1355/2026. Úrskurður frá 28. apríl 2026

Hinn 28. apríl 2026 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1355/2026 í máli ÚNU 25120001.
 

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 1. desember 2025, kærði […], fréttamaður hjá Ríkisútvarp­inu, til úrskurðarnefndar um upplýsingamál ákvörðun dómsmálaráðuneytis að synja beiðni hennar um aðgang að gögnum.
 
Með erindi, sem sent var dómsmálaráðuneytinu, dags. 10. nóvember 2025, var þess óskað, í fram­haldi af ummælum dómsmála­ráðherra í viðtali þann dag, að ráðuneytið afhenti öll gögn, minnis­blöð, ábendingar og álits­gerðir sem vörðuðu frumvarp ráðherra um að setja erlendum háskóla­nem­end­um þrengri skorður. Einnig var óskað eftir að fá afhentar ábendingar frá Háskóla Íslands og Út­lendingastofnun um mál sem tengdust þessu.
 
Þann 1. desember 2025 var beiðninni hafnað með vísan til þess að gögnin sem óskað var eftir teldust vinnugögn sem aflað hefði verið innan skipaðs starfshóps ráðherra með það hlut­verk að yfirfara reglur um dvalarleyfi á Íslandi. Svarinu fylgdi hlekkur sem vísaði á skýrslu starfs­hópsins sem ekki hefði verið búið að birta þegar beiðni kæranda var lögð fram.
 

Málsmeðferð

Kæran var kynnt dómsmálaráðuneyti með erindi, dags. 1. desember 2025, og ráðuneytinu gefinn kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Þá var þess óskað að ráðuneytið afhenti úr­skurð­ar­nefnd um upp­lýs­inga­mál þau gögn sem kær­an varðar. Erindi úrskurðarnefndarinnar var ítrekað 22. desember 2025 og 7. janúar 2026.
 
Umsögn ráðuneytisins barst úrskurðarnefndinni með erindi, dags. 12. janúar 2026. Í umsögn­inni eru ítrekuð þau sjónarmið sem fram komu í hinni kærðu ákvörðun.
 
Umsögn ráðuneytisins var kynnt kæranda með erindi, dags. 13. janúar 2026, og honum gefinn kostur á að koma á fram­færi frekari at­huga­semd­um. Frekari athugasemdir bárust ekki frá kæranda.
 
Með erindi, dags. 2. febrúar 2026, óskaði úrskurðarnefndin eftir nánari upplýsingum um starfshóp um dvalarleyfi auk viðbótarrökstuðnings fyrir því að gögnin sem synjað var um aðgang að teldust vinnu­gögn. Í svari ráðuneytisins, dags. 23. mars 2026, kom fram að gagnanna hefði verið aflað sem hluta af vinnu starfshópsins við greiningu á tölfræði dvalarleyfa, þróun umsókna og vegna grein­ingar á því hvaða dvalarleyfi og hópar teldust útsettir fyrir misnotkun. Talnagögn væru hrá­gögn sem unnið hefði verið með við undirbúning skýrslunnar. Gögnin væru að nokkru leyti persónu­greinanleg. Starfs­hópurinn hefði fundað með fulltrúum lögreglu um þróun á umsóknum um dvalarleyfi náms­manna sem þá hefðu verið til sérstakrar skoðunar hjá lögreglunni á höfuð­borg­arsvæðinu, Útlend­inga­stofnun og starfshópnum. Greiningar frá lögreglunni hefðu verið nýttar í vinnu starfshópsins en tilheyrðu að auki yfirstandandi vinnu hjá lögreglunni á höfuðborgar­svæð­inu. Því væru öll gögn sem deilt væri um aðgang að í málinu vinnugögn.
 

Niðurstaða

Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að gögnum í vörslu dómsmálaráðuneytis. Beiðni kær­anda til ráðuneytisins var sett fram í samhengi við frumvarp dómsmálaráðherra til laga um breyt­ingar á lögum um útlendinga og lögum um atvinnuréttindi útlendinga. Ráðuneytið afmarkaði beiðn­ina við gögn starfshóps sem skipaður var í apríl 2025 til að yfirfara reglur um dvalarleyfi á Ís­landi. Beiðni kæranda var hafnað í heild sinni á þeim grundvelli að gögnin teldust vinnugögn sam­kvæmt upplýsingalögum.
 
Samkvæmt 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga tekur réttur almennings til aðgangs að gögnum ekki til vinnu­gagna. Í 1. mgr. 8. gr. laganna er kveðið á um að vinnugögn teljist þau gögn sem stjórnvöld eða aðrir aðilar samkvæmt I. kafla laganna hafi ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörð­unar eða annarra lykta máls. Í athugasemdum við 8. gr. með frumvarpi því sem varð að upp­lýsingalögum, nr. 140/2012, kemur fram:
 

Stjórnvöldum er að lögum falið að taka ýmsar matskenndar ákvarðanir og móta tillögur um áætlanir eða aðrar aðgerðir. […] Oft geyma lög ekki að öllu leyti þau skilyrði sem þarf að fullnægja svo slíkar ákvarðanir verði teknar, eða þau sjónarmið eða markmið sem að skal stefnt. Þegar stjórnvöld standa frammi fyrir slíkum verkefnum verða þau iðu­lega að vega og meta ólík sjónarmið og velja svo á hvaða grundvelli úr máli skuli leyst. Af því leiðir að það tekur einatt einhvern tíma að móta afstöðu til fyrirliggjandi mála og á því tímabili kunna ólík sjónarmið að hafa mismunandi vægi og breytast, t.d. ef fram koma nýjar upplýsingar. Gögn sem til verða í slíku ferli þurfa ekki að endur­spegla réttilega að hvaða niðurstöðu er stefnt. Eðlilegt er því að stjórnvöldum sé heimilt að hafna aðgangi að þeim […]

 
Af orðalagi 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga leiðir að til að skjal teljist vinnugagn þurfi almennt þrem­ur skilyrðum að vera fullnægt. Gagn þarf í reynd að vera undirbúningsgagn, það skal ritað eða út­búið af starfsmönnum stjórnvaldsins eða lögaðilans sjálfs og má ekki hafa verið afhent öðrum.
 
Í 2.–3. tölul. 2. mgr. 8. gr. laganna kemur fram að fullnægi þau að öðru leyti skilyrðum 1. mgr. 8. gr. laganna teljist einnig til vinnugagna þau gögn sem unnin eru af nefndum eða starfshópum sem aðilar samkvæmt I. kafla laganna hafa sett á fót með formlegri ákvörðun og fastmótuðu hlut­verki, og gögn sem send eru milli þeirra aðila og annarra aðila samkvæmt I. kafla laganna þegar starfs­menn þeirra eiga þar sæti. Um 3. tölul. 2. mgr. 8. gr. segir í athugasemdum við 8. gr. með frum­varpinu sem varð að upplýsingalögum, nr. 140/2012, að reglan opni á samstarf milli stjórn­valda og samstarf lögbundinna stjórnvalda við þá hópa og nefndir sem ákvæði 2. tölul. taki til. Til­gangur ákvæðisins sé að mæta ríkri þörf stjórnvalda til samstarfs og samráðs.
 
Samkvæmt gögnum málsins skipaði dómsmálaráðherra starfshóp um dvalarleyfi þann 7. apríl 2025. Samkvæmt skipunarbréfi var hlutverk starfshópsins m.a. að taka saman upp­lýs­ingar um þá sem sækja um og eftir atvikum fá útgefin dvalarleyfi á Íslandi, taka saman helstu áskor­anir í mála­flokknum og gera tillögur að úrbótum. Ljóst er að starfshópurinn var settur á fót með form­legri ákvörðun og fastmótuðu hlutverki, sbr. 2. tölul. 2. mgr. 8. gr. upplýsingalaga.
 
Þau gögn sem ráðuneytið afmarkaði beiðni kæranda við eru:
 

1. Greining lögreglunnar á höfuðborgarsvæðinu.
2. Viðbót við skýrslu frá lögreglunni á höfuðborgarsvæðinu.
3. Vinnugagn starfshóps – tölfræði námsleyfa.
4. Vinnugagn starfshóps – tölfræði m. persónuupplýsingum um erlenda nema 2017–2024.
5. Tölvupóstsamskipti formanns starfshóps um dvalarleyfi við Háskólann á Akureyri ásamt upplýsingum frá háskólanum.
6. Tölvupóstsamskipti formanns starfshóps um dvalarleyfi við Háskólann á Bifröst.
   • Tölfræðiupplýsingar frá Háskólanum á Bifröst um erlenda nema.
7. Tölvupóstsamskipti formanns starfshóps um dvalarleyfi við Háskólann í Reykjavík.
   • Tölfræðiupplýsingar frá Háskólanum í Reykjavík um erlenda nema.
8. Tölvupóstsamskipti formanns starfshóps um dvalarleyfi við Háskóla Íslands.
   • Tölfræðiupplýsingar frá Háskóla Íslands um erlenda nema.
9. Upplýsingar frá Útlendingastofnun vegna dvalarleyfa aðstandenda námsmanna.
10. Tölvupóstsamskipti meðlima starfshóps um dvalarleyfi og tölfræði frá Útlendinga­stofn­un.
11. Fundarpunktar af fundi starfshóps um dvalarleyfi með fulltrúum lögreglunnar á höfuð­borg­ar­svæðinu.

 
Í hinni kærðu ákvörðun og skýringum til úrskurðarnefndarinnar hefur ráðuneytið vísað til þess að fram­an­greind gögn séu vinnugögn sem aflað hafi verið innan starfshópsins. Að öðru leyti hefur ráðu­neytið ekki rökstutt hvernig gögnin uppfylli skilyrði þess að teljast vinnugögn sem fram koma í 8. gr. upplýsingalaga. Ljóst er að meirihluti gagnanna stafar frá utanaðkomandi aðilum sem ekki áttu sæti í starfshóp dómsmálaráðherra, þ.m.t. greiningar lögreglunnar á höfuðborgarsvæðinu, sam­skipti við fjóra háskóla og tölfræðiupplýsingar sem skólarnir létu starfshópnum í té. Þau gögn geta ekki talist uppfylla skilyrði 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga að hafa verið rituð eða útbúin af með­limum starfshópsins. Því er ljóst að ákvörðun ráðuneytisins var a.m.k. að hluta til byggð á röng­um lagagrundvelli þar sem þessi gögn teljast ekki vera vinnugögn samkvæmt upplýsingalög­um.
 
Að því er varðar önnur gögn sem hafnað var að afhenda, þ.e. gögn sem virðast stafa frá sjálfum starfs­hópnum eða aðilum sem áttu fulltrúa í starfshópnum, liggur ekki fyrir að ráðuneytið hafi tekið afstöðu til þess hvort efni gagnanna sé með þeim hætti að þau teljist til undirbúningsgagna í reynd samkvæmt 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga. Þá virðist ráðuneytið ekki hafa tekið afstöðu til þess hvort skylt kynni að vera að veita aðgang að gögnunum samkvæmt 3. mgr. 8. gr. laganna, og ekki heldur hvort aukinn aðgangur kæmi til álita samkvæmt 11. gr. laganna. Loks liggur heldur ekki fyrir að ráðuneytið hafi tekið afstöðu til þess hvort önnur ákvæði upplýsingalaga um tak­mark­an­ir á upplýsingarétti kynnu að eiga við um þau gögn sem uppfylla ekki skilyrði þess að teljast vinnu­gögn í skilningi 8. gr. laganna.
 
Með vísan til framangreinds er ljóst að ráðuneytið lagði ekki fullnægjandi grundvöll að hinni kærðu ákvörðun. Annmarkarnir lúta bæði að rannsókn málsins, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og að ófullnægjandi heimfærslu til laga, sbr. 1. mgr. 19. gr. upplýsingalaga. Verður að telja þá svo verulega að ekki verði hjá því komist að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi og leggja fyrir dómsmálaráðuneytið að taka beiðni kæranda til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.
 

Úrskurðarorð

Beiðni kæranda, […], dags. 10. nóvember 2025, er vísað til dómsmálaráðu­neytis til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.
 
 
 
 
Trausti Fannar Valsson, formaður
Hafsteinn Þór Hauksson
Sigríður Árnadóttir