Mál nr. 141/2026-Úrskurður

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 141/2026

Miðvikudaginn 27. maí 2026

A

gegn

Vinnumálastofnun

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Arnar Kristinsson lögfræðingur.

Með kæru, dags. 22. febrúar 2026, kærði A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 26. nóvember 2025, um að innheimta ofgreiddar atvinnuleysisbætur.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi sótti um greiðslur atvinnuleysisbóta hjá Vinnumálastofnun 20. janúar 2025 og var umsóknin samþykkt 4. mars 2025. Með ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 26. nóvember 2025, var kæranda tilkynnt að hún hefði fengið ofgreiddar atvinnuleysisbætur fyrir tímabilið 1. mars til 31. ágúst 2025, samtals að fjárhæð 1.699.163 kr., sem yrðu innheimtar án álags samkvæmt 2. mgr. 39. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar. Í kjölfar athugasemda kæranda var mál hennar tekið til umfjöllunar að nýju og með erindi, dags. 5. desember 2025, var kæranda tilkynnt að fyrri ákvörðun, dags. 26. nóvember 2025, væri staðfest þar sem hún hefði að geyma efnislega rétta niðurstöðu.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 22. febrúar 2026. Með bréfi, dags. 25. febrúar 2026, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Vinnumálastofnunar ásamt gögnum málsins. Greinargerð Vinnumálastofnunar barst 20. mars 2026 og var hún kynnt kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dagsettu sama dag. Athugasemdir bárust frá kæranda þann 3. maí 2026 og voru þær kynntar Vinnumálastofnun með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 5. maí 2026.

 

 

II.  Sjónarmið kæranda

Í kæru til úrskurðarnefndar kemur fram að kærandi hafi látið af störfum sem X hjá B. Í kjölfarið hafi hún leitað sér allra tiltækra möguleika til að afla sér tekna og atvinnu. Þegar liðið hafi á janúar og atvinnuleit hafi ekki borið árangur hafi kærandi sótt um atvinnuleysisbætur eða þann 20. janúar 2025. Kærandi hafi kannað hvaða möguleika hún hefði til að afla sér tekna með verktakagreiðslum, enda sé mikil óvissa fólgin í því að vera tekjulaus og óvíst hvenær umsókn hennar um atvinnuleysisbætur fengi afgreiðslu hjá Vinnumálastofnun. Kærandi hafi vitað að hún mætti afla sér tekna af verktakavinnu samhliða atvinnuleysisbótum og þegar sá möguleiki hafi opnast óvænt að taka að sér slík verkefni hafi hún aflað sér upplýsinga hjá sérfræðingi á sviði skattalöggjafar hvaða ráðstafanir hún yrði að gera vegna hugsanlegra verktakagreiðslna. Sérfræðingurinn hafi bent kæranda á að hún yrði að sækja um virðisaukaskattsnúmer, sem hún hafi gert. Hún hafi ekki gert sér grein fyrir því að hluti þess umsóknarferlis hafi verið opnun launagreiðendaskrár sem færi gegn skilyrðum til greiðslna úr Atvinnuleysistryggingasjóði. Þann 27. janúar 2025 hafi kærandi lagt fram þessar umsóknir með gildistíma frá 1. mars 2025, líkt og lög geri ráð fyrir og hafi keypt aðgang að C til þess að halda utan um allar verktakagreiðslur.

Kærandi hafi ekki ætlað sér að hefja eigin atvinnurekstur og byggja upp fyrirtæki eða einstaklingsrekstur. Hún hafi aðeins gert nauðsynlegar ráðstafanir til þess að halda utan um verktakagreiðslur á tímabili atvinnuleitar og óvissu. Þegar kærandi hafi fengið boð um atvinnu haustið 2025 hafi hún skráð sig af atvinnuleysisbótum og hætt verktakavinnu. Kærandi hafi ekki gert sér grein fyrir misræmi á milli skilyrða laga um tekjuskatt og túlkunar skilyrða Vinnumálastofnunar á ákvæðum laga um atvinnuleysisbætur, að það væri alls ósamrýmanlegt. Í 58. gr. laga um tekjuskatt nr. 90/2003 sé kveðið á um skyldur einstaklinga að reikna sér endurgjald. Sama eigi við um 6. gr. laga nr. 45/1987 um staðgreiðslu opinberra gjalda. Samkvæmt reglum Ríkisskattstjóra skuli einstaklingur reikna sér endurgjald um leið og hann hafi aflað sér 450.000 kr. og hann skuli reikna sér endurgjald samkvæmt viðmiðunarfjárhæðum sem birtar séu í B-deild Stjórnartíðinda. Slíkt eigi sannanlega við í tilfelli kæranda. Eins og reikningar beri með sér hafi kærandi bæði verið virðisaukaskattskyld sem og skyldug til að reikna sér endurgjald. Um leið og Vinnumálastofnun leggi bann við því að kærandi reikni sér endurgjald fyrir þá vinnu sem hún hafi unnið sem verktaki séu annars vegar lög um staðgreiðslu opinberra gjalda og hins vegar lög um tekjuskatt brotin.

Umsókn kæranda um atvinnuleysisbætur hafi verið samþykkt 4. mars 2025. Í millitíðinni hafi kærandi sótt um virðisaukaskattsnúmer vegna fyrirhugaðra verktakagreiðslna sem hún hafi talið sig geta haft samhliða greiðslu atvinnuleysisbóta. Kærandi hafi á þeim tíma verið grunlaus um þá forsendu að virðisaukaskattsnúmer krefðist opnunar launagreiðendaskrár eða færi gegn skilyrðum um greiðslu atvinnuleysisbóta. Kærandi hafi verið í góðri trú um að hún stæði að öllu rétt.

Það liggi fyrir að kærandi hafi öðlast rétt til greiðslna úr Atvinnuleysistryggingasjóði á grundvelli starfa sinna sem launamaður, sbr. 15. gr. laga nr. 54/2006. Vegna síðari atvika hafi réttur hennar til greiðslna verið felldur niður að fullu með vísan til þess að kærandi hefði ekki „stöðvað rekstur“. Raunin sé sú að ef kærandi hefði verið í rekstri, sem talinn sé að hafi ekki verið stöðvaður í skilningi 20. gr. laga nr. 54/2006, hefði hún fengið aðrar leiðbeiningar í umsóknarferlinu, þar á meðal um skilyrði um framlagningu yfirlýsingar um stöðvun rekstrar og lokun launagreiðandaskrár. Kærandi hafi ekki haft vitneskju um þetta allt tímabilið sem hún hafi þegið atvinnuleysisbætur og henni hafi fyrst orðið það ljóst eftir lok tímabilsins sem hafi gert henni ókleift að gera nokkrar ráðstafanir til þess að halda rétti sínum til greiðslna.

Af orðalagi 20. gr. laga nr. 54/2006 og af lestri lögskýringargagna, þ.e. greinargerðar með frumvarpi því er hafi orðið að framangreindu ákvæði og lögum, liggi fyrir að skilyrði um stöðvun rekstrar sé komið inn í lögin fyrir sjálfstæða atvinnurekendur, sem sambærilegt skilyrði sé að finna í 16. gr. í tilfelli launamanna um vottorð atvinnurekenda um vinnuframlag. Hvorki orðalag ákvæðisins né skýringar með því í frumvarpi gefi tilefni til þess að það sé túlkað svo afdráttarlaust að opnun launagreiðendaskrár á tímabili greiðslna leiði ein og sér til þeirrar niðurstöðu að atvinnuleitandi fyrirgeri rétti sínum til atvinnuleysisbóta. Í ljósi lögmætisreglunnar og þess hve íþyngjandi slík afdráttarlaus túlkun sé ætti það að koma skýrt fram í lögunum, sem það geri ekki. Að því leyti skorti hina kærðu ákvörðun fullnægjandi lagaheimild. Staðreyndin sé sú að kærandi hafi allt frá upphafi gert Vinnumálastofnun og skattyfirvöldum heiðarlega grein fyrir aðstæðum sínum og tekjuöflun á tímabilinu og hafi mátt treysta því að skráningar væru réttar hjá stofnuninni.

Þann 20. mars hafi kærandi mætt á námskeið hjá Vinnumálastofnun á fjarfundi og þá fyrst orðið ljóst að henni hafi borið að tilkynna Vinnumálastofnun um tilfallandi verktakagreiðslur fyrir fram mánaðarlega. Strax þann dag eða daginn eftir hafi kærandi haft samband símleiðis við Vinnumálastofnun og upplýst um verktakagreiðslur sem hún hafi þá þegar aflað og að hún hefði ekki haft vitneskju um þessa reglu fyrr. Kæranda hafi verið mætt af miklum skilningi, hún væri jú að ganga í gegnum þetta ferli í fyrsta sinn en henni bent á að hún mætti eiga von á að fá fyrirspurn um þetta síðar. Hún þyrfti þá að gefa þessar skýringar og tekið yrði tillit til þess. Fyrirspurn þessi hafi ein og sér gefið Vinnumálastofnun fullt tilefni til þess að gefa því gaum hvort kærandi væri með opna launagreiðendaskrá, auk þess sem hún hafi mátt treysta því að hún fengi við þetta tilefni upplýsingar um það ef Vinnumálastofnun liti svo á að slík skráning ein og sér girti fyrir rétt hennar til greiðslna úr Atvinnuleysistryggingasjóði, sem Vinnumálastofnun byggi nú á að sé raunin.

Ef kærandi hefði fengið viðeigandi upplýsingar strax hefði henni verið í lófa lagt þá samstundis að loka launagreiðendaskránni. Hvorki tilkynning frá Vinnumálastofnun, dags. 4. mars 2025, né samtal við fulltrúa Vinnumálastofnunar þann 20. eða 21. mars 2025 hafi gefið kæranda nokkurt tilefni til slíks og í raun þvert á móti staðfest vissu hennar um að rétt hafi verið staðið að öllum skráningum. Þá hafi kærandi mátt treysta því þegar hún hafi fengið samþykkta umsókn um atvinnuleysisbætur að ráðstöfun um opnun launagreiðendaskrár væri rétt, enda sérstaklega upplýst um samkeyrslu þessara kerfa, sem hafi komið í ljós þegar hún hafi sent inn tilkynningu um lokun virðisaukaskattsnúmers, sem hafi þá bersýnilega vakið athygli Vinnumálastofnunar.

Kærandi árétti niðurstöðu umboðsmanns Alþingis í máli nr. 10431/2020 sem meðal annars hafi leitt til endurupptöku úrskurðarnefndarinnar í um margt sambærilegu máli og hennar. Vinnumálastofnun hafi sérstaklega tilkynnt að í þessu tilliti hafi: „verkferlar verið uppfærðir og eftirlit á stöðu launagreiðendaskrá umsækjenda aukið“. Að því leyti séu áréttuð þau sjónarmið sem fram komi í áliti umboðsmanns Alþingis um að: „í framkvæmd umboðsmanns Alþingis hefur verið lagt til grundvallar að þegar ófullnægjandi leiðbeiningar leiða til þess að málsaðili verði af réttindum beri að gera hann jafnsettan og ef hann hefði fengið réttar leiðbeiningar“, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 18. desember 2019, í máli nr. 9790/2018 og álit frá 21. júní 1996 í máli nr. 1818/1996 og til hliðsjónar dóm Landsréttar frá 5. febrúar 2021 í máli nr. 772/2019. Kærandi vísi einnig til álits umboðsmanns Alþingis frá 27. ágúst 1998 í máli nr. 2146/1997 og frá 16. október 2000 í máli nr. 2858/1999 þar sem reynt hafi á endurkröfurétt samkvæmt almannatryggingalögum.

Kærandi fari fram á að úrskurðarnefnd afli upplýsinga um það hjá Vinnumálastofnun hverjir verkferlarnir hafi verið á þeim tíma sem hún hafi sótt um og þegið atvinnuleysisbætur, hvort verkferlar hafi tekið breytingum síðar og þá að hvaða leyti, hvernig eftirlit með stöðu á launagreiðendaskrá hafi verið aukið og háttað á sama tímabili, þ.m.t. í tilviki kæranda sérstaklega og hvaða skýring sé á því að þrátt fyrir bætt verklag og aukið eftirlit hafi Vinnumálastofnun verið alls ókunnugt um launagreiðendaskrá í hennar tilfelli fyrr en tæplega tíu mánuðum eftir skráningu og það þrátt fyrir að allar upplýsingar um verktakagreiðslur og launagreiðandaskrá hafi frá upphafi verið uppi á borði af hennar hálfu.

Það liggi fyrir að kærandi hafi þegið atvinnuleysisbætur á tímabilinu 21. janúar til 31. ágúst 2025. Á því tímabili hafi kærandi aflað sér tekna með verktöku, samtals að fjárhæð 1.348.950 kr., án vsk. Hvað varði aprílmánuð þá séu tekjur þar inni og áætlun vinnuframlags þar einnig vegna marsmánaðar. Kærandi hafi ekki gert sér grein fyrir því að hún þyrfti að áætla fyrir fram og því hafi ekki verið til áætlun fyrir mars. Þess í stað hafi kærandi áætlað ríflega fyrir aprílmánuð til að standa undir vinnuframlagi í mars sem og tekjur í þeim mánuði.

Í 36. gr. laga nr. 54/2006 sé kveðið á um frádráttarreglur vegna tekna sem hinn tryggði afli sér samhliða greiðslu atvinnuleysisbóta. Það hafi aldrei annað staðið til af hálfu kæranda en að verktakagreiðslurnar kæmu til frádráttar í samræmi við reglur þar um. Því sé aftur á móti mótmælt að sú staðreynd ein og sér að kærandi hafi opnað launagreiðendaskrá á tímabilinu leiði til þeirrar niðurstöðu að hún fyrirgeri rétti sínum til greiðslu atvinnuleysisbóta og verði krafin um endurgreiðslu að fullu. Krafa um endurgreiðslu geti aldrei orðið hærri en sem nemi útreikningi í samræmi við 36. gr. laga nr. 54/2006.

Þá sé hin kærða ákvörðun byggð á því að kærandi hafi haft opna launagreiðendaskrá en samkvæmt skráningu hafi launagreiðendaskrá verið opin frá 1. mars 2025, svo endurgreiðslukrafa á þeim grundvelli geti ekki komið til vegna febrúarmánaðar. Þá hafi kærandi ekki haft neinar tekjur í júnímánuði. Í greinargerð með 39. gr. í frumvarpi því sem hafi orðið að lögum nr. 54/2006 sé skýrt tekið fram að: „efni ákvæðisins felur í sér möguleika á leiðréttingu á fjárhæð tekjutengdra atvinnuleysisbóta eftir að þær hafa verið keyrðar saman við álagningu skattyfirvalda“. Ákvæðið takmarkist þannig samkvæmt orðanna hljóðan við útreikning fjárhæðar en ekki við formskilyrði til þess að vera tryggður í skilningi laganna, svo sem nú sé byggt á af hálfu Vinnumálastofnunar. Að því leyti skorti ákvörðun Vinnumálastofnunar fullnægjandi lagaheimild.

Það sé óumdeilt að einu færslurnar sem hafi farið í gegnum launagreiðendaskrá á nafni kæranda hafi verið hennar eigin verktakatekjur, enda sé henni það skylt samkvæmt lögum um tekjuskatt og staðgreiðslu. Opnun launagreiðendaskrár hafi ekkert með samkeyrslu, álagningu eða tekjur að gera heldur sé það aðgerð sem framkvæmd sé með einfaldri tilkynningu til skattyfirvalda og eigi það sömuleiðis við um lokun hennar. Opnun launagreiðendaskrár hafi heldur ekki breytt eðli verktakagreiðslnanna. Í ákvörðun Vinnumálastofnunar sé enginn gaumur að því gefinn hverjar rauntekjur kæranda af verktakavinnu hafi verið og að þær hafi numið umtalsvert lægri fjárhæð en þeirri sem hún hafi fengið greitt úr Atvinnuleysistryggingasjóði á tímabilinu. Þá hafi kærandi engar tekjur af verktöku á meirihluta tímabilsins.

Afdráttarlaus túlkun á þann veg að opin launagreiðendaskrá ein og sér girði fyrir rétt til atvinnuleysisbóta leiði til þeirrar niðurstöðu að réttindi tveggja einstaklinga þar sem annar sé með opna launagreiðendaskrá en ekki hinn en báðir með nákvæmlega sömu verktakagreiðslurnar á tilgreindu tímabili verði gjörólík og afgreiðslan handahófskennd. Slíkt sé í skýrri andstöðu við jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar, sem og rétt til atvinnuleysisbóta á tímabili atvinnuleysis.

Það samræmist hvorki markmiði laga nr. 54/2006 samkvæmt 2. gr. né tilgangi skilyrðis samkvæmt 20. gr. um stöðvun rekstrar að einstaklingur sem sé tryggður í skilningi laganna sé settur í þá stöðu að þurfa að endurgreiða bætur vegna túlkunar á formskilyrði sem enginn gaumur hafi verið gefinn að fyrr en að loknu því tímabili sem greiðslur hafi staðið yfir, og hæglega hafi mátt komast hjá og leiðrétta á tímabilinu svo réttur atvinnuleitanda til lögbundinnar framfærslu á tímabili atvinnuleitar sé tryggður. Ef hin kærða ákvörðun standi sé kæranda í raun refsað fyrir að afla sér tekna á tímabili atvinnuleysis og tilkynna það til Vinnumálastofnunar, með allt uppi á borði af hennar hálfu, enda hafi hún haft lægri tekjur af verktakavinnu en réttindi hennar til greiðslna úr Atvinnuleysistryggingasjóði hafi staðið til og hún sé nú krafin um endurgreiðslu á.

Þá bendi kærandi á að samkvæmt orðalagi 2. mgr. 39. gr. laga nr. 54/2006 sé um að ræða heimild Vinnumálastofnunar til þess að krefjast endurgreiðslu en ekki skyldu. Samkvæmt orðalagi ákvæðisins sé fullt svigrúm til heildarmats á aðstæðum.

Með vísan til alls framangreinds geri kærandi kröfu um að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Til vara sé þess krafist að endurgreiðslukrafan verði lækkuð og taki mið af útreikningi í samræmi við 36. og 39. gr. laga nr. 54/2006. Þá sé áréttuð krafa um að úrskurðarnefndin afli upplýsinga og skýringa hjá Vinnumálastofnun.

Í athugasemdum kæranda vegna greinargerðar Vinnumálastofnunar kemur fram að í september 2025 hafi hún þegið atvinnuleysisbætur í hálft ár og verið með opna launagreiðendaskrá á þeim tíma. Kærandi velti því fyrir sér hvenær hið „reglubundna eftirlit“ hafi farið fram þar á undan.

Kærandi geri athugasemd við það að eftirlit einu sinni til tvisvar á ári teljist ekki reglubundið. Allra síst í ljósi yfirlýsinga og skuldbindinga Vinnumálastofnunar í kjölfar tilvísaðs álits umboðsmanns Alþingis í kæru kæranda. Það sé fremur til þess fallið að klekkja á einstaklingum í hennar stöðu og fella niður réttindi afturvirkt en stuðla að jafnræði, framfærslu atvinnuleitenda og fjölskyldna þeirra og framfylgd laga.

Kærandi geri einnig athugasemd við það að vegna hins stopula „reglubundna eftirlits“ standi nú til að fella brott afturvirkt rétt hennar til atvinnuleysisbóta sem geri stöðu hennar alls frábrugðna og lakari en einstaklings í nákvæmlega sömu stöðu og hún hafi verið í sem hefði sótt rétt sinn til atvinnuleysisbóta frá öðru og seinna tímamarki, til dæmis ágúst eða september 2025. Viðkomandi hefði þar með fengið ábendingu fyrr og verið gert kleift að gera einfaldar og auðsóttar breytingar á launagreiðendaskrá hjá sér þannig að þær stæðust kröfur Vinnumálastofnunar. Að því leyti standist þessi framkvæmd ekki jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar, enda leiði það til þeirrar niðurstöðu að það sé handahófskennt hvort og þá hvenær fullnægjandi leiðbeiningar séu veittar umsækjendum sem ákvarði réttarstöðu til greiðslna úr Atvinnuleysistryggingarsjóði. Slíkt standist vitaskuld ekki lög.

Þá sé í greinargerð Vinnumálastofnunar vísað til þess að kærandi hafi í umsókn um atvinnuleysisbætur svarað því neitandi að hafa haft opinn atvinnurekstur síðastliðna 36 mánuði og það sé orðað þannig að: „kærandi neitaði að svo væri jafnvel þó svo að hún væri með opinn rekstur“ en með því geri Vinnumálastofnun úr því skóna að kærandi hafi logið til um þetta atriði í umsókn. Tímalína framlagningar umsóknar og opnunar launagreiðendaskrár sýni að þetta séu dylgjur af hálfu Vinnumálastofnunar sem beri með sér ósannindi til þess að reyna að styðja eigin afstöðu. Að mati kæranda bendi þetta til þess að ákvörðun Vinnumálastofnunar sé byggð á veikum grunni.

Hvað varði umfjöllun Vinnumálastofnunar um að ekki reynist þörf á að opna launagreiðendaskrá ef tekjur séu undir 450.000 kr. á ári virðist hún vera sett fram í því augnamiði að rökstyðja samræmi á milli laga um atvinnuleysistryggingar og skattalöggjafar. Kærandi mótmæli þessum rökstuðningi, enda sé þess hvergi getið í lögum um atvinnuleysistryggingar að hámark sé á verktakagreiðslum sem umsækjandi um atvinnuleysisbætur megi þiggja. Slíkt hefði verið auðvelt að lögfesta ef það hefði staðið til af hálfu löggjafans en svo sé ekki. Í það minnsta ætti að leiðbeina umsækjendum í umsóknarferlinu um túlkun Vinnumálastofnunar, ekki síst þegar eftir upplýsingum um verktakagreiðslur sé leitað hjá Vinnumálastofnun. Samskiptasaga í máli kæranda beri með sér að slíkt hafi ekki verið fullnægt.

Þá eigi fullyrðing og túlkun Vinnumálastofnunar um að: „þeir sem taka að sér stærri verkefni eða eru með viðvarandi starfsemi þurfa að standa regluleg skil á reiknuðu endurgjaldi þurfa ávallt að opna og loka rekstri á meðan vinna stendur yfir“ sér enga stoð í lögum um atvinnuleysistryggingar. Þessi rökstuðningur Vinnumálastofnunar sýni ekki síður á hversu veikum grunni ákvörðunin byggi.

Að öðru leyti ítreki kærandi rökstuðning og kröfur samkvæmt efni kæru, dags. 22. febrúar 2026.

III.  Sjónarmið Vinnumálastofnunar

Í greinargerð Vinnumálastofnunar kemur fram að kærandi hafi síðast sótt um greiðslu atvinnuleysistrygginga þann 20. janúar 2025. Með erindi, dags. 4. mars 2025, hafi kæranda verið tilkynnt að umsókn hennar hefði verið samþykkt og að útreiknaður bótaréttur væri 100%. Kærandi hafi verið afskráð frá og með 1. september 2025 þar sem hún hafi byrjað vinnu á nýjum vinnustað.

Í kjölfar reglulegs eftirlits Vinnumálastofnunar í september 2025 hafi komið í ljós að kærandi hafi verið með ótilkynnt reiknað endurgjald í mars 2025, samtals að fjárhæð 126.400 kr. Kærandi hafi tilkynnt stofnuninni um tilfallandi verktakavinnu á tímabilinu 7. til 11. apríl, 14. til 18. apríl, 21. til 25. apríl, 5. til 9. maí og 2. til 13. júní 2025.

Með erindi, dags. 17. september 2025, hafi þess verið óskað að kærandi veitti stofnuninni skýringar á umræddum tekjum. Í kjölfarið hafi borist skýringar frá kæranda þar sem hún hafi talið sig hafa tilkynnt tekjur sínar í tilfallandi verktakavinnu með réttum hætti. Jafnframt hafi borist launaseðill frá kæranda þar sem fram komi að kærandi hafi verið með reiknað endurgjald í mars [2025], samtals 126.400 kr.

Í ljósi þess að kærandi hafi reiknað sér endurgjald samhliða greiðslum atvinnuleysisbóta hafi Vinnumálastofnun kannað á hvaða tímabili kærandi hafi verið með opna launagreiðendaskrá. Kærandi hafi reynst hafa verið með opna launagreiðendaskrá samhliða greiðslum atvinnuleysisbóta frá 1. mars til 31. ágúst 2025.

Kæranda hafi því verið birt ákvörðun þann 26. nóvember 2025 þess efnis að hún hefði fengið ofgreiddar atvinnuleysisbætur að fjárhæð 1.699.163 kr. á tímabilinu 1. mars til 31. ágúst 2025. Í ljósi þess að kærandi hafi tilkynnt um tekjur sínar hafi skuld kæranda verið innheimt án álags.

Kærandi hafi skilað frekari gögnum og skýringum þann 27. nóvember og 2. desember 2025. Með erindi Vinnumálastofnunar, dags. 5. desember 2025, hafi fyrri ákvörðun, dags. 26. nóvember 2025, verið staðfest þrátt fyrir að frekari gögn hefðu borist.

Framangreind ákvörðun Vinnumálastofnunar hafi verið kærð til úrskurðarnefndar velferðarmála þann 22. febrúar 2026. Í kæru vísi kærandi til þess að hún hafi verið í góðri trú þegar hún hafi þegið greiðslur atvinnuleysisbóta samhliða því að vera með opna launagreiðendaskrá. Í því samhengi vísi kærandi til þess að hún hafi tilkynnt um verktakavinnu sína samviskusamlega. Að mati kæranda hafi henni verið veittar rangar leiðbeiningar í umsóknarferlinu er varði stöðvun rekstrar og að það væri óheimilt að vera með opna launagreiðendaskrá samhliða greiðslum atvinnuleysisbóta. Kærandi mótmæli því að opnun launagreiðendaskrár ein og sér leiði til þeirrar niðurstöðu að hún eigi ekki rétt á greiðslum atvinnuleysisbóta. Máli sínu til stuðnings vísi kærandi til álits umboðsmanns Alþingis í máli nr. 10431/2020.

Lög nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar gildi um atvinnuleysistryggingar launamanna eða sjálfstætt starfandi einstaklinga á innlendum vinnumarkaði þegar þeir verði atvinnulausir, sbr. 1. gr. laganna.

Markmið laga um atvinnuleysistryggingar sé að tryggja þeim sem tryggðir séu og misst hafi fyrra starf sitt tímabundna fjárhagsaðstoð meðan þeir séu að leita sér að nýju starfi. Því sé gert ráð fyrir að þeir sem teljist tryggðir séu í virkri atvinnuleit þann tíma og séu jafnframt reiðubúnir að taka þátt í þeim vinnumarkaðsaðgerðum sem þeim standi til boða. Atvinnuleysistryggingar veiti þannig þeim sem tryggðir séu innan atvinnuleysistryggingakerfisins fjárhagslegt úrræði í tímabundnu atvinnuleysi sínu.

Verktakar teljist vera sjálfstætt starfandi einstaklingar í skilningi 3. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar sem hljóði svo:

„Hver sá sem starfar við eigin atvinnurekstur eða sjálfstæða starfsemi í því umfangi að honum sjálfum er gert að standa mánaðarlega, eða með öðrum reglulegum hætti samkvæmt reglum ríkisskattstjóra um reiknað endurgjald, skil á staðgreiðslu af reiknuðu endurgjaldi og tryggingagjaldi vegna starfs síns.“

Mál þetta lúti að ákvörðun Vinnumálastofnunar um innheimtu ofgreiddra atvinnuleysisbóta á þeim tíma sem kærandi hafi verið með opna launagreiðendaskrá. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum hafi kærandi ekki tilkynnt Vinnumálastofnun að hún hefði opnað launagreiðendaskrá á eigin kennitölu samhliða greiðslum atvinnuleysisbóta frá 1. mars til 31. ágúst 2025. Kærandi hafi einvörðungu tilkynnt um tilfallandi verktakavinnu.

Samkvæmt f. og g. lið 18. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar sé eitt af skilyrðum fyrir atvinnuleysistryggingum atvinnuleitanda að hann hafi stöðvað rekstur og lagt fram staðfestingu um stöðvun reksturs, sbr. 20. og 21. gr. laga nr. 54/2006.

20. gr. laga nr. 54/2006 sé svohljóðandi:

„Sjálfstætt starfandi einstaklingur, sbr. b-lið 3. gr., telst hafa stöðvað rekstur hafi hann tilkynnt til launagreiðendaskrár ríkisskattstjóra að hann hafi stöðvað rekstur og að öll starfsemi hafi verið stöðvuð. Þegar metið er hvort starfsemi hafi verið stöðvuð skal líta til hreyfinga í virðisaukaskattsskrá ríkisskattstjóra. Heimilt er að taka tillit til hreyfinga í virðisaukaskattsskrá vegna eignasölu enda hafi sjálfstætt starfandi einstaklingur lagt fram yfirlýsingu þess efnis að hann hyggist hætta rekstri.

Enn fremur telst sjálfstætt starfandi einstaklingur hafa stöðvað rekstur hafi hann tilkynnt skráningarnúmer sitt af skrá, sýnt fram á að atvinnutæki hafi verið seld eða afskráð, reksturinn framseldur öðrum eða hann hafi verið tekinn til gjaldþrotaskipta.“

Þá hljóði 21. gr. laganna svo:

„Sjálfstætt starfandi einstaklingur, sbr. b-lið 3. gr., skal leggja fram staðfestingu á því að hann hafi stöðvað rekstur skv. 20. gr. Staðfestingin skal fela í sér:

a. yfirlýsingu um að öll starfsemi hafi verið stöðvuð og ástæður þess, og

b. afrit af tilkynningu til launagreiðendaskrár ríkisskattstjóra um að rekstur hafi verið stöðvaður, vottorð frá skattyfirvöldum um að skráningarnúmer hans hafi verið tekið af skrá eða önnur viðeigandi gögn frá opinberum aðilum er staðfesta kunna stöðvun rekstrar.“

Samkvæmt framangreindu geti atvinnuleitandi sem sé með opna launagreiðendaskrá hjá Skattinum ekki átt rétt á greiðslum atvinnuleysistrygginga á sama tíma.

Af fyrirliggjandi gögnum í máli þessu megi ráða að kærandi hafi verið með opna launagreiðendaskrá samhliða því að hafa fengið greiddar atvinnuleysisbætur. Þegar atvinnuleitendur sæki um atvinnuleysistryggingar séu umsækjendur spurðir að því hvort þeir hafi verið með atvinnurekstur á síðustu 36 mánuðum. Kærandi hafi svarað því neitandi, þrátt fyrir að hafa verið með opinn rekstur. Þá hafi vinnusaga kæranda ekki borið með sér að hún hafi starfað sem sjálfstætt starfandi einstaklingur þegar hún hafi sótt um atvinnuleysisbætur, enda hafi ekki verið gefið upp reiknað endurgjald á kæranda á þeim tíma. Vinnumálastofnun hafi því ekki verið kunnugt um að kærandi hafi verið með opinn rekstur á eigin kennitölu þegar hún hafi sótt um atvinnuleysisbætur, enda hefði stofnunin synjað umsókn kæranda ef slíkar upplýsingar hefðu legið fyrir. Þá hafi þær upplýsingar sem hafi komið fram í staðgreiðsluskrá Skattsins, þegar kærandi hafi sótt um atvinnuleysisbætur, ekki borið með sér að hún hafi verið skráð á launagreiðendaskrá heldur einungis að hún hafi starfað sem launamaður áður en hún hafi sótt um atvinnuleysisbætur.

Í ljósi skýrra fyrirmæla í lögum telji Vinnumálastofnun sér ekki heimilt að greiða einstaklingum atvinnuleysisbætur á meðan þeir séu með opinn rekstur, enda uppfylli þeir ekki skilyrði laganna, sbr. 18., 20., og 21. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Ljóst sé að kærandi hafi verið með opna launagreiðendaskrá samhliða því að þiggja atvinnuleysisbætur frá 1. mars til 31. október 2025. Henni beri því að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur fyrir þann tíma, samtals að fjárhæð 1.699.163. kr. Sú niðurstaða byggi einnig á 2. mgr. 39. gr. laga nr. 54/2006 sem hljóði svo:

„Hafi hinn tryggði fengið hærri atvinnuleysisbætur skv. 32. eða 33. gr. en hann átti rétt á samkvæmt álagningu skattyfirvalda eða öðrum ástæðum ber honum að endurgreiða þá fjárhæð sem ofgreidd var að viðbættu 15% álagi. Hið sama gildir um atvinnuleysisbætur sem hinn tryggði hefur fengið greiddar fyrir tímabil er hann uppfyllti ekki skilyrði laganna. Fella skal niður álagið samkvæmt þessari málsgrein færi hinn tryggði rök fyrir því að honum verði ekki kennt um þá annmarka er leiddu til ákvörðunar Vinnumálastofnunar.“

Taka beri fram að Vinnumálastofnun hafi ekki gert kröfu um greiðslu álags samkvæmt ákvæðinu.

Í kæru til úrskurðarnefndarinnar geri kærandi þá kröfu að ákvörðun Vinnumálastofnunar verði felld úr gildi á þeim grundvelli að leiðbeiningar til hennar hafi ekki verið nægjanlegar frá Vinnumálastofnun. Líkt og fyrr segi hafi kærandi ekki verið með opna launagreiðendaskrá þegar hún hafi sótt um greiðslur atvinnuleysisbóta í janúar 2026 en hafi opnað launagreiðendaskrá sína. Kærandi hafi strax gefið til kynna að hún myndi taka að sér tilfallandi verktakavinnu og hafi óskað eftir upplýsingum um hvernig bæri að tilkynna um slíkt til stofnunarinnar. Af samskiptasögu kæranda að dæma hafi í viðtali við ráðgjafa Vinnumálastofnunar þann 2. apríl 2025 verið veittar upplýsingar í samræmi við það fyrirkomulag sem viðhaft sé hjá stofnuninni þegar komi að fyrirspurnum vegna verktakavinnu. Vinnumálastofnun upplýsi atvinnuleitendur um að óheimilt sé að starfa við rekstur á eigin kennitölu og að viðkomandi þurfi að skrá sig af atvinnuleysisbótum þá daga sem verkefni standi yfir. Þá séu atvinnuleitendur upplýstir um það að óheimilt sé að vera skráður á launagreiðendaskrá Skattsins samhliða greiðslu atvinnuleysistrygginga. Þegar umsókn um atvinnuleysistryggingar beri með sér að viðkomandi hafi áður starfað við eigin rekstur eða umsækjandi haki við að hann hafi verið með atvinnurekstur á síðastliðnum mánuðum fyrir umsóknardag sé viðkomandi gert að undirrita yfirlýsingu um rekstrarstöðvun og skila inn viðeigandi skjölum frá Skattinum áður en umsókn hans sé samþykkt. Umsókn kæranda hafi ekki borið með sér að hún hafi verið með opinn rekstur á eigin kennitölu þegar hún hafi sótt um í janúar 2025.

Í kæru greini kærandi frá að það fyrirkomulag sem Vinnumálastofnun viðhafi samhliða greiðslum atvinnuleysisbóta sé andstætt skattalögum. Skatturinn geri ekki kröfu um að einstaklingar tilkynni um rekstur sinn ef umfang starfseminnar sé svo óverulegt að reiknað endurgjald sé lægra en 450.000 kr. á ári. Í slíkum tilfellum séu laun aðeins talin fram á skattframtali einstaklings. Atvinnuleitendur hafi því getað stundað tilfallandi verktakavinnu án þess að skrá sig á launagreiðendaskrá svo lengi sem þeir tilkynni um verktakavinnuna hjá stofnuninni þegar vinna fari fram. Þeir sem taki að sér stærri verkefni eða séu með viðvarandi starfsemi þurfi að standa regluleg skil á reiknuðu endurgjaldi og þurfi ávallt að opna og loka rekstri á meðan vinna standi yfir. Vinnumálastofnun fallist hvorki á að leiðbeiningar til kæranda hafi verið ófullnægjandi né að skortur á upplýsingum til atvinnuleitenda skuli leiða til þess að þeir eigi rétt á atvinnuleysisbótum þvert á skilyrði laga um atvinnuleysistryggingar.

Í framangreindu ákvæði sé mælt fyrir um heimild Vinnumálastofnunar til að innheimta ofgreiddar atvinnuleysisbætur. Í athugasemdum með 39. gr. í frumvarpi því er hafi orðið að lögum um atvinnuleysistryggingar sé sérstaklega áréttað að leiðrétting eigi við í öllum tilvikum sem kunni að valda því að atvinnuleitandi hafi fengið ofgreiddar atvinnuleysisbætur. Ástæða þess að atvinnuleitandi hafi fengið atvinnuleysisbætur hafi með öðrum orðum ekki áhrif á skyldu viðkomandi til að endurgreiða þá fjárhæð sem hafi verið ofgreidd. Ákvæði 2. mgr. 39. gr. sé því fortakslaust að því er varði skyldu til þess að endurgreiða ofgreiddar bætur.

Heildarskuld kæranda sé 1.699.163 kr. sem innheimt sé án álags. Kæranda beri að endurgreiða þá upphæð.

Með vísan til alls framangreinds sé það niðurstaða Vinnumálastofnunar að kærandi hafi ekki uppfyllt skilyrði fyrir greiðslum atvinnuleysistrygginga á tímabilinu 1. mars til 31. ágúst 2025. Kæranda beri því að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur, án álags, samtals 1.699.163 kr., sbr. 2. mgr. 39. gr. laganna.

IV.  Niðurstaða

Kærð er ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 26. nóvember 2025, um að innheimta ofgreiddar atvinnuleysisbætur til kæranda með vísan til þess að hún hefði verið með opna launagreiðendaskrá.

Í 1. mgr. 13. gr. laga nr. 54/2006 er fjallað um almenn skilyrði fyrir atvinnuleysistryggingum launamanna. Eitt af þeim skilyrðum er að vera í virkri atvinnuleit, sbr. 14. gr. Sama skilyrði á við um sjálfstætt starfandi einstaklinga, sbr. 1. mgr. 18. gr. laganna. Í 1. mgr. 14. gr. segir að sá teljist vera í virkri atvinnuleit sem uppfylli eftirtalin skilyrði:

1. er fær til flestra almennra starfa,
2. hefur heilsu til að taka starfi eða taka þátt í virkum vinnumarkaðsaðgerðum, sbr. þó 5. mgr.,
3. hefur frumkvæði að starfsleit og er reiðubúinn að taka hvert það starf sem greitt er fyrir samkvæmt lögum og kjarasamningum, sbr. 1. gr. laga nr. 55/1980, um starfskjör launafólks og skyldutryggingu lífeyrisréttinda, og uppfyllir skilyrði annarra laga,
4. hefur vilja og getu til að taka starfi án sérstaks fyrirvara,
5. er reiðubúinn að taka starfi hvar sem er á Íslandi,
6. er reiðubúinn að taka starfi óháð því hvort um fullt starf eða hlutastarf er að ræða eða vaktavinnu,
7. á ekki rétt á launum eða öðrum greiðslum í tengslum við störf á vinnumarkaði þann tíma sem hann telst vera í virkri atvinnuleit nema ákvæði 17. eða 22. gr. eigi við,
8. hefur vilja og getu til að taka þátt í vinnumarkaðsaðgerðum sem standa honum til boða, og
9. er reiðubúinn að gefa Vinnumálastofnun nauðsynlegar upplýsingar til að auka líkur hans á að fá starf við hæfi og gefa honum kost á þátttöku í vinnumarkaðsaðgerðum.

Eitt af skilyrðum fyrir atvinnuleysistryggingum sjálfstætt starfandi einstaklinga er að hafa stöðvað rekstur og leggja fram staðfestingu um slíka stöðvun, sbr. f. og g. liði 1. mgr. 18. gr. laga nr. 54/2006. Í 20. gr. laganna kemur fram að sjálfstætt starfandi einstaklingur telst hafa stöðvað rekstur hafi hann tilkynnt til launagreiðendaskrár Ríkisskattstjóra að hann hafi stöðvað rekstur og að öll starfsemi hafi verið stöðvuð. Enn fremur telst sjálfstætt starfandi einstaklingur hafa stöðvað rekstur hafi hann tilkynnt skráningarnúmer sitt af skrá, sýnt fram á að atvinnutæki hafi verið seld eða afskráð, reksturinn framseldur öðrum eða hann hafi verið tekinn til gjaldþrotaskipta. Samkvæmt 21. gr. laganna skal sjálfstætt starfandi einstaklingur leggja fram staðfestingu á því að hann hafi stöðvað rekstur og skal staðfestingin fela í sér yfirlýsingu um að öll starfsemi hafi verið stöðvuð og ástæður þess og afrit af tilkynningu til launagreiðendaskrár Ríkisskattstjóra um að rekstur hafi verið stöðvaður, vottorð frá skattyfirvöldum um að skráningarnúmer hans hafi verið tekið af skrá eða önnur viðeigandi gögn frá opinberum aðilum er staðfesta kunna stöðvun rekstrar.

Af framangreindum lagaákvæðum er ljóst að sá sem er með opna launagreiðendaskrá telst ekki tryggður samkvæmt lögum nr. 54/2006 á sama tímabili og á því ekki rétt á greiðslum atvinnuleysisbóta.

Í máli þessu liggur fyrir að kærandi opnaði launagreiðendaskrá áður en umsókn hennar um atvinnuleysisbætur frá 20. janúar 2025 var samþykkt, eða 1. mars 2025. Kærandi fékk svo greiddar atvinnuleysisbætur frá Vinnumálastofnun út ágústmánuð 2025. Kærandi hefur meðal annars gert athugasemd við leiðbeiningar Vinnumálastofnunar hvað varðar þær reglur sem gilda um opnun launagreiðendaskrár, sérstaklega þar sem hún hafi upplýst stofnunina um verktakagreiðslur sínar.

Þann 20. janúar 2025 var kæranda send staðfesting á móttöku umsóknar um atvinnuleysisbætur þar sem tilgreint var að upplýsa þyrfti um allar tekjur, hlutastarf, tilfallandi vinnu, tekjur eða fjármagnstekjur á „Mínum síðum“ Vinnumálastofnunar. Kæranda var bent á að ítarlegri upplýsingar um réttindi og skyldur væri að finna á vefsíðu stofnunarinnar. Þar kemur skýrt fram að ekki sé leyfilegt að opna launagreiðendaskrá hjá Skattinum á meðan einstaklingur er að fá atvinnuleysisbætur. Því verður ekki séð að Vinnumálastofnun hafi veitt ófullnægjandi leiðbeiningar hvað þetta varðar.

Líkt og að framan greinir uppfyllti kærandi ekki skilyrði þess að vera tryggð samkvæmt lögum nr. 54/2006 á því tímabili sem hún var með opna launagreiðendaskrá. Kærandi átti því ekki rétt á greiðslum atvinnuleysisbóta á tímabilinu 1. mars til 31. ágúst 2025.

Í 39. gr. laga nr. 54/2006 er kveðið á um leiðréttingu á atvinnuleysisbótum. Þar segir í 2. mgr. að hafi hinn tryggði fengið hærri atvinnuleysisbætur samkvæmt 32. eða 33. gr. laganna en hann hafi átt rétt á samkvæmt álagningu skattyfirvalda eða af öðrum ástæðum beri honum að endurgreiða þá fjárhæð sem ofgreidd hafi verið, að viðbættu 15% álagi. Hið sama gildi um atvinnuleysisbætur sem hinn tryggði hafi fengið greiddar fyrir tímabil er hann uppfyllti ekki skilyrði laganna. Í sömu málsgrein segir einnig að fella skuli niður álagið samkvæmt málsgreininni færi hinn tryggði rök fyrir því að honum verði ekki kennt um þá annmarka er leitt hafi til ákvörðunar Vinnumálastofnunar. Í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 54/2006 segir meðal annars svo í skýringum við ákvæðið:

„Efni ákvæðisins felur í sér möguleika á leiðréttingu á fjárhæð tekjutengdra atvinnuleysisbóta eftir að þær hafa verið keyrðar saman við álagningu skattyfirvalda að því er varðar það viðmiðunartímabil sem lagt er til að verði haft til hliðsjónar við útreikningana. Er því gert ráð fyrir að Vinnumálastofnun hafi heimildir til að leiðrétta fjárhæð atvinnuleysisbótanna til samræmis við álagningu skattyfirvalda. Er gert ráð fyrir að leiðréttingin geti átt sér stað nokkru eftir að bæturnar hafa verið greiddar eða þegar endanleg álagning skattyfirvalda liggur fyrir. Á sama hátt er jafnframt gert ráð fyrir að Vinnumálastofnun geti leiðrétt fjárhæð grunnatvinnuleysisbóta. Slíkt getur átt við þegar upplýsingar þær er liggja grunnatvinnuleysisbótum til grundvallar hafa verið rangar eða hinn tryggði ekki tilkynnt til Vinnumálastofnunar um að hann sé ekki lengur í atvinnuleit.

Þannig er gert ráð fyrir að hinn tryggði endurgreiði Atvinnuleysistryggingasjóði þær fjárhæðir sem ofgreiddar eru í þeim tilvikum er hann fékk hærri greiðslur úr sjóðnum en honum bar. Á þetta við um öll tilvik sem kunna að valda því að hinn tryggði hafi fengið ofgreitt úr Atvinnuleysistryggingasjóði.“

Samkvæmt framangreindu er ljóst að Vinnumálastofnun ber að innheimta þegar greiddar atvinnuleysisbætur fyrir tímabil sem einstaklingur uppfyllir ekki skilyrði laga nr. 54/2006. Ákvæði 2. mgr. 39. gr. laganna er þannig fortakslaust að því er varðar skyldu til þess að endurgreiða ofgreiddar bætur. Í máli þessu hefur ekkert álag verið lagt á skuld kæranda og er því ekki ágreiningur um það atriði. Með vísan til framangreinds er hin kærða ákvörðun staðfest.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 26. nóvember 2025, um að innheimta ofgreiddar atvinnuleysisbætur til A, er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

 

Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir