Mál nr. 22/2026. Ákvörðun kærunefndar útboðsmála.

Ákvörðun kærunefndar útboðsmála 26. maí 2026
í máli nr. 22/2026:
Ístak hf.
gegn
Kópavogsbæ og
ÞG verktökum ehf.

Lykilorð
Sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar.

Útdráttur
Kærunefnd útboðsmála hafnaði kröfu varnaraðila um að aflétta sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar, sbr. 2. mgr. 107. gr. og 1. mgr. 110. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup.

Með kæru móttekinni hjá kærunefnd útboðsmála 27. apríl 2026 kærði Ístak hf. (hér eftir „kærandi“) innkaupaferli Kópavogsbæjar (hér eftir „varnaraðili“) nr. 2402380 auðkennt „Design and construction of a football stadium at Kórinn.“

Kærandi krefst þess að kærunefnd útboðsmála felli úr gildi ákvörðun varnaraðila að velja tilboð ÞG verktaka ehf. og þar með hafna tilboði kæranda í hinu kærða útboði. Þess er einnig krafist að kærunefnd útboðsmála láti í ljós álit sitt á skaðabótaskyldu varnaraðila gagnvart kæranda, nema afstaða til annarra krafna leiði til þess að það eigi ekki við. Auk þessa krefst kærandi málskostnaðar úr hendi varnaraðila. Kærandi krefst enn fremur að kærunefnd útboðsmála stöðvi samningsgerð varnaraðila með vísan til 1. mgr. 110. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup þar til endanlega hefur verið skorið úr kæru þessari.

Varnaraðili krefst þess í greinargerð sinni 13. maí 2026 að stöðvun samningsgerðar verði aflétt og að öllum kröfum kæranda verði hafnað.

ÞG verktakar ehf. krefst þess í greinargerð sinni 12. maí 2026 að hafnað verði kröfum kæranda og að kærunefnd útboðsmála aflétti stöðvun samningsgerðar, en að auki að kæranda verði gert að greiða félaginu kostnað við að halda uppi vörnum í máli þessu.

Kærunefnd útboðsmála tilkynnti aðilum málsins með tölvupósti 28. apríl 2026 um að ákveðið hefði verið að kalla Ásmund Ingvarsson sem sérfræðing til ráðgjafar og aðstoðar nefndinni í málinu með vísan til 2. mgr. 104. gr. laga nr. 120/2016. Aðilar málsins gerðu ekki athugasemd við það og var skipunarbréf hans undirritað 8. maí 2026 og fengu aðilar málsins afrit af því.

Í þessum hluta málsins verður tekin afstaða til fyrrgreindra krafna varnaraðila um að sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar verði aflétt en úrlausn málsins bíður að öðru leyti endanlegs úrskurðar.

I

Hið kærða innkaupaferli var auglýst í desember 2025. Samkvæmt grein 1.1 í útboðsskilmálum var um að ræða samkeppnisviðræður að undangengnu forvali í samræmi við 37. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup. Óskað væri eftir tillögum og tilboðum frá þeim þátttakendum sem valdir væru í kjölfar forvals fyrir samkeppnisviðræður. Í almennri lýsingu verksins í grein 1.1.1 í útboðsskilmálum kom fram að óskað væri eftir tilboðum í hönnun og byggingu áhorfendastúku með þjónustubyggingu sem skyldi vera á tveimur hæðum, fullbúnum upphituðum gervigrasvelli með vallarlýsingu og öllu sem því fylgi, við aðalvöll HK í Kórahverfi í Kópavogi. Samkeppnisviðræðurnar næðu yfir arkitektahönnun, verkfræðihönnun, uppsteypu á stúku og þjónustubyggingu, frágangi hennar að innan og utan, uppbyggingu á upphituðum gervigrasvelli með flóðlýsingu sem og frágangi lóðar umhverfis stúku og gervigrasvelli. Einnig kom fram að miðað væri við að neðri hluti hússins yrðu staðsteyptir veggir, einangraðir að utan, með vind- og vatnsvarnarlagi og klæddir vandaðri plötuklæðningu úr málmi eða öðru slit- og álagssterku efni. Hluti steyptra veggja væru undir jarðvegi og skyldi meðhöndla þá með vatnsþéttilagi, einangrun og drenandi frágangi. Áhorfendastúkan skyldi hönnuð samkvæmt hugmyndafræði algildrar hönnunar, en í því fælist að hanna góðar lausnir með jafnrétti og vellíðan alls fólks í fyrirrúmi. Þá voru helstu verkþættir taldir upp í sömu grein útboðsskilmálum.

Í grein 1.1.4.1 og undirgreinum var fjallað um feril samkeppnisviðræðna og skil á tillögum og tilboði. Kom þar fram að samkeppnisviðræðunum yrði skipt upp í fjögur þrep og myndi verkkaupi einungis taka ákvörðun um val tilboðs eftir að þátttakendur hefðu lagt fram endanleg tilboð. Verkkaupi myndi kalla til matsnefnd og viðræðunefnd. Í fyrstu umferð samkeppnisviðræðnanna skyldu þátttakendur skila inn upphaflegri tillögu og verðtilboði undir nafnleynd. Matsnefnd myndi fara yfir tillögurnar og tilboðin og skila einkunn ásamt skriflegri umsögn um hverja tillögu sem kæmi til mats. Verðtilboðin kæmu ekki til mats á þessu stig, heldur yrðu einungis til hliðsjónar. Hver þátttakandi fengi afhenta umsögn um sína tillögu og stigagjöf. Viðræðunefnd verkkaupa myndi kynna nánar niðurstöður og athugasemdir matsnefndar fyrir hverjum þátttakenda fyrir sig. Í kjölfarið myndi viðræðunefnd eiga í viðræðum við þátttakendur með það að markmiði að skýra, þróa og aðlaga tillögur þátttakenda og kröfur verkkaupa þannig að samræmi myndi nást milli markmiða verkefnisins og tæknilegra og framkvæmdalegra lausna þátttakenda út frá umsögn matsnefndar. Einnig var tekið fram að viðræðurnar myndu byggja á umsögn matsnefndar og framkomnum athugasemdum og fara fram á grundvelli jafnræðis, þannig að allar breytingar á kröfum eða útfærslum væru kynntar öllum þátttakendum með sama hætti. Viðræðunefnd myndi ekki eiga sæti í matsnefnd. Þegar verkkaupi mæti að viðræðum væri lokið og ekki væri þörf á frekari viðræðum við þátttakendur myndi verkkaupi formlega loka samningaferlinu með tilkynningu og gefa út boð til þátttakenda um að leggja fram endanlegar tillögur ásamt verðtilboði.

Um val á tilboði var fjallað í kafla 1.3 í útboðsskilmálum og undirgreinum hans. Valforsendur komu fram í grein 1.3.1 og tekið fram að tilboð yrði valið á grundvelli hagkvæmasta tilboðs milli verðs og gæða, þar sem verð gildi 30% og mat á gæðum tillögu gildi 70%. Það tilboð sem fengi flest stig samanlagt fyrir mat á tillögum eftir yfirferð matsnefndar og verð eftir opnun tilboða yrði talið hagkvæmasta tilboðið.

Í grein 1.3.1.1 var fjallað um gæðamat tillögu. Gæðamati yrði skipt í þrjá hluta; í fyrsta lagi aðkoma – aðgengi og tengsl við nánasta umhverfi, sem gilti 21 stig; í öðru lagi húsnæði – innra skipulag, flæði og tengsl rýma, sem gilti 22 stig; og í þriðja lagi hagkvæmni – efnisval, tæknikerfi og umhverfis- og öryggisþætti, sem gilti 57 stig. Matsnefndin myndi yfirfara þessi atriði og gefa stig miðað við þær forsendum sem fram komu í matsblaði, sem fylgdi með útboðsgögnum. Stigagjöf var svo nánar útskýrð samkvæmt formúlu í sömu grein, auk þess sem matskvarði kom fram í greininni ásamt nánari útskýringum á hvernig lausn félli að kröfum útboðslýsingar.

Með útboðslýsingu fylgdi matstafla, þar sem framangreind matsatriði voru brotin niður á 24 liði. Liðurinn „Aðkoma“ var brotinn niður á 5 nánar tilgreinda liði. Í hverjum lið var að finna nánari skýringu á þeim atriðum sem leitað væri að ásamt vægi hvers liðar og hvaða gögnum þátttakendur skyldu skila. Matstöfluna myndi matsnefnd fylla út, þ.e. einkunnagjöf ásamt athugasemdum eða rökstuðningi hvers matsnefndarmanna.

Þá fylgdi með útboðsgögnum þarfa- og kröfulýsing. Að því er varðar ágreiningsefnið í máli þessu þá kom fram í grein 1.5.5.10, sem fjallaði um kröfur til einstakra rýma, að stigar og lyftuhús skyldu vera miðsvæðis og í góðum tengslum við miðkjarna og þannig að gott flæði væri um húsið. Stigi skyldi vera nægjanlega breiður til að anna þeirri umferð sem gera megi ráð fyrir og uppfylla reglugerðarkröfur. Koma skyldi fyrir öflugri lyftu af fullnægjandi stærð og með opnun fyrir sjúkrabörur.

Í grein 1.6.1 í þarfa- og kröfulýsingu, sem fjallaði um kröfur til byggingarhluta, kom fram að þök skyldu vera með dúk, annað hvort PVC eða asfaltpappa í yfirborði sem endanlegt vatnsvarnarlag. Að því er varðar byggingareðlisfræði þaka þá voru gerðar kröfur um lítið hallandi (halli >1:40) óloftræst þak með þurri einangrun. Ofan á burðarkerfið, talið innan frá og út, kæmi rakavörn, þ.e. asfaltdúkur, einangrun, vatnsvörn (t.d. PVC eða asfaltdúkur) og farg eða festing. Að auki voru gerðar kröfur til loftræstingu þaka. Tekið var fram að það væri á valdi verktaka að bjóða sem hagkvæmustu og bestu lausn í þessum efnum, sem skyldi þó hljóta samþykki verkkaupa. Hönnun þakfrágangs skyldi uppfylla allar almennar hönnunarreglur og viðeigandi staðla.

Í grein 1.6.6 í þarfa- og kröfulýsingu komu fram kröfur til innveggja. Þeir skyldu vera ýmist steyptir eða hlaðnir, sléttir og lausir við misfellur í yfirborði, ýmist málaðir eða flísalagðir. Notast skyldi við viðurkennd málningarkerfi sem skyldu valin út frá starfsemi og álagi í viðkomandi rými, t.d. þar sem vænta megi álags vegna raka.

Tveir þátttakendur voru valdir til þátttöku í samkeppnisviðræðunum, annars vegar kærandi og hins vegar ÞG verktakar. Á fyrsta stigi viðræðnanna fékk kærandi alls 14,26 stig fyrir fyrsta matsþáttinn, „Aðkoma“, og þar af 10,69 stig fyrir fyrstu þrjá liðina í þeim matsþætti. Í endanlegu tilboði fékk kærandi 13,51 stig fyrir sama matsþátt og þar af 9,19 fyrir fyrstu þrjá liðina í matsþættinum. ÞG verktakar ehf. fékk 9,19 stig fyrir fyrstu þrjá liðina í fyrsta matsþættinum og alls 13,32 stig í heild fyrir þann hluta matsþáttarins. Í seinni tillögu sinni fékk ÞG verktakar ehf. 10,88 stig fyrir fyrstu þrjá liðina og alls 15,38 stig í þessum matsþætti.

Í niðurstöðu innkaupaferlisins kom fram að tilboð kæranda hefði alls fengið 77,57 heildarstig en ÞG verktakar ehf. hefði fengið 78,56 heildarstig. Hinn 17. apríl 2026 tilkynnti varnaraðili bjóðendum að ákveðið hefði verið að velja tilboð ÞG verktaka ehf.

II

Kærandi byggir annars vegar á því að varnaraðili hafi lækkað einkunnagjöf sína fyrir mat á gæðum í tilboði kæranda með ólögmætum hætti og hins vegar byggir kærandi á því að tilboð ÞG verktaka ehf. hafi í nokkrum atriðum verið í ósamræmi við lágmarkskröfur og því hafi varnaraðila verið óheimilt að velja það. Bendir kærandi á að munur á stigagjöf í gæðamati hafi verið 1,5 stig kæranda í vil, en munur á heildarstigum hafi verið 0,99 stig ÞG verktökum ehf. í vil. Kæran lúti aðeins að einu atriði, þ.e. lækkun stigagjafar matsnefndar fyrir liði 1-3 í matsatriði 1 um aðkomu. Það matsatriði hafi vegið 21% og hæsta mögulega einkunn verið 21 stig. Kærandi hafi fengið14,26 stig fyrir þetta matsatriði, og þar af 10,69 stig fyrir liði 1-3. Fyrir endanlegt tilboð hafi kærandi fengið 13,51 stig fyrir þetta matsatriði, og þar af 9,19 stig fyrir liði 1-3.

Kærandi bendir á að það sem hafi breyst milli upphaflegs tilboðs og endanlegs tilboðs hans hafi verið að kærandi hafi útfært viðkomandi liði í samræmi við ábendingar viðræðunefndar varnaraðila sem hafi byggt á endurgjöf matsnefndar. Í fundargerð frá 17. mars 2026 komi fram að arkitekt kæranda hafi upplýst að hann hefði nýjar teikningar og breytingar í samræmi við athugasemdir matsmanna og viðræðunefndar, sem hafi sýnt betri tengingar og hvernig allir göngustígar tengdust við Glódísartorg. Að öðru leyti hafi allar breytingar innanhúss verið gerðar eftir samræðufundi varnaraðila og kæranda, og tekið tillit til athugasemda á fyrri tillögu. Breytingar utanhúss hafi snúið að því að einfalda skyggni, fækka gólfsíðum gluggum að ósk varnaraðila og taka út hönnun á þeim svæðum sem ekki hafi tilheyrt verkefninu. Að öðru leyti hafi endanleg tillaga verið eins og upphafleg tillaga kæranda.

Kærandi telji að almennt megi gera ráð fyrir að einkunnir vegna liða þar sem ábendingum matsnefndar væri mætt myndu hækka milli tilboða, eða í versta falli haldist óbreyttar. Hefði einkunnagjöf fyrir þessa þrjá umþrættu liði haldist óbreytt milli tilboða hefði heildareinkunn fyrir matsatriði þetta verið 15,01, og kærandi hefði því fengið 50,67 stig fyrir gæði. Af þessu leiði að heildarstig tilboðs kæranda hefðu þá verið 78,63 stig og þar með hærra en tilboð ÞG verktaka ehf.

Kærandi telur að óheimilt sé að lækka einkunn tilboðs hans með þeim hætti sem varnaraðili hafi gert. Hvergi í lögum nr. 120/2016 eða í útboðsgögnum hafi verið gert ráð fyrir þeim möguleika að samkeppnisviðræður, sem hafi það að markmiði að breyta tillögum þátttakenda þannig að þær mæti þörfum kaupanda betur, leiði til verri stigagjafar við það að þörfum kaupanda sé betur mætt. Slík niðurstaða fari gegn 2. mgr. og 6. mgr. 37. gr. laga nr. 120/2016. Þá bendir kærandi á að kaupanda í opinberum innkaupum beri jafnframt að skilgreina forsendur fyrir mati tilboða skýrlega fyrirfram. Kaupandi skuli meta tilboð í samkeppnisviðræðum á grundvelli þeirra forsendna fyrir vali tilboðs sem hafi komið fram í upphaflegri útboðslýsingu eða útboðsgögnum, sbr. 8. mgr. 37. gr. laga nr. 120/2016. Betri lausn, sem mætir athugasemdum í samkeppnisviðræðum, geti eðli máls samkvæmt ekki fengið verri einkunn en fyrri lausn nema matsviðmiðum hafi verið breytt þannig að í bága fari við framangreint ákvæði sem og meginreglu um gagnsæi, sbr. 15. gr. laga nr. 120/2016. Slíkum matsforsendum megi ekki beita með handahófskenndum hætti, enda færi slíkt bæði gegn meginreglum 15. gr. laganna um gagnsæi og jafnræði. Það að einkunn hafi lækkað milli tilboða sýni að matsforsendum hafi verið beitt með handahófskenndum hætti.

Í þessu sambandi bendir kærandi einnig á 6. mgr. 79. gr. laga nr. 120/2016 og til athugasemda í frumvarpi til laganna þar sem komi skýrt fram að val á tilboðum verði að byggjast á upphaflegum valforsendum. Gæta verði þess vandlega að forsendum fyrir tilboðum sé ekki raskað svo gengið sé gegn jafnræði. Þá sé þessi krafa um hlutlægni og gagnsæi jafnframt áréttuð í yfirlýstum markmiðum laga nr. 120/2016. Telji kærandi ljóst að það að stigagjöf hans hafi verið lækkuð, eftir að hafa orðið við ábendingum varnaraðila um úrbætur, bendi til þess að mat kaupanda hafi verið ófyrirsjáanlegt og hlutlægt, sem brjóti gegn kröfum um gagnsæi og hlutlægni. Varnaraðili geti ekki án málefnalegra og fyrirfram gefinna hlutlægra raka breytt og lækkað stigagjöf sem áður hafði verið gefin í ferlinu. Í þessu sambandi vísar kærandi til forsendna í dómi Hæstaréttar Íslands í máli nr. 366/2013 og til úrskurðar kærunefndar útboðsmála í máli nr. 3/2023.

Auk framangreinds byggir kærandi á því að annmarkar hafi verið á tilboði ÞG verktaka ehf. Í þessu sambandi vísar kærandi til liðar 1.5.5.10 í þarfa- og kröfulýsingu. Þar hafi komið fram að stigar og lyftuhús skyldu vera miðsvæðis og í góðum tengslum við miðkjarna og þannig að gott flæði væri um húsið. Í endanlegri tillögu ÞG verktaka ehf. sé þessari kröfu ekki fullnægt og vísar kærandi til myndar félagsins í tillögunni. Að auki telur kærandi að endanleg tillaga ÞG verktaka ehf. uppfylli ekki kröfur í grein 1.6.1. Félagið geri ráð fyrir þakhalla 1:40 en af því leiði að tilgreind aðalregnvörn skuli vera þakdúkur eða tvöfaldur pappi samkvæmt grein 10.5.4 í byggingarreglugerð. Af mynd í endanlegri tillögu ÞG verktaka ehf. megi sjá að ekki sé gert ráð fyrir þakdúk eða tvöföldum pappa, heldur trapisu samlokueiningum. Það telji kærandi ekki ná sama árangri hvað varði vatnsheldni og endingartíma og heill þakdúkur eða pappi. Megi því ætla að mikil hætta sé á uppsöfnun vatns og leka á samlokueiningum með þennan halla.

Þá vísar kærandi til þess að lausn ÞG verktaka ehf. virðist gera ráð fyrir léttum gipsveggjum, en slík lausn samrýmist ekki kröfu greinar 1.6.6 í þarfa- og kröfulýsingu sem hafi krafist þess að innveggir skyldu vera ýmist steyptir eða hlaðnir. Kærandi bendir á að íþróttamannvirki, og sérstaklega búningsklefar og gangar sem þurfi að þola mikið álag og raka, krefjist gegnheilla veggja sem þýði að þeir þurfi að vera steyptir eða hlaðnir. Loks bendir kærandi á að svo virðist sem tillaga ÞG verktaka ehf. kalli á breytingar á deiliskipulagi, en gert sé ráð fyrir innkeyrslu á miðri lóð á svæði sem deiliskipulag merkir undir annað. Í samkeppnisviðræðunum hafi varnaraðili tekið fram að einungis tvær ákvarðanir um leyfileg frávik frá deiliskipulagi, en þær hafi ekki lotið að aðkomu eða innkeyrslu. Að mati kæranda hafi allt framangreint leitt til þess að ákvörðun varnaraðila um að velja tilboð ÞG verktaka ehf. hafi verið ólögmæt sem fella beri úr gildi.

III

Varnaraðili byggir á því að einkunnagjöf hans í hinu kærða útboði hafi verið rétt og ákvörðun um val tilboðs ÞG verktaka ehf. hafi því verið rétt og lögmæt. Þá vísar varnaraðili til 2. mgr. 107. gr. laga nr. 120/2016 þar sem fram komi heimild til handa kærunefnd útboðsmála að líta til þeirra einka- og almannahagsmuna sem í húfi séu og hvort þeir séu meiri eða minni en hagsmunir kæranda af því að viðhalda banni við samningsgerð. Áætlað upphaf samnings hafi verið 1. maí 2026 og nauðsynlegt sé að hefja verk og ná að klára ákveðnum áfanga fyrir veturinn. Telji varnaraðili að almannahagsmunir krefjist þess að stöðvun samningsgerðar verði aflétt. Þá leiki verulegur vafi á málsástæðum kæranda þannig að ekki séu meiri líkur en minni að ákvörðun varnaraðila teljist ólögmæt. Um sé að ræða tæplega tveggja milljarða króna samning sem hafi fylgt skipulögðu og ströngu innkaupaferli og verði því að telja það almannahagsmuni að framkvæmdir geti hafist í samræmi við áætlanir.

Varnaraðili heldur því fram að það sé rangt hjá kæranda að matsviðmiðunum hafi verið breytt, en allir skilmálar um valforsendur, matsnefnd, matsþætti, matsliði og matskvarða hafi verið óbreyttir frá því að útboðsskilmálar samkeppnisviðræðna hafi verið sendir þátttakendum 22. desember 2025.

Á fundum viðræðunefndar með kæranda hafi komið fram að myndir af lóð í tillögu kæranda væru aðeins útfærsla og hugmynd en ekki hluti af tillögu að því sem kærandi myndi framkvæma. Þá hafi kærandi staðfest að kostnaður verktaka af tillögum verktaka á lóð væri ekki innifalinn í verðtilboði hans, og í reynd hafi lóð og aðkoma að mannvirkinu verið mjög ólík milli tillagna kæranda. Það hafi verið margvíslegar breytingar gerðar á viðræðufundum sem hafi haft áhrif á útfærslur kæranda á aðkomu, aðgengi og tengsl við nánasta umhverfi.

Þá vísar varnaraðili til þess að í lokatillögu kæranda hafi verið fellt út úr texta atriði sem sneri að aðkomu neyðarbíla, bílastæði og afstöðumynd, að því er varðar tengingu við nærumhverfi, og virðist kærandi þannig gera ráð fyrir breytingu á aðkomu en á sama tíma byggi kærandi á því að matsmönnum hafi verið óheimilt að taka mið af útfærslu breytinga á einkunnum fyrir lokatillögu kæranda. Varnaraðili andmæli því að það sé veruleg athugasemd við niðurstöðu gæðamats að einkunn kæranda hafi aðeins verið 9,19 stig fyrir þrjá liði af 24 matsliðum í stað 10,69 stiga. Hið mikilvæga sé að sömu matsaðilar hafi metið báðar tillögur beggja bjóðenda og matsliðir og matskvarðar hafi verið þeir hinir sömu. Það sé ekkert í lögum nr. 120/2016 sem tryggi þátttakendum í samkeppnisviðræðum að þær leiði ávallt til hækkunar einkunna í gæðamati. Einkunnir í samkeppnisviðræðunum hafi verið samsettar mötum einstaklinga með dreifða þekkingu, reynslu og skoðanir á matsliðunum. Þannig séu auknar líkur á því að einkunn verði sanngjörn í samræmi við dreifða skoðun einstaklinga með ólík sjónarmið.

Að auki sé engin rökrétt lausn málsins fengin með því að taka þrjá matsliði af 24 og krefjast eingöngu endurskoðunar á þeim eingöngu til hækkunar. Sumir matsliðir hafi hækkað milli tillaganna og aðrir hafi lækkað, en slíkt sé eðlilegt þegar mismunandi tillögur og útfærslur komi til mats. Ef fallist yrði á kröfur kæranda um endurskoðun og hækkun á völdum matsliðum kæranda, þá felist í því að endurskoða þyrfti alla matsliði beggja þátttakenda sem hafi lækkað milli mata. Til samræmis þyrfti jafnframt að endurskoða alla matsliði með tilliti til lækkunar ef einkunnir myndu hækka milli mata. Að teknu tilliti til jafnræðis og sanngirni þá sé ekkert sem bendi til þess að útfærsla kæranda leiði til þeirrar niðurstöðu að lokatillaga hans yrði metin með hærri lokaeinkunn en lokatillaga ÞG verktaka ehf.

Að því er varðar málsástæður kæranda um annmarka á tilboði ÞG verktaka ehf. þá vísar varnaraðili til þess að almennt hafi það ekki verið ætlun hans að krefjast tiltekinnar hönnunar, útlits eða þátta sem hafi átt að binda hendur hönnuða og verktaka heldur fyrst og fremst að gefa hönnuðum frelsi til eigin útfærslu á tveggja hæða þjónustubyggingu og stúku í tilteknum stærðarmörkum á tilteknum stað og tíma. Þannig hafi ekkert í kröfulýsingu sem gæfi til kynna að stigi og lyftuhús skyldi eingöngu vera í eða sem næst rúmfræðilegri miðju mannvirkisins. Aðeins hafi komið fram í útboðsgögnum að lyfta og stigi skyldi vera miðsvæðis, en nákvæm staðsetning hafi ekki verið skilgreind á teikningu. Því hafi verið talsvert svigrúm til að hanna og skilgreina miðkjarna og staðsetja stiga og lyftu, en eina raunverulega takmörkunin hafi verið að lausnin myndi virka vel m.t.t. flæðis. Flæði var jafnframt hluti af gæðamati sem kæmi til mats en það hafi ekki verið atriði til útilokunar á tillögu þátttakanda. Að auki bendir varnaraðili á að skilgreindur miðjukjarni á annarri hæðinni geti verið ólíkur skilgreindum miðjukjarna á fyrstu hæð, en eðli máls samkvæmt sé um að ræða ólíkar útfærslur hönnuða sem komi til mats.

Varnaraðili bendir auk þess á að matsmaður hafi óskað eftir nánari skýringum á þakhalla frá ÞG verktökum ehf. Í svari félagsins hafi komið fram að verktakinn hafi í sínum lausnum meðal annars miðað við framleiðandann Kingspan og með svari félagsins hafi fylgt tækniblað frá því fyrirtæki um þaksamlokueiningar sem verktakinn hafi talið henta fyrir þök með 2,5% halla til nánari skýringa á öðru tækniblaði. Í svarinu hafi einnig komið fram staðfesting ÞG verktaka ehf. á að þakhalli myndi í endanlegri hönnun og framkvæmd uppfylla öll skilyrði byggingareglugerðar. Í umsögn sérfróðs matsmanns um þetta atriði hafi komið fram að ekki væri sýnt fram á að þakhalli uppfyllti kröfur byggingareglugerðar en í tækniblaði samlokueininga væri kveðið á um að lágmarks 4° sem væri í samræmi við byggingareglugerð. Auk þess hafi þátttakandinn staðfest að þakhalli yrði aukinn til samræmis við kröfur byggingareglugerðar. ÞG verktakar ehf. hafi fengið 50 stig af 100 mögulegum fyrir þennan lið, sem þýði að matsmaður telji lausnina ekki veita að öllu leyti fullnægjandi lausn við viðeigandi atriði en gangi þau upp að flestu leyti. Á þessu stigi hafi ekki verið um fullnaðarhönnun að ræða sem hægt sé að slá föstu að uppfylli ekki kröfur byggingareglugerðar. Matsviðmið varnaraðila gefi skýrlega til kynna að einstaka atriði geti eingöngu haft áhrif á einkunn í stað ógildi tillögunnar á þessu stigi. Þessu til viðbótar bendir varnaraðili á að tillaga kæranda hafi einnig verið haldin tilteknum annmörkum en hafi fengið 75 stig af 100 mögulegum.

Að því er varðar sjónarmið kæranda þess efnis að tillaga ÞG verktaka ehf. geri ráð fyrir léttum gipsveggjum þá bendir varnaraðili á að það sé ekkert útskýrt frekar í kærunni né vísað í það hvar það komi fram í tillögu félagsins. Athugasemd kæranda virðist því röng að þessu leyti eða byggð á misskilningi. Þá vísar varnaraðili til sjónarmiða kæranda um mögulegar breytingar á deiliskipulagi, en það hafi komið skýrlega fram í upphafi viðræðna að nauðsynlegt væri að gera deiliskipulagsbreytingu vegna hæða á ljósamöstrum keppnisvallarins. Útfærslur í báðum tillögum þátttakendanna hafi kallað á deiliskipulagsbreytingar og mátti báðum vera það ljóst.

ÞG verktakar ehf. benda á að krafa kæranda um ógildingu ákvörðunar á lækkun þeirra eigin stigagjafar sé mjög óskýr og ætti í raun að vísa henni frá kærunefndinni. Krafan virðist tengjast, í það minnsta að hluta til, á breytingum sem gerðar hafi verið um djúpgáma. Sú breyting hafi verið gerð þann 10. mars 2026 og allir kærufrestir er varði þá breytingu séu löngu liðnir. Því ætti að hafna þessari málsástæðu.

Þá halda ÞG verktakar ehf. því fram að svo virðist sem kærandi hafi dregið úr tilboði sínu á samningsstigi, en þegar óskað hafi verið eftir staðfestingu kæranda á því að kostnaður á tillögum verktaka á lóð væri inni í því sem fram kæmi í tillögunni hafi kærandi ekki getað staðfest slíkt. Í fundargerð kæmi fram að myndir af lóð væru bara útfærsla og hugmynd en ekki hluti af tillögu af því sem verktaki myndi framkvæma. Því líti út fyrir að matsnefnd hafi í upphafi metið útlitslega þætti ytra skipulags sem ekki hafi staðið til hjá kæranda að framkvæma, og sé augljóst að slíkt geti leitt til breytinga á matsniðurstöðu.

Matsferlið á grundvelli a. liðar 3. mgr. 79. gr. laga nr. 120/2016 áskilji síður en svo að mat á gæðum sé einungis til hækkunar í samkeppnisviðræðum. Þvert á móti geti samkeppnisviðræður leitt til breytinga á verkandlagi, dregið úr gæðum, aukið gæði o.s.frv. Þannig geti mat á gæðum bæði leitt til hækkunar og lækkunar matsstiga. Þá benda ÞG verktakar ehf. á að heildareinkunn kæranda hafi hækkað töluvert í seinna matsferlinu, svo fleiri þættir hafi leitt til hækkunar eða lækkunar. Margar breytingar hafi átt sér stað í matsferlinu hjá báðum þátttakendum og útilokað sé að taka einhverja ákveðna liði út fyrir sviga og endurmeta þá. Ef það ætti yfir höfuð að fara fram eitthvað endurmat hjá kærunefnd útboðsmála þá þurfti að fara fram heildstætt mat á öllum liðum beggja þátttakenda.

Þá telur ÞG verktakar ehf. að fullyrðing kæranda um að stiga- og lyftuhús sé ekki í tengslum við miðkjarnann sé röng. Miðkjarni hússins sé forsalurinn og stigahús og lyfta sé beint við hliðina á því svæði. Það sé rangt hjá kæranda þótt stigahús og lyfta sé ekki í rúmfræðilegri miðju hússins. Þessi lausn ÞG verktaka ehf. hafi orðið til í viðræðum við verkkaupa á samningstíma, sem hafi kallað á breytingar á grunnmynd tillögunnar á bæði 1. og 2. hæð. Lausnin uppfylli bæði þarfa- og kröfulýsingu verksins og væntingar verkkaupa.

Að því er varðar lausn ÞG verktaka ehf. um þak byggingarinnar þá telji félagið óumdeilt að framboðin lausn þess uppfylli grein 1.6 í þarfa- og kröfulýsingu, svo lengi sem verkkaupi samþykki útfærsluna. Þá sé annað atriði hvort útfærslur samræmist kröfum byggingareglugerðar. Það þurfi að sjálfsögðu og augljósa að vera þannig, enda þurfi allar framkvæmdir að uppfylla slíkrar opinberar kröfur og fá samþykki þar til bærra yfirvalda. Á hönnunar- og samningsstigi séu hins vegar engar reglur um að verkkaupi megi ekki semja við verktaka á grundvelli hönnunar sem sé ekki fullfrágengin. Hið kærða verk sé á frumhönnunarstigi og það eigi eftir að útfæra nánar fjölmörg atriði, þar á meðal þakfrágang. Þá liggi ekki fyrir að svo stöddu hvort byggingafulltrúi kæmi til með að samþykkja útfærslu ÞG verktaka ehf. óbreytta. Ef fallist yrði á málatilbúnað kæranda myndi það þýða að viðsemjendur í alútboðum þyrftu alltaf, áður en til samninga sé gengið, að fá fulla vissu fyrir því að viðeigandi útfærslur yrðu samþykktar af byggingarfulltrúum. Þá þyrfti að fullhanna verkefnin og skila teikningum inn til byggingarfulltrúa til samþykktar áður en gengið yrði til samninga. Slíkt myndi augljóslega ekki samrýmast tilgangi samkeppnisviðræðna.

ÞG verktakar ehf. benda á að útlit hússins sé útfært með þeim hætti að þakkantur hússins sé mjög hár og feli allan frágang við þakbrúnir. Það sé því án vandkvæða að velja aðrar útfærslur á þakfrágangi án þess að ásýnd hússins taki breytingum. Lausnirnar myndu innihalda aðrar einingar frá framleiðanda, og útlitið myndi halda sér.

Þá andmælir ÞG verktakar ehf. fullyrðingu kæranda þess efnis að gert sé ráð fyrir léttum gipsveggjum í tillögu félagsins. Engir slíkir veggir séu í tillögu félagsins. Plötuklæðningar úr gipsi séu ekki hluti af innveggjum og gipsplötuklæðningar séu einungis á völdum stöðum innan á útveggjum. Tillaga ÞG verktaka ehf. hvað varðar gæði innveggja fullnægi því öllum kröfum útboðsins og verkkaupa. Loks telur félagið að um misskilning sé að ræða að því varðar innkeyrslu á miðri lóð. Engin innkeyrsla sé að aðkomutorgi og sé aðkoman að torginu í samræmi við deiliskipulag.

IV

Kæra málsins hafði í för með sér sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar samkvæmt 1. mgr. 107. gr. laga nr. 120/2016. Í 1. mgr. 107. gr. laganna kemur fram að ef ákvörðun um val tilboðs er kærð innan lögboðins biðtíma samkvæmt 86. gr. laganna sé gerð samnings óheimil þar til kærunefnd útboðsmála hefur endanlega leyst úr kærunni. Samkvæmt 2. mgr. sömu greinar getur kærunefnd, hvort heldur að kröfu varnaraðila eða að eigin frumkvæði, ákveðið að aflétta banni við samningsgerð, en við slíka ákvörðun gilda ákvæði 110. gr. laganna eftir því sem við á. í því felst að einungis á að viðhalda stöðvun hafi verulegar líkur verið leiddar að broti gegn lögum um opinber innkaup eða reglum settum samkvæmt þeim við tiltekin innkaup sem leitt getur til ógildingar ákvörðunar eða annarra athafna varnaraðila.

Hið kærða innkaupaferli eru samkeppnisviðræður, sbr. 37. gr. laga nr. 120/2016. Samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins skulu valforsendur samkeppnisviðræðna byggjast á besta hlutfalli milli verðs og gæða í samræmi við 3. tl. 1. mgr. 79. gr. Samkvæmt 2. mgr. skulu í útboðsauglýsingu samkeppnisviðræðna koma fram þarfir og kröfur kaupanda. Þá skal kaupandi setja fram og skilgreina þær forsendur fyrir vali tilboðs sem ákveðnar hafa verið og setja leiðbeinandi tímaáætlun. Samkvæmt 3. mgr. skal kaupandi hefja viðræður við þátttakendur með það fyrir augum að slá föstu með hvaða hætti þörfum hans verður best fullnægt. Í þessum viðræðum er heimilt að ræða öll atriði samnings við útvalda þátttakendur. Samkvæmt 4. mgr. skal kaupandi meðan á viðræðum stendur tryggja að jafnræðis sé gætt meðal þátttakanda og að ekki séu veittar upplýsingar sem gera stöðu sumra þátttakenda betri en annarra. Samkvæmt 6. mgr. skal kaupandi að loknum viðræðum gefa þátttakendum kost á að leggja fram endanleg tilboð með hliðsjón af þeirri lausn eða lausnum sem kynntar hafa verið og skýrðar meðan á viðræðum stóð. Þessi tilboð skulu hafa að geyma öll þau atriði sem nauðsynleg eru til að hrinda samningi í framkvæmd. Þátttakendum skal vera heimilt að skýra, skilgreina og laga til tilboð sín eftir beiðni kaupanda.

Í útboðslýsingu kom fram í ákvæði 1.4.1 að samkeppnisviðræðunum væri skipt upp í fjögur þrep, I til IV. Þá kom fram að varnaraðili myndi kalla til matsnefnd og viðræðunefnd. Í ákvæði 1.4.1.1 var fjallað um skil á tillögu og tilboði. Þar kom fram að þegar þátttakendur hefðu skilað tillögu og verðtilboði myndi matsnefnd fara yfir tillögurnar og tilboðin og skila einkunn ásamt skriflegri umsögn um hverja tillögu sem kemur til mats. Hver þátttakandi fengi síðan afhenta umsögn frá matsnefnd um sína tillögu og stigagjöf. Í ákvæði 1.4.1.2 kom svo fram að viðræðunefnd varnaraðila myndi kynna nánar niðurstöður og athugasemdir matsnefndar fyrir hverjum þátttakanda fyrir sig. Enginn í viðræðunefnd ætti sæti í matsnefnd. Viðræðunefnd myndi síðan í kjölfarið eiga í viðræðum við þátttakendur með það að markmiði að skýra, þróa og aðlaga tillögur þátttakenda og kröfur varnaraðila þannig að samræmi næðist út frá umsögn matsnefndar.

Þegar að þátttakendur í útboðinu höfðu skilað tillögum sínum voru þær sendar matsnefnd til yfirferðar. Í henni sátu fjórir aðilar, skipulagsfulltrúi Kópavogsbæjar, deildarstjóri íþróttadeildar bæjarins, byggingafræðingur hjá bænum og stjórnarmaður hjá HK. Af gögnum máls verður ráðið að matsnefndin fyllti út matsblað það sem vísað var til í útboðslýsingu, ákvæði 1.3.1. Það hafi þeir þó gert með þeim hætti að hver og einn matsmaður veitti sjálfstæða umsögn um hvern og einn matslið og gaf einkunn. Síðan hafi þátttakendur fengið afhent eintak af þessu blaði en þó þannig að þeir hafi einungis fengið meðaltal einkunnar einstakra matsmanna en ekki séð hvaða einkunn bjó að baki hverri umsögn fyrir sig. Þátttakendum hafi síðan gefist tækifæri til að bæta tillögur sínar áður en að endanlegu tilboði kom auk þess sem þeir gátu rætt við viðræðunefnd varnaraðila um þarfir hans.

Á þessu fyrirkomulagi eru tilteknir annmarkar. Svo sem leiðir af 37. gr. laga nr. 120/2016 hvílir á kaupanda að kynna þarfir sínar og kröfur og miða verður við að sú kynning þurfi að vera skýr og ótvíræð. Af því leiðir að draga má í efa að persónuleg en mismunandi viðhorf fjögurra nefndarmanna matsnefndarinnar fullnægi þeim kröfum sem gera verður til varnaraðila að þessu leyti. Þá verður ekki séð að ákvæði útboðslýsingarinnar, 1.4.1.1 og 1.4.1.2, um að skilað yrði skriflegri umsögn geti náð til þess að skilað sé fjórum mismunandi umsögnum. Vandséð er í öllu falli hvernig ná megi fram samræmi tillagna við umsögn matsnefndar sé í reynd um að ræða fjórar mismunandi umsagnir. Á þennan vanda eykur svo sú ákvörðun kaupanda að upplýsa ekki þátttakendur um einkunnir að baki hverri umsögn fyrir sig. Hafi þannig nefndarmaður gefið umsögn um atriði sem mátti bæta en gefið henni engu að síður 100 í einkunn var engin ástæða fyrir þátttakendur að gera breytingar vegna slíkrar umsagnar. Hafi hins vegar nefndarmaður gefið umsögn um óskýrleika í tillögu og gefið 25 í einkunn gat verið rík ástæða til að bregðast við þeirri umsögn. Umsögn matsnefndar og kynning hennar fyrir bjóðendum var því annmörkum háð.

Svo sem fyrr greinir var í hinu umdeilda innkaupaferli ætlun varnaraðila að velja fjárhagslega hagkvæmasta tilboðið á grundvelli besta hlutfalls á milli verðs og gæða, sbr. 3. tl. 1. mgr. 79. gr.

Í úrskurðarframkvæmd kærunefndar útboðsmála hefur verið fjallað um til hverra atriða endurskoðun kærunefndarinnar tekur þegar tilboðum eru gefnar einkunnir fyrir gæði í samræmi við þetta. Byggist sú endurskoðun á athugun nefndarinnar á fram komnum tilboðum og matsgögnum. Sé um að ræða sérfræðilegt mat í höndum sérstakrar nefndar á vegum kaupanda sem unnið er til samræmis við fyrir fram skilgreint verklag hefur verið litið svo á að matsnefnd hafi hæfilegt svigrúm til mats. Komi þá ekki til endurskoðunar nema sýnt þyki að einkunnagjöf hafi verið andstæð jafnræði eða málefnalegum sjónarmiðum. Sjá hér til hliðsjónar úrskurði kærunefndar útboðsmála í málum nr. 34/2020, 28/2022 og 9/2023.

Svo sem að framan greinir voru annmarkar á því verklagi sem var fylgt við störf matsnefndar varnaraðila og kynningu umsagnar hennar fyrir þátttakendum. Af því leiðir að það hæfilega svigrúm sem kaupandi nýtur alla jafnan þegar matsnefnd gefur tilboðum einkunnir er takmarkaðra en ella.

Sérfræðingur kærunefndar hefur yfirfarið tillögu kæranda og borið hana saman við endanlegt tilboð kæranda. Að hans mati fæst ekki annað séð miðað við fyrirliggjandi gögn en að í tilboðinu sé af góðum vilja reynt að bregðast við umsögn matsnefndar um matsliði þá sem kærandi gerir ágreining um. Í öllu falli sé vandséð hvernig endanlegt tilboð geti talist fela í sér lakari tillögu en þá sem upphaflega var gerð þannig að verðskuldi lakari einkunn. Með vísan til þessa verður á þessu stigi máls litið svo á að einkunnagjöf varnaraðila fyrir tilboð kæranda í umræddum liðum samrýmist ekki 3. tl. 1. mgr. 79. gr. laga nr. 120/2016. Þá er sá munur sem var á einkunnagjöf tillögunnar og tilboðsins nægjanlegur til að breyta röðun þeirra tilboða sem fram komu í innkaupaferlinu.

Samkvæmt framangreindu verður að telja, eins og mál þetta liggur fyrir á þessu stigi, að verulegar líkur hafi verið leiddar að broti gegn lögum nr. 120/2016 sem leitt geti til ógildingar á ákvörðun varnaraðila um val á tilboði í hinum kærðu samkeppnisviðræðum, sbr. 2. mgr. 107. gr. og 1. mgr. 110. gr. laga nr. 120/2016. Er kröfu varnaraðila um afléttingu sjálfkrafa stöðvunar samningsgerðar, sem komst á með kæru í máli þessu, því hafnað.

Ákvörðunarorð

Kröfu varnaraðila, Kópavogsbæjar, um afléttingu sjálfkrafa stöðvunar samningsgerðar vegna innkaupaferlis nr. 2402380 auðkennt „Design and construction of a football stadium at Kórinn“, er hafnað.

Reykjavík, 26. maí 2026

Reimar Pétursson

Kristín Haraldsdóttir

Auður Finnbogadóttir