Úrskurður í máli nr. IRN24080010

Þann 1. apríl 2026 er í innviðaráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli nr. IRN24080010:

Kæra og kröfur

Þann 2. ágúst 2024 barst innviðaráðuneytinu (hér eftir ráðuneytið) stjórnsýslukæra X (hér eftir kærandi), vegna ákvörðunar Kjósarhrepps (hér eftir sveitarfélagið), dags. 3. júlí 2024, um að synja beiðni kæranda um smölun ágangsfjár úr landi hans, Y, samkvæmt 33. gr. laga nr. 6/1986 um afréttarmálefni, fjallskil o.fl.

Af kæru má ráða að kærandi krefjist þess að hinn kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Málsatvik og málsmeðferð

Samkvæmt framlögðum gögnum málsins óskaði kærandi, sem er eigandi Y, Kjósarhreppi, eftir því að sveitarfélagið myndi hlutast til um smölun  ágangsfjár af landi hans  11. júní 2024.

Sama dag, 11. júní 2024, barst kæranda svar frá sveitarfélaginu þar sem staðfest var móttaka á erindi hans.

13. júní 2024 ítrekaði kærandi beiðni sína um smölun á ágangsfénu. Samdægurs barst kæranda svar frá sveitarfélaginu þar sem vísað var til þess að ákvörðun í málinu yrði tekin á næsta formlega fundi sveitarstjórnar 3. júlí 2024.

Á fundi sveitarstjórnar þann 3. júlí 2024 tók sveitarfélagið ákvörðun um að synja framkominni beiðni kæranda um smölun ágangsfjár. Taldi sveitarstjórnin að á henni hvíldi ekki skylda til smölunar samkvæmt 31. eða 33. gr. laga nr. 6/1986.

Í séráliti við bókun sveitarfélagsins segir að ekki sé talið að sveitarfélaginu væri stætt á að hafna kröfu kæranda um smölun með vísan til úrskurða ráðuneytisins í máli nr. IRN22120135 frá 16. febrúar 2024 og í máli nr. IRN23111065 frá 18. apríl 2024.

Kæranda var tilkynnt um ákvörðun sveitarfélagsins með tölvupósti daginn eftir, eða 4. júlí 2024. Meðfylgjandi þeim tölvupósti var afrit af umræddri bókun fundarins auk þess sem kæranda var leiðbeint um að ákvörðunin væri kæranleg til ráðuneytisins innan þriggja mánaða.

2. ágúst 2024 barst kæran til ráðuneytisins ásamt fylgigögnum.

Með bréfi ráðuneytisins, dags. 6. ágúst 2024, var óskað eftir umsögn sveitarfélagsins og öllum gögnum málsins.

Umsögn og gögn sveitarfélagsins vegna kærunnar bárust ráðuneytinu 27. ágúst 2024. Með bréfi ráðuneytisins, dags. 30. ágúst 2024, var kæranda gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum sveitarfélagsins.

3. september 2024 barst ráðuneytinu svar frá kæranda sem kvaðst ekki leggja fram frekari gögn.

14. mars 2025 óskaði ráðuneytið eftir umsögn atvinnuvegaráðuneytisins um túlkun á ákvæðum IV. kafla laga um afréttarmálefni, fjallskil o.fl. nr. 6/1986 vegna mála er varða ágang búfjár og voru til meðferðar hjá ráðuneytinu. Barst umsögn atvinnuvegaráðuneytisins 18. júlí 2025.

Sjónarmið kæranda

Af framkominni kæru er ljóst að 11. júní 2024 óskaði kærandi eftir því að sveitarfélagið myndi hlutast til um að smala ágangsfé af jörð hans.

Með kæru fylgdu samskipti kæranda við sveitarfélagið vegna fyrri beiðni um smölun ágangsfjár af jörð hans frá árinu 2023 allt fram til hinnar kærðu ákvörðunar frá 3. júlí 2024.

Af þeim samskiptum má ráða að sveitarfélagið hafi sumarið 2023 vísað til réttaróvissu varðandi smölun ágangsfjár og óskað eftir því við kæranda að hann sýndi umburðarlyndi meðan beðið væri eftir lögum sem hægt væri að vinna eftir. Kærandi hafi þá biðlað til sveitarfélagsins að fara eftir gildandi lögum og ítrekað beiðni sína um smölun. Vísaði hann til umfjöllunar í áliti umboðsmanns Alþingis nr. 11167/2021 um 1. mgr. 33. gr. laga nr. 6/1986 máli sínu til stuðnings. Nánar tiltekið þess er segir í nefndu áliti um að ákvæði IV. kafla laga nr. 6/1986 fjalli í heild sinni um þau úrræði sem umráðamanni séu tiltæk í krafti eignarréttar við þær aðstæður að hann verði fyrir ágangi búfjár. Séu þau í samræmi við stjórnarskrárverndaða friðhelgi eignaréttarins og styðjist þar að auki við þá aldagömlu grunnreglu að búfjáreigendum sé óheimilt að beita fé sínu leyfislaust á annars manns land. Hafnaði kærandi því að sýna umburðarlyndi á meðan lögum eða reglugerðum yrði mögulega breytt, en að mati kæranda breyti mögulegar breytingar á lögum ekki stjórnarskrárverndaðri friðhelgi eignaréttar.

Umsögn sveitarfélagsins

Í umsögn sveitarfélagsins, dags. 27. ágúst 2024, kemur fram að erindi kæranda um smölun ágangsfjár úr landi Y í Kjósarhreppi hafi verið tekið fyrir á fundi þann 3. júlí 2024. Meirihluti sveitarstjórnar hafi hafnað beiðni kæranda um smölun ágangsfjár.

Vísaði sveitarfélagið einnig til þess að það teldi að veruleg réttaróvissa ríkti um skyldur sveitarfélaga til þess að smala ágangsfé samkvæmt 31. og 33. gr. laga nr. 6/1986 um afréttarmálefni, fjallskil o.fl. Bendir sveitarfélagið á álit innviðaráðuneytisins frá 23. júní 2023 nr. IRN22050047 þar sem því var beint til matvælaráðuneytisins (nú atvinnuvegaráðuneytisins) að veita leiðbeiningar um ákvæði laganna vegna óskýrleika þeirra og ríkjandi óvissu um túlkun þeirra. Matvælaráðuneytið hafi hins vegar tekið ákvörðun um að gefa ekki út samræmdar leiðbeiningar um túlkun laganna eða laga nr. 38/2013 um búfjárhald, m.a. í ljósi þess að aðstæður og fyrirkomulag beitarstjórnunar séu mismunandi eftir landshlutum og verði því að gefa sveitarfélögum visst svigrúm til að útfæra lausnir sem henti á hverjum stað. Þannig skorti leiðbeiningar um skyldur sveitarstjórnar að þessu leyti. Í framangreindu áliti innviðaráðuneytisins sé auk þess áréttað að ákvæði laga um búfjárhald og laga um afréttarmálefni samræmist ekki í framkvæmd og því sé mikilvægt að þau verði endurskoðuð sem fyrst. Þá vísar sveitarfélagið til þess er segir í leiðbeiningum Sambands íslenskra sveitarfélaga um meðferð ágangsfjár, þ.e. að vafi leiki á um skyldur sveitarstjórnar til að bregðast við beiðni um smölun ágangsfjár þegar lausaganga búfjár hafi ekki verið bönnuð í sveitarfélaginu.

Þá vísar sveitarfélagið að auki til þess að Bændasamtök Íslands hafi látið í ljós það álit sitt, að einungis komi til greina að beita 33. gr. laga nr. 6/1986, um skyldu sveitarfélags til smölunar ágangsfjár, þegar ágangur búfjár er í afgirt heimalönd. Þá sé umráðamönnum búfjár eingöngu skylt að girða sig af hafi lausaganga verið bönnuð í sveitarfélaginu, enda gildi sú meginregla í íslenskum rétti að mönnum sé ekki skylt að hafa dýr sín í vörslu nema lög eða stjórnvaldsfyrirmæli mæli fyrir um slíkt.

Þá bendir sveitarfélagið á það að í dómi Landsréttar í máli nr. 268/2020 komi fram að hafi viðkomandi sveitarstjórn ekki samþykkt bann við lausagöngu búfjár verði fasteignaeigendur sjálfir að hlutast til um að verja fasteign sína fyrir ágangi búfjár. Um væri að ræða almenna takmörkun eignarréttinda sem ættu sér skýra stoð í lögum og feli í sér frávik frá rétti eiganda til að leita ásjár opinberra aðila til verndar eign sinni. Að mati sveitarfélagsins komi sjónarmið í þessa átt fram í 8. gr. laga nr. 38/2013 um búfjárhald, þar sem gert sé ráð fyrir að eigandi lands geti friðað afmarkað og tiltekið landsvæði, að því gefnu að vörslulínur séu fullnægjandi. Í 9. gr. sömu laga sé gert ráð fyrir að umráðamaður lands verji land sitt ágangi og handsami ágangsfé innan friðaðs landsvæðis og afhendi það viðkomandi sveitarfélagi.

Sveitarfélagið vísar til þess að það hafi ekki bannað lausagöngu búfjár með ákvæðum í samþykktum um búfjárhald, sbr. 5. gr. laga nr. 38/2013. Þar með sé ljóst að lausaganga búfjár sé leyfð í Kjósarhreppi. Í ljósi þessa telur sveitarfélagið ekki séð að á því hvíli skýr skylda að lögum til að smala ágangsfé úr heimalöndum jarða innan hreppsins. Á framangreindum grundvelli hafi beiðni kæranda um smölun því verið hafnað.

Niðurstaða

Til úrlausnar í máli þessu er hin kærða ákvörðun sveitarfélagsins frá 3. júlí 2024 um að synja beiðni kæranda um smölun ágangsfjár úr landi hans skv. 33. gr. laga nr. 6/1986 um afréttarmálefni, fjallaskil o.fl. Samkvæmt framangreindu var hin kærða ákvörðun byggð á því mati sveitarfélagsins að ekki hvíldi skýr skylda á sveitarfélaginu lögum samkvæmt til þess að smala ágangsfénu, m.a. með vísan til fjallskilasamþykktar sveitarfélagsins og til þess að lausaganga búfjár væri ekki bönnuð í sveitarfélaginu.

Atvinnuvegaráðuneytið fer með stjórnarmálefni er varða landbúnað og er því það fagráðuneyti sem áðurnefnd lög nr. 6/1986 heyra undir. Leitaði innviðaráðuneytið því eftir umsögn fagráðuneytisins um túlkun á tilteknum ákvæðum laga um afréttarmálefni, fjallskil o.fl. nr. 6/1986. Óskaði ráðuneytið m.a. eftir afstöðu atvinnuvegaráðuneytisins til þess hvernig bæri að túlka skyldu sveitarfélaga til smölunar ágangsfjár samkvæmt IV. kafla laga nr. 6/1986 hafi sveitarstjórn ekki kveðið á um að lausaganga búfjár sé bönnuð í sveitarfélaginu.

Segir í umsögn atvinnuvegaráðuneytisins að sveitarstjórn sem fer með stjórn fjallskilamála skuli smala ágangsfé í þeim tilvikum þegar mikil brögð verða af ágangi búfjár úr afrétti í heimahaga sbr. 31. gr. og í þeim tilvikum þegar um er að ræða ágang búfjár sem heimilt er að hafa í heimahögum skv. 33. gr. óháð því hvort lausaganga á viðkomandi svæði hefur verið bönnuð eða ekki. Vísar atvinnuvegaráðuneytið einnig til þess að 1. mgr. 33. gr. laga nr. 6/1986 sé skýr um skyldur sveitarfélaga og hvenær sveitarstjórn skuli láta smala ágangsfénaði og reka þangað, sem það á að vera, á kostnað eiganda.

Þá vísast jafnframt til þess er segir í áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 11167/2021. Þar fjallar umboðsmaður Alþingis m.a. um að reglur laga nr. 6/1986 sem fjalli um ágang búfjár úr einu heimalandi í annað séu byggðar á þeim grunnrökum að umráðamaður lands þurfi ekki að heimila öðrum þau afnot af landinu sem felist í umgangi og beit fjár í annarra eigu.

Að auki bendir umboðsmaður á það í nefndu áliti nr. 11167/2021 að reglurnar í lögum nr. 6/1986 mæltu jafnframt fyrir um verndarrétt jarðeiganda við ákveðnar aðstæður, þ.e. annars vegar rétt hans til að leita til handhafa opinbers valds, sveitarstjórnar og eftir atvikum lögreglustjóra, og fara fram á að þessir aðilar beiti þeim valdheimildum sem þeim eru fengnar með lögum nr. 6/1986, og hins vegar bótarétt vegna tjóns af völdum ágangsfjár eins og nánar er kveðið á um í lögunum. Hafi ætlunin verið að gera breytingu á þessari réttarstöðu umráðamanns lands með yngri lögum, s.s. með þeirri takmörkun á eignarrétti hans að hann verði að þola ágang búfjár annarra á eign sína eða njóti ekki fyrrgreinds verndarréttar sem mælt fyrir um í lögum nr. 6/1986, verður að gera kröfu um að það verði skýrlega ráðið af orðalagi og efni þeirra lagaákvæða sem til álita koma. Er þá höfð í huga sú krafa um lagaáskilnað sem leiðir af stjórnskipulegri vernd eignarréttinda.

Með vísan til framangreinds þá er það mat ráðuneytisins að skylda sveitarfélags til þess að verða við beiðni eiganda lands um smölun ágangsfjár skv. 33. gr. laga nr. 6/1986 sé ekki bundin því skilyrði að sveitarfélagið hafi bannað lausagöngu búfjár. Jarðeigandi nýtur því þess verndarréttar sem mælt er um í IV. kafla laga nr. 6/1986 óháð því hvort lausaganga búfjár hafi verið á viðkomandi svæði eða ekki.

Einnig bendir ráðuneytið á að almennt er óheimilt að fresta afgreiðslu mála meðan beðið sé eftir nýjum lögum eða reglum. Það er frumskylda stjórnvalda samkvæmt íslenskum stjórnlögum að starfa á grundvelli þeirra réttarheimilda sem eru í gildi á hverjum tíma og sjá um framkvæmd þeirra. Borgararnir eiga því rétt á því að stjórnvöld leysi úr málum þeirra svo fljótt sem unnt er á grundvelli þeirra laga og reglna sem í gildi eru þegar þeir bera fram erindi sín við stjórnvöld, sjá álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 1832/1996.

Með vísan til þess er að framan greinir er það mat ráðuneytisins að það skilyrði sveitarfélagsins, um að til staðar væri bann við lausagöngu búfjár á hlutaðeigandi svæði svo því yrði skylt að smala ágangsfé af jörð kæranda skv. 1. mgr. 33. gr. laga nr. 6/1986, hafi ekki átt sér stoð í nefndu lagaákvæði og því gengið lengra en ákvæði laga nr. 6/1986 gera ráð fyrir. Þá þegar af þeirri ástæðu er umrædd ákvörðun sveitarfélagsins, um að synja kæranda um smölun ágangsfé af landi hans, ólögmæt.

Hin kærða ákvörðun sveitarfélagsins verður ekki ógilt, enda má að svo stöddu telja það ómögulegt að taka ákvörðun um beiðni kærenda um smölun ágangsfjár frá því í júní 2024 enda er umræddum atburði þegar lokið. Er því ekki unnt að slá föstu hver skylda sveitarfélagsins í þessu efni hafi verið, þ.e. hvort sveitarfélaginu hafi borið að hlutast til um smölun lands kærenda. Því er hins vegar beint til sveitarfélagsins að hafa framangreind sjónarmið til hliðsjónar við meðferð sambærilegra mála í framtíðinni.

1. Úrskurðarorð

Ákvörðun Kjósarhrepps, dags. 3. júlí 2024, um að synja beiðni X um smölun ágangsfjár úr landi hans, Y, er ólögmæt.