Mál nr. 11/2026. Úrskurður kærunefndar útboðsmála.

Úrskurður kærunefndar útboðsmála 11. maí 2026
í máli nr. 11/2026:
GTS ehf.
gegn
Fjársýslu ríkisins og
Sveitarfélaginu Árborg

Lykilorð
Málskostnaður.

Útdráttur
Kærandi, G, krafðist þess meðal annars að hið kærða útboð yrði fellt úr gildi og lagt fyrir varnaraðila, F, að auglýsa útboðið á nýjan leik sem og að útboðsferlið yrði stöðvað þar til endanlega hefði verið skorið úr um kæru hans. Í kjölfar þess að F skilaði greinargerð til nefndarinnar féll G frá öllum kröfum sínum í málinu, að undanskilinni kröfu um málskostnað, á þeim grundvelli að með breytingum F á útboðslýsingu hefði verið komið til móts við athugasemdir G í kæru. Í úrskurði kærunefndar útboðsmála var lagt til grundvallar að breytingarnar samrýmdust í veigamiklum atriðum málsástæðum kæranda fyrir nefndinni og var því fallist á kröfu G um að F yrði gert að greiða honum málskostnað.

Með kæru móttekinni hjá kærunefnd útboðsmála 13. mars 2026 kærði GTS ehf. (hér eftir „kærandi“) útboð Fjársýslu ríkisins (hér eftir „varnaraðili“), fyrir hönd Sveitarfélagsins Árborgar, auðkennt „Skólaakstur fyrir Árborg“.

Upphaflegar kröfur kæranda voru aðallega að hið kærða útboð yrði fellt úr gildi og lagt fyrir varnaraðila að auglýsa útboðið á nýjan leik. Til vara að svar varnaraðila, dags. 10. mars 2026, við fyrirspurn sem kærandi lagði fram við meðferð útboðsins, dags. 6. sama mánaðar, yrði fellt úr gildi. Þá krafðist kærandi þess að hið kærða útboðsferli yrði stöðvað þar til endanlega hefði verið skorið úr kærunni. Loks krafðist kærandi þess að nefndin veitti álit sitt á skaðabótaskyldu varnaraðila gagnvart honum sem og málskostnaðar úr hendi varnaraðila vegna kostnaðar við að hafa kæruna uppi.

Varnaraðila og Sveitarfélaginu Árborg var kynnt kæran 16. mars 2026 og gefinn kostur á að gera athugasemdir. Fyrir hönd þeirra beggja krafðist varnaraðili þess í greinargerð 26. sama mánaðar að kröfu kæranda um stöðvun samningsgerðar yrði hafnað og kærunni vísað frá. Til vara að öllum kröfum kæranda yrði hafnað með endanlegum úrskurði. Þá upplýsti varnaraðili jafnframt að gerðar hefðu verið breytingar á útboðsgögnum á fyrirspurnarfresti. Þær breytingar hefðu þó verið dregnar til baka með upplýsingaskilaboðum 25. mars 2026 og nýjar kröfur settar inn.

Kærandi sendi nefndinni í kjölfar þessa viðbótarathugasemdir 13. apríl 2026. Þar kom fram að kærandi fengi ekki betur séð en að breytingar varnaraðila kæmu að öllu leyti til móts við þær athugasemdir sem gerðar hefðu verið við útboðslýsingu hans í kæru. Af þeim sökum teldi kærandi ekki tilefni til að halda fast í kröfur sínar þar sem hann hefði náð þeim markmiðum sem að hefði verið stefnt með kærunni. Féll hann því frá öllum kröfum sínum í málinu að undanskilinni kröfu um málskostnað.

Með tölvubréfi 21. apríl 2025 var varnaraðila gefið færi á að tjá sig um viðbótarathugasemdir kæranda en athugasemdir hans bárust nefndinni 27. sama mánaðar. Kröfu kæranda um málskostnað úr hendi varnaraðila var hafnað og fyrrgreind krafa hans um frávísun málsins ítrekuð.

I

Með hinu kærða útboði, sem auglýst var 23. febrúar 2026, óskaði varnaraðili, fyrir hönd Sveitarfélagsins Árborgar, eftir tilboðum í akstur sem heyrir undir starfsemi fjölskyldusviðs sveitarfélagsins. Samkvæmt útboðskröfum laut þjónustuverkefnið að fimm þjónustuflokkum/innkaupahlutum og varðaði nánar tilgreindan skólaakstur, frístundaakstur, innanbæjarstrætó sem og akstur fyrir ferðaþjónustu fatlaðra og notendur dagdvalar aldraðra. Í útboðskröfum var útboðið skilgreint sem almennt útboð samkvæmt 34. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup.

Í grein 1.2 í útboðsgögnum var fjallað um hæfi bjóðenda. Í grein 1.2.5 kom meðal annars fram að allur sá búnaður sem bjóðandi hygðist nota í verkefnið skyldi uppfylla öll lög og reglugerðir sem gilda um fólksflutninga á landi í atvinnuskyni á Íslandi auk þeirra krafna sem getið væri um í þjónustulýsingu útboðsgagnanna. Bjóðandi skyldi með tilboði sínu skila gögnum þar sem gerð væri grein fyrir þeim hópbifreiðakosti sem hann byði til verksins, sbr. viðauka 7.

Í grein 1.3 var fjallað um tæknilýsingu útboðsins og meðal annars kveðið á um ýmsar lágmarkskröfur sem bifreiðar bjóðenda þyrftu að uppfylla. Í grein 1.3.8.1 var fjallað um kröfur um hópbifreiðar og sérútbúnar bifreiðar fyrir hjólastóla ásamt gæði búnaðar og kom þar meðal annars fram að allir rekstrarvagnar verksala sem hann hygðist nota í verkefnið skyldu „uppfylla öll lög og reglugerðir“ sem giltu um fólksflutninga á landi í atvinnuskyni á Íslandi auk krafna í útboðsgögnum.

Loks var kveðið á um samningsskilmála í grein 1.6. Þar kom fram í grein 1.6.13 um sjálfbærni að vara eða þjónusta sem bjóðandi léti í té skyldi uppfylla viðeigandi kröfur íslenskra laga og tilskipana Evrópusambandsins á sviði umhverfisverndar og félagslegra réttinda. Í grein 1.6.15 um umhverfisvernd og vistvæn skilyrði kom jafnframt fram að vara, þjónusta og verkframkvæmd sem seljandi léti í té skyldi uppfylla kröfur íslenskra laga og tilskipana Evrópusambandsins á sviði umhverfisverndar og félagslegra réttinda.

Kærandi sendi varnaraðila fyrirspurn 6. mars 2026. Í erindi hans kom einkum fram að hann teldi ekki skýrt af lestri útboðsgagna hvort kröfur reglugerðar nr. 1330/2023 um opinber innkaup á vistvænum og orkunýtnum ökutækjum ættu við í útboðinu enda væri í útboðsskilmálum hvorki vísað til reglugerðarinnar né lágmarkshlutfalls sem fram kæmi í viðauka 1 við hana. Þá var eftirfarandi fyrirspurn sett fram af hálfu kæranda: „Er bjóðendum rétt að líta svo á að í greinum 1.2.5 og/eða 1.6.15 í útboðsgögnum sé verið að færa kröfur reglugerðar nr. 1330/2023 (auk annarra krafna sem leiða af lögum, reglugerðum og Evróputilskipunum) inn í útboðsskilmála með þeim afleiðingum að hlutfall vistvænna ökutækja bjóðenda í útboðinu eigi að vera í samræmi við lágmarksmarkmið þau sem koma fram í viðauka 1 með reglugerðinni? Ef svo er ekki, er spurt hvaða ástæður eru fyrir því að kaupandi telur sig óskuldbundinn af kröfum reglugerðar nr. 1330/2023?“

Svar varnaraðila barst 10. sama mánaðar. Í því kom eftirfarandi fram: „Kaupandi bendir á að reglugerð nr. 1330/2023 um opinber innkaup á vistvænum og orkunýtnum ökutækjum kveður á um heildarmarkmið opinberra aðila varðandi hlutfall vistvænna ökutækja í innkaupum þeirra á tilteknu tímabili, sbr. viðauka reglugerðarinnar. Reglugerðin setur hins vegar ekki beinar kröfur um að hvert einstakt útboð eða samningur uppfylli tiltekið hlutfall vistvænna ökutækja, heldur ber opinberum aðilum að hafa þessi markmið til hliðsjónar við skipulag og framkvæmd innkaupa sinna. Reglugerðin leiðir því ekki sjálfkrafa til þess að tiltekið lágmarkshlutfall vistvænna ökutækja þurfi að vera uppfyllt í þessu tiltekna útboði, nema slíkar kröfur séu sérstaklega settar fram í útboðsgögnum.“

Í svari varnaraðila kom einnig fram að kaupandi hefði þó ákveðið, í því skyni að stuðla að umhverfissjónarmiðum við framkvæmd samningsins og hvetja þjónustuaðila til að þróa rekstur sinn í átt að vistvænni ökutækjum, að gera breytingu á grein 1.6.1 í útboðsgögnum þannig að við bættist eftirfarandi krafa: „Kaupandi áskilur sér rétt til að óska ekki eftir framlengingu ef seljandi er ekki í stöðu til að sinna a.m.k. 65% af öllum aksturstímum í innanbæjarakstri í hluta 2 og 4 með vistvænum bifreiðum. Kaupandi mun framkvæma úttekt í samræmi við kafla 1.3.7 Eftirlit – úttektir í lok 2030 og kanna hvort þessi skilyrði eru uppfyllt á þeim tímapunkti. Kaupandi mun tilkynna fyrir 10 jan 2031 hvort hann mun óska eftir framlengingu á samningi eftir júlí 2031.“

Í kjölfarið beindi kærandi fyrrgreindri kæru til nefndarinnar.

Svo sem áður er rakið gerði varnaraðili samkvæmt upplýsingaskilaboðum breytingar á útboðsgögnum 25. mars 2026 og setti nýjar kröfur um hlutfall bifreiða sem ættu að vera vistvænar. Nánar tiltekið var í grein 1.3 um tæknilýsingu gerð eftirfarandi krafa: „Bjóðandi skal uppfylla eftirfarandi kröfu í samræmi við markmiðin í reglugerð 1330/2023 um opinber innkaup á vistvænum og orkunýtnum ökutækjum: A.m.k. tvær bifreiðar í flokki M1 og/eða M2 skulu vera vistvænar (en bifreiðar í þessum tveimur flokkum eru samtals fjórar). Hópbifreið/strætisvagn í flokki M3 (samtals 65 til 75 farþegar – sitjandi og standandi) í hluta 3 og 4 skal vera vistvæn.“ Þá var jafnframt gerð sú krafa að bifreiðar skyldu vera til staðar eða í pöntun. Samhliða breytingunni var fyrrgreind viðbót við grein 1.6.1 felld brott. Degi síðar, eða 26. sama mánaðar, áréttaði varnaraðili með opinberum upplýsingum að með vistvænu og orkunýtnu ökutæki væri átt við ökutæki í flokki M1 og M2 þar sem útblástur færi ekki yfir 50 CO2 g/km og 0 CO2 g/km. Strætisvagn í flokki M3 ætti a.m.k. að hluta til að vera knúinn áfram af annarri orku en jarðefnaeldsneyti.

II

Kærandi mótmælir frávísunarkröfu varnaraðila, sem heldur því fram að málið falli utan valdsviðs kærunefndar útboðsmála á þeim grundvelli að kæran lúti í reynd að ætluðu broti gegn reglugerð nr. 1330/2023. Kærandi bendir á að samhliða kröfu sinni um frávísun hafi varnaraðili gert breytingar á útboðsskilmálum í samræmi við efni kærunnar. Breytingar varnaraðila feli þannig í sér viðurkenningu á réttmæti málatilbúnaðar kæranda í málinu og því hafi verið fullt tilefni til að leggja fram kæru í málinu.

Í samhengi við frávísunarkröfu varnaraðila er rétt að geta þess að kæran byggði í fyrsta lagi á því að útboðsgögn væru ekki í samræmi við reglugerð nr. 1330/2023 og að af því leiddi að útboðsskilmálar hins kærða útboðs væru ómálefnalegir og brytu í bága við meginreglur útboðsréttar og lög nr. 120/2016. Um þetta sagði nánar í kærunni að kærandi væri ósammála varnaraðila um að þeim síðarnefnda væri ekki skylt að fylgja fyrirmælum reglugerðar nr. 1330/2023 við hin kærðu innkaup. Reglugerðin legði skyldur á opinbera kaupendur um að fylgja henni við tiltekin innkaup. Samkvæmt 3. gr. hennar gilti hún um öflun opinberra aðila á ökutækjum til flutninga á vegum, meðal annars hópbifreiða. Samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins væri með öflun ökutækja til flutninga á vegum átt við innkaup sem væru útboðsskyld samkvæmt lögum nr. 120/2016. Fram kæmi í 2. tölulið 2. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar að opinberir þjónustusamningar um farþegaflutninga samkvæmt IV. kafla laga nr. 28/2017 um farþegaflutninga og farmflutninga á landi ættu undir gildissvið reglugerðarinnar. Óumdeilt væri að fyrirliggjandi innkaup væru útboðsskyld samkvæmt lögum nr. 120/2016 og ljóst að með því væri stefnt að því að gera opinberan þjónustusamning um farþegaflutning samkvæmt IV. kafla fyrrgreindra laga nr. 28/2017. Þá væri ljóst að á varnaraðila hvíldi skýr skylda samkvæmt 5. gr. reglugerðarinnar, sbr. viðauka 1 við hana, til að kveða á um lágmarkshlutfall vistvænna ökutækja af heildarfjölda boðinna ökutækja í tæknilýsingu útboðsins, í samræmi við þær lágmarkskröfur sem gerðar væru í viðauka 1 við reglugerðina. Nánar tiltekið yrði að miða við að lágmarkshlutfall vistvænna ökutækja væri 65%. Af meginreglum útboðsréttar og laga nr. 120/2016 leiddi að útboðsskilmálar yrðu að vera málefnalegir, sem fæli nánar tiltekið í sér að þeir þyrftu að vera í samræmi við lög og reglugerðir.

Í öðru lagi byggði kæran á því að ósamræmi væri í útboðsgögnum og þau þannig óskýr, sem færi í bága við 1. mgr. 15. og 47. gr. laga nr. 120/2016. Ýmsar almennar kröfur hefðu verið gerðar til bjóðenda til að tryggja að boðnar bifreiðar væru í samræmi við kröfur sem gerðar væru samkvæmt lögum og stjórnvaldsfyrirmælum án þess þó að vísað væri til tiltekinna laga og stjórnvaldsfyrirmæla. Ætti þetta við um greinar 1.2, 1.3 og 1.6, einkum ákvæði 1.2.5, 1.3.8.1 og 1.6.13. Á meðal þeirra reglugerða sem giltu um búnað sem notaður væri til fólksflutninga á landi í atvinnuskyni væri reglugerð nr. 1330/2023, sem fæli jafnframt í sér innleiðingu nánar tilgreindrar tilskipunar Evrópusambandsins á sviði umhverfisverndar. Kærandi teldi á hinn bóginn ekki skýrt hvort gerðar væru þær kröfur til bjóðenda að boðinn bifreiðafloti væri í samræmi við reglugerð nr. 1330/2023. Af meginreglu 1. mgr. 15. gr. laga nr. 120/2016 leiddi að gæta skyldi jafnræðis, meðalhófs og gagnsæis við opinber innkaup. Útboðsgögn skyldu samkvæmt 47. gr. laganna innihalda allar nauðsynlegar upplýsingar til þess að bjóðanda væri unnt að gera tilboð. Í þessu fælist meðal annars að kaupandi bæri ábyrgð á því að útboðsgögn væru skýr um þær kröfur sem gerðar væru til bjóðenda og hvernig tilboð þeirra yrðu metin.

Kröfu sína um málskostnað byggir kærandi á 3. mgr. 111. gr. laga nr. 120/2016 og því að varnaraðili hafi með fyrrgreindri breytingu á grein 1.3 komið til móts við þær athugasemdir sem kærandi hafði við útboðslýsingu varnaraðila og þær kröfur sem leiða af reglugerð nr. 1330/2023. Þannig hafi varnaraðili orðið við veigamiklum þætti í kröfugerð kæranda og honum því skylt að greiða kæranda málskostnað.

III

Krafa varnaraðila um frávísun kærunnar byggir á því að hún lúti í reynd að ætluðu broti gegn reglugerð nr. 1330/2023 sem falli utan valdsviðs nefndarinnar samkvæmt 2. mgr. 103. gr. laga nr. 120/2016. Valdsvið nefndarinnar taki til ætlaðra brota á lögunum og reglum settum með stoð í lögum nr. 120/2016 en ekki til reglugerða sem settar séu á grundvelli annarra laga svo sem við eigi um reglugerð nr. 1330/2023. Ágreiningur um hvort og hvernig beita eigi þeirri reglugerð við tiltekin innkaup falli þar af leiðandi ekki undir valdsvið kærunefndar útboðsmála.

Nefndin hafi jafnframt lagt til grundvallar að reglur, sem ekki er vísað til í útboðsgögnum, teljist ekki hluti af skilmálum og falli meint brot gegn þeim því ekki undir valdsvið nefndarinnar. Í þeim efnum vísar varnaraðili til úrskurðar nefndarinnar 13. mars 2024 í máli nr. 44/2023. Almenn tilvísun í útboðsgögnum um að boðinn búnaður skuli uppfylla gildandi lög leiði ekki til þess að reglugerð nr. 1330/2023 sé í reynd gerð að hluta útboðsgagna. Loks er á því byggt að jafnvel þótt fallist verði á með kæranda að varnaraðili hafi lagt rangt mat á gildissvið eða þýðingu reglugerðar nr. 1330/2023 fyrir hin umdeildu innkaup breyti það ekki því að ágreiningur málsins lúti eftir sem áður að reglugerð settri með stoð í lögum nr. 70/2012 um loftslagsmál en ekki broti gegn lögum nr. 120/2016 eða reglum settum á grundvelli þeirra.

IV

Hlutverk kærunefndar útboðsmála er að leysa með skjótum og óhlutdrægum hætti úr kærum fyrirtækja vegna ætlaðra brota á lögum nr. 120/2016 um opinber innkaup og reglum settum samkvæmt þeim, þar á meðal um almenn innkaup opinberra aðila, innkaup á sviði varnar- og öryggismála, innkaup opinberra aðila sem annast vatnsveitu, orkuveitu, flutninga og póstþjónustu og gerð sérleyfissamninga. Málsmeðferð kærunefndarinnar takmarkast við það kæruefni sem lagt er fyrir hana, sbr. 2. mgr. 103. gr. laga nr. 120/2016. Samkvæmt 5. mgr. ákvæðisins fjallar nefndin um lögmæti innkaupa þeirra opinberu aðila sem lögin taka til, sbr. 3. gr. þeirra.

Óumdeilt er milli aðila að um fyrirliggjandi útboð gildi ákvæði laga nr. 120/2016. Ágreiningur aðila lýtur á hinn bóginn að því hvort það kæruefni sem lagt var fyrir nefndina með kæru 13. mars 2026 hafi fallið utan við valdsvið hennar. Á því er byggt af hálfu varnaraðila að kæran hafi í reynd lotið að ætluðu broti gegn reglugerð nr. 1330/2023 sem ekki hafi verið sett með stoð í lögum nr. 120/2016. Ágreiningur um hvort beita eigi þeirri reglugerð við tiltekin innkaup falli þar með utan valdsviðs nefndarinnar samkvæmt 2. mgr. 103. gr. laga nr. 120/2016.

Svo sem áður er rakið byggði kærandi kæru sína annars vegar á því að útboðsgögn væru ekki í samræmi við reglugerð nr. 1330/2023 og að af því leiddi að útboðsskilmálar hins kærða útboðs væru ómálefnalegir og brytu í bága við meginreglur útboðsréttar og lög nr. 120/2016. Hins vegar að ósamræmi væri í útboðsgögnum og þau því óskýr, sem færi í bága við 1. mgr. 15. og 47. gr. laga nr. 120/2016. Kæruefnið sem lagt var fyrir nefndina laut þannig að því hvort útboðsgögn og nánar tilgreindir skilmálar útboðsins færu í bága við meginreglur útboðsréttar og ákvæði laga nr. 120/2016. Þótt að við úrlausn kæruefnisins hafi öðrum þræði þurft að taka afstöðu til inntaks ákvæða reglugerðar nr. 1330/2023 verður kæruefnið ekki undanskilið valdsviði nefndarinnar, sbr. til hliðsjónar úrskurð nefndarinnar 30. mars 2026 í máli nr. 38/2024. Kröfu varnaraðila um frávísun er því hafnað.

Hvað varðar kröfu kæranda um málskostnað segir í 1. málsl. 3. mgr. 111. gr. laga nr. 120/2016 að nefndin geti ákveðið að varnaraðili greiði kæranda kostnað við að hafa kæruna uppi. Umrætt ákvæði á rætur sínar að rekja til 3. mgr. 81. gr. eldri laga um opinber innkaup nr. 94/2001. Í lögskýringargögnum með því ákvæði kom fram að ákvörðun um málskostnað ætti að jafnaði aðeins að koma til greina ef varnaraðili tapaði máli fyrir nefndinni í öllum verulegum atriðum.

Líkt og rakið er hér að framan byggðu kröfur kæranda einkum á því að útboðsskilmálar væru ómálefnalegir og andstæðir lögum nr. 120/2016 þar sem í þeim væri ekki áskilnaður um hlutfall vistvænna ökutækja í samræmi við reglugerð nr. 1330/2023. Fyrir liggur að í kjölfar kærunnar gerði varnaraðili breytingar á útboðsgögnum sem vísuðu til markmiða reglugerðarinnar og kváðu á um nánar tilgreindar kröfur um vistvæn ökutæki. Verður því lagt til grundvallar að varnaraðili hafi með þessu gert breytingar sem samrýmast í veigamiklum atriðum málsástæðum kæranda fyrir nefndinni. Varnaraðila verður því gert að greiða kæranda málskostnað eins og er nánar rakið í úrskurðarorði og er þar tekið tillit til virðisaukaskatts.

Úrskurðarorð

Varnaraðili, Fjársýsla ríkisins, greiði kæranda, GTS ehf., 500.000 krónur í málskostnað.

Reykjavík, 11. maí 2026

Reimar Pétursson

Kristín Haraldsdóttir

Auður Finnbogadóttir