig inn á Mínar síður Tryggingastofnunar og þar hafi komið fram að kærandi hefði síðast skráð sig inn á Mínar síður Tryggingastofnunar frá Danmörku í október 2023.

Þann 17. september 2024 hafi kæranda verið sent bréf þar sem eftirfarandi hafi m.a. komið fram:

„Við reglubundið eftirlit hjá Tryggingastofnun (TR) hefur vaknað grunur um að búseta þín sé mögulega utan Evrópska efnahagssvæðisins (EES). Nánar tiltekið þá virðist sem búseta þín sé búin að vera í Tælandi/Asíu frá desember 2023.

Greiðslur frá TR miðast við skráningu á lögheimili greiðsluþega og ber honum að sjá til þess að lögheimili sé rétt skráð. Í því sambandi skal bent á það að sá sem dvelst utan Íslands lengur en 6 mánuði á 12 mánaða tímabili hefur ekki heimild til að skrá lögheimili hér á landi.

Ísland hefur ekki gert samning á sviði almannatrygginga við Tæland/lönd í Asíu og þar af leiðandi er ekki heimilt að greiða þér greiðslur skv. lögum um almannatryggingar nr. 100/2007 og lögum um félagslega aðstoð nr. 99/2007 á meðan þú hefur búsetu þar. TR hvetur þig til að leiðrétta lögheimilisskráningu þína en hægt er að gera það rafrænt inn á www.skra.is. Enn fremur er þér bent á að senda TR upplýsingar um heimilisfang þitt á Tælandi / í Asíu og hvenær þú fluttir frá Danmörku.

Ef ástæða fyrir búsetu þinni í Asíu er vegna veikinda er hægt sækja um undanþágu til erlendrar búsetu hjá Þjóðskrá og þar með helst lögheimili á Íslandi. Hjá Þjóðskrá þarf að framvísa vottorði frá lækni sem er með starfsleyfi á Íslandi þar sem fram kemur nauðsyn dvalar erlendis vegna veikinda. Þá þarf að tilkynna til Þjóðskrár og TR um aðsetur erlendis.

Undanþágan gildir í eitt ár í senn.

Ef undanþágan er veitt af Þjóðskrá þarf að tilkynna það til TR og þá haldast bæði lífeyris og félagslegar greiðslur óbreyttar.

TR óskar því eftir að þú skilir inn gögnum sem staðfesta búsetu fyrir tímabilið 01.01.2024 - 31.03.2025, t.d. færslulista frá banka, afrit af leigusamningi og staðfestingu á leigugreiðslum. Gögnunum er hægt að skila inn á mínar síður undir fyrirspurnir, en einnig er líka hægt að senda gögnin í tölvupósti og senda á netfangið [email protected].

TR hvetur þig til þess að skila inn umbeðnum gögnum. Berist engin gögn/athugasemdir fyrir 22.04.2025 mun TR taka ákvörðun út frá fyrirliggjandi gögnum um hvort að stöðva eigi greiðslur til þín varanlega. Athygli þín skal sérstaklega vakin á því að til greina kemur að stöðva greiðslur til þín afturvirkt og endurreikna réttindi þín frá og með 01.01.2024.

Samkvæmt 2. mgr. 53. gr. almannatryggingalaga er heimilt að endurskoða grundvöll bótaréttar hvenær sem er og samræma bætur þeim breytingum sem orðið hafa á aðstæðum greiðsluþega. Samkvæmt 47. gr. sömu laga þá er greiðsluþega skylt að veita TR umbeðnar upplýsingar sem nauðsynlegar eru svo unnt sé að taka ákvörðun um bótarétt, fjárhæð og greiðslu bóta og annarra greiðslna lögum samkvæmt. Þá er greiðsluþega skylt að tilkynna um breytingar á tekjum eða öðrum aðstæðum sem geta haft áhrif á bætur eða greiðslur.

Ef þú hefur athugasemdir eða óskar eftir nánari upplýsingum getur þú haft samband á netfangið [email protected].“

Engin gögn hafi borist frá kæranda fyrir umbeðinn tíma en kærandi hafi sent Tryggingastofnun tölvupóst vegna annarra upplýsinga og þar komi fram að hún sé búsett í Taílandi. Tryggingastofnun hafi sent bréf, dags. 21. maí 2025, um frestun greiðslna. Þar komi eftirfarandi m.a. fram:

„Þann 31.03.2025 sendi Eftirlit TR þér bréf þar sem fram kom að grunur sé um að þú sért búsett í Tælandi og þér veittur möguleiki á að skila inn rökstuddum andmælum ef grunur TR væri ekki á rökum reistur.

Engin gögn hafa borist.

Skv. 47. gr. laga um almannatryggingar nr. 100/2007 er greiðsluþega skylt að taka þátt í meðferð málsins m.a. með því að mæta í viðtal og veita TR þær upplýsingar sem nauðsynlegar eru svo unnt sé að taka ákvörðun varðandi réttindi til bóta.

Rökstuddur grunur leikur á um að þú sért búsett í Tælandi og hafir því þegið greiðslur frá TR sem þú átt ekki rétt á. TR hefur óskað eftir gögnum frá þér til þess að skýra stöðu þína. Engin gögn hafa borist. TR mun því fresta greiðslum til þín tímabundið, frá 01.06.2025, í samræmi við 3. mgr. 53. gr. almannatryggingalaga.

TR hvetur þig til þess að skila inn umbeðnum gögnum. Berist engin gögn/athugasemdir fyrir 04.06.2025 mun TR taka ákvörðun út frá fyrirliggjandi gögnum um hvort að stöðva eigi greiðslur til þín varanlega. Athygli þín skal sérstaklega vakin á því að til greina kemur að stöðva greiðslur til þín afturvirkt og endurreikna réttindi þín frá og með 01.01.2024.

Vinsamlegast sendu öll gögn/athugasemdir á netfang Eftirlits TR, [email protected].“

Kærandi hafi óskað eftir öðrum gögnum frá Tryggingastofnun með hefðbundnum pósti og henni hafi verið send þau gögn, ásamt bréfum stofnunarinnar, dags. 31. mars og 21. maí 2025. Tölvupóstur, dags. 14. júlí 2025, hafi borist frá kæranda í kjölfarið á þessu erindi. Þar hafi meðal annars eftirfarandi komið fram:

„Ég er skjólstæðingur TR með varanlega örorku. Ég hef verið á ferðinni í Asíu mér til heilsubótar og kynningar á heiminum.

Á síðasta ári komst ég að því að ég get ekki nýtt mér Auðkennis Appid hér. Gerði ég TR ljóst að ég kæmist ekki inn á Mínar síður lengur. Ég marg reyndi að Sjalfskrá mig inn en ekkert gekk.

Ég verð X ára í X og var búin að fá tilkynnt um að Ellilífeyri yrði skipt inn í X. En í dag fékk ég bréf i pósti sem sent var hingað að beiðni minni s. s. Yflit sem ég gat ekki nálgast sjálf. Meðfylgjandi er tilkynning um að júní og júlí greiðslur voru felldar niður vegna óljósra ástæða. Sem ég skil ekki. Eru ferðir mínar ástæðan? Mér er tjáð að ég sé brotleg um eitthvað. Með minnkandi heilsu og óöryggi sem þetta sem veldur mér hugarangri. Hvað er í vændum fyrir mig?“

Frekari tölvupóstar hafi borist frá kæranda þar sem sambærilegar upplýsingar hafi komið fram. Kærandi hafi einnig sent inn ýmis gögn sem hafi staðfest að hún væri í Asíu.

Þann 14. ágúst 2025 hafi Tryggingastofnun sent kæranda bréf um niðurstöðu rannsóknar. Fram hafi komið að samkvæmt 53. gr. laga nr. 100/2007 bæri Tryggingastofnun reglubundið að sannreyna réttmæti bóta, greiðslna og upplýsinga sem ákvörðun um réttindi byggist á. Niðurstaða málsins væri sú að ekki hefði verið réttur á greiðslum samkvæmt almannatryggingalögum frá 1. janúar 2024. Greiðslur hefðu því verið ofgreiddar og yrðu endurkrafnar. Fram hafi komið að krafa að fjárhæð 4.630.049 kr. yrði innheimt.

Eftir að ákvörðun hafi verið tekin hafi verið einhver samskipti við kæranda. Í tengslum við þau hafi meðal annars verið óskað eftir upplýsingum frá Udbetalning Danmark, systurstofnun Tryggingastofnunar í Danmörku. Í svari þeirra, dags. 30. september 2025, komi fram að þeir hefðu engar upplýsingar um heimilifang hjá kæranda í Danmörku. Hefði kærandi haft lögheimili á þeim tímapunkti í Danmörku þá hefði stofnunin haft upplýsingar um það.

Þann 16. október 2025 hafi kærandi flutt aftur til Íslands. Greiðslur örorkulífeyris og tengdra greiðslna hafi aftur hafist frá og með 1. nóvember 2025.

Ágreiningur málsins snúi að ákvörðun Tryggingastofnunar um að stöðva greiðslur til kæranda og um að endurkrefja hana afturvirkt um greiðslur almannatrygginga frá og með 1. janúar 2024.

Samkvæmt 2. gr. laganna sé lögheimili sá staður þar sem einstaklingur hafi fasta búsetu. Þá segi í 2. mgr. ákvæðisins að með fastri búsetu sé átt við þann stað þar sem einstaklingur hafi bækistöð sína, dveljist að jafnaði í tómstundum sínum, hafi heimilismuni sína og sé svefnstaður hans þegar hann sé ekki fjarverandi um stundarsakir vegna náms, orlofs, vinnuferða, veikinda eða annarra hliðstæðra atvika.

Þó að kærandi hafi verið búsett í Danmörku um tiltölulega stutt skeið á árunum 2021 til 2023 sé ljóst að kærandi hafi ekki verið búsett í Danmörku frá árslokum 2023. Ítrekað hafi komið fram hjá kæranda að hún hafi búið í tveimur löndum í Asíu á þessum tíma, sem sé í samræmi við öll önnur gögn málsins. Kærandi hafi ekki búið á því heimilisfangi í Danmörku sem hún hafi gefið Tryggingastofnun upp og hafi ekki skilað neinum gögnum til Tryggingastofnunar sem staðfesti búsetu hennar þar. Þau gögn hafi hún heldur ekki sent til úrskurðarnefndar. Kæranda sé skylt að skila inn slíkum gögnum til þess að aðstoða Tryggingastofnun við að meta rétt sinn til greiðslna.

Ísland hafi gert samning við Danmörku, á grundvelli 59. gr. og 64. gr. almannatryggingalaga, um greiðslu lífeyris og annara greiðslna, sem greiddur sé samkvæmt almannatryggingalögum á milli ríkjanna. Slíkur samningur hafi ekki verið gerður við þau lönd sem kærandi hafi búið í frá árslokum 2023. Kærandi teljist því ekki tryggð hjá Íslandi á þessu tímabili og Tryggingastofnun sé því óheimilt að greiða lífeyri og tengdar greiðslur til kæranda á tímabilinu.

Að lokum sé ítrekuð skylda kæranda til þess að taka þátt í meðferð málsins. Tryggingastofnun hafi ítrekað gefið kæranda færi á því að skila inn gögnum sem sýni fram á rétt hennar á greiðslum úr íslenska almannatryggingakerfinu. Þau gögn sem hún hafi skilað hafi verið í samræmi við aðrar upplýsingar í málinu, þ.e. að kærandi sé ekki búsett í Danmörku. Hafi kærandi gögn sem sýni fram á raunverulega búsetu hennar beri henni að skila þeim til stofnunarinnar.

Í kæru komi fram nokkrar athugasemdir og rétt þyki að svara einhverjum þeirra hér.

Í fyrsta lagi fullyrði kærandi að ástæða þess að ákvörðun um endurkröfu hafi verið tekin sé sú að hún hafi ekki skilað gögnum innan tilskilins frests. Það sé ekki rétt. Ákvörðun um endurkröfu hafi verið tekin vegna þess gögn málsins hafi staðfest að hún væri ekki lengur búsett í Danmörku.

Í öðru lagi komi fram hjá kæranda að hún hafi haft einhver tengsl við heilbrigðiskerfið í Danmörku á meðan hún hafi búið í Asíu. Tryggingastofnun hafi ekki gögn til að meta hvort að það sé rétt hjá henni og hafi hún notið þeirra réttinda þá hafi Tryggingastofnun ekki gögn til að meta hvort þau réttindi hafi byggt á einhverjum sérstökum dönskum reglum, samningum á milli Danmerkur og annara ríkja eða vegna þess að þeir hafi, ranglega, talið hana búsetta í Danmörku. En ljóst sé að hún geti ekki byggt rétt sinn á greiðslum samkvæmt íslenskum almannatryggingalögum á einhverjum mögulegum greiðslum sem hún hafi notið frá Danmörku á meðan hún hafi verið búsett í öðru ríki.

Í þriðja lagi vísi kærandi til tveggja evrópskra dóma í kæru sinni. Ekki sé hægt að sjá að efni þeirra varði þetta tiltekna mál. Báðir dómarnir snúi að túlkun á rétti einstaklinga til frjálsrar farar og búsetu innan aðildarríkja EES-samningsins og samræmingu almannatryggingakerfa aðildarríkja. Ekki sé hægt að yfirfæra þessi sjónarmið yfir á flutning til ríkis sem ekki eigi aðild að samningnum.

Í fjórða lagi geri kærandi athugasemd við hvernig haft hafi verið samband við hana og að hún hafi ekki komist inn á „Mínar síður“. Bréf Tryggingastofnunar hafi verið birt á „Mínum síðum“ Tryggingastofnunar og þau hafi einnig birst í pósthólfi hennar á Ísland.is. Þrátt fyrir að sú birting sé fullnægjandi, sbr. 7. gr. um stafrænt pósthólf í miðlægri þjónustugátt stjórnvalda, þá hafi samskipti við kæranda verið í tölvupósti og einnig hafi kæranda verið send bréf stofnunarinnar á heimilisfang hennar í Taílandi.

Í fimmta lagi geri kærandi athugasemd við það að í niðurstöðu bréfi Tryggingastofnunar, dags. 14. ágúst 2025, hafi kærandi ekki verið bent á heimild til þess að óska eftir rökstuðningi. Það sé rétt hjá kæranda og sé um að ræða mistök. Tryggingastofnun telji þennan annmarka ekki þess eðlis að ástæða sé til þess að ógilda ákvörðunina, en beðist sé velvirðingar á þessum mistökum.

Tryggingastofnun telji ekki ástæðu til þess svara sérstaklega öðrum athugasemdum kæranda. Telji úrskurðarnefnd þörf á því þá muni stofnunin bregðast við öllum óskum um það.

Tryggingastofnun telji að ákvörðun stofnunarinnar um að stöðva greiðslur samkvæmt almannatryggingalögum frá og með 1. janúar 2024 sé rétt og í samræmi við gögn málsins. Tryggingastofnun telji að rannsókn málsins hafa verið fullnægjandi og kærandi fengið mikið svigrúm til þess að skila inn gögnum er staðfest gætu búsetu hennar í Danmörku. Þeim gögnum hafi hún ekki skilað og hafi heldur ekki skilað til úrskurðarnefndar.

Tryggingastofnun fari því fram á að ákvörðun, dags. 14. ágúst 2025, verði staðfest.

Í viðbótargreinargerð Tryggingastofnunar kemur fram að í málinu liggi fyrir að kærandi hafi ekki verið búsett í Danmörku á því tímabili sem um ræði. Þó hún hafi sannarlega verið búsett í Danmörku í skamman tíma þá hafi hún flutt til Asíu þar sem hún hafi búið að minnsta kosti frá árslokum 2023. Kærandi hafi nú verið búsett á Íslandi frá 16. október 2025.

Kærandi hafi nú í rúmt ár haft tækifæri til þess að skila inn gögnum sem staðfesti búsetu hennar í Danmörku. Það tækifæri hafi hún ekki nýtt sér, þvert á móti hafi þau gögn sem hún hafi sent inn staðfest búsetu hennar í tveimur ríkjum Asíu á þessu tímabili. Rétt sé að ítreka að henni sé ekki bara heimilt að skila inn gögnum sem staðfesti búsetu hennar í Danmörku, henni sé það beinlínis skylt samkvæmt lögum um almannatryggingar.

Fullyrðingar kæranda um að meðalhófs hafi ekki verið gætt séu einnig rangar. Tryggingstofnun sé skylt að endurkrefja um greiðslu þegar um réttindi sé að ræða sem kærandi hafi notið án þess að uppfylla skilyrðin. Við rannsókn málsins hafi komið til greina að leggja 15% álag á þá fjárhæð sem kærandi hafi verið endurkrafin um, í samræmi við 5. mgr. 53. gr. laga um almannatryggingar. Ákveðið hafi verið, með tilliti til meðalhófs, að leggja ekki álag á kröfuna. Heimilt sé að leggja slíkt á álag í málum sem þessu, þar sem í ljós hafi komið að rangar, villandi eða ófullnægjandi upplýsingar hafi vísvitandi verið veittar eða einstaklingur látið hjá líða að veita nauðsynlegar upplýsingar í því skyni að njóta tryggingar eða fá óréttmætar greiðslur.

Tryggingastofnun telji að ákvörðun stofnunarinnar um að stöðva greiðslur samkvæmt lögum um almannatryggingar frá og með 1. janúar 2024 sé rétt og í samræmi við gögn málsins. Kærandi hafi fengið mikið svigrúm til þess að skila inn gögnum er staðfest gætu búsetu hennar í Danmörku. Þeim gögnum hafi hún ekki skilað til Tryggingastofnunar og ekki heldur til úrskurðarnefndar.

IV. Niðurstaða

Mál þetta varðar ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 14. ágúst 2025, um að stöðva örorkulífeyri og tengdar greiðslur til hennar og endurkrefja hana um greiðslur frá 1. janúar 2024.

Samkvæmt 2. mgr. 24. gr. laga nr. 100/2007 er það eitt af skilyrðum fyrir greiðslum örorkulífeyris að umsækjandi sé tryggður hér á landi. Samkvæmt 4. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar telst sá tryggður sem búsettur er hér á landi, sbr. 5. tölul. 2. gr., nema annað leiði af milliríkjasamningum, sbr. 59. og 64 . gr. laganna. Tryggingavernd fellur niður þegar búseta er flutt frá Íslandi nema annað leiði af milliríkjasamningum. Tryggingastofnun ákvarðar hvort einstaklingur telst tryggður samkvæmt lögunum.

Samkvæmt 1. mgr. 59. gr. laga um almannatryggingar er ríkisstjórninni heimilt að semja við erlend ríki um gagnkvæm réttindi og skyldur samkvæmt lögum um almannatryggingar og ráðherra að semja við erlendar tryggingastofnanir í samningsríkjum um nánari framkvæmd slíkra samninga. Í þeim má m.a. veita undanþágur frá ákvæðum laganna og heimila takmarkanir á beitingu þeirra. Þá segir í 2. mgr. 59. gr. að í samningum samkvæmt 1. mgr. megi m.a. kveða á um að búsetu-, atvinnu- eða tryggingatímabil í öðru samningsríki skuli talin jafngilda búsetutíma á Íslandi. Enn fremur sé heimilt að kveða þar á um rétt til greiðslu bóta við búsetu í öðru samningsríki, jafnræði við málsmeðferð, skörun greiðslna og hvaða löggjöf skuli beita.

Með búsetu er átt við lögheimili í skilningi laga um lögheimili og aðsetur nema sérstakar ástæður leiði til annars, sbr. 5 tölu. 2. gr. laga um almannatryggingar. Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 80/2018 um lögheimili og aðsetur er lögheimili sá staður þar sem einstaklingur hefur fasta búsetu. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að með fastri búsetu sé átt við þann stað þar sem einstaklingur hafi bækistöð sína, dveljist að jafnaði í tómstundum sínum, hafi heimilismuni sína og sé svefnstaður hans þegar hann sé ekki fjarverandi um stundarsakir vegna náms, orlofs, vinnuferða, veikinda eða annarra hliðstæðra atvika.

Samkvæmt framangreindu er það eitt af skilyrðum greiðslna örorkulífeyris að greiðsluþegi sé búsettur á Íslandi. Heimilt er að víkja frá því skilyrði í milliríkjasamningum. Fyrir liggur að kærandi hefur verið búsett Danmörku og Tryggingastofnun ríkisins hefur greitt henni örorkulífeyri og tengdar greiðslur vegna þeirrar búsetu á grundvelli EES samningsins, enda er Danmörk eitt af aðildarríkjum þess samnings. Tryggingastofnun stöðvaði greiðslur örorkulífeyris til kæranda og endurkrafði hana um greiðslur frá 1. janúar 2024 með ákvörðun, dags. 14. ágúst 2025, þar sem stofnunin taldi að kærandi hefði frá þeim tíma verið búsett í Asíu. Fyrir liggur að enginn samningur hefur verið gerður við lönd í Asíu um frávik frá búsetuskilyrðum. Kærandi er ósátt við ákvörðun Tryggingastofnunar um stöðvun greiðslna og endurkröfu. Hún byggir á því að hún hafi haldið heimilisfesti í Danmörku á meðan hún hafi dvalið tímabundið í Asíu af heilsufarslegum ástæðum.

Úrskurðarnefndin telur ljóst af gögnum málsins að kærandi hafi dvalið í Asíu frá því í lok árs 2023. Kemur þá til skoðunar hvort kærandi teljist þrátt fyrir það hafa haft fasta búsetu í Danmörku í skilningi 2. gr. laga nr. 80/2018 um lögheimili og aðsetur á umdeildu tímabili. Kærandi segir í tölvupósti til Tryggingastofnunar 7. janúar 2025 að hún hafi flutt sig yfir til Taílands nýverið og að hún geri ráð fyrir að vera þar um tíma. Þá segir hún í tölvupósti til stofnunarinnar 16. janúar 2025 að hún hafi verið á ferðinni í Asíu yfir ár og að hún hafi ekki aðsetur nema í Taílandi sem standi. Þá liggur fyrir að Tryggingastofnun fékk þann 20. janúar 2025 endursent bréf sem var sent á það heimilisfang sem kærandi gaf upp í Danmörku. Engar upplýsingar liggja fyrir um að kærandi hafi verið með skráð lögheimili í Danmörku líkt og hún byggir á en í P9000 eyðublaði frá dönskum yfirvöldum, dags. 30. september 2025, kemur fram að engar upplýsingar liggi fyrir um heimilisfang kæranda í Danmörku. Með hliðsjón af framangreindu telur úrskurðarnefndin að ekki verði ráðið af gögnum málsins að kærandi hafi haft fasta búsetu í Danmörku frá lokum árs 2023.

Kærandi gerir margvíslegar athugasemdir við málsmeðferð Tryggingastofnunar. Byggt er meðal annars á því að stofnunin hafi brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 13. gr. laganna um andmælarétt, sbr. einnig 7. gr. a laga nr. 85/2018 um jafna meðferð utan vinnumarkaðar. Fram kemur að þótt aðila máls beri samkvæmt 47. gr. laga um almannatryggingar skyldu til að veita upplýsingar leysi það Tryggingastofnun ekki undin sjálfstæðri rannsóknarskyldu. Einnig er bent á að kærandi hafi skerta færni til að sinna flóknum stjórnsýslusamskiptum og hafi átt í erfiðleikum með að nýta rafræn skilríki.

Samkvæmt gögnum málsins óskaði Tryggingastofnun eftir gögnum um búsetu kæranda á umdeildu tímabili með bréfum, dags. 31. mars 2025 og 21. maí 2025. Gögnin voru birt á „Mínum síðum“ stofnunarinnar og einnig á „island.is“ sem er stafrænt pósthólf í miðlægri þjónustugátt stjórnvalda. Samkvæmt 7. gr. laga nr. 105/2021, um stafrænt pósthólf í miðlægri þjónustugátt stjórnvalda, teljist gögn birt þegar þau séu aðgengileg í stafrænu pósthólfi. Þá liggur fyrir að bréfin voru einnig send kæranda á uppgefið heimilisfang hennar í Taílandi með bréfi, dags. 24. júní 2025. Í tölvupósti kæranda til Tryggingastofnunar frá 12. júlí 2025 greinir hún frá viðtöku bréfanna og sendir í kjölfarið ýmis gögn um búsetu sína, meðal annars gögn um vegarbréfsáritanir, yfirlit yfir kortafærslur og danskar læknaskýrslur frá árinu 2023. Þá var kæranda ítrekað leiðbeint í tölvupóstum frá Tryggingastofnun. Úrskurðarnefndin telur því að kæranda hafi verið veitt fullnægjandi kostur á að tjá sig um efni máls, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga og 7. gr. a laga nr. 85/2018. Þá hefur kæranda nú einnig verið veittur kostur að koma að andmælum við meðferð málsins hjá úrskurðarnefnd velferðarmála.

Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Í málinu liggja fyrir ítarleg gögn um að kærandi hafi dvalist í Asíu á árunum 2024 og 2025. Að mati úrskurðarnefndar er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi haft fasta búsetu í Danmörku á umdeildu tímabili. Tryggingastofnun aflaði meðal annars gagna frá Danmörku og veitti kæranda ítrekað kost á að leggja fram gögn. Kærandi ber því við að hún hafi átt í verulegum erfiðleikum með að afla gagna frá dönskum stjórnvöldum. Hún hefur þó ekki lagt fram nein gögn því til stuðnings. Með hliðsjón af öllu framangreindu er það mat úrskurðarnefndar velferðarmála að málið sé nægjanlega upplýst.

Úrskurðarnefndin telur ekki tilefni til að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi á þeim grundvelli að kæranda var ekki bent á heimild til að óska eftir rökstuðningi í ákvörðuninni, enda verður ekki séð að kærandi hafi orðið fyrir réttarspjöllum vegna þess. Þá er það mat úrskurðarnefndar að ekkert bendi til þess að málsmeðferð Tryggingastofnunar og hin kærða ákvörðun sé andstæð alþjóðlegum skuldbindingum Íslands samkvæmt EES-samningnum og Mannréttindasáttmála Evrópu.

Í ljósi þess að kærandi var hvorki búsett á Íslandi né öðru ríki sem samið hefur verið við á tímabilinu 1. janúar 2024 til 31. maí 2025 átti kærandi ekki rétt á greiðslum örorkulífeyris á umdeildu tímabili.

Samkvæmt 1. mgr. 47. gr. laga um almannatryggingar er umsækjanda eða greiðsluþega er rétt og skylt að taka þátt í meðferð málsins, m.a. með því að koma til viðtals og veita Tryggingastofnun þær upplýsingar sem nauðsynlegar eru svo unnt sé að taka ákvörðun um bótarétt, fjárhæð og greiðslu bóta og annarra greiðslna samkvæmt lögunum og endurskoðun þeirra. Þá er skylt að tilkynna um breytingar á tekjum eða öðrum aðstæðum sem geta haft áhrif á bætur eða greiðslur. Um eftirlit og viðurlög er fjallað í 53. gr. laganna. Samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins skal Tryggingastofnun reglubundið sannreyna réttmæti bóta, greiðslna og upplýsinga sem ákvörðun um réttindi byggist á. Einnig segir í 2. mgr. 53. gr. að grundvöll bótaréttar megi endurskoða hvenær sem er og samræma betur þeim breytingum sem orðið hafi á aðstæðum greiðsluþega. Þá hljóðar 3. mgr. 45. gr. laga um almannatryggingar svo:

„Leiki rökstuddur grunur á að bótaréttur sé ekki fyrir hendi er heimilt að fresta greiðslum tímabundið meðan mál er rannsakað frekar og stöðva greiðslur komi í ljós að bótaréttur sé ekki fyrir hendi. Um ofgreiðslur og vangreiðslur fer skv. 34. gr.“

Ákvæði 1. mgr. 34. gr. laganna hljóðar svo:

„Hafi Tryggingastofnun ofgreitt bætur til greiðsluþega samkvæmt lögum þessum skal stofnunin draga ofgreiddar bætur frá bótum sem greiðsluþegi síðar kann að öðlast rétt til, sbr. þó 2. mgr. Einnig á Tryggingastofnun endurkröfurétt á hendur greiðsluþega eða dánarbúi hans samkvæmt almennum reglum.“

Fyrir liggur að Tryggingastofnun greiddi kæranda örorkulífeyri vegna tímabilsins 1. janúar 2024 til 31. maí 2025, þrátt fyrir að kærandi uppfyllti ekki skilyrði fyrir greiðslum. Tryggingastofnun á því endurkröfurétt á hendur kæranda samkvæmt almennum reglum, sbr. 1. mgr. 34. gr. laga um almannatryggingar. Því ber kæranda að endurgreiða ofgreiddar bætur vegna framangreinds tímabils.

Með hliðsjón af framangreindu er ákvörðun Tryggingastofnunar frá 14. ágúst 2025 um stöðvun greiðslna og endurkröfu ofgreiddra bóta staðfest.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins í máli A um stöðvun greiðslna og endurkröfu ofgreiddra bóta er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Rakel Þorsteinsdóttir