11 maí 2026

Mál nr. 41/2026-Úrskurður

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 41/2026

Mánudaginn 11. maí 2026

A

gegn

Tryggingastofnun ríkisins

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur og Unnþór Jónsson lögfræðingur.

Með rafrænni kæru, móttekinni 16. janúar 2026, kærði A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja umsókn kæranda um félagslegan viðbótarstuðning við aldraða.

I. Málsatvik og málsmeðferð

Með umsókn, dags. 24. júlí 2025, sótti kærandi um félagslegan viðbótarstuðning við aldraða frá 27. apríl 2025. Með bréfi Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 22. september 2025, var umsókn kæranda synjað á þeim grundvelli að hún væri með tímabundið dvalarleyfi samkvæmt upplýsingum frá Útlendingastofnun og ætti því ekki rétt á félagslegum viðbótarstuðningi. Með bréfi frá B ráðgjafa flóttafólks hjá Reykjavíkurborg, dags. 26. september 2025, var óskað eftir endurupptöku málsins. Með bréfi Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 19. nóvember 2025, var beiðni um endurupptöku synjað. Óskað var eftir rökstuðningi fyrir ákvörðuninni og var hann veittur með bréfi, dags. 8. desember 2025.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 16. janúar 2026. Með bréfi, dags. 20. janúar 2026, óskaði úrskurðarnefnd eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins ásamt gögnum málsins. Með bréfi, dags. 2. febrúar 2026, barst greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins og var hún kynnt kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 3. febrúar 2026. Athugasemdir bárust frá kæranda 16. mars 2026 og voru þær sendar Tryggingastofnun ríkisins til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 18. mars 2026. Með bréfi, dags. 31. mars 2026, barst viðbótargreinargerð Tryggingastofnunar ríkisins og var hún send kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 7. apríl 2026. Frekari athugasemdir bárust ekki.

II. Sjónarmið kæranda

Í kæru er greint frá því að kærandi hafi sótt um félagslegan viðbótarstuðning 9. september 2025 sem Tryggingastofnun ríkisins hafi synjað með bréfi, dags. 22. september 2025, á þeim forsendum að hún væri með tímabundið dvalarleyfi, sbr. 2. gr. laga nr. 74/2020 um félagslegan viðbótarstuðning við aldraða.

Þann 26. september 2025 hafi verið beðið um endurskoðun ákvörðunarinnar þar sem 3. mgr. 2. gr. laga nr. 70/2020 veiti heimild til undanþágu ef dvalarleyfi sé grundvöllur ótímabundins dvalarleyfis. Með bréfi Tryggingastofnunar, dags. 19. nóvember 2025, hafi því verið synjað á þeim forsendum að ekki væru sérstakar aðstæður fyrir hendi þar sem að aðstæður hafi ekki breyst frá komu til landsins. Vísað hafi verið í úrskurð úrskurðarnefndar velferðarmála nr. 427/2023.

Óskað hafi verið eftir rökstuðningi 26. nóvember 2025 sem hafi verið veittur með bréfi, dags. 8. desember 2025. Eina viðbótin hafi verið tilvísun í úrskurð úrskurðarnefndar velferðarmála nr. 514/2024.

Markmið laga um félagslegan viðbótarstuðning samkvæmt 1. gr. sé „að styrkja framfærslu aldraðra einstaklinga sem búsettir eru hér á landi og eiga engin eða takmörkuð lífeyrisréttindi í almannatryggingum“.

Í þessu máli sé ágreiningur um hvort kærandi uppfylli skilyrði 2. gr. en þar segi:

„Lög þessi taka til einstaklinga sem eru 67 ára eða eldri, hafa fasta búsetu og skráð lögheimili hér á landi og sem dvelja varanlega á Íslandi.

Ef um erlendan ríkisborgara er að ræða er það skilyrði að hann hafi ótímabundið dvalarleyfi hér á landi eða rétt til ótímabundinnar dvalar hér á landi samkvæmt ákvæðum laga um útlendinga.

Heimilt er að veita undanþágu frá skilyrði 2. mgr. hafi erlendi ríkisborgarinn dvalarleyfi hér á landi sem getur verið grundvöllur ótímabundins dvalarleyfis eða hann uppfyllir skilyrði 84. eða 85. gr. laga um útlendinga, enda hafi hann verið búsettur hér á landi, sbr. 1. mgr., samfellt í a.m.k. tvö ár þegar sótt er um félagslegan viðbótarstuðning og sérstakar aðstæður eru fyrir hendi.“

Ekki sé ágreiningur um að kærandi uppfylli 1. mgr. en í synjun Tryggingastofnunar, dags. 22. september 2025, hafi rökin verið þau að hún hafi ekki uppfyllt 2. mgr., þ.e. að hún hafi ekki ótímabundið dvalarleyfi. Í beiðni um endurskoðun hafi verið vísað í 3. mgr. þar sem veitt sé undanþága frá ótímabundnu dvalarleyfi ef viðkomandi sé með dvalarleyfi sem sé grundvöllur ótímabundins dvalarleyfis, sem sé raunin í tilfelli kæranda. Það sé því ljóst að synjunin hafi verið byggð á röngum forsendum.

Tryggingastofnun hafi hafnað beiðni um endurupptöku þrátt fyrir að sýnt hafi verið fram á að forsendur synjunar hafi ekki verið til staðar. Þess í stað hafi verið bent á að kærandi hefði ekki uppfyllt skilyrði um að sérstakar aðstæður væru fyrir hendi þar sem aðstæður hennar hafi ekki breyst frá komu hennar til landsins. Í bréfi Tryggingastofnunar segi: „Til að meta hvort sérstakar aðstæður séu fyrir hendi er horft til hvort að aðstæður einstaklings hafi breyst frá því að viðkomandi kom til landsins. Sú nálgun á ákvæði hefur verið staðfest í úrskurði [úrskurðarnefndar ] velferðarmála nr. 427/2023“.

Mál kæranda og þeirrar konu sem fjallað sé um í úrskurði 427/2023, séu ekki sambærileg. Sú kona hafi komið til landsins í fjölskyldusameiningu við son sinn sem hafi verið búsettur hér og hafi verið að vinna.

Til þess að fá dvalarleyfi hafi sonur þeirrar konu þurft að gangast í fjárhagslega ábyrgð fyrir hana og hafi hún verið með dvalarleyfi á grundvelli 72. gr. laga um útlendinga 80/2016, en þar segi í 2. mgr.: „Heimilt er að veita útlendingi sem er 67 ára eða eldri dvalarleyfi eigi hann uppkomið barn hér á landi. Í þeim tilvikum er heimilt að veita útlendingi undanþágu frá skilyrði um að geta framfleytt sér sjálfur ef barn hans sýnir fram á að það geti tryggt framfærslu viðkomandi.“ Sonurinn hafi sjálfur verið með dvalarleyfi á grundvelli 78. gr. sömu laga, en það sé dvalarleyfi á grundvelli sérstakra tengsla við landið. Hvorugt þeirra sé flóttafólk.

Kærandi hafi komið til Íslands á eigin vegum og hafi verið X ára þegar hún hafi óskað eftir vernd. Rúmu hálfu ári síðar hafi hún fengið dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga um útlendinga, dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Þar segi í 1. mgr. „ [Heimilt er að veita útlendingi sem staddur er hér á landi dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, þrátt fyrir að skilyrði 37. gr. séu ekki uppfyllt, geti hann sýnt fram á ríka þörf fyrir vernd, t.d. af heilbrigðisástæðum eða vegna erfiðra félagslegra aðstæðna viðkomandi eða erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki eða í landi sem honum yrði vísað til.] 1) Ákvæði þessu skal ekki beitt nema skorið hafi verið úr um með efnismeðferð að útlendingur uppfylli ekki skilyrði alþjóðlegrar verndar skv. 37. og 39. gr.“

Kæranda í máli nr. 427/2023 hafi upprunalega verið synjað um greiðslur vegna þess að Tryggingastofnun hafi sagt að hún hafi ekki uppfyllt skilyrði 3. mgr. 2. gr. laga nr. 70/2020 um að hafa haft tveggja ára samfellda búsetu á Íslandi. Þegar það hafi verið hrakið, með gögnum frá Útlendingastofnun, hafi henni verið synjað á þeim forsendum að ekki væru fyrir hendi sérstakar aðstæður þar sem aðstæður hennar hefðu ekki breyst frá komu, þ.e. forsenda dvalarleyfis hennar hafi verið að sonur hennar hefði sýnt fram á að hann gæti tryggt framfærslu hennar og hann væri enn til staðar og því hefði ekki orðið breyting á högum hennar. Í úrskurðinum segi „Sérstakar aðstæður séu taldar vera fyrir hendi þegar um sé að ræða mjög erfiðar eða breyttar aðstæður, til dæmis þegar framfærsla umsækjanda hafi fallið niður, svo sem vegna andláts þess sem hana ábyrgist …“.

Þegar óskað hafi verið eftir frekari rökstuðningi fyrir synjun hafi Tryggingastofnun jafnframt vísað í úrskurð úrskurðarnefndar velferðarmála nr. 514/2024. Kæranda í því máli hafi verið synjað þar sem hann hafi ekki uppfyllt búsetuskilyrði, sem eigi ekki við í tilfelli kæranda, og „uppfyllti ekki skilyrði fyrir undanþágu frá framangreindu skilyrði þess efnis að veruleg breyting hafi orðið á forsendum fyrir veitingu dvalarleyfis, s.s. ef framfærandi falli frá eða missi tekjur“. Fram hafi komið að kærandi í máli nr. 514/2024 hafi verið með dvalarleyfi á grundvelli 72. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016, en þar segi í 2. mgr. „Heimilt er að veita útlendingi sem er 67 ára eða eldri dvalarleyfi eigi hann uppkomið barn hér á landi. Í þeim tilvikum er heimilt að veita útlendingi undanþágu frá skilyrði um að geta framfleytt sér sjálfur ef barn hans sýnir fram á að það geti tryggt framfærslu viðkomandi.“ Eins og í tilfelli máls nr. 427/2023, hafi sonur viðkomandi gengist í ábyrgð fyrir framfærslu hans og það sé forsenda dvalarleyfisins, sem sé ekki í tilfelli kæranda og þetta mál sé því ekki fordæmisgefandi.

Kærandi hafi fengið dvalarleyfi á eigin forsendum, hún hafi ekki komið í fjölskyldusameiningu og enginn ættingi hafi gengist í ábyrgð fyrir framfærslu hennar. Það hafi verið Útlendingastofnun sem hafi metið það sem svo að það væri ómannúðlegt að synja henni um leyfi og því hafi henni verið veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Hún hafi þá þegar verið orðin öldruð og ljóst að hún yrði ekki þátttakandi á vinnumarkaði. Því séu hennar aðstæður ekki sambærilegar við aðstæður kærenda í málum nr. 427/2023 og 514/2024.

Engar breytingar hafi orðið á högum kæranda, hún sé enn öldruð og enn ófær um að afla sér tekna. Í hennar tilfelli sé spurningin hvort það sé sveitarfélagið eða ríkið sem skuli tryggja henni framfærslu og samkvæmt lögunum og umræðunni við lagasetninguna sé það vilji Alþingis að ríkið taki ábyrgð á framfærslu fólks í þessari stöðu. Það hafi verið ríkið sem hafi veitt henni mannúðarleyfi og ætti því að bera ábyrgð á framfærslu hennar en ekki að yfirfæra þá skyldu á sveitarfélag.

Til undirbúnings frumvarps til laga um félagslegan viðbótarstuðning hafi félagsmálaráðherra skipað starfshóp sem hafi útbúið skýrslu um kjör aldraðra. Hafi þeim verið ætlað að gera úttekt á kjörum lægstu tekjuhópanna meðal aldraðra og koma með tillögur að því hvernig mætti bæta kjör þeirra.

Niðurstaða starfshópsins hafi verið sú að þau sem helst byggju við fátækt væru þau sem vegna búsetu erlendis ættu lítinn eða engan rétt innan almannatryggingakerfisins. Í greinargerð með frumvarpinu segi: „Nauðsynlegt er talið að bæta kjör hinna verst settu í hópi eldri borgara með sértækum aðgerðum, umfram þann stuðning er felst í almennri fjárhagsaðstoð sveitarfélags í samræmi við lög um félagsþjónustu sveitarfélaga og utan við almannatryggingakerfið. Þessi hópur aldraðra, sem býr hér á landi en sem hefur vegna stuttrar búsetu ekki áunnið sér fullnægjandi lífeyrisréttindi, er talinn vera í brýnni þörf fyrir frekari stuðning af hálfu ríkisins. Hér er einkum um að ræða eldri innflytjendur og eldri íslenska ríkisborgara sem búsettir eru hér á landi en eiga lítil eða engin lífeyrisréttindi hérlendis“

Það sé því ljóst að markmið löggjafans hafi verið að tryggja að þeir öldruðu einstaklingar sem við setningu laganna hafi eingöngu átt rétt á fjárhagsaðstoð sveitarfélaganna, öðluðust rétt til stuðnings frá hinum opinbera sem væri nær grunnfjárhæð ellilífeyris að upphæð. Í frumvarpinu segi jafnframt um mat á áhrifum: „Verði frumvarpið að lögum er gert ráð fyrir að framfærsla aldraðra, sem búa hér á landi en hafa ekki áunnið sér lífeyrisréttindi hérlendis eða takmörkuð réttindi, muni styrkjast. Að sama skapi er frumvarpið talið til þess fallið að draga úr þörf þessa hóps fyrir fjárhagsaðstoð búsetusveitarfélag síns og útgjöld sveitarfélaga minnki því að sama skapi.“ Með þessu sé undirstrikað að markmiðið sé að fækka þeim öldruðu einstaklingum sem fái fjárhagsaðstoð frá sveitarfélögum.

Í umfjöllun um einstakar greinar frumvarpsins segi um 1. gr.: „Eins og fram kemur í greinargerð er talið nauðsynlegt að styrkja framfærslu aldraðra einstaklinga sem búa hér á landi en hafa áunnið sér takmörkuð réttindi í almannatryggingum á Íslandi vegna stuttrar búsetu hérlendis frá 16 til 67 ára aldurs, sbr. 1. mgr. 17. gr. laga um almannatryggingar. Einnig getur verið um að ræða aldraða einstaklinga sem fengið hafa heimild stjórnvalda til að setjast að hér á landi eftir 67 ára aldur en í þeim tilvikum er ekki unnt að öðlast rétt til lífeyris frá almannatryggingum á Íslandi. Framangreindur hópur aldraðra var í skýrslu starfshóps um kjör aldraðra talinn vera í sérstakri þörf fyrir frekari og varanlegri stuðning en búsetusveitarfélög veita.

Markmið laganna er að styrkja framfærslu þeirra sem búa hér á landi og búa við lökustu kjörin með sérstöku félagslegu úrræði af hálfu ríkisins sem ekki byggist á réttindaávinnslu“.

Þarna sé sagt berum orðum að lögin eigi að ná yfir fólk eins og kæranda, sem hafi fengið dvalarleyfi eftir 67 ára aldur og hafi því ekki áunnið sér réttindi.

Synjun Tryggingastofnunar á umsókn kæranda sé byggð á því að aðstæður hennar hafi ekki breyst frá komu og þarf af leiðandi eigi hún ekki rétt á félagslegum viðbótarstuðningi skv. 3. mgr. 2. gr. Í greinargerð með frumvarpinu segi um 2. og 3. mgr. 2. gr.: „Í 2. mgr. er gert ráð fyrir að ef um erlendan ríkisborgara sé að ræða skuli hann hafa ótímabundið dvalarleyfi hér á landi samkvæmt ákvæðum laga um útlendinga, nr. 80/2016. Þó er lagt til í 3. mgr. ákvæðisins að heimilt verði að veita undanþágu frá því skilyrði þegar hinn erlendi ríkisborgari hefur dvalarleyfi er veitir rétt til ótímabundins dvalarleyfis og hefur verið löglega búsettur hér á landi samfellt í a.m.k. tvö ár fyrir umsókn og sérstakar aðstæður eru fyrir hendi. Hér getur t.d. verið um að ræða mjög erfiðar eða breyttar aðstæður, t.d. andlát maka og að ekkert bendi til þess að ótímabundið dvalarleyfi verði ekki veitt.“

Af þessu sé ljóst að sérstakar aðstæður þurfi að vera fyrir hendi, sem dæmi mjög erfiðar aðstæður eða breyttar aðstæður. Það sé ekki ófrávíkjanleg krafa að aðstæður hafi breyst, það sé nóg að aðstæður séu erfiðar, eins og þær séu hjá þeim sem eingöngu eigi rétt á fjárhagsaðstoð sveitarfélags. Í tilfelli kærenda í málum nr. 427/2023 og 514/2024, sem Tryggingastofnun hafi vísað í til stuðnings synjunar á umsókn kæranda, hafi forsendur fyrir dvöl verið aðrar og í því tilfelli eðlilegt að gera kröfu um að þær hafi breyst. En það eigi ekki við í tilfelli kæranda. Því sé farið fram á að kærandi fái greiddan félagslegan viðbótarstuðning frá umsóknardegi.

Í athugasemdum kæranda frá 16. mars 2026, kemur fram að í greinargerð Tryggingastofnunar segi: „Í 74. gr. laga nr. 80/2016 er fjallað um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Þar kemur fram að umsækjandi um slíkt dvalarleyfi þurfi að sýna fram á að hann geti framfleytt sér, annaðhvort með eigin framfærslu eða með framfærslu frá einstaklingi sem ber framfærsluskyldu gagnvart umsækjanda.“ Þetta sé rangt.

Í 74. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016, sem fjalli um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða sem dvalarleyfi kæranda sé byggt á, sé ekki gerð krafa um að fólk geti tryggt eigin framfærslu eða fengið hana frá öðrum. Þessi krafa sé aftur á móti gerð í 72. gr. sömu laga sem fjalli um dvalarleyfi foreldra.

Jafnframt segi í 74. gr. að dvalarleyfi „samkvæmt ákvæði þessu getur verið grundvöllur ótímabundins dvalarleyfis“ sem ekki kemur fram í 72. gr.

Jafnframt segi í greinargerð Tryggingastofnunar: „Kærandi er með tímabundið dvalarleyfi hér á landi, gilt frá 30. desember 2024 til 20. desember 2025. Á skírteininu kemur fram að um sé að ræða tímabundið dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, að atvinnuþátttaka sé ekki heimil og að breyttar forsendur geti leitt til ógildingar leyfisins.“

Þarna sé líka um rangfærslu að ræða. Á dvalarleyfi kæranda komi fram að atvinnuþátttaka sé heimil, einmitt vegna þess að kærandi sé með sjálfstætt dvalarleyfi, óháð öðrum. Vert sé að taka fram að á öllum dvalarleyfum sem Útlendingastofnun gefi út komi fram að breyttar forsendur geti leitt til ógildingar leyfisins.

Einnig segi í greinargerð Tryggingastofnunar: „Líkt og fram kemur í gögnum málsins var kæranda veitt tímabundið dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga, vegna mannúðarsjónarmiða. Samkvæmt ákvæðum 74. gr., sbr. einnig 55. gr. sömu laga, er það skilyrði fyrir veitingu slíks dvalarleyfis að umsækjandi geti sýnt fram á tryggða framfærslu, annaðhvort með eigin tekjum eða með framfærslu frá aðila sem ber framfærsluskyldu gagnvart viðkomandi.“ Eins og áður hafi verið rakið sé það rangt að kveðið sé á um trygga framfærslu í 74. gr. Í 55. gr., sem fjalli um grunnskilyrði dvalarleyfis, segi í a-lið 1. mgr. að „framfærsla hans skv. 56. gr. og sjúkratrygging sé örugg“ en í 4. mgr. 74. gr. segi að dvalarleyfi „samkvæmt ákvæði þessu má jafnframt veita þótt ekki sé fullnægt öllum skilyrðum 55. gr.“, enda sé hvorki gerð krafa um trygga framfærslu né sjúkratryggingu þegar veitt sé dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. Því eigi rök Tryggingastofnunar ekki stoð í lögum.

Synjun Tryggingastofnunar virðist vera byggð á misskilningi á lögum nr. 80/2016. Kærandi sé með dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. þeirra laga, en svo virðist sem röksemdir Tryggingastofnunar séu byggðar á að kærandi hafi dvalarleyfi á grundvelli 72. gr. Þau fordæmi sem stofnunin hafi vísað í, þ.e. mál nr. 427/2023 og 514/2024 frá úrskurðarnefnd velferðarmála, fjalli um einstaklinga sem séu með dvalarleyfi á grundvelli 72. gr. og hafi verið synjað um félagslegan viðbótarstuðning vegna þess.

Í umfjöllun um einstakar greinar frumvarps til laga um félagslegan viðbótarstuðning segi um 1. gr.: „Eins og fram kemur í greinargerð er talið nauðsynlegt að styrkja framfærslu aldraðra einstaklinga sem búa hér á landi en hafa áunnið sér takmörkuð réttindi í almannatryggingum á Íslandi vegna stuttrar búsetu hérlendis frá 16 til 67 ára aldurs, sbr. 1. mgr.17. gr. laga um almannatryggingar. Einnig getur verið um að ræða aldraða einstaklinga sem fengið hafa heimild stjórnvalda til að setjast að hér á landi eftir 67 ára aldur en í þeim tilvikum er ekki unnt að öðlast rétt til lífeyris frá almannatryggingum á Íslandi. Framangreindur hópur aldraðra var í skýrslu starfshóps um kjör aldraðra talinn vera í sérstakri þörf fyrir frekari og varanlegri stuðning en búsetusveitarfélög veita. Markmið laganna er að styrkja framfærslu þeirra sem búa hér á landi og búa við lökustu kjörin með sérstöku félagslegu úrræði af hálfu ríkisins sem ekki byggist á réttindaávinnslu“. Þarna sé sagt berum orðum að lögin eigi að ná yfir fólk eins og kæranda, sem fengið hafi dvalarleyfi eftir 67 ára aldur og hafi því ekki áunnið sér réttindi.

Vegna þess að kærandi sé með dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga nr. 80/2016 eigi hún rétt á opinberri framfærslu frá veitingu dvalarleyfis. Sú framfærsla hafi verið greidd af sveitarfélagi en endurgreidd af ríkinu fyrstu tvö árin. Að tveimur árum liðnum falli kostnaður af framfærslu að öllu leyti á sveitarfélagið. Ljóst sé af greinargerð með frumvarpi til laga um félagslegan viðbótarstuðning að ætlun löggjafans hafi verið „að draga úr þörf þessa hóps fyrir fjárhagsaðstoð búsetusveitarfélag síns og útgjöld sveitarfélaga minnki því að sama skapi“ , eins og segi í frumvarpinu.

Niðurstaðan sé sú að kærandi uppfylli skilyrði 2. gr. laga nr. 74/2020 um félagslegan viðbótarstuðning við aldraða, þar sem 3. mgr. heimili undanþágu frá 2. mgr. sömu greinar, því hún sé með dvalarleyfi hér á landi sem geti verið grundvöllur ótímabundins dvalarleyfis.

Jafnframt uppfylli kærandi skilyrði undanþáguákvæðis 3. mgr. 2. gr. laganna, þar sem hún sé í skilningi ákvæðisins talin búa við sérstakar aðstæður. Í umfjöllun um einstakar greinar frumvarps til laga um félagslegan viðbótarstuðning komi fram að lögunum sé sérstaklega ætlað að ná yfir einstaklinga í sömu aðstæðum og kærandi og draga úr kostnaði sveitarfélaga við framfærslu þeirra sem hafi ekki áunnið sér rétt til lífeyrisréttinda.

Með vísan til framangreinds sé farið fram á að kærð ákvörðun verði ógilt af úrskurðarnefnd velferðarmála. Ákvörðunin sé hvorki byggð á gildandi lögum né fyrirliggjandi gögnum málsins þar sem í rökstuðningi Tryggingastofnunar séu bæði rangfærslur er varða ákvæði laga sem og dvalarleyfi kæranda.

III. Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins

Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins kemur fram að kærð sé synjun, dags. 19. nóvember 2025, á félagslegum viðbótarstuðningi við aldraða á þeim grundvelli að kærandi sé með tímabundið dvalarleyfi.

Í 1. mgr. 2. gr. laga nr. 74/2020 um félagslegan viðbótarstuðning við aldraða komi fram að lögin taki til einstaklinga sem séu 67 ára eða eldri, hafi fasta búsetu og skráð lögheimili hér á landi og dvelji varanlega á Íslandi.

Samkvæmt 2. mgr. sömu greinar sé það skilyrði, þegar um erlendan ríkisborgara sé að ræða, að viðkomandi hafi ótímabundið dvalarleyfi hér á landi eða rétt til ótímabundinnar dvalar samkvæmt lögum nr. 80/2016 um útlendinga.

Í 3. mgr. 2. gr. laganna sé kveðið á um að heimilt sé að veita undanþágu frá skilyrði 2. mgr. ef erlendur ríkisborgari hafi dvalarleyfi hér á landi sem geti verið grundvöllur ótímabundins dvalarleyfis eða uppfylli skilyrði 84. eða 85. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga, enda hafi hann verið búsettur hér á landi, sbr. 1. mgr., samfellt í a.m.k. tvö ár þegar sótt sé um félagslegan viðbótarstuðning og sérstakar aðstæður séu fyrir hendi.

Í 55. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga sé kveðið á um að heimilt sé að veita útlendingi dvalarleyfi samkvæmt ákvæðum VI.–IX. kafla laganna, enda uppfylli hann skilyrði um m.a. tryggða framfærslu samkvæmt 56. gr. laganna og sjúkratryggingu. Í 56. gr. sé nánar kveðið á um hvað teljist trygg framfærsla.

Í 74. gr. laga nr. 80/2016 sé fjallað um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Þar komi fram að umsækjandi um slíkt dvalarleyfi þurfi að sýna fram á að hann geti framfleytt sér, annaðhvort með eigin framfærslu eða með framfærslu frá einstaklingi sem beri framfærsluskyldu gagnvart umsækjanda.

Kærandi hafi sótt um félagslegan viðbótarstuðning við aldraða með umsókn, dags. 24. júlí 2025. Í kjölfarið hafi Tryggingastofnun óskað eftir afriti af dvalarleyfi kæranda með bréfi, dags. 9. september 2025.

Kærandi sé með tímabundið dvalarleyfi hér á landi, gilt frá 30. desember 2024 til 20. desember 2025. Á skírteininu komi fram að um sé að ræða tímabundið dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, að atvinnuþátttaka sé ekki heimil og að breyttar forsendur geti leitt til ógildingar leyfisins.

Með bréfi, dags. 22. september 2025, hafi umsókn kæranda um félagslegan viðbótarstuðning við aldraða verið synjað á þeim grundvelli að kærandi væri með tímabundið dvalarleyfi.

Stofnuninni hafi í kjölfarið borist beiðni, dags. 26. september 2025, frá ráðgjafa Vesturmiðstöðvar þar sem óskað hafi verið eftir endurskoðun á ákvörðun Tryggingastofnunar um að synja umsókn kæranda um félagslegan viðbótarstuðning. Tryggingastofnun hafi synjað beiðni um endurupptöku með ákvörðun, dags. 19. nóvember 2025.

Þann 26. nóvember 2025 hafi Tryggingastofnun borist beiðni um rökstuðning fyrir ákvörðun stofnunarinnar sem hafi verið veittur með bréfi, dags. 8. desember 2025.

Samkvæmt upplýsingum frá Útlendingastofnun hafi kærandi verið með tímabundið dvalarleyfi hér á landi á tímabilinu 30. desember 2024 til 20. desember 2025. Kærandi hafi því ekki uppfyllt skilyrði 2. mgr. 2. gr. laga um félagslegan viðbótarstuðning um að hafa ótímabundið dvalarleyfi eða rétt til ótímabundinnar dvalar hér á landi samkvæmt ákvæðum laga nr. 80/2016 um útlendinga.

Tímabundið dvalarleyfi kæranda geti engu að síður verið grundvöllur ótímabundins dvalarleyfis, sbr. 5. mgr. 69. gr. laga nr. 80/2016. Af þeim sökum hafi komið til skoðunar hvort kærandi hafi uppfyllt skilyrði 3. mgr. 2. gr. laga um félagslegan viðbótastuðning um undanþágu frá skilyrðinu um ótímabundið dvalarleyfi eða rétt til ótímabundinnar dvalar. Þar sem um undantekningu frá meginreglu ákvæðisins sé að ræða beri að skýra ákvæðið þröngt.

Fyrir liggi að kærandi hafi verið hér á landi samfellt í a.m.k. tvö ár þegar sótt hafi verið um félagslegan viðbótarstuðning við aldraða. Skilyrði 3. mgr. 2. gr. laga um félagslegan viðbótarstuðning um lágmarksbúsetu hafi því verið uppfyllt. Í framhaldinu hafi komið til mats á því hvort sérstakar aðstæður væru fyrir hendi í skilningi ákvæðisins.

Samkvæmt lögskýringargögnum með lögum nr. 74/2020 og framkvæmd úrskurðarnefndar velferðarmála teljist sérstakar aðstæður almennt vera fyrir hendi þegar um sé að ræða mjög erfiðar eða breyttar aðstæður, svo sem þegar framfærsla umsækjanda hafi fallið niður eða veruleg breyting hafi orðið á forsendum fyrir veitingu dvalarleyfis.

Líkt og fram komi í gögnum málsins hafi kæranda verið veitt tímabundið dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga, vegna mannúðarsjónarmiða. Samkvæmt ákvæðum 74. gr., sbr. einnig 55. gr. sömu laga, sé það skilyrði fyrir veitingu slíks dvalarleyfis að umsækjandi geti sýnt fram á tryggða framfærslu, annaðhvort með eigin tekjum eða með framfærslu frá aðila sem beri framfærsluskyldu gagnvart viðkomandi.

Af gögnum málsins verði ráðið að þær aðstæður sem hafi legið til grundvallar veitingu dvalarleyfis kæranda hafi verið fyrir hendi við komu hennar til landsins og hafi ekki tekið verulegum breytingum frá þeim tíma. Ekki liggi fyrir að framfærsla kæranda hafi fallið niður né að aðrar nýjar eða ófyrirséðar aðstæður hafi komið upp sem breyti grundvallarforsendum dvalarleyfis hennar eða stöðu hennar hér á landi.

Með hliðsjón af framangreindu sé það mat Tryggingastofnunar að kærandi uppfylli ekki skilyrði 3. mgr. 2. gr. laga um félagslegan viðbótarstuðning um að sérstakar aðstæður séu fyrir hendi. Skilyrði undanþágu frá meginreglu ákvæðisins teljist því ekki uppfyllt.

Kærandi uppfylli ekki skilyrði 2. mgr. 2. gr. laga um félagslegan viðbótarstuðning við aldraða, þar sem hún sé með tímabundið dvalarleyfi hér á landi. Þá sé það mat Tryggingastofnunar að kærandi uppfylli heldur ekki skilyrði undanþáguákvæðis 3. mgr. 2. gr. laganna, þar sem hún teljist ekki búa við sérstakar aðstæður í skilningi ákvæðisins.

Með vísan til framangreinds fari Tryggingastofnun fram á að ákvörðun stofnunarinnar frá 19. nóvember 2025, um synjun umsóknar kæranda um greiðslu félagslegs viðbótarstuðnings við aldraða, verði staðfest af úrskurðarnefnd velferðarmála. Ákvörðunin sé byggð á gildandi lögum og fyrirliggjandi gögnum málsins.

Í viðbótargreinargerð Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 31. mars 2026, kemur fram að samkvæmt 74. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga sé ekki sérstaklega kveðið á um skilyrði um trygga framfærslu með sama hætti og í 72. gr. laganna. Hins vegar verði að líta til þess að ákvæði 55. gr. laganna mæli fyrir um almenn grunnskilyrði dvalarleyfa, þar á meðal að framfærsla sé trygg. Þótt 4. mgr. 74. gr. veiti stjórnvöldum heimild til að víkja frá þessum skilyrðum leiði það ekki sjálfkrafa til þess að skilyrðið sé án þýðingar við mat á réttarstöðu viðkomandi gagnvart öðrum réttindakerfum, svo sem greiðslum samkvæmt lögum um félagslegan viðbótarstuðning.

Í þessu samhengi sé það mat Tryggingastofnunar að við túlkun á réttindum samkvæmt lögum nr. 74/2020 verði að horfa til heildarsamhengis lagaumhverfisins, þar á meðal hvort dvöl viðkomandi hér á landi sé byggð á sjálfstæðri og varanlegri stöðu eða hvort hún sé háð sérstökum aðstæðum og mati stjórnvalda hverju sinni.

Tryggingastofnun biðjist velvirðingar á þeim mistökum að hafa farið ranglega með upplýsingar á dvalarleyfi kæranda. Rétt sé að atvinnuþátttaka sé heimil, líkt og kærandi hafi nefnt. Þótt atvinnuþátttaka sé heimil breyti það ekki því að dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. sé tímabundið og háð mati stjórnvalda, og feli ekki í sér sambærilega réttarstöðu og dvalarleyfi sem sé byggt á varanlegri tengslum eða sjálfstæðum réttindum.

Ekki sé fallist á þá túlkun kæranda á markmiði laga nr. 74/2020 að lögin taki sjálfkrafa til allra einstaklinga sem hafi fengið dvalarleyfi eftir 67 ára aldur eða á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Af lögskýringargögnum verði ráðið að markmið laganna sé að styðja afmarkaðan hóp einstaklinga sem hafi varanlega og lögfesta stöðu hér á landi en hafi engu að síður takmarkaða réttindaávinnslu. Það eitt að einstaklingur hafi heimild til dvalar hér á landi leiði ekki sjálfkrafa til réttar samkvæmt lögunum.

Að lokum telji Tryggingastofnun að kærandi uppfylli ekki skilyrði 2. gr. laga nr. 74/2020. Við mat samkvæmt ákvæðinu sé litið til þess hvort dvöl sé þess eðlis að hún geti leitt til varanlegrar búsetu og hvort sérstakar aðstæður réttlæti undanþágu. Í tilviki kæranda sé um tímabundið dvalarleyfi að ræða sem sé háð áframhaldandi mati stjórnvalda og verði því ekki talið að skilyrðum ákvæðisins sé fullnægt.

IV. Niðurstaða

Mál þetta varðar synjun Tryggingastofnunar ríkisins frá 19. nóvember 2025 á umsókn kæranda um félagslegan viðbótarstuðning við aldraða.

Um félagslegan viðbótarstuðning við aldraða er fjallað í lögum nr. 74/2020. Í 2. gr. laganna er kveðið á um gildissvið laganna sem er svohljóðandi:

„Lög þessi taka til einstaklinga sem eru 67 ára eða eldri, hafa fasta búsetu og skráð lögheimili hér á landi og sem dvelja varanlega á Íslandi.

Samkvæmt framangreindu er meginreglan sú, ef um erlendan ríkisborgara er að ræða, að viðkomandi þurfi að uppfylla það skilyrði að hafa ótímabundið dvalarleyfi hér á landi eða rétt til ótímabundinnar dvalar hér á landi samkvæmt ákvæðum laga um útlendinga. Heimilt er að veita undanþágu frá þessu skilyrði hafi erlendi ríkisborgarinn dvalarleyfi hér á landi sem getur verið grundvöllur ótímabundins dvalarleyfis eða hann uppfylli skilyrði 84. eða 85. gr. laga um útlendinga, enda hafi hann verið búsettur hér á landi í að minnsta kosti tvö ár samfellt og sérstakar aðstæður eru fyrir hendi.

Samkvæmt gögnum málsins hefur kærandi fengið tímabundið dvalarleyfi af mannúðaráðstæðum hér á landi frá 30. desember 2024 til 20. desember 2025 byggt á heimild í 74. gr. laga um útlendinga. Uppfyllir hún því ekki það skilyrði 2. mgr. 2. gr. laga um félagslegan viðbótarstuðning við aldraða að hafa ótímabundið dvalarleyfi eða eiga rétt til ótímabundinnar dvalar samkvæmt ákvæðum laga um útlendinga.

Í 1. málsl. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga segir:

„Heimilt er að veita útlendingi sem staddur er hér á landi dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, þrátt fyrir að skilyrði 37. gr. séu ekki uppfyllt, geti hann sýnt fram á ríka þörf fyrir vernd, t.d. af heilbrigðisástæðum eða vegna erfiðra félagslegra aðstæðna viðkomandi eða erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki eða í landi sem honum yrði vísað til.“

Þá segir í 5. mgr. 74. gr. laganna að dvalarleyfi samkvæmt ákvæði þessu skuli ekki veitt til lengri tíma en eins árs og að heimilt sé að endurnýja það að þeim tíma liðnum, enda hafi forsendur fyrir veitingu leyfisins í upphafi ekki breyst. Í 6. mgr. er svo kveðið á um að dvalarleyfi samkvæmt ákvæði þessu geti verið grundvöllur ótímabundins dvalarleyfis.

Óumdeilt er því að kærandi uppfyllir skilyrði 3. mgr. 2. gr. laga um félagslegan viðbótarstuðning við aldraða að því er varðar dvalarleyfi og búsetu. Kemur þá til skoðunar hvort kærandi uppfyllir skilyrði sama ákvæðis um sérstakar aðstæður.

Í frumvarpi til laga um félagslegan viðbótarstuðning við aldraða segir um sérstakar aðstæður:

„Hér getur t.d. verið um að ræða mjög erfiðar eða breyttar aðstæður, t.d. andlát maka og að ekkert bendi til þess að ótímabundið dvalarleyfi verði ekki veitt.“

Þá segir svo í nefndaráliti velferðarnefndar við frumvarpið:

„Nefndin bendir á að með ákvæðinu er aðeins vísað til þeirra tegunda dvalarleyfa sem geta verið grundvöllur ótímabundins dvalarleyfis, en ekki til þess að viðkomandi uppfylli öll skilyrði ótímabundins dvalarleyfis þegar hann sækir um viðbótarstuðning. Þannig sé Tryggingastofnun heimilt að líta til sanngirnissjónarmiða við ákvörðun um að veita undanþágu á grundvelli 3. mgr. og getur þetta t.d. átt við þegar framfærsla hefur fallið niður, svo sem vegna andláts þess sem hana ábyrgist, eða ef viðkomandi þarf að hætta störfum sökum varanlegrar örorku áður en hann fær ótímabundið dvalarleyfi.“

Í beiðni um endurupptöku frá B ráðgjafa flóttafólks hjá Reykjavíkurborg, dags. 26. september 2025, segir að þær sérstöku aðstæður sem fyrir hendi séu í tilfelli kæranda séu að hún hafi þurft að treysta á fjárhagsaðstoð sveitarfélags frá komu þar sem hún uppfylli ekki skilyrði fyrir ellilífeyri þrátt fyrir að vera á áttræðisaldri. Hún eigi ekki maka og engum beri að framfleyta henni. Í kæru er byggt á því að aðstæður kæranda séu mjög erfiðar þar sem hún eigi eingöngu rétt á fjárhagsaðstoð sveitarfélags.

Af framangreindum athugasemdum í frumvarpi til laga um félagslegan viðbótarstuðning við aldraða og nefndaráliti velferðarnefndar verður ráðið að með skilyrðinu um sérstakar ástæður sé átt við mjög erfiðar eða breyttar aðstæður, til að mynda ef framfærsla hefur fallið niður. Að mati úrskurðarnefndar verða aðstæður ekki taldar vera mjög erfiðar þegar af þeirri ástæðu að umsækjandi eigi eingöngu rétt á fjárhagsaðstoð sveitarfélags. Úrskurðarnefndin telur því að ekki verði ráðið af gögnum málsins að aðstæður kæranda séu sérstakar í skilningi 3. mgr. 2. gr. um félagslegan viðbótarstuðning við aldraða. Við túlkun á ákvæðinu lítur úrskurðarnefndin einnig til þess að um er að ræða undantekningu frá því skilyrði fyrir veitingu félagslegs viðbótarstuðnings að erlendur ríkisborgari sé með ótímabundið dvalarleyfi eða rétt til ótímabundinnar dvalar hér á landi.

Með hliðsjón af framangreindu er ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja kæranda um félagslegan viðbótarstuðning við aldraða staðfest.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja A, um greiðslu félagslegs viðbótarstuðnings við aldraða, er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Rakel Þorsteinsdóttir