Ákvörðun fjárhæðar tryggingar og iðgjalds vegna sölu pakkaferða og samtengdrar ferðatilhögunar

Fimmtudaginn, 9. júlí 2026, var í atvinnuvegaráðuneytinu

kveðinn upp svohljóðandi úrskurður:

 

Stjórnsýslukæra

Með bréfi, dags. 25. ágúst 2023, bar [A] hrl. fram kæru f.h. [B] ehf. (hér eftir kærandi) vegna ákvörðunar Ferðamálastofu frá 28. júlí 2023 um fjárhæð tryggingar og iðgjalds félagsins í Ferðatryggingasjóð.

Stjórnsýslukæran er byggð á 7. mgr. 33. gr. laga nr. 95/2018, um pakkaferðir og samtengda ferðatilhögun. Kæran barst innan kærufrests.

Kröfur

Þess er krafist að ákvörðun Ferðamálastofu, hvoru tveggja um fjárhæð tryggingar og um fjárhæð iðgjalds, verði felld úr gildi.

Málsatvik

Kærandi, sem er m.a. seljandi pakkaferða og samtengdrar ferðatilhögunar, er skylduaðili að Ferðatryggingasjóði. Hinn 28. júlí 2023 var honum tilkynnt um ákvörðun Ferðamálastofu um fjárhæð tryggingar og fjárhæð iðgjalds félagsins fyrir yfirstandandi ár í Ferðatryggingasjóð. Ákvörðun Ferðamálastofu byggði á reiknireglu 7. gr. reglugerðar nr. 812/2021 en byggði jafnframt, í ljósi fjárhagsstöðu félagsins og áhættu af rekstri, á hækkunarheimild 10. gr. reglugerðar nr. 812/2021. Á þeim grundvelli var fjárhæð tryggingar félagsins ákveðin 241.550.254 kr. og fjárhæð iðgjalds 6.023.256 kr.

Málsmeðferð ráðuneytisins

Kæra málsins barst ráðuneytinu hinn 25. ágúst 2023. Umsögn Ferðamálastofu barst ráðuneytinu hinn 14. nóvember og andmæli kæranda vegna hennar hinn 17. desember 2023.

Sjónarmið kæranda

Kærandi krefst þess að ákvörðun Ferðamálastofu um hækkun tryggingar og iðgjalds, sem kæranda er gert að leggja fram, verði felld úr gildi. Þess skal getið að sjónarmið kæranda taka mið af reglugerð nr. 812/2021 eins og hún hljóðaði áður en breytingarreglugerð nr. 796/2024 tók gildi.

Kærandi byggir í fyrsta lagi á því að iðgjald til Ferðatryggingasjóðs teljist skattur í skilningi 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar. Þá feli skylda til tryggingar í sér tímabundna eignaupptöku sem njóti verndar 72. gr. stjórnarskrárinnar. Ákvæði 25. gr. og 25. gr. a laga nr. 95/2018, sem feli stjórn Ferðatryggingasjóðs að ákveða fjárhæð iðgjalds, og kveða á um að ráðherra skuli í reglugerð mæla fyrir um útreikning tryggingarfjárhæðar, feli vegna þessa í sér of víðtækt og þar með ólögmætt framsal ákvörðunarvalds til stjórnvalda.

Í öðru lagi byggir kærandi á því að ákvæði 2. mgr. 10. gr. reglugerðarinnar nr. 812/2021 hafi gengið í berhögg við 25. gr. a laga nr. 95/2018. Þar sem 25. gr. a mæli fyrir um að ráðherra skuli kveða á um útreikning tryggingarfjárhæðar í reglugerð fáist það ekki staðist að í reglugerð sé Ferðamálastofu falin heimild til þess að ákveða hærri tryggingu, án nokkurra takmarkana og án þess að fram komi við hvaða viðmið eða útreikningsaðferðir skuli styðjast við slíka ákvarðanatöku.

Í þriðja lagi byggir kærandi á því að ákvörðun Ferðamálastofu um aukna tryggingu á grundvelli þágildandi 2. mgr. 10. gr. reglugerðarinnar hafi verið andstæð meginreglum stjórnsýsluréttar. Tekið er fram að rök Ferðamálastofu varðandi Covid-19 faraldurinn hafi bersýnilega ekki átt við þegar hin kærða ákvörðun var tekin. Rekstraraðstæður í greininni hafi gjörbreyst til hins betra frá þeim tíma sem hefði átt að leiða til ákvörðunar um lægri tryggingu. Þá bendir kærandi á að meginregla reglugerðarinnar hafi verið sú að trygging skuli ákveðin samkvæmt ítarlega útfærðri útreikningsreglu. Sú útreikningsregla taki eðli málsins samkvæmt mið af áhættu sem fylgi hverju ferðaþjónustufyrirtæki fyrir sig, samkvæmt rekstrartölum þeirra. Reglan í 2. mgr. 10. gr. feli í sér heimild til þess að ákveða aukna tryggingu í tilteknum tilvikum. Ferðamálastofa hafi í tilviki kæranda miðað við aðra almenna reiknireglu heldur en þá sem ráðherra hafi ákveðið að eigi að gilda. Telur hann að ætlunin með þágildandi ákvæði 2. mgr. 10. gr. hafi aldrei verið að fela Ferðamálastofu að ákveða aðra reiknireglu heldur en þá sem fram komi í reglugerðinni sjálfri til þess að komast að allt annarri niðurstöðu en sú reikniregla gefi. Sá munur sé um það bil áttfaldur, sem hljóti að fara gegn þágildandi fyrirmælum lokamálsl. 2. mgr. 10. gr. um að gæta skuli meðalhófs við hækkun tryggingarfjárhæðar.

Þá telur kærandi að Ferðamálastofa hafi ekki lagt fullnægjandi mat á það hvort sérstök áhætta væri af rekstri seljanda í skilningi þágildandi 2. mgr. 10. gr. reglugerðarinnar. Þannig eru gerðar athugasemdir við að Ferðamálastofa hafi byggt á því að veltufjárhlutfall lægra en 1.5 gefi ávallt til kynna aukna áhættu. Réttara hefði verið að taka tillit til eðlis rekstrar kæranda og hvers konar þjónustu hann veiti. Í því ljósi geti veltufjárhlutfallið 1,38 ekki með nokkru móti talist leiða til þess að félagið sé í aukinni áhættu á greiðsluþroti.

Sjónarmið Ferðamálastofu

Í umsögn Ferðamálastofu er ráðuneytinu eftirlátið að taka afstöðu til þeirra sjónarmiða kæranda er varða ólögmætt framsal ákvörðunarvalds. Því er hins vegar hafnað með ítarlegum rökstuðningi að ákvörðun Ferðamálastofu um aukna tryggingu hafi verið í andstöðu við meginreglur stjórnsýsluréttarins eða ákvæði 2. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 812/2021, eins og hún hljóðaði áður en breytingarreglugerð nr. 796/2024 tók gildi.

Til stuðnings framangreindu er byggt á því að þau viðmið sem Ferðamálastofa hafi lagt til grundvallar við mat á því hvort beita ætti álagi vegna sérstakrar áhættu af rekstri seljanda hafi átt sér skýra stoð í 2. mgr. 10. gr. reglugerðarinnar. Það reglugerðarákvæði verði að túlka í ljósi 3. mgr. 25. gr. a laga nr. 95/2018 en í skýringum við lagaákvæðið í greinargerð með frumvarpi til breytingarlaga nr. 91/2021 komi fram að Ferðamálastofu beri að ákveða fjárhæð tryggingar hærri en sem nemi útreiknaðri tryggingarfjárhæð ef sérstök áhætta fylgi rekstrinum, svo sem ef eiginfjárstaða seljanda sé neikvæð eða önnur atriði sem tengjast fjárhagsstöðu seljanda gefi til kynna að aukin áhætta kunni að vera af rekstri hans. Af þessu megi ráða að Ferðamálastofu sé rétt að horfa til annarra þátta en eiginfjárstöðu félags, s.s. lágs veltufjárhlutfalls, rekstraraðstæðna ferðaskrifstofa og stöðu Ferðatryggingasjóðs. Á grundvelli þessara viðmiða hafi verið mótuð hlutlæg viðmið um hvenær beita beri álagi vegna sérstakrar áhættu af rekstri seljanda.

Að því er varðar veltufjárhlutfall er tekið fram að það sé beinn mælikvarði á greiðsluhæfi félags til skemmri tíma. Almennt sé lagt til grundvallar að veltufjárhlutfall þurfi að vera yfir 1,0 til þess að félag teljist geta staðið undir skammtímaskuldbindingum sínum. Hlutfall á bilinu 1,0–1,49 geti eftir sem áður gefið til kynna aukna greiðslufallsáhættu, einkum í sveiflukenndri atvinnugrein á borð við ferðaþjónustu þar sem bókfært virði veltufjármuna kunni að vera hærra en raunvirði þeirra. Af þeim sökum hafi Ferðamálastofa talið málefnalegt að miða við að veltufjárhlutfall þyrfti að ná að lágmarki 1,5 svo ekki kæmi til álags vegna sérstakrar áhættu. Um rekstraraðstæður ferðaskrifstofa er vísað til þess að stór hluti ferðaskrifstofa hafi enn verið með lágt veltufjár- og eiginfjárhlutfall árið 2023. Þá hafi orðið verulegur vöxtur í umfangi rekstrar á skömmum tíma sem hafi kallað á auknar skuldbindingar og aukið reiðufé til að fjármagna umsvifin. Varðandi stöðu Ferðatryggingasjóðs er vísað til þess að eigin áhætta hans hafi þegar hin kærða ákvörðun var tekin verið tæpir 11 milljarðar og hækkað um rúma 4 milljarða milli ára. Það staðfesti lögmæti þess að varúðar hafi verið gætt við mat á sérstakri áhættu.

Þá byggir Ferðamálastofa á því að það breyti engu þótt kærandi kunni að vera að einhverju leyti hugbúnaðarfyrirtæki og bókunarþjónusta. Félagið gefi upp tryggingaskylda veltu og beri þ.a.l. að leggja fram tryggingu samkvæmt ákvörðun Ferðamálastofu. Jafnframt hafnar Ferðamálastofa því að ekki hafi verið gætt meðalhófs við ákvörðun álags. Vísað er til þess að gætt sé meðalhófs við ákvörðun álags með því að skipta álagi í mismunandi þrep eftir því hversu illa félag er statt fjárhagslega. Þá hafi Ferðamálastofa látið kæranda njóta vafans og byggt á veltufjárhlutfalli samkvæmt uppfærðum og óformlegum ársreikningi félagsins í stað lakara veltufjárhlutfalls samkvæmt árshlutauppgjöri fyrir fyrstu sex mánuði ársins 2023. Þetta hafi verið gert þar sem leiða megi líkur að því að skuldbindingar félags í rekstri séu alla jafna meiri á fyrri hluta ársins en síðari hluta.

Um sjónarmið Ferðamálastofu vísast að öðru leyti til þess sem segir í bréfi stofnunarinnar.

Viðbótarsjónarmið kæranda

Í athugasemdum kæranda við umsögn Ferðamálastofu er áréttuð sú afstaða að fjárhagsstaða félagsins gefi ekki tilefni til að líta svo á að sérstök áhætta sé af rekstri þess. Í því sambandi vísar kærandi m.a. til hagnaðar félagsins, jákvæðrar eiginfjárstöðu og þess sem kærandi telur viðunandi veltufjárhlutfall. Kærandi vísar til þess að almennt sé litið svo á að veltufjárhlutfall yfir 1,0 gefi til kynna að félag geti staðið undir skammtímaskuldbindingum sínum. Viðmið Ferðamálastofu um 1,5 veltufjárhlutfall sé of hátt og ekki í samræmi við almenn fjárhagsleg viðmið eða rekstur sambærilegra fyrirtækja. Í því sambandi vísar kærandi m.a. til þess að erlend fyrirtæki í sambærilegum rekstri séu gjarnan með veltufjárhlutfall undir 1,0, án þess að það feli sjálfkrafa í sér sérstaka greiðslufallsáhættu. Að mati kæranda hefði Ferðamálastofa þurft að sýna fram á, með gögnum, að félög með veltufjárhlutfall undir 1,5 væru líkleg til að lenda í greiðsluþroti. Það hafi ekki verið gert.

Forsendur og niðurstaða

Ferðatryggingasjóður starfar á grundvelli VII. kafla laga um pakkaferðir og samtengda ferðatilhögun nr. 95/2018 og er ætlað að tryggja hagsmuni ferðamanna sem keypt hafa pakkaferð eða samtengda ferðatilhögun sem ekki er framkvæmd í samræmi við samning vegna ógjaldfærni eða gjaldþrots seljanda. Í því skyni er lögbundin skylduaðild að sjóðnum fyrir seljendur slíkra pakkaferða og samtengdrar ferðatilhögunar og skylda til þess að leggja annars vegar fram tryggingu samkvæmt 25. gr. a laganna, sem skal vera í gildi á meðan leyfi til rekstrar samkvæmt lögum um Ferðamálastofu er í gildi og í allt að sex mánuði eftir að leyfi eða aðild að sjóðnum fellur niður, og hins vegar greiða árlegt iðgjald samkvæmt 25. gr. laganna, sem er óendurkræft og hluti af eigin fé sjóðsins. Við ákvörðun um fjárhæð tryggingar er skylt að taka mið af fjárhagsstöðu seljanda og áhættu af rekstri hans. Iðgjald skal ákveðið sem tiltekið hlutfall af fjárhæð tryggingar sem aðilar að Ferðatryggingasjóði skulu leggja fram skv. 25. gr. a. Heimilt er að ákveða að iðgjaldið skuli vera á bilinu 2,5–10% af fjárhæð tryggingar.

Samkvæmt 3. mgr. 25. gr. a kveður ráðherra í reglugerð á um m.a. útreikning tryggingarfjárhæðar, gögn sem nauðsynleg eru til að meta fjárhæð tryggingar, um viðbótartryggingar, aðild að sjóðnum og önnur atriði sem nauðsynleg eru. Fjárhæð tryggingar skal taka mið af tryggingaþörf hvers aðila að teknu tilliti til árlegrar veltu hans. Á grundvelli þessarar heimildar er í gildi reglugerð nr. 812/2021. Henni var sem fyrr segir breytt með reglugerð nr. 796/2024 en í samræmi við meginreglur um lagaskil á sviði stjórnsýsluréttarins mun endurskoðun ráðuneytisins fara fram á grundvelli þeirra reglugerðarákvæða sem áttu við þegar hin kærða ákvörðun var tekin.

Í 7. gr. reglugerðarinnar var kveðið á um að Ferðamálastofa skyldi ákveða fjárhæð trygginga sem seljendur skyldu leggja fram á grundvelli nánar tilgreindrar reiknireglu. Í 2. mgr. 10. gr. var hins vegar kveðið á um að heimilt væri að krefjast hærri trygginga en leiddi af 7. gr. í þeim tilfellum sem talið væri að sérstök áhætta væri af rekstri seljanda, svo sem ef mikil aukning yrði í sölu pakkaferða sem endurspeglaðist ekki í tryggingafjárhæð seljanda eða ef af öðrum ástæðum kynnu að vera líkur á að Ferðatryggingasjóður yrði fyrir tjóni. Við matið skyldi þess gætt að hagsmunir sjóðsins væru tryggðir en jafnframt skyldi gæta meðalhófs.

Í 8. gr. reglugerðarinnar sagði að aðilar að Ferðatryggingasjóði skyldu greiða árlegt iðgjald samkvæmt ákvörðun stjórnar Ferðatryggingasjóðsins. Greidd iðgjöld legðust við eigið fé sjóðsins og væru óendurkræf. Stjórn sjóðsins væri heimilt að ákveða að fjárhæð iðgjalda næmi frá 2,5% til 10% af reiknaðri tryggingafjárhæð.

Með úrskurðum menningar- og viðskiptaráðuneytisins í málum nr. MVF23090234, MVF23090235 og MVF23090236, dags. 1. júlí 2024, voru ákvarðanir Ferðamálastofu  um ákvörðun fjárhæðar tryggingar og iðgjalds þriggja aðila að Ferðatryggingasjóði felldar úr gildi á eftirfarandi forsendum:

Með hliðsjón af heimildarákvæði 2. mgr. 10. gr. reglugerðar um Ferðatryggingasjóð er það hlutverk Ferðamálastofu að ákveða hvort rekstur tryggingarskylds aðila feli í sér sérstaka áhættu með vísan til atvika og aðstæðna sem geta átt við hverju sinni, svo sem ef áhætta tryggingarskylds aðila endurspeglast ekki í útreiknaðri tryggingarfjárhæð, eða ef af öðrum ástæðum kunna að vera líkur á að Ferðatryggingasjóður verði fyrir tjóni vegna sérstakrar áhættu sem stafar af rekstri tryggingaskylds aðila.

[…]

Við mat ráðuneytisins á því hvort verklagsregla Ferðamálastofu, eða beiting verklagsreglunnar, hafi takmarkað svigrúm til mats óhóflega, var horft til orðalags hins matskennda heimildarákvæðis 2. mgr. 10. gr. reglugerðarinnar, raunverulegra áhrifa verklagsreglu Ferðamálastofu í framkvæmd, sem og markmiðs verklagsreglunnar.

Stjórnvöldum er almennt heimilt að setja sér verklagsreglur við töku matskenndra stjórnvaldsákvarðana. Slíkar viðmiðunarreglur geta nýst vel í þeim tilgangi að stuðla að samræmi í úrlausnum. Þar sem löggjafinn hefur eftirlátið stjórnvöldum mat til þess að geta tekið ákvörðun sem hentar best í hverju máli með tilliti til aðstæðna, svo sem mat á atvikum og aðstæðum sem taldar eru leiða til „sérstakrar áhættu“ tryggingaskylds aðila, sbr. 2. mgr. 10. gr. reglugerðarinnar, er stjórnvaldi aftur á móti óheimilt að afnema matið með [fastmótaðri] verklagsreglu sem tekur til allra mála, sambærilegra eða ósambærilegra, og veitir ekki svigrúm til þess að fram fari einstaklingsbundið mat á hverju tilviki fyrir sig.

Upplýsingar um [eiginfjárhlutfall og veltufjárhlutfall] tryggingaskylds aðila eru að mati ráðuneytisins málefnaleg sjónarmið sem slík við mat á „sérstakri áhættu“ sem fylgir rekstri tryggingaskylds aðila. Að mati ráðuneytisins leiðir grundvallarregla stjórnsýsluréttarins um hið skyldubundna mat aftur á móti til þess að óheimilt sé að einskorða mat á „sérstakri áhættu“ tryggingaskylds aðila, í skilningi 2. mgr. 10. gr. reglugerðarinnar, við ófrávíkjanleg viðmið líkt og þau sem Ferðamálastofa hefur sett sér. Að mati ráðuneytisins hefur framkvæmd fyrrnefndrar verklagsreglu Ferðamálastofu komið í veg fyrir að stofnunin hafi nauðsynlegt svigrúm til mats til að geta tekið þá ákvörðun sem hentaði best í máli kæranda. Þar með voru útilokaðir þættir í rekstri kæranda sem gátu haft áhrif á þá áhættu sem metið yrði að stafaði af rekstri hans.

Ráðuneytið tekur þó undir sjónarmið Ferðamálastofu um að brýnt sé að gæta jafnræðis meðal tryggingaskyldra aðila við ákvörðun um fjárhæð trygginga og iðgjalds. Sjónarmiði Ferðamálastofu um samanburð álags á grundvelli 2. mgr. 10. gr. reglugerðarinnar við skattaframkvæmd, þ.e. það svið innan stjórnsýslunnar þar sem aukin áhersla er lögð á að eitt gangi yfir alla, líkt og í skipulagsmálum, er hins vegar hafnað. Sem fyrr segir, leiðir það beinlínis af orðalagi heimildarákvæðis 2. mgr. 10. gr. reglugerðarinnar að tilvikabundið mat skuli fara fram og aðstæður metnar hverju sinni við mat á því hvort „sérstök áhætta“ stafi af rekstri tryggingaskylds aðila. Er því fallist á sjónarmið kæranda um að Ferðamálastofa hafi brotið gegn reglunni um skyldubundið mat stjórnvalda með notkun hinna hlutlægu viðmiða um eiginfjárhlutfall og veltufjárhlutfall.

Að öllu framangreindu virtu telur ráðuneytið að [ákvörðun Ferðamálastofu] sé haldin slíkum annmörkum að fallast verði á kröfu kæranda um að ákvörðun Ferðamálastofu verði felld úr gildi og Ferðamálastofu gert að endurákvarða fjárhæð tryggingar og iðgjalds kæranda.

Ráðuneytið telur að sömu sjónarmið eigi við í máli þessu. Þannig verður ekki séð að Ferðamálastofa hafi lagt sjálfstætt og heildstætt mat á það hvort sérstök áhætta stafaði af rekstri kæranda. Þvert á móti, og í andstöðu við fyrirmæli 2. mgr. 10. gr. reglugerðarinnar, lagði Ferðamálastofa til grundvallar verklagsreglu þess eðlis að komið var í veg fyrir að stofnunin hefði nauðsynlegt svigrúm til mats til að geta tekið þá ákvörðun sem hentaði best í máli kæranda. Þar með voru útilokaðir þættir í rekstri kæranda sem gátu haft áhrif á þá áhættu sem metið yrði að stafaði af rekstri hans.

Þegar af framangreindum ástæðum telur ráðuneytið að ákvörðun Ferðamálastofu hafi verið haldin slíkum annmörkum að fallast beri á kröfu kæranda um að ákvörðun Ferðamálastofu verði felld úr gildi. Er lagt fyrir Ferðamálastofu að endurákvarða fjárhæð tryggingar og iðgjalds kæranda.

Í ljósi ofangreindrar niðurstöðu telur ráðuneytið ekki þörf á því að taka afstöðu til annarra málsástæðna kæranda. Beðist er velvirðingar á þeim töfum sem hafa orðið á uppkvaðningu þessa úrskurðar.

 

Úrskurðarorð

Ákvörðun Ferðamálastofu, dags. 28. júlí 2023, um ákvörðun fjárhæðar tryggingar og iðgjalds fyrir [B] ehf. vegna sölu pakkaferða og samtengdrar ferðatilhögunar er felld úr gildi. Ferðamálastofa skal endurákvarða fjárhæð tryggingar og iðgjalds kæranda.