Mál nr. 28/2026. Ákvörðun kærunefndar útboðsmála.

Ákvörðun kærunefndar útboðsmála 1. júní 2026
í máli nr. 28/2026:
Malbikunarstöðin Höfði hf.
gegn
Vegagerðinni og
Colas Íslandi ehf.

Lykilorð
Sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar aflétt.

Útdráttur
Kærunefnd útboðsmála féllst á kröfu varnaraðila um að aflétta sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar, sbr. 2. mgr. 107. gr. og 1. mgr. 110. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup.

Með kæru móttekinni hjá kærunefnd útboðsmála 12. maí 2026 kærði Malbikunarstöðin Höfði hf. (hér eftir „kærandi“) útboð Vegagerðarinnar (hér eftir „varnaraðili“) nr. 26-006 auðkennt „Yfirlagnir á Vestursvæði 2026, malbik og malbiksviðgerðir.“

Kærandi krefst þess að felld verði úr gildi ákvörðun varnaraðila um að hafna tilboði kæranda. Þá er þess krafist að ákvörðun varnaraðila, að velja tilboð Colas Ísland ehf. í verkið, verði ógild. Kærandi krefst þess að auki að kærunefnd útboðsmála láti uppi álit sitt á skaðabótaskyldu varnaraðila gagnvart sér, sbr. 2. mgr. 111. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup, og jafnframt krefst kærandi málskostnaðar úr hendi varnaraðila, sbr. 3. mgr. 111. gr. laga nr. 120/2016. Kærandi gerir að auki kröfu um stöðvun innkaupaferlis og samningsgerðar um stundarsakir þar til endanlega hefur verið skorið úr kæru, sbr. 1. mgr. 110. gr. laga nr. 120/2016.

Varnaraðili krefst þess í greinargerð sinni 28. maí 2026 að sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar verði aflétt eða, eftir atvikum, að stöðvunarkröfu kæranda verði hafnað. Þá krefst varnaraðili þess að öllum öðrum kröfum kæranda verði annað hvort vísað frá eða hafnað.

Colas Ísland ehf. krefst þess í greinargerð sinni 28. maí 2026 að öllum kröfum kæranda verði hafnað og að stöðvun samningsgerðar verði aflétt hið fyrsta. Þá gerir Colas Ísland ehf. kröfu um að kæranda verði gert að greiða kostnað félagsins við að taka til varna vegna kærunnar samkvæmt mati kærunefndar útboðsmála.

Í þessum hluta málsins verður tekin afstaða til fyrrgreindra krafna varnaraðila um að sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar verði aflétt en úrlausn málsins bíður að öðru leyti endanlegs úrskurðar.

I

Varnaraðili auglýsti hið kærða útboð og var tilboðsfrestur til 14. apríl 2026. Samkvæmt grein 4 í útboðsbók A fólst verkið í endurnýjun slitlags á völdum köflum á stofnæðakerfi varnaraðila á Vestursvæði, en skilgreindir vegakaflar væru á Akrafjallsvegi (51), Hringvegi norðan Hvalfjarðargang (1) að kaflaskilum við Bröttubrekku (60) sem hluti af svæðinu. Einnig fælist í verkinu yfirborðsmerkingar á endurnýjuðum köflum. Nánari lýsing á verkhluta væri að vinna í útboðsbók C, Verkþáttalýsingu, um gerð malbiks og áætlaðra magntalna. Í grein 8 var m.a. tekið fram að bjóðandi skyldi skila niðurstöðu gerðarprófa um þær blöndur sem hann hygðist nota í verkinu og skyldu þau að lágmarki tilgreina upplýsingar sem kæmu fram í samantektarblaði gerðarpróf, sem fylgdi með útboðsgögnum. Efniseiginleikar hverrar blöndu og niðurstöður prófana skyldu uppfylla skilyrði sem sett væru fram í útboðsbók C. Væri skilyrðin ekki uppfyllt teldist tilboð bjóðanda ógilt, sbr. 82. gr. laga nr. 120/2016.

Í útboðsbók C komu meðal annars fram kröfur til þess malbiks sem nota skyldi, þ.e. efniskröfur þess. Kröfur til steinefnis þess sem nota skyldi í malbikinu komu fram í grein um almenna lýsingu á malbiki og steinefni í töflu, þar sem steinefninu væri skipt í þrjá gæðaflokka og gerðar væru mismunandi kröfur til frostþolsgildis, LA gildis, brothlutfalls, kornalögun, slitþol, endurskins og PSV (slípigildi (e. Polished Stone Value)). Hvað síðasta gildið varðar þá var gerð krafa um það í gæðaflokki 1, og skyldi það vera ≥ 52.

Í d) lið útboðsbókar C var fjallað um prófanir og mælingar. Þar var m.a. tekið fram að steinefni sem nota ætti í malbik skyldi gerðarprófað og skyldu niðurstöður liggja fyrir í upphafi verks. Leiki vafi á hæfi efnisins skyldi það prófað sérstaklega. Við gerðarprófun og framleiðslueftirlit skyldi prófa samkvæmt aðferðum sem væru í samræmi við fylgistaðal ÍST 76, og í töflu í d) lið var nánar tilgreint hvað skyldi prófa og hvernig prófunaraðferð eða mæling skyldi vera. Að því er varðar PSV gildið var tekið fram í töflunni að það skyldi vera í samræmi við staðalinn ÍST EN 1097-8.

Tilboð voru opnuð 14. apríl 2026 og bárust tvö tilboð. annars vegar frá kæranda og nam tilboð hans 246.554.050 krónum, og hins vegar frá Colas Ísland ehf. og nam tilboð þess 251.325.000 krónum. Kostnaðaráætlun varnaraðila nam 226.874.100 krónum.

Varnaraðili óskaði eftir því við kæranda 30. apríl 2026 að lögð yrði fram upplýsingar um malbik og steinefni eins og tilgreint væri í C bók verkþáttarlýsingar, þ. á m. niðurstöðu prófana á steinefni í malbiksblöndu. Kærandi svaraði beiðni varnaraðila 4. maí 2026 og sendi niðurstöðu rannsókna á PSV gildi steinefnis þess sem kærandi hygðist nota í verkinu.

Varnaraðili tilkynnti 7. maí 2026 að tilboði kæranda hefði verið hafnað sem óaðgengilegu þar sem það uppfyllti ekki skilmála útboðslýsingar að því er varðar PSV gildi steinefnisins. Í sömu tilkynningu kom fram að varnaraðili hefði ákveðið að velja tilboð Colas Ísland ehf.

II

Kærandi bendir á að í tilkynningu varnaraðila um höfnun tilboðs hans þar sem það hafi talist óaðgengilegt hafi engin rökstuðningur fylgt. Ekki verði annað ráðið þó af bréfi varnaraðila en að höfnun á tilboði kæranda snúist eingöngu um PSV gildi steinefnisins Hyllistad (Hylit) sem kærandi hygðist nota í malbiksblöndu í verkinu. Samkvæmt útboðsgögnum hafi PSV gildið átt að vera ≥ 52 en kærandi lagði fram niðurstöðu rannsóknar þar sem PSV gildi steinefnisins væri 51. Kærandi telji ekki standast skoðun að hafna tilboði hans á þeim grundvelli að steinefni mældist með PSV gildið 51. PSV-próf mæli hversu vel steinefni standist slípun vegna umferðar og séu framkvæmd samkvæmt ÍST EN 1097-8. Í viðauka E með staðlinum kemur fram að gert sé ráð fyrir að niðurstöður á PSV gildum kunni að sveiflast. Tvö hugtök séu notuð til að skilgreina mælinákvæmni, en þau skilgreina þann eðlilega mun sem geti komið fram milli mælinga á sama efninu. PSV gildi þess efnis sem kærandi hygðist nota í hinu kærða verki sé langt innan mælisveiflu prófunaraðferðar staðalsins, þ.e. aðeins munar 1 PSV einingu. Þessu til stuðnings leggur kærandi fram með kæru sinni eldri rannsókn á sama efni og hann hugðist nota, frá árinu 2020, þar sem fram kemur að PSV gildi þess sé 52. Kærandi bendir einnig á að samkvæmt framleiðanda efnisins sé almennt viðurkennt innan þessa geira að mismunur upp á 1 PSV einingu hafi ekki tæknilega þýðingu.

Kærandi vísar einnig til þess að á árinu 2025 hafi hann unnið þrjú verk fyrir varnaraðila þar sem notkun steinefnis með gildið 51 hafi annað hvort verið samþykkt eða ekki gerðar athugasemdir við það. Um sé að ræða sama steinefni og kærandi hygðist nota í hinu kærða verki. Kærandi hafi lagt fram PSV rannsóknir á steinefnum sem sýndu að PSV gildið væri 51 en í verkþáttalýsingu eins þessara verka hafi verið gerð krafa um að gildið væri ≥ 52. Varnaraðili hafi ekki gert neinar athugasemdir við það í þeim verkum.

Kærandi telur að höfnun varnaraðila á tilboði hans brjóti í bága við kröfu um meðalhóf, sbr. 15. gr. laga nr. 120/2016. PSV gildi steinefnis kæranda sé langt innan þeirra skekkjumarka sem gert sé ráð fyrir í staðlinum ÍST EN 1097-8 og það að varnaraðili taki ekki tillit til mælisveiflna við útreikning gildisins við val tilboða sé ekki í samræmi við verkþáttalýsingu. Telji kærandi að varnaraðili gangi lengra en nauðsynlegt sé við útilokun tilboða á þessum grundvelli.

Í greinargerð varnaraðila er vísað til þess að engar upplýsingar hafi fylgt um PSV gildi steinefnis þess sem kærandi hafi boðið fram í malbiksblöndu í tilboði hans. Varnaraðili hafi óskað eftir þeim upplýsingum 30. apríl 2026 og fengið svar 4. maí 2026. Þau gögn hafi leitt í ljós að steinefni kæranda hafði PSV gildið 51, en lágmarkskrafa útboðsgagna hafi verið sú að PSV gildið væri a.m.k. 52. Hafi varnaraðila því ekki verið annar kostur fær en að hafna tilboði kæranda. Varnaraðili vísar til 49. gr. laga nr. 120/2016 sem kveði á um tæknilýsingar og til 51. gr. sömu laga þar sem fram komi að kaupandi geti krafist prófunarskýrslna, vottunar eða annarra sönnunargagna um að kröfur eða viðmiðanir sem settar séu fram í tæknilýsingum, forsendum fyrir vali tilboðs eða skilyrðum varðandi framkvæmd samnings séu uppfylltar. Í útboðsgögnum hafi því verið gerð krafa um að PSV gildi skyldi vera ≥ 52, sem sé í samræmi við ÍST EN 13043 og fylgistaðal ÍST 46, sem sé svo í samræmi við ÍST EN 16236. Ljóst sé að um lágmarkskröfu útboðsgagna sé að ræða sem tilboð kæranda hafi ekki uppfyllt.

Þá vísar varnaraðili til þess að hann geri almennt þá kröfu í útboðum um útlögn malbiks að PSV gildi steinefnis skuli vera a.m.k. 52. Það sé öryggiskrafa og að mati sérfræðinga varnaraðila sé það lágmarksgildi sem þurfi til þess að tryggja ásættanlegt öryggi malbiks á þjóðvegum. Í sumum tilvikum hafi verið gerð krafa um lægra PSV gildi, en það hafi þó ekki þýðingu fyrir gildi útboðsgagna og skyldur bjóðenda til að uppfylla kröfur þótt finna megi einstök dæmi þess að í öðrum útboðum sé óskað eftir öðru og lægra PSV gildi. Hvert útboð sé sjálfstætt og bjóðendur þurfi að uppfylla skilyrði útboðsgagna hverju sinni óháð öðrum útboðum. Bjóðendur geti ekki haft réttmætar eða lögmætar væntingar til þess að ein ákvörðun, sem samræmist ekki útboðsgögnum, muni verða til þess að eftirleiðis verði allar sambærilegar ákvarðanir í andstöðu við skilyrði útboðsgagna.

Varnaraðili vísar jafnframt til þess að staðallinn ÍST EN 1097-8:2009, sem kærandi hafi lagt fram og byggt málatilbúnað sinn á, þar á meðal um skekkjumörk, sé ekki lengur í gildi. Nú sé í gildi nýr staðall, ÍST EN 1097-8:2020, en með honum hafi ýmsum atriðum verið breytt, þar á meðal hafi skekkjumörk verið afnumin. Rök kæranda um skekkjumörk eigi því ekki við.

Það sé meginregla útboðsréttar að bjóðendur beri ábyrgð á tilboðum sínum og að þeim sé skilað í samræmi við kröfur útboðsgagna. Tilboð kæranda hafi því verið ógilt í skilningi 82. gr. laga nr. 120/2016.

Í greinargerð Colas Ísland ehf. er vísað til þess að varnaraðili hafi sett fram ófrávíkjanlegar tæknilegar lágmarkskröfur í C bók útboðsgagna um PSV gildi steinefna í gæðaflokki 1, sem skyldi vera a.m.k. 52. Ljóst sé af gögnum málsins að kærandi hafi afhent varnaraðila niðurstöðu rannsóknar á PSV gildi þess steinefnis sem hann hygðist nota við verkið sem hafi sýnt að PSV gildi steinefnisins sé 51, og þar með undir lágmarkskröfu útboðsgagna. Hafi varnaraðili ekki átt neinna annarra kosta völ en að hafna tilboði kæranda sem ógildu, sbr. 82. gr. laga nr. 120/2016.

Colas Ísland ehf. krefst þess að auki að horft verði framhjá niðurstöðu eldri rannsóknar um PSV gildi steinefnis kæranda, sem lagt hafi verið fram með kæru málsins. Varnaraðili hafi réttilega byggt ákvörðun sína á þeim gögnum sem hafi fylgt með tilboði kæranda og sem varnaraðili hafi óskað sérstaklega eftir áður en ákvörðun um val tilboðs hafi verið tekin, sbr. 5. mgr. 66. gr. laga nr. 120/2016. Colas Ísland ehf. bendir einnig á að það sé spurning hvort varnaraðili hafi haft réttmætar ástæður til að kalla eftir niðurstöðum á PSV gildi steinefnis kæranda á grundvelli 5. mgr. 66. gr. laga nr. 120/2016, en það hafi verið kærandi sem hafi borið ábyrgð á að skila fullnægjandi gögnum með tilboði sínu. Colas Ísland ehf. bendir einnig á að kærandi hafi afhent kærunefndinni ÍST EN 1097-8:2009 en sú útgáfa staðalsins sé ekki lengur í gildi. Nú sé í gildi ÍST EN 1097-8:2020 og í uppfærðum staðli hafi m.a. skekkjumörk PSV gildis verið afnumin.

III

Kæra málsins hafði í för með sér sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar samkvæmt 1. mgr. 107. gr. laga nr. 120/2016. Í 1. mgr. 107. gr. laganna kemur fram að ef ákvörðun um val tilboðs er kærð innan lögboðins biðtíma samkvæmt 86. gr. laganna sé gerð samnings óheimil þar til kærunefnd útboðsmála hefur endanlega leyst úr kærunni. Samkvæmt 2. mgr. sömu greinar getur kærunefnd, hvort heldur að kröfu varnaraðila eða að eigin frumkvæði, ákveðið að aflétta banni við samningsgerð, en við slíka ákvörðun gilda ákvæði 110. gr. laganna eftir því sem við á. Í því felst að einungis á að viðhalda stöðvun hafi verulegar líkur verið leiddar að broti gegn lögum um opinber innkaup eða reglum settum samkvæmt þeim við tiltekin innkaup sem leitt getur til ógildingar ákvörðunar eða annarra athafna varnaraðila.

Samkvæmt c. lið 1. mgr. 69. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup er kaupanda heimilt að setja skilyrði fyrir þátttöku fyrirtækja á grundvelli tæknilegrar og faglegrar getu. Í 1. mgr. 72. gr. segir að tæknileg og fagleg geta fyrirtækis skuli vera það trygg að það geti staðið við skuldbindingar sínar gagnvart kaupanda. Í því skyni sé kaupanda heimilt að setja skilyrði um að fyrirtæki hafi nauðsynlegan mannauð, tækniúrræði og reynslu til að framkvæma samning í samræmi við viðeigandi gæðastaðal.

Í grein 8 í útboðsbók A er fjallað um gerð og frágang tilboðs. Þar kemur m.a. fram að bjóðandi skuli skila með tilboði sínu niðurstöðu gerðarprófa um þær blöndur sem hann hygðist nota í verkinu og skyldu þau að lágmarki tilgreina upplýsingar sem fram koma í fylgiskjali útboðsgagna auðkenndu „Samantektarblað gerðarprófa“. Skyldu efniseiginleikar hverrar blöndu og niðurstöður prófana uppfylla skilyrði sem sett eru fram í útboðsbók C, um verkþáttalýsingu. Þá er tekið fram að sé skilyrði þetta ekki uppfyllt telst tilboð bjóðanda ógilt, sbr. 82. gr. laga nr. 120/2016. Í þessu fólst að efni í gæðaflokki 1 skyldi vera með PSV gildi 52 eða hærra. Þetta kom fram með skýrum og afdráttarlausum hætti og engar fyrirspurnir bárust á útboðstímanum vegna þessa. Frestur til að kæra lögmæti umrædds skilmála samkvæmt 1. mgr. 106. gr. var útrunninn þegar kæra barst í málinu og kemur lögmæti skilmálans því ekki til skoðunar í málinu. Skiptir þá framkvæmd í fyrri útboðum vegna skilyrðis um PSV gildi ekki máli enda leiðir af kröfum um jafnræði bjóðenda, sbr. 15. gr. laga nr. 120/2016, að fylgja verður þeim skilyrðum sem gerðar eru í útboðslýsingu.

Það er meginregla útboðsréttar að bjóðendur bera ábyrgð á tilboðum sínum og að þeim sé skilað í samræmi við kröfur útboðsgagna, eftir atvikum eins og þeim hefur verið breytt eða þau nánar skýrð við meðferð útboðsins, sbr. t.d. úrskurð kærunefndar útboðsmála 20. september 2022 í máli nr. 15/2022. Frá þessari meginreglu gildir sú undantekning samkvæmt 5. mgr. 66. gr. laga nr. 120/2016 að kaupanda er heimilt, þegar upplýsingar eða gögn sem bjóðandi leggur fram virðast vera ófullkomin eða innihalda villur eða ef tiltekin skjöl vantar, að fara fram á að bjóðandi leggi fram, bæti við, skýri eða fullgeri upplýsingar eða gögn innan hæfilegs frests. Slíkar skýringar, lagfæringar eða viðbótarupplýsingar mega þó ekki fela í sér breytingar á grundvallarþáttum tilboðs eða vera líkleg til að raska samkeppni eða ýta undir mismunun. Þar sem um undantekningu er að ræða frá meginreglunni um ábyrgð bjóðanda á tilboðum sínum verður að beita henni af varfærni.

Með tilboði kæranda fylgdi ekki niðurstaða gerðarprófa í samræmi við fyrrnefnda grein útboðsbókar A. Varnaraðili bauð kæranda við svo búið að bæta úr þessu með því að senda niðurstöðu prófana til samræmis við þetta. Kærandi nýtti það tækifæri en sendi þar prófun sem sýndi að fram boðið steinefni í gæðaflokki 1 hefði PSV gildi 51 eða lægra en krafist var. Var tilboð kæranda því ekki í samræmi við kröfur útboðsgagna. Þegar af þeirri ástæðu verður að telja, á þessu stigi málsins, að tilboð kæranda hafi verið ógilt í skilningi 82. gr. laga nr. 120/2016 en með þessari niðurstöðu þarf ekki að taka afstöðu til þess hvort varnaraðila hafi verið heimilt á grundvelli 5. mgr. 66. gr. laga nr. 120/2016 að kalla eftir umræddum gögnum frá varnaraðila eftir opnun tilboða.

Með vísan til framangreinds þykir mega miða við, eins og mál þetta liggur fyrir nú, að ekki hafi verið leiddar verulegar líkur að broti gegn lögum nr. 120/2016 sem leitt geti til ógildingar ákvörðunar eða annarra athafna varnaraðila. Verður því fallist á kröfu varnaraðila um að aflétta sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar í hinu kærða útboði, sbr. 2. mgr. 107. gr., sbr. 1. mgr. 110. gr. laga nr. 120/2016.

Úr öðrum kröfum aðila verður leyst með úrskurði þegar aðilar hafa skilað endanlegum sjónarmiðum sínum í málinu og lagt fram þau gögn sem þeir telja máli skipta.

Ákvörðunarorð

Aflétt er sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar vegna útboðs varnaraðila, Vegagerðarinnar, nr. 26-006 auðkennt „Yfirlagnir á Vestursvæði 2026, malbik og malbiksviðgerðir.“

Reykjavík, 1. júní 2026

Reimar Pétursson

Kristín Haraldsdóttir

Auður Finnbogadóttir