22 apríl 2026

Mál nr. 813/2025-Úrskurður

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 813/2025

Miðvikudaginn 22. apríl 2026

A

gegn

Tryggingastofnun ríkisins

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur og Unnþór Jónsson lögfræðingur.

Með kæru, móttekinni 17. desember, kærði B félagsráðgjafi f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála synjun Tryggingastofnunar ríkisins frá 17. september 2025 á umsókn kæranda um örorkulífeyri.

I. Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi sótti um örorkulífeyri frá Tryggingastofnun ríkisins með umsókn 13. nóvember 2024. Með ákvörðun stofnunarinnar, dags. 17. september 2025, var umsókn kæranda synjað á þeim forsendum að kærandi hefði verið með örorkumat í C frá 1. desember 2009 og hún uppfylli því ekki lágmarksskilyrði laga um almannatryggingar um þriggja ára búsetu á Íslandi fyrir fyrsta örorkumat.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 17. desember 2025. Með bréfi, dagsettu sama dag, óskaði úrskurðarnefnd eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins ásamt gögnum málsins. Með bréfi, dags. 13. janúar 2026, barst greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins og var hún send kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dagsettu sama dag. Athugasemdir bárust frá kæranda með bréfi, dags. 6. febrúar 2026, og voru þær sendar Tryggingastofnun til kynningar með bréfi, dags. 10. febrúar 2026. Viðbótargreinargerð barst frá Tryggingastofnun með bréfi, dags. 19. febrúar 2026, og var hún send kæranda til kynningar með bréfi, dags. 23. febrúar 2026. Athugasemdir bárust frá kæranda með bréfi, dags. 16. mars 2026, og voru þær sendar Tryggingastofnun til kynningar með bréfi, dags. 18. mars 2026. Viðbótargreinargerð barst frá Tryggingastofnun með bréfi, dags. 23. mars 2026, og var hún send kæranda til kynningar með bréfi, dagsettu sama dag. Athugasemdir bárust frá kæranda með bréfi, dags. 14. apríl 2026 og voru þær sendar Tryggingastofnun til kynningar með bréfi, dags. 15. apríl 2026. Frekari athugasemdir bárust ekki.

II. Sjónarmið kæranda

Í kæru kemur fram að kærandi sé ríkisborgari C en hafi flutt til Íslands árið 2021 og hafi búið hér á landi síðan. Hinn 13. nóvember 2024 hafi kærandi lagt fram umsókn hjá Tryggingastofnun ríkisins um örorkulífeyri. Samkvæmt læknisvottorði útgefnu sama dag sé kærandi óvinnufær vegna blindu. Í umsókninni komi meðal annars fram að kærandi hafi búið erlendis, þ.m.t. í C, D og E. Kæranda hafi borist bréf frá Tryggingastofnun vegna frekari gagna og upplýsinga dagana 18. og 20 nóvember 2024. Meðferð á máli kæranda hafi dregist verulega og kærandi hafi ítrekað sent tölvupósta til Tryggingastofnunar til að fá upplýsingar um stöðu á máli sínu. Hinn 17. september 2025 hafi kæranda borist ákvörðun Tryggingastofnunar þar sem henni hafi verið synjað um örorkulífeyri. Í bréfinu segi m.a.:

„Samkvæmt upplýsingum frá tryggingastofnun í C hefur þú verið með örorkumat (type A disability) þar í landi frá 01.12.2009. Þú uppfyllir því ekki lágmarksskilyrði almannatryggingalaga um þriggja ára búsetu á Íslandi fyrir fyrsta örorkumat. Skv. IV. Kafla laga nr. 100/2017 um almannatryggingar byggist réttur til örorkulífeyris á réttindum sem áunnin eru fyrir fyrsta örorkumat. Ekki er hægt að öðlast slík réttindi eftir þennan tímapunkt vegna búsetu. Umsókn þinni um örorku er því hér með synjað.“

Kærandi hafi óskað nánari rökstuðnings sem hafi borist 3. október 2025 með tölvupósti 3. október 2025. Þar segi:

„It is because according to information from the social isurance institution in C, you have had disability assessment from C since 2009. Therefore you do not meet the minimum residency requirement. You can not obtain to disability pension rights if you have disability assessment before you take up residency in Iceland. You do not meet the requirements because you have not have residency before 2009 when you got your first assessment in C. Now, you can only accumulate old-age pension rights with your residency.“

Líkt og fram komi hér að ofan hafi kærandi verið metin til örorku í C árið 2009. Mánaðarlegar greiðslur til hennar á grundvelli þess mats hafi verið um 276 evrur á mánuði sem séu rúmlega 40.000 kr. á gengi dagsins í dag.

Eins og fram hafi komið sé kærandi óvinnufær. Hún sé búsett á Íslandi en vegna óvinnufærni geti hún ekki framfleytt sér með atvinnuþátttöku. Örorka kærandi hafi verið metin í C árið 2009 og kærandi hafi fengið greiðslur þaðan en upphæð þeirra sé þó langt frá því að geta talist fullnægjandi til framfærslu. Kærandi sé búsett hér á landi og þarfnist félagslegrar aðstoðar við framfærslu vegna óvinnufærni.

Á því sé byggt að þrátt fyrir ákvæði í lögum nr. 100/2007 um almannatryggingar um skilyrði um þriggja ára búsetu á Íslandi fyrir fyrsta örorkumat sé ólöglegt að synja umsókn kæranda og tryggja henni ekki þá framfærslu sem hún þarfnist. Einkum sé vísað til 76. og 65. gr stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og skuldbindinga íslenska ríkisins samkvæmt EES samningnum, sbr. lög um Evrópska efnahagssvæðið nr. 2/1993 og reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 883/2004 um samræmingu almannatryggingarkerfa. Samningur Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks hafi nú verið lögfestur og byggt sé á því að ákvörðun Tryggingastofnunar feli í sér mismunun í garð kæranda sem sé í andstöðu við ákvæði laganna. Einnig sé byggt á því að 24. gr. laga um almannatryggingar verði ekki túlkuð á þann hátt að kærandi geti aldrei áunnið sér rétt til örorkulífeyris samkvæmt lögnum. Orðalag ákvæðisins sé ekki á þann veg og í ljósi fyrrnefndra ákvæða stjórnarskrárinnar fái slík túlkun ekki staðist. Ljóst sé að kærandi hafi verið búsett á Íslandi í meira en þrjú ár og uppfylli því nú búsetuskilyrði ákvæðisins. Enn fremur uppfylli kærandi kröfu um eins árs búsetutíma samkvæmt 3. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 463/1999 um framkvæmd almannatrygginga og skráningu í tryggingaskrá. Þá hafi Tryggingastofnun ekki sýnt fram á að það mat sem kærandi hafi fengið í C og þær greiðslur sem hún hafi fengið greiddar þaðan séu þess eðlis að þær hafi áhrif á rétt til örorkumats og örorkulífeyris hér á landi.

Samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 skuli öllum sem þess þurfi tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika. Í dómaframkvæmd Hæstaréttar hafi þetta ákvæði verið skýrt þannig að skylt sé að lögum að tryggja rétt sérhvers einstaklings til að minnsta kosti einhverrar lágmarksframfærslu eftir fyrir fram gefnu skipulagi sem ákveðið sé á málefnalegan hátt og að gættu jafnræði svo sem einnig verði leitt af 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar. Sjá m.a. dóm Hæstaréttar nr. 52/2021, dags. 6. apríl 2022. Að mati kæranda sé ljóst að með því að synja kæranda um örorkulífeyri þrátt fyrir óvinnufærni hennar og þá staðreynd að réttindi hennar frá almannatryggingum í upprunaríki hennar sé langt frá því að tryggja framfærslu hennar gerist Tryggingastofnun brotleg við 76. gr. stjórnarskrárinnar. Að þessu leyti sé heimildin í ákvæðum laga nr. 100/2007 um almannatryggingar sem Tryggingastofnun byggi synjun sína á í andstöðu við ákvæði stjórnarskrárinnar.

Markmið EES-samningsins sé að skapa einsleitt evrópskt efnahagssvæði, líkt og fram komi í 1. gr. hans. Í því skyni sé í samningnum kveðið á um svokallað fjórfrelsi, þ.e.a.s. frjálst flæði vara, þjónustu, fjármagns og fólks, sbr. 28., 31., 36. og 40. gr. Reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 883/2004 um samræmingu almannatryggingakerfa gildi um rétt borgara til almannatrygginga, en hún hafi verið innleidd á Íslandi með gildistöku reglugerðar nr. 442/2012, með síðari breytingum. Reglugerðinni sé ætlað að tryggja samræmingu almannatryggingakerfa. Reglugerðin gangi út frá því að þeim sem njóti tekna úr almannatryggingakerfum sé frjáls för innan EES-svæðisins, líkt og eigi við um aðra launþega og sjálfstætt starfandi einstaklinga. Í 4. gr. reglugerðar (EB) nr. 883/2004 segi m.a.: „Einstaklingar, sem heyra undir þessa reglugerð, skulu njóta sömu réttinda og hafa sömu skyldur og ríkisborgarar aðildarríkis hafa samkvæmt löggjöf aðildarríkisins, nema kveðið sé á um annað í þessari reglugerð.“ Kærandi bendi á að almennt telji íslenska ríkið sér skylt að tryggja fólki sem hér sé búsett rétt til aðstoðar samkvæmt 76. gr. stjórnarskrárinnar og samkvæmt lögum nr. 100/2007 um almannatryggingar, en lögin hafi þann tilgang að tryggja þau réttindi sem stjórnarskráin mæli fyrir um. Hins vegar bregðist íslenska ríkið skyldu sinni til að tryggja jafnrétti til lágmarksframfærslu. Kærandi sé ríkisborgari annars ríkis sem eigi aðild að EES-samningnum og njóti verndar samningsins. Íslenska ríkinu beri því skylda til að tryggja henni réttinn til frjálsrar farar og í því skyni tryggja henni sömu réttindi og ríkisborgarar hafi samkvæmt íslenskri löggjöf.

Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. hinna nýsamþykktu laga viðurkenni íslenska ríkið að allar manneskjur séu jafnar fyrir lögum og eigi rétt á jafnri vernd og jöfnum ávinningi af lögum án nokkurrar mismununar. Samkvæmt 2. mgr. 5. gr. skuli íslenska ríkið banna hvers kyns mismunun á grundvelli fötlunar og tryggja fötluðu fólki jafna og árangursríka réttarvernd gegn mismunun af hvaða ástæðu sem sé. Að kæranda sem sé búsett á Íslandi sé ekki tryggð fullnægjandi framfærsla, þrátt fyrir að ljóst sé að þau réttindi sem hún eigi frá almannatryggingum upprunalands síns séu langt um lægri en gætu dugað til framfærslu, feli að mati kæranda í sér mismunun í andstöðu við 5. mgr. laganna. Samkvæmt 28. gr. laganna viðurkenni íslenska ríkið rétt fatlaðs fólks og fjölskyldna þess til viðunandi lífskjara, þar á meðal viðunandi fæðis, klæða og húsnæðis, og til sífellt batnandi lífsskilyrða og skuli gera viðeigandi ráðstafanir til að tryggja og stuðla að því að þessi réttur verði að veruleika án mismununar á grundvelli fötlunar. Samkvæmt 2. mgr. 28. gr. viðurkenni íslenska ríkið rétt fatlaðs fólks til félagslegrar verndar og til þess að njóta þess réttar án mismununar á grundvelli fötlunar og skuli gera viðeigandi ráðstafanir til að tryggja og stuðla að því að þessi réttur verði að veruleika. Að mati kæranda hafi Tryggingastofnun brugðist skyldu sinni til að tryggja kæranda rétt til viðunandi lífskjara með því að synja henni um örorkulífeyri vegna óvinnufærni hennar.

Einnig er vakin athygli á því að synjun á örorkumati hafi ekki aðeins þau áhrif að umsækjandi eigi ekki rétt á greiðslu örorkulífeyris. Að vera metinn til örorku tryggi ýmis önnur réttindi. Byggt sé á því að mismunun felist í því að kæranda sé synjað um slík réttindi sem leiði af rétti á örorkumati. Meðal þeirra réttinda sem leiði þannig af rétti til örorku séu barnalífeyrir, heimilisuppbót, maka- og umönnunarbætur, árleg eingreiðsla til örorkulífeyristaka og bifreiðarstyrkir fyrir hreyfihamlað fólk og blinda. Einnig réttur á örorkuskírteini sem veiti handhafa þess ýmis konar afslætti hjá fjölmörgum fyrirtækjum og stofnunum. Þá geti örorkumat haft áhrif á umsóknir um ýmsa félagslega þjónustu hjá sveitarfélögum og einkaaðilum, þ.m.t. í tengslum við umsóknir um félagslegt húsnæði.

Að öllu framangreindu virtu sé á því byggt að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi og fallast á umsókn kæranda um örorkulífeyri.

Til vara sé þess krafist að Tryggingastofnun verði gert að taka umsókn kæranda til meðferðar á ný. Meðferð á málinu hafi að mati kæranda verið í andstöðu við málshraðareglur 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá skortir verulega á rökstuðning stofnunarinnar, þar á meðal nákvæma tilvísun til lagaákvæða sem ákvörðunin byggi á. Þá sé úrlausnarefnið flókið og ákvörðunin íþyngjandi og þörf á skýrum rökstuðningi og leiðbeiningum þeim mun meiri. Sem fyrr segi hafi Tryggingastofnun ekki sýnt fram á að mat sem kærandi hafi fengið í C og þær greiðslur sem hún hafi fengið greiddar þaðan séu þess eðlis að þær hafi áhrif á réttinn til örorkumats og örorkulífeyris hér á landi. Einnig sé vísað til þess að synjun Tryggingastofnunar sé í andstöðu við lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins Áskilinn sé réttur til að koma að frekari athugasemdum og gögnum síðar gerist þess þörf.

Í athugasemdum kæranda frá 6. febrúar 2026 segir að í synjun Tryggingastofnunar, dags. 17. september 2025, rökstuðningi og greinargerð vísi stofnunin ítrekað til þess að kærandi hafi ekki uppfyllt búsetuskilyrði þágildandi 1. mgr. 24. gr. laga um almannatryggingar áður en örorka hennar hafi verið metin í fyrsta sinn. Í synjuninni segi að umsækjandi þurfi að hafa verið búsettur hér á landi a.m.k. þrjú síðustu árin fyrir fyrsta örorkumat. Kærandi bendi á að í núgildandi 24. gr. laganna komi hvergi fram að réttindi taki mið af fyrsta örorkumati. Í 25. gr., sem fjalli um hlutaörorku, sé vísað til fyrsta örorkumats en af greinargerð með frumvarpinu megi vera ljóst að það sé vegna þess að gert sé ráð fyrir að einstaklingur geti farið oftar en einu sinni í samþætt sérfræðimat hér á landi. Ljóst sé að ekki er verið að vísa til örorkumats erlendis. Kærandi telji hið sama eiga við um áðurgildandi 24. gr. laganna. Í rökstuðningi sínum í tölvupósti dags. 3. október 2025 segi meðal annars: „You can not obtain to disability pension rights if you have disability assessment before you take up residency in Iceland“. Kærandi fái ekki séð að lögin feli í sér hlutlægt ákvæði þess efnis að örorkumat sem einstaklingur hafi gengist undir erlendis útiloki alla framtíðarmöguleika á rétti á örorkulífeyri hér á landi. Kærandi telji að fallast beri á umsókn hennar um að gangast undir örorkumat, enda hafi hún nú uppfyllt skilyrði laganna um að hafa haft lögheimil hér á landi og verið tryggð samkvæmt lögum um almannatrygginga, sbr. 4. gr. laganna, í yfir þrjú ár.

Í greinargerð Tryggingastofnunar segi:

„Að því er varðar málsástæður kæranda um að íslenka ríkinu, eftir atvikum Tryggingastofnun, bera að tryggja honum viðunandi framfærslu, er áréttað að hlutverk Tryggingastofnunar er afmarkað í lögum um almannatryggingar. Stofnunin hefur ekki almenna framfærsluskyldu gagnvart einstaklingum heldur einungis heimild til greiðslu bóta að uppfylltum skilyrðum laganna.“

Kærandi bendi á að mörg dæmi séu um að Hæstiréttur hafi byggt niðurstöður sínar í málum sem höfðuð hafi verið á hendur Tryggingastofnun á 76. gr. og 65. gr. stjórnarskrárinnar. Með vísan til skyldu ríkisins til að tryggja mannréttindi samkvæmt ákvæðunum hafi synjanir Tryggingastofnunar í slíkum málum verið felldar úr gildi. Megi þar m.a. nefna dóma Hæstaréttar nr. 52/2021 frá 6. apríl 2022 og nr. 125/2000 frá 19. desember 2000.

Í greinargerðinni segi einnig:

„EES-reglur um samræmingu almannatryggingarkerfa fela ekki í sér skyldu fyrir búseturíki til að taka yfir framfærslu einstaklings sem þegar nýtur tryggingaverndar og lífeyrisgreiðslna frá aðildarríki. Í slíkum tilvikum hvílir tryggingarvernd áfram hjá lögbæru ríki samkvæmt reglugerð (EB) nr. 883/2004.“

Þessa fullyrðingu styðji Tryggingastofnun ekki með vísan til neinna ákvæða í reglugerðinni. Líkt og rakið hafi verið í greinargerð kæranda beri hins vegar að tryggja jafnræði og frjálsa för fólks innan EES-svæðisins. Í kaflanum um málsástæður í greinargerð Tryggingastofnunar vísi stofnunin til 6. gr. og ii-liðar, b-liðar, 52. gr. reglugerðar (EB) nr. 883/2004 en í þeim ákvæðum komi ekki fram að búseturíki geti hafnað umsækjanda um alla tryggingarvernd vegna örorkumats í öðru aðildarríki. Í greinargerðinni vísi Tryggingastofnun til ýmissa ákvæða reglugerðarinnar en útskýri ekki hvort eða hvernig þau eigi við í máli kæranda. Kærandi telji því rökstuðning Tryggingastofnunar hvað varði EES-reglur ekki eiga við.

Í greinargerðinni segi einnig:

„Telji einstaklingur sig ekki hafa nægjanlega framfærslu hér á landi fellur slík aðstoð, samkvæmt íslenskum rétti, undir ábyrgð sveitarfélaga samkvæmt lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga.“

Kærandi bendi á að fjárhagsaðstoð sveitarfélaga sé hugsuð sem tímabundin aðstoð og sé ekki ætlað að tryggja framfærslu fólks sem búi við varanlega skerta starfsgetu. Vísað sé til dóms Hæstaréttar nr. 52/2021, dags. 6. apríl 2022, en þar segi meðal annars:

„12. Samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 skal öllum sem þess þurfa tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika. Í dómaframkvæmd Hæstaréttar hefur ákvæði þetta verið skýrt þannig að skylt sé að lögum að tryggja rétt sérhvers einstaklings til að minnsta kosti einhverrar lágmarksframfærslu eftir fyrir fram gefnu skipulagi sem ákveðið er á málefnalegan hátt og að gættu jafnræði svo sem einnig verður leitt af 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar. Jafnframt er þess að gæta að Ísland á aðild að ýmsum alþjóðasamningum um félagsleg réttindi sem stefna að því sama og er vísað til þeirra í greinargerð með frumvarpi sem varð að stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995 um skýringar á fyrrgreindu ákvæði stjórnarskrárinnar, sbr. einnig til hliðsjónar dóm Hæstaréttar 19. desember 2000 í máli nr. 125/2000.

13. Til samræmis við þennan áskilnað í 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar hefur með almennum lögum verið komið á fót velferðarkerfi til að styðja við þá sem standa höllum fæti fjárhagslega og félagslega. Er þá helst til að taka lög nr. 100/2007 sem kveða meðal annars á um rétt öryrkja og ellilífeyrisþega til bótagreiðslna úr almannatryggingum. Ýmis önnur löggjöf stefnir einnig að þeim markmiðum sem lýst er í 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar, þar á meðal lög nr. 99/2007, sem mæla fyrir um félagslega aðstoð af ýmsum toga, svo sem sérstaka uppbót á lífeyri vegna framfærslu, sbr. 2. mgr. 9. gr. laganna.“

Kærandi þarfnist ekki tímabundinnar fjárhagsaðstoðar heldur varanlegrar aðstoðar vegna örorku. Hún eigi rétt á slíkri varanlegri aðstoð samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar. Líkt og fram komi í dómi Hæstaréttar séu þessi réttindi einkum tryggð með ákvæðum laga um almannatryggingar. Tryggingastofnun hafi það hlutverk að veita þjónustu í samræmi við réttindi einstaklinga samkvæmt lögunum. Rök Tryggingastofnunar um að framfærsla kæranda sé á ábyrgð sveitarfélags séu því að mati kæranda röng.

Í athugasemdum kæranda frá 16. mars 2026 segir að í tilvitnun Tryggingastofnunar til athugasemdar við a. lið 3. gr. í athugasemdum með frumvarpi til laga nr. 104/2024, segi ekki annað en að skilyrðin sem nú séu talin upp í 2. mgr. 24. gr. laganna séu þau sömu og þau hafi verið í 1. mgr. 24. gr. laganna fyrir breytingu. Kærandi fái þar af leiðandi ekki séð að tilvitnunin bæti nokkru við né styðji þá túlkun sem Tryggingastofnun byggi á í málinu.

Rétt sé að 76. gr. stjórnarskrárinnar feli í sér skyldu löggjafans til að tryggja lágmarksframfærslu með lögum, sem löggjafinn hafi gert einkum með lögum um almannatryggingar. Að mati kærandi sé sú túlkun að heimilt sé að synja kæranda um að gangast undir örorkumat og sækja um greiðslu örorkulífeyris eftir þriggja ára búsetu hér á landi andstæð ákvæðinu. Rétt túlkun á lögum um almannatryggingar sé að þeir sem flust hafa hingað til lands og átt lögheimil hér í yfir þrjú ár eigi rétt á að gangast undir örorkumat og eftir atvikum sækja um örorkulífeyri vegna örorku. Að öðrum kosti séu mannréttindi þeirra samkvæmt 76. gr. og 65. gr. stjórnarskrárinnar ekki tryggð.

Tryggingastofnun komist svo að orði að gerð sé athugasemd við að stofnuninni beri ekki skylda til að taka yfir framfærslu einstaklings sem þegar sé til staðar við flutning til landsins. Kærandi bendi á að þær greiðslur sem kærandi fái frá heimaríki sínu séu langt frá því að tryggja henni framfærslu og því ekki rétt að komast svo að orði að stofnunin tæki yfir framfærslu með því fallast á umsókn um örorkulífeyri hér á landi. Íslenska ríkinu beri hins vegar að tryggja mannréttindi kæranda sem grundvallist á 76. og 65. gr. stjórnarskrárinnar. Um afstöðu sína til reglugerðar (EB) nr. 883/2004 vísi Tryggingastofnun til ii-liðar, b-liðar, 1. mgr. 52. gr. reglugerðarinnar. Líkt og kærandi hafi bent á vísi Tryggingastofnun til þess að um sé að ræða ákvæði um aðferð við útreikning. Ákvæðið feli ekki í sér algilda og hlutlæga reglu þess efnis að örorkumat sem gert hafi verið einhversstaðar í heiminum fyrir flutning til Íslands geri það að verkum að einstaklingur geti aldrei átt rétt á örorkulífeyri á Íslandi vegna sömu örorku. Þvert á móti væri slík regla andstæð markmiðum EES-réttar um frjálst flæði fólks og 4. gr. reglugerðarinnar.

Í athugasemdum kæranda frá 14. apríl 2026 segir að löggjafinn hafi sett þau lög sem ætlað sé að tryggja lágmarksframfærslu, þ.m.t. lög um almannatryggingar. Þegar einstaklingi sé synjað um að gangast undir örorkumat sé honum synjað um tækifæri til að sækja um örorkulífeyri sem ætlað sé að tryggja aðstoð vegna örorku samkvæmt 76. gr. stjórnarskrárinnar.

Í lögum um almannatryggingar hafi verið gerð sú krafa að áður en einstaklingur geti gengist undir örorkumat á Íslandi og sótt um örorkulífeyri þurfi hann að hafa haft lögheimili hér á landi í þrjú ár. Ítrekað sé að hvergi í lögunum, hvorki nú né fyrir 1. september 2025, segi að örorkumat sem framkvæmt hafi verið í öðru ríki geri það að verkum að einstaklingur eigi ekki rétt á að gangast undir örorkumat hér á landi eftir að skilyrðið um um þriggja ára búsetu hafi verið uppfyllt. Enn fremur sé ítrekað að í núverandi 24. gr. laganna sé hvergi minnst á fyrsta örorkumat. Þá sé ljóst að með tilvísun til fyrsta mats í 25. gr. laganna sé átt við fyrsta samþætta sérfræðimat sem framkvæmt sé á Íslandi, enda geri lögin ráð fyrir að einstaklingar geti þurft að gera það oftar ein einu sinni. Ekkert bendi til þess að skilyrðin samkvæmt lögunum eins og þau hafi verið fyrir 1. september 2025 hafi verið önnur og Tryggingastofnun hafi ekki fært rök fyrir því.

Því sé ekki sérstaklega mótmælt, sem bent sé á í viðbótargreinargerðinni, að búsetuskilyrði laganna séu reist á málefnalegum sjónarmiðum, þ.e. skilyrði um þriggja ára búsetu áður en hægt sé að gangast undir örorkumat. Það myndi hins vegar alls ekki teljast málefnalegt eða í samræmi við jafnræðis- eða rannsóknarreglu að synja umsókn um aðstoð vegna varanlegrar örorku með vísan til þess að umsækjandi eigi rétt á greiðslum frá öðru ríki sem séu svo lágar að þær séu langt frá því að tryggja nauðsynlega lágmarks aðstoð vegna varanlegrar örorku þannig að kröfur 76. gr. stjórnarskrárinnar væru uppfyllt. Þá sé alveg ljóst að slík framkvæmd feli í sér hindrun fyrir örorkulífeyrisþega til flutninga innan EES-svæðisins sem sé andstætt EES-samningnum og reglugerð (EB) nr. 883/2004.

Kærandi hafi ekki haldið því fram að íslenska ríkinu beri skylda til að taka yfir þær greiðslur sem kærandi fái greiddar vegna örorku frá C. Eðlilegt sé að tekið yrði tillit til þeirra greiðslna þegar örorkulífeyrir kæranda yrði greiddur hér á landi. Kærandi hafi hins vegar bent á að greiðslurnar séu svo lágar að þær séu langt frá því að tryggja framfærslu hennar í núverandi búseturíki sínu, Íslandi.

III. Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins

Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins kemur fram kærð sé ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 19. september 2025, þar sem umsókn um örorkulífeyri hafi verið synjað á þeim grundvelli að búsetuskilyrði væru ekki uppfyllt.

Ágreiningur málsins lúti að því hvort kærandi eigi rétt á örorkulífeyri, samkvæmt þágildandi 24. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar.

Vísað sé til laganna eins og þau hafi verið þegar umsókn kæranda hafi verið lögð fram.

Örorkulífeyrir greiðist samkvæmt 24. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar, þeim sem metnir séu til a.m.k. 75% örorku, sbr. 25. gr., séu 18 ára eða eldri en hafi ekki náð ellilífeyrisaldri eins og hann sé ákveðinn skv. 1. mgr. 16. gr., og séu tryggðir hér á landi, sbr. I. kafla. Umsækjendur um örorkulífeyri skuli enn fremur uppfylla a.m.k. eitt eftirfarandi skilyrða:

„a. hafa verið tryggðir hér á landi samfellt a.m.k. þrjú síðustu árin áður en örorka þeirra var metin a.m.k. 75%

b. hafa verið tryggðir hér á landi við 18 ára aldur og metnir til a.m.k. 75% örorku frá 18 ára aldri,

c. hafa verið tryggðir hér á landi í samfellt síðustu tólf mánuði áður en örorka þeirra var metin a.m.k. 75% og áður annaðhvort verið tryggðir“

Í 4. gr. laga um almannatryggingar sé kveðið á um hverjir teljist tryggðir samkvæmt lögunum. Þar komi fram að sá sem búsettur sé hér á landi, sbr. 5. tölul. 2. gr., teljist tryggður að uppfylltum öðrum skilyrðum laganna, nema annað leiði af milliríkjasamningum, sbr. 59. og 64. gr. laganna. Tryggingavernd falli niður þegar búseta sé flutt frá Íslandi, nema annað leiði af milliríkjasamningum eða ákvæðum þessa kafla. Tryggingastofnun ákvarði hvort einstaklingur teljist tryggður hér á landi samkvæmt lögunum.

Í 59. gr. þágildandi laga um almannatryggingar sé fjallað um milliríkjasamninga. Þar segi að ríkisstjórninni sé heimilt að semja við erlend ríki um gagnkvæm réttindi og skyldur samkvæmt lögunum og ráðherra að semja við erlendar tryggingastofnanir í samningsríkjum um nánari framkvæmd slíkra samninga. Í slíkum samningum megi meðal annars veita undanþágur frá ákvæðum laganna og heimila takmarkanir á beitingu þeirra. Jafnframt sé heimilt að kveða á um að búsetu-, atvinnu- eða tryggingatímabil í öðru samningsríki skuli teljast jafngilda búsetutíma á Íslandi, sem og um rétt til greiðslu bóta við búsetu í öðru samningsríki, jafnræði við málsmeðferð, skörun greiðslna og hvaða löggjöf skuli beita. Við framkvæmd laga um almannatryggingar skuli tekið tillit til milliríkjasamninga á sviði almannatrygginga og félagsmála sem Ísland sé aðili að.

Í 64. gr. laga um almannatryggingar sé kveðið á um innleiðingu EES-reglugerða. Samkvæmt ákvæðinu sé ráðherra heimilt að innleiða með reglugerð almannatryggingareglur Evrópusambandsins eins og þær séu felldar inn í viðauka VI við samninginn um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. lög nr. 2/1993, þar á meðal reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 883/2004 um samræmingu almannatryggingakerfa og reglugerð (EB) nr. 987/2009 um framkvæmd hennar.

Reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 883/2004 um samræmingu almannatryggingakerfa hafi verið innleidd í íslenskan rétt með 1. gr. reglugerðar nr. 442/2012 um gildistöku reglugerða Evrópusambandsins um almannatryggingar. Reglugerðin nái skv. 3. gr. til löggjafar um eftirfarandi flokka almannatrygginga: sjúkrabætur, bætur til mæðra vegna meðgöngu og fæðingar og jafngildar bætur til feðra, örorkubætur, bætur vegna elli, bætur til eftirlifenda, bætur vegna vinnuslysa og atvinnusjúkdóma, styrki vegna andláts, atvinnuleysisbætur, bætur sem séu veittar áður en eftirlaunaaldri sé náð, fjölskyldubætur. Þá komi fram að reglugerðin gildi ekki um félagslega aðstoð og læknishjálp eða um bótakerfi fyrir fórnarlömb stríða eða afleiðingar þeirra.

Samkvæmt 6. gr. reglugerðarinnar um samræmingu almannatryggingakerfa skuli, nema annað sé sérstaklega kveðið á um, taka tillit til trygginga-, starfs- eða búsetutímabila sem lokið hafi verið samkvæmt löggjöf annars aðildarríkis, þegar skilyrði bótaréttar eða aðgangs að tryggingu séu bundin því að slík tímabil hafi verið uppfyllt, að því marki sem nauðsynlegt sé.

Samkvæmt 23. gr. reglugerðarinnar eigi lífeyrisþegi sem fái lífeyri frá tveimur eða fleiri aðildarríkjum og sé búsettur í einu þeirra rétt á aðstoð samkvæmt löggjöf búseturíkis, enda greiði það ríki honum lífeyri. Aðstoð skuli veitt af stofnun á búsetustað á kostnað þess ríkis, líkt og um innlendan lífeyrisþega væri að ræða.

Samkvæmt 24. gr. reglugerðarinnar eigi lífeyrisþegi, sem ekki eigi rétt á aðstoð samkvæmt löggjöf búseturíkis, engu að síður rétt á slíkri aðstoð í búseturíkinu ef hann ætti rétt til hennar samkvæmt löggjöf eins eða fleiri þeirra ríkja sem greiði honum lífeyri. Kostnaður vegna aðstoðarinnar skuli borinn af því aðildarríki sem beri ábyrgð á lífeyrinum, samkvæmt forgangsreglum ákvæðisins.

Samkvæmt 25. gr. reglugerðarinnar skuli það aðildarríki sem ber ábyrgð á lífeyrisgreiðslum standa straum af kostnaði vegna aðstoðar þegar lífeyrisþegi sé búsettur í aðildarríki þar sem réttur til aðstoðar sé ekki háður tryggingaskilyrðum og enginn lífeyrir sé greiddur frá búseturíkinu, að því marki sem réttur hefði verið fyrir hendi væri búseta þar.

Samkvæmt 1. mgr. 50. gr. reglugerðarinnar skulu allar þar til bærar stofnanir, þegar beiðni um úthlutun bóta hafi verið lögð fram, ákvarða rétt til bóta samkvæmt sérhverri þeirri löggjöf aðildarríkja sem viðkomandi einstaklingur hafi heyrt undir, nema hann fari sérstaklega fram á frestun ellilífeyris samkvæmt löggjöf eins eða fleiri ríkja. Í 2. mgr. ákvæðisins segi að ef hlutaðeigandi einstaklingur fullnægi ekki lengur skilyrðum löggjafar tiltekins aðildarríkis skuli ekki tekið tillit til tímabila samkvæmt þeirri löggjöf við útreikning bóta, ef það leiði til lægri bótafjárhæðar.

Í 1. mgr. 52. gr. reglugerðarinnar segi eftirfarandi:

„Þar til bær stofnun reiknar fjárhæð þeirra bóta sem skulu greiddar:

a) samkvæmt löggjöfinni sem hún starfar eftir því aðeins að skilyrðum fyrir bótarétti hafi verið fullnægt eingöngu samkvæmt landslögum (sjálfstæðar bætur)

b) með því að reikna út fræðilega fjárhæð og síðan raunverulega fjárhæð (hlutfallslegar bætur) á eftirfarandi hátt:

i fræðileg fjárhæð bóta jafngildir þeim bótum sem viðkomandi gæti krafist ef öllum trygginga- og/eða búsetutímabilum, sem hann hefur lokið samkvæmt löggjöf hinna aðildarríkjanna, hefði verið lokið samkvæmt þeirri löggjöf sem stofnunin starfar eftir á þeim degi þegar bótum er úthlutað. Ef fjárhæðin er, samkvæmt þeirri löggjöf, óháð lengd lokinna tímabila skal litið svo á að hún sé fræðilega fjárhæðin,

ii þar til bær stofnun skal síðan ákvarða raunverulega fjárhæð hlutfallslegu bótanna með því að reikna af fræðilegri fjárhæð hlutfallið milli lengdar tímabila sem lokið var áður en áhættan kom fram samkvæmt löggjöfinni sem hún starfar eftir og heildarlengdar tímabila sem lokið var áður en áhættan kom fram samkvæmt löggjöf allra hlutaðeigandi aðildarríkja.“

Samkvæmt 45. gr. framkvæmdarreglugerðar nr. 987/2009 skuli umsókn um bætur lögð fram hjá þeirri stofnun í aðildarríki sem hafi sett þá löggjöf sem hafi gilt þegar umsækjandi hafi orðið óvinnufær eða hjá stofnun á búsetustað, sem þá framsendi umsóknina til réttrar stofnunar. Afhendingardagur umsóknar gildi gagnvart öllum viðkomandi stofnunum, óháð því hjá hvaða stofnun umsókn sé lögð fram. Hafi umsækjandi áður notið sjúkrabóta í peningum teljist sá dagur sem slíkar greiðslur falli niður afhendingardagur umsóknar, eftir því sem við eigi. Við aðrar aðstæður skuli umsókn lögð fram hjá stofnun á búsetustað eða hjá stofnun í því aðildarríki sem hafi sett þá löggjöf sem hafi gilt síðast. Sami afhendingardagur gildi í öllum hlutaðeigandi ríkjum og þannig sé tryggt að umsækjandi glati ekki rétti vegna formsatriða eða þess hvar umsókn sé lögð fram.

Kærandi hafi sótt um örorkulífeyri með umsókn, dags. 13. nóvember 2024. Með umsókninni hafi fylgt læknisvottorð, dags. 13. nóvember 2024 og spurningalisti, dags. 13. nóvember 2024.

Tryggingastofnun hafi óskað eftir frekari upplýsingum frá kæranda með bréfi, dags. 20. nóvember 2024. Óskað hafi verið eftir upplýsingum varðandi örorkumat í heimalandi. Stofnunin hafi einnig óskað eftir upplýsingum frá Tryggingastofnun í C um réttindi kæranda 20. nóvember 2024.

Tryggingastofnun hafi fengið upplýsingar frá Tryggingastofnun í C 15. ágúst 2025, þess efnis að kærandi hafi verið með örorkumat þar í landi frá 1. desember 2009.

Kæranda hafi verið synjað um örorkulífeyri með bréfi, dags. 17. september 2025, á þeim grundvelli að umsækjandi hafi ekki verið tryggð hér á landi a.m.k. þrjú síðustu árin fyrir fyrsta örorkumat.

Kærandi hafi óskað eftir rökstuðningi 1. október 2025. Rökstuðningur Tryggingastofnunar hafi verið sendur úr húsi 26. nóvember 2025. Umrætt bréf hafi þó fyrir mistök verið dagsett 17. september 2025.

Samkvæmt gögnum málsins liggi fyrir að kærandi hafi þegið örorkulífeyrisgreiðslur frá C frá 1. desember 2009 á grundvelli gilds örorkumats þar í landi. Kærandi hafi verið skráð með búsetu hér á landi frá 1. mars 2022 samkvæmt upplýsingum úr Þjóðskrá Íslands og lagt fram umsókn um örorkulífeyri hér á landi með umsókn, dags. 13. nóvember 2024.

Samkvæmt 1. mgr. 24. gr. þágildandi laga um almannatryggingar sé það skilyrði greiðslu örorkulífeyris að umsækjandi hafi haft fasta búsetu á Íslandi í að minnsta kosti þrjú ár áður en örorka hans hafi verið metin a.m.k. 75%. Við mat á búsetuskilyrðinu sé heimilt að taka tillit til búsetu í öðrum aðildarríkjum EES-samningsins, sbr. 68. gr. laga um almannatryggingar og 6. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 883/2004 um samræmingu almannatryggingakerfa. Þó sé það skilyrði að viðkomandi hafi verið búsettur hér á landi í að minnsta kosti eitt ár til að öðlast rétt til örorkulífeyris, sbr. 3. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 463/1999 um framkvæmd almannatrygginga og skráningu í tryggingaskrá.

Ljóst sé samkvæmt framangreindu að kærandi hafi ekki uppfyllt búsetuskilyrði 1. mgr. 24. gr. þágildandi almannatryggingalaga þegar hún hafi sótt um örorkulífeyri hjá Tryggingastofnun, enda hafi hún ekki verið tryggð á Íslandi frá 16 ára aldri fram að þeim tíma þegar örorka hennar hafi fyrst verið metin a.m.k. 75% í C. Búsetuskilyrði samkvæmt 1. mgr. 24. gr. laganna miðist við hversu lengi viðkomandi hafi búið á Íslandi frá 16 ára aldri fram að upphafi fyrsta örorkumats. Raunveruleg búsetutímabil eftir upphaf fyrsta örorkumats komi því ekki til skoðunar við mat á þeim skilyrðum. Í því felist að viðkomandi einstaklingar geti hvorki öðlast né tapað réttindum með búsetu á Íslandi eða utan þess. Í tilviki kæranda hafi þetta þau áhrif að hún öðlist ekki rétt til örorkulífeyris á grundvelli búsetu eftir upphafstíma örorkumats hennar frá 1. desember 2009, þ.e. eftir það tímamark. Því sé ekki litið til búsetutíma kæranda eftir að hún hafi flutt til Íslands 1. mars 2022 við mat á því hvort búsetuskilyrði séu uppfyllt, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar velferðarmála nr. 421/2020.

Við útreikning fjárhæðar bóta samkvæmt ii. lið b-liðar 52. gr. reglugerðar (EB) nr. 883/2004 skal ákvarða raunverulega fjárhæð hlutfallslegu bótanna með því að reikna af fræðilegri fjárhæð hlutfallið milli lengdar tímabila sem lokið hafi verið áður en áhættan hafi komið fram samkvæmt löggjöfinni sem hún starfi eftir og heildarlengdar tímabila sem lokið hafi verið áður en áhættan hafi komið fram samkvæmt löggjöf allra hlutaðeigandi aðildarríkja. Fjárhæð bótanna sé því engin ef tímabil sem lokið hafi verið samkvæmt tiltekinni löggjöf áður en áhættan komi fram hafi verið engin.

Að því er varði málsástæðu kæranda um að íslenska ríkinu, eftir atvikum Tryggingastofnun, beri að tryggja honum viðunandi framfærslu, sé áréttað að hlutverk Tryggingastofnunar sé afmarkað í lögum um almannatryggingar. Stofnunin hafi ekki almenna framfærsluskyldu gagnvart einstaklingum heldur einungis heimild til greiðslu bóta að uppfylltum skilyrðum laganna. EES-reglur um samræmingu almannatryggingakerfa feli ekki í sér skyldu fyrir búseturíki til að taka yfir framfærslu einstaklings sem þegar njóti tryggingaverndar og lífeyrisgreiðslna frá öðru aðildarríki. Í slíkum tilvikum hvíli tryggingavernd áfram hjá lögbæru ríki samkvæmt reglugerð (EB) nr. 883/2004. Telji einstaklingur sig ekki hafa nægjanlega framfærslu hér á landi falli slík aðstoð, samkvæmt íslenskum rétti, undir ábyrgð sveitarfélaga samkvæmt lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga.

Með hliðsjón af framangreindu sé það mat Tryggingastofnunar að kærandi uppfylli ekki skilyrði laga um almannatryggingar til greiðslu örorkulífeyris við umsókn árið 2024. Samkvæmt ákvæðum almannatryggingalaga og reglugerðar (EB) nr. 883/2004 verði að leggja til grundvallar að einstaklingur sem þegar hafi öðlast bótarétt og fái greiddan örorkulífeyri við flutning frá Íslandi ávinni sér ekki frekari réttindi eftir fyrsta örorkumat. Kærandi hafi ekki haft búsetu á Íslandi frá 16 ára aldri fram að upphafi fyrsta örorkumats, líkt og áskilið sé í lögum. Búseta eftir upphaf fyrsta örorkumats geti ekki haft áhrif á mat á réttindum til örorkulífeyris og leiði því ekki til stofnunar nýrra réttinda. Af þeim sökum liggi ekki fyrir heimild til greiðslu örorkulífeyris á grundvelli umsóknar kæranda.

Tryggingastofnun fari því fram á að ákvörðun, dags. 17. september 2025, um að synja kæranda um örorkumat verði staðfest.

Í viðbótargreinargerð Tryggingastofnunar frá 19. febrúar 2026 segir að Tryggingastofnun hafni því að kærandi uppfylli skilyrði laga fyrir örorkumati og greiðslu örorkulífeyris hér á landi á þeim forsendum sem hún byggi á. Ágreiningur málsins snúist um túlkun á því hvenær örorka teljist hafa komið fram og hvernig beita beri búsetuskilyrðum laga nr. 100/2007 þegar einstaklingur flytji til Íslands með staðfesta örorku frá öðru EES-ríki.

Samkvæmt a-lið 2. mgr. 24. gr. laga nr. 100/2007 sé það grundvallarskilyrði fyrir rétti til örorkulífeyris að umsækjandi hafi verið tryggður hér á landi samfellt í a.m.k. þrjú síðustu árin áður en niðurstaða samþætts sérfræðimats (áður örorkumats) hafi legið fyrir. Sama skilyrði sé að finna í a-lið 2. mgr. 25. gr. laganna varðandi hlutaörorkulífeyri, þar sem áskilið sé að umsækjandi hafi verið tryggður í a.m.k. þrjú ár áður en niðurstaða mats liggi fyrir í fyrsta sinn.

Kærandi viðurkenni að hafa fengið örorkumat í C árið 2009, áður en hún hafi flutt til Íslands. Það sé afstaða Tryggingastofnunar að líta beri á þetta mat sem staðfestingu á því hvenær vátryggingaratburðurinn, þ.e. örorkan, komi fram. Þar sem kærandi hafi hvorki verið búsett né tryggð á Íslandi á þeim tíma sem örorkan komi fram, né í þrjú ár þar á undan, telji stofnunin að hún uppfylli ekki inngönguskilyrði íslenska örorkulífeyriskerfisins vegna þeirrar örorku sem þegar hafi verið til staðar við komuna til landsins.

Þrátt fyrir að orðalag 24. gr. almannatryggingalaga hafi breyst á þann hátt að nú sé kveðið á um samþætt sérfræðimat, en áður örorkumat, hafi það ekki verið ásetningur löggjafans að breyta túlkun á ákvæðinu hvað varði búsetuskilyrði. Í athugasemdum við a. lið 3. gr. í greinargerð með frumvarpi því er hafi orðið að lögum nr. 104/2024 segi meðal annars:

„Þau skilyrði fyrir greiðslu örorkulífeyris, sem gert er ráð fyrir að komi fram í 2. mgr. 24. gr. og varða aldur og tryggingatímabil hér á landi áður en niðurstaða samþætts sérfræðimats á getu til virkni á vinnumarkaði liggur fyrir, sem leiðir til ákvörðunar um greiðslu örorkulífeyris, eru efnislega óbreytt frá 1. mgr. 24. gr. gildandi laga.“

Markmið þessara skilyrða sé að tryggja að einstaklingur hafi áunnið sér réttindi með þátttöku í íslensku samfélagi áður en hann verði fyrir vátryggingaratburði sem skerði starfsgetu. Þessi túlkun sé í samræmi við reglur EES samningsins um úthlutun bóta og ákvörðun hlutfallslegra bóta.

Kærandi vísi til dómaframkvæmdar Hæstaréttar, m.a. í málum nr. 125/2000 og 52/2021, þar sem reifað sé inntak 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar.

Tryggingastofnun bendi á að samkvæmt framangreindri dómaframkvæmd feli 76. gr. í sér skyldu löggjafans til að tryggja lágmarksframfærslu með lögum. Ákvæðið veiti hins vegar ekki sjálfstæðan og óskilyrtan rétt til tiltekinna bótagreiðslna utan þeirra skilyrða sem löggjafinn hafi sett í almennum lögum. Hlutverk Tryggingastofnunar sé að beita gildandi lögum um almannatryggingar. Stofnunin hafi ekki heimild til að víkja frá skýrum lagaáskilnaði um búsetu eða önnur réttindaskilyrði á grundvelli almennra sjónarmiða um jafnræði eða félagsleg réttindi.

Dómar Hæstaréttar sem kærandi vísi til hafi ekki leitt til þess að stofnunin gæti litið fram hjá lögbundnum skilyrðum, heldur að löggjöfin sem slík yrði að uppfylla stjórnarskrárbundnar kröfur. Ekki verði séð að skilyrði 24. gr. laga um almannatryggingar brjóti í bága við þau sjónarmið.

Kærandi hafi gert athugasemdir við rökstuðning Tryggingastofnunar þess efnis að stofnuninni beri ekki skylda til að taka yfir framfærslu einstaklings vegna örorku sem þegar sé til staðar við flutning til landsins. Kærandi telji að Tryggingastofnun hafi ekki stutt þessa fullyrðingu með fullnægjandi tilvísunum í ákvæði reglugerðar (EB) nr. 883/2004.

Tryggingastofnun vísi í þessu sambandi sérstaklega til ii-liðar b-liðar 1. mgr. 52. gr. reglugerðar (EB) nr. 883/2004, sem kveði á um aðferð við útreikning á hlutfallslegum bótum (pro-rata). Ákvæðið hljóði svo:

„[...] þar til bær stofnun skal síðan ákvarða raunverulega fjárhæð hlutfallslegu bótanna með því að reikna af fræðilegri fjárhæð hlutfallið milli lengdar tímabila sem lokið var áður en áhættan kom fram samkvæmt löggjöfinni sem hún starfar eftir og heildarlengdar tímabila sem lokið var áður en áhættan kom fram samkvæmt löggjöf allra hlutaðeigandi aðildarríkja.“

Kjarni málsins lúti að því hvernig túlka beri orðalagið „áður en áhættan kom fram“ í skilningi reglugerðarinnar. Í tilviki kæranda sé óumdeilt að vátryggingaratburðurinn, þ.e. sú örorka sem hún byggi kröfu sína á, hafi komið fram í C árið 2009 og hafi verið staðfest með örorkumati þar í landi.

Við beitingu framangreindrar reiknireglu beri Tryggingastofnun að leggja til grundvallar þau tryggingatímabil sem kærandi hafi lokið hér á landi áður en örorkan hafi komið fram árið 2009. Þar sem kærandi hafi hvorki verið búsett né tryggð á Íslandi á þeim tímapunkti sé lengd tryggingatímabila á Íslandi núll.

Af þessu leiði að samkvæmt skýrum lagaskilareglum EES-réttar beri íslenska ríkið enga greiðsluábyrgð vegna vátryggingaratburðar sem hafi átt sér stað áður en tengslum hafi verið komið á við íslenskt tryggingakerfi. Sú staðreynd að kærandi hafi síðar flutt til Íslands og búið hér í þrjú ár breyti ekki þeirri staðreynd að áhættan hafi þá þegar raungerst.

Það sé því misskilningur hjá kæranda að synjun Tryggingastofnunar feli í sér almenna neitun á tryggingarvernd eða mismunun á grundvelli þjóðernis. Kærandi njóti fullrar tryggingarverndar hér á landi vegna nýrra vátryggingaratburða sem kunni að verða, auk sjúkratrygginga og annarra búsetutengdra bóta sem ekki séu háðar uppruna örorku. Hins vegar feli reglugerð (EB) nr. 883/2004 ekki í sér þá skyldu að nýtt búseturíki taki yfir ábyrgð á greiðslu örorkulífeyris vegna örorku sem hafi orðið til og verið metin í öðru aðildarríki, þegar engin tryggingatímabil hafi verið til staðar í nýja ríkinu á þeim tíma sem áhættan komi fram.

Í viðbótargreinargerð Tryggingastofnunar frá 23. mars 2026 segir að samkvæmt 68. gr. laga um almannatryggingar og 6. gr. reglugerðar (EB) nr. 883/2004 megi taka tillit til búsetu í öðru EES- ríkjum við mat á réttindum. Hins vegar gildi tvö sértæk skilyrði, þ.e. aðlögum búsetutímabila gildi aðeins þegar það kemur umsækjanda að gagni og einstaklingur verði að hafa verið búsettur á Íslandi í að minnsta kosti eitt ár til að öðlast rétt, sbr. 3. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 463/1999.

Kærandi hafi ekki verið búsett á Íslandi í eitt ár fyrir fyrsta örorkumat sitt. Þar sem EES-reglur samræmi kerfi en skapi ekki ný réttindi afturvirkt, leiði framkvæmdarreglan til þess að hún öðlist ekki rétt vegna flutnings til Íslands síðar.

Samkvæmt ii. lið b-liðar 52. gr. reglugerðar (EB) nr. 883/2004 skuli hlutfallslegur réttur reiknaður út frá tímabilum sem lokið hafi verið áður en áhættan hafi komið fram, þ.e. áður en örorka hafi verið metin í fyrsta sinn.

Í máli kæranda liggi fyrir að örorkumat hafi verið gert í C 1. desember 2009 og engin tryggingartímabil hafi verið á Íslandi fyrir þann dag. Því sé hlutfall Íslands 0%, þar sem ekkert búsetutímabil hafi verið til staðar áður en áhættan (örorka ≥75%) hafi komið fram. Í máli þessu beri Tryggingastofnun því ekki ábyrgð á greiðslu hlutfallslegs örorkulífeyris, þar sem engin grunntímabil séu til staðar fyrir upphaf örorku.

IV. Niðurstaða

Mál þetta lýtur að ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja kæranda um örorkulífeyri.

Um örorkulífeyri er fjallað í IV. kafla laga nr. 100/2007 um almannatryggingar. Á þeim tíma sem kærandi sótti um örorkulífeyri hljóðaði 24. gr. laganna svo:

„Rétt til örorkulífeyris öðlast þeir sem metnir eru til a.m.k. 75% örorku, sbr. 25. gr., eru 18 ára eða eldri en hafa ekki náð ellilífeyrisaldri eins og hann er ákveðinn skv. 1. mgr. 16. gr., og eru tryggðir hér á landi, sbr. I. kafla. Umsækjendur um örorkulífeyri skulu enn fremur uppfylla a.m.k. eitt eftirfarandi skilyrða:

hafa verið tryggðir hér á landi samfellt a.m.k. þrjú síðustu árin áður en örorka þeirra var metin a.m.k. 75%,
hafa verið tryggðir hér á landi við 18 ára aldur og metnir til a.m.k. 75% örorku frá 18 ára aldri,
hafa verið tryggðir hér á landi í samfellt síðustu tólf mánuði áður en örorka þeirra var metin a.m.k. 75% og áður annaðhvort verið tryggðir hér á landi í a.m.k. 20 ár eftir 16 ára aldur eða að lágmarki fimm ár eftir 16 ára aldur enda hafi þá búseta erlendis eftir 16 ára aldur ekki staðið lengur en í fimm ár.

Full réttindi ávinnast nemi tryggingatímabil a.m.k. 40 almanaksárum frá 16 ára aldri til ellilífeyrisaldurs.

Sé ekki um full réttindi að ræða reiknast örorkulífeyrir í hlutfalli við áunnin tryggingatímabil umsækjanda frá 16 ára aldri fram til þess tíma að 75% örorkumat liggur fyrir í fyrsta sinn. Við tryggingatímabilið skal bæta tímabilinu sem reiknast frá þeim tíma sem 75% örorkumat liggur fyrir í fyrsta sinn og fram til ellilífeyrisaldurs, sbr. þó 4. mgr. 56. gr.

Tekið skal tillit til tryggingar-, starfs- eða búsetutímabila sem lokið er samkvæmt löggjöf annars samningsríkis, að því marki sem nauðsynlegt er og í samræmi við nánari ákvæði gagnkvæms milliríkjasamnings, sbr. 59. gr., enda hafi umsækjandi verið tryggður samkvæmt lögunum í a.m.k. eitt ár.“

Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. laganna telst sá tryggður sem búsettur er hér á landi, sbr. 5. tölul. 2. gr., að uppfylltum öðrum skilyrðum laganna nema annað leiði af milliríkjasamningum, sbr. 59. og 64. gr.

Samkvæmt þágildandi 1. mgr. 25. gr. laga um almannatryggingar eru greiðslur örorkulífeyris bundnar því skilyrði að umsækjendur hafi verið metnir til að minnsta kosti 75% örorku til langframa vegna afleiðinga læknisfræðilega viðurkenndra sjúkdóma eða fötlunar. Tryggingastofnun ríkisins metur örorku þeirra sem sækja um örorkulífeyri samkvæmt sérstökum örorkustaðli, sbr. 1. málsl. 2. mgr. 25. gr. laga um almannatryggingar.

Þá segir svo um milliríkjasamninga í 1. mgr. 59. gr. laganna:

„Ríkisstjórninni er heimilt að semja við erlend ríki um gagnkvæm réttindi og skyldur samkvæmt lögum þessum og ráðherra að semja við erlendar tryggingastofnanir í samningsríkjum um nánari framkvæmd slíkra samninga. Í þeim má m.a. veita undanþágur frá ákvæðum laganna og heimila takmarkanir á beitingu þeirra.“

Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið skal meginmál EES-samningsins hafa lagagildi hér á landi. Í 3. gr. laganna segir að skýra skuli lög og reglur, að svo miklu leyti sem við eigi, til samræmis við EES-samninginn og þær reglur sem á honum byggi. Samningurinn um Evrópska efnahagssvæðið er fylgiskjal með lögunum. Reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 883/2004 um samræmingu almannatryggingakerfa var innleidd í íslenskan rétt með reglugerð nr. 442/2012. Í 1. mgr. 52. gr. reglugerðarinnar er fjallað um útreikning bóta. Ákvæðið hljóðar svo:

„Þar til bær stofnun reiknar fjárhæð þeirra bóta sem skulu greiddar:

a) samkvæmt löggjöfinni sem hún starfar eftir því aðeins að skilyrðum fyrir bótarétti hafi verið fullnægt eingöngu samkvæmt landslögum (sjálfstæðar bætur)

b) með því að reikna út fræðilega fjárhæð og síðan raunverulega fjárhæð (hlutfallslegar bætur) á eftirfarandi hátt:

Samkvæmt upplýsingum frá Þjóðskrá hefur kærandi verið skráð með lögheimili á Íslandi frá 1. mars 2022. Kærandi sótti um örorkulífeyri með umsókn 13. nóvember 2024. Tryggingastofnun synjaði umsókn kæranda með bréfi, dags. 27. september 2025, á þeim forsendum að kærandi hefði verið með örorkumat í C frá 1. desember 2009 og hún uppfylli því ekki lágmarksskilyrði laga um almannatryggingar um þriggja ára búsetu á Íslandi fyrir fyrsta örorkumat. Tryggingastofnun vísar meðal annars til 24. gr. laga um almannatryggingar til stuðnings niðurstöðu sinni.

Úrskurðarnefnd velferðarmála telur ljóst af 1. mgr. 24. gr. laga um almannatryggingar að meginreglan sé sú að umsækjendur um örorkulífeyri þurfi að hafa verið búsettir á Íslandi samfellt a.m.k. þrjú síðustu árin áður en örorka þeirra var metin a.m.k. 75%. Á þessum tíma var örorka þeirra sem sóttu um örorkulífeyri almennt metin samkvæmt sérstökum örorkustaðli, sbr. þágildandi 1. málsl. 2. mgr. 25. gr. laga um almannatryggingar og reglugerð nr. 379/1999 um örorkumat. Umsækjendur þurftu að uppfylla skilyrði staðals til þess að vera metnir til a.m.k. 75% örorku.

Að mati úrskurðarnefndar velferðarmála verður ekki ráðið af orðalagi 24. og 25. gr. laga um almannatryggingar að með tilvísun til „a.m.k. 75% örorku“ og „75% örorkumat“ sé einnig átt við örorkumöt sem fara fram erlendis. Þvert á móti telur úrskurðarnefndin að orðalag framangreindra lagaákvæða gefi til kynna að með 75% örorkumati sé einungis átt við örorkumöt framkvæmd af Tryggingastofnun samkvæmt lögum um almannatryggingar. Athugasemdir með frumvarpi til laga nr. 18/2023 um breytingu á lögum um almannatryggingar og lögum um félagslega aðstoð (réttindaávinnsla og breytt framsetning) styðja það mat, en þar segir meðal annars:

„Sú breyting er þó lögð til að miða skuli við það tímamark þegar örorka einstaklings er metin a.m.k. 75% í stað þess að miða við framlagningu umsóknar. Er það talið eðlilegra tímamark þar sem liðið getur töluverður tími frá því að fyrst var sótt um örorku, m.a. vegna undanfarandi endurhæfingar, auk þess sem réttur til örorkulífeyris myndast ekki fyrr en Tryggingastofnun hefur metið örorku umsækjandans 75%. Þetta getur verið ívilnandi þar sem réttindatímabilið þar til örorkumat liggur fyrir getur orðið lengra en ef miðað yrði við framlagningu umsóknar.“

Tryggingastofnun vísar einnig til reglugerðar (EB) nr. 883/2004 til stuðnings niðurstöðu sinni, þá sérstaklega ii-lið b-liðar 52. gr. reglugerðarinnar. Úrskurðarnefndin lítur til þess að samkvæmt 1. mgr. 59. gr. laga um almannatryggingar má heimila takmarkanir á beitingu laga um almannatryggingar með milliríkjasamningum. Í ljósi þess að ákvæði laga um almannatryggingar fela í sér útfærslu á aðstoð sem mælt er fyrir um í 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar verða ákvæði sem takmarka framfærslu örorkulífeyrisþega þó að kveða skýrt á um það. Í ákvæði ii-lið b-liðar 52. gr. reglugerðarinnar er greint frá aðferð við útreikning á uppsöfnuðum lífeyri en ekki hvernig meta skuli rétt til greiðslna. Ekki verður ráðið af ákvæðinu að það geti takmarkað réttindi samkvæmt landslögum. Úrskurðarnefndin lítur einnig til þess að reglugerðin felur ekki í sér samræmingu á almannatryggingalöggjöf EES-ríkja heldur einungis samhæfingu til stuðnings fólks til frjálsar farar innan EES og því á hvert EES-ríki fyrir sig að meta hvort skilyrði örorkulífeyris séu uppfyllt á grundvelli landslöggjafar.

Með hliðsjón af framangreindu er það mat úrskurðarnefndar velferðarmála að Tryggingastofnun hafi ekki verið heimilt að synja umsókn kæranda um örorkulífeyri þegar af þeirri ástæðu að hún hafi fengið örorkumat í C árið 2009 með vísan til 24. gr. laga um almannatryggingar og ii-lið b-liðar 52. gr. reglugerðar EB nr. 883/2004.

Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja umsókn kæranda um örorkulífeyri er því felld úr gildi og málinu vísað aftur til stofnunarinnar til nýrrar meðferðar.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja umsókn A, um örorkulífeyri, er felld úr gildi og málinu vísað aftur til stofnunarinnar til nýrrar meðferðar.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Rakel Þorsteinsdóttir