Mál nr. 48/2025. Úrskurður kærunefndar útboðsmála.

Úrskurður kærunefndar útboðsmála 4. júní 2026
í máli nr. 48/2025:
UHA Umhverfisþjónusta ehf.
gegn
Fjarðabyggð og
Kubbi ehf.

Lykilorð
Bindandi samningur. Ógilt tilboð. Áliti á skaðabótaskyldu hafnað.

Útdráttur
F óskaði eftir tilboðum í söfnun úrgangs úr sorp- og endurvinnsluílátum í sveitarfélaginu auk rekstur móttöku- og söfnunarstöðva sorps í sveitarfélaginu. Þrjú tilboð bárust og átti U lægsta tilboðið. F hafnaði tilboði U á þeim grundvelli að það hefði verið ógilt og tók tilboð K. U kærði þær ákvarðanir til kærunefndar útboðsmála og krafðist þess að þær yrðu felldar úr gildi. Í niðurstöðu kærunefndar útboðsmála var tekið fram að kominn væri á bindandi samningur milli F og K sem ekki yrði felldur úr gildi samkvæmt 1. mgr. 114. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup. Kæmi því eingöngu til umfjöllunar krafa U um álit á skaðabótaskyldu F. Í málinu lægi fyrir að misræmi hefði verið milli fjárhæða í tilboðsskrá og tilboðsblaði U, sem væri ekki í samræmi við ákvæði útboðsgagna. Af þessum sökum hefði tilboð U verið ógilt og var kröfu U um álit á skaðabótaskyldu F því hafnað.

Með kæru móttekinni hjá kærunefnd útboðsmála 9. október 2025 kærði UHA Umhverfisþjónusta ehf. (hér eftir „kærandi“) innkaupaferli Fjarðabyggðar (hér eftir „varnaraðili“) auðkenndu „Úrgangsþjónusta í Fjarðabyggð 2026-2029“.

Kærandi krefst þess að ákvörðun varnaraðila frá 30. september 2025, um að meta tilboð kæranda ógilt, verði felld úr gildi. Kærandi krefst þess einnig að ákvörðun varnaraðila, dags. 30. september 2025, um að velja tilboð Kubbs ehf., verði felld úr gildi. Að auki krefst kærandi þess að kærunefnd útboðsmála kveði á um skaðabótaskyldu varnaraðila gagnvart sér. Í öllum tilvikum krefst kærandi málskostnaðar úr hendi varnaraðila að skaðlausu vegna kostnaðar við að hafa uppi kæru.

Varnaraðila og Kubbi ehf. var kynnt kæran og gefinn kostur á að gera athugasemdir. Í greinargerð varnaraðila 21. október 2025 er þess krafist að öllum kröfum kæranda verði hafnað og að kærunefnd útboðsmála aflétti banni við samningsgerð, sbr. 2. mgr. 107. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup.

Kubbur ehf. krefst þess í greinargerð sinni 21. október 2025 að kröfum kæranda verði annað hvort hafnað eða vísað frá, og að sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar verði aflétt.

Með ákvörðun 17. desember 2025 féllst kærunefnd útboðsmála á kröfu varnaraðila um að aflétta þeirri sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar sem hafði komist á með kæru í málinu.

Varnaraðili upplýsti kærunefnd útboðsmála 13. janúar 2026 að hann hygðist ekki leggja fram frekari athugasemdir í málinu. Hið sama gerði Kubbur ehf. 13. janúar 2026.

Kærandi lagði fram lokaathugasemdir sínar í málinu 29. janúar 2026.

Þess skal getið að kærandi hefur lagt fram tvær aðrar kærur vegna sama útboðs. Hinn 30. september 2025 lagði kærandi fram kæru, sbr. mál nr. 46/2025 í málaskrá kærunefndar útboðsmála, og krafðist þess að varnaraðila yrði gert að leiðrétta opnunarskýrslu hins kærða útboðs og að kærunefndin kvæði á um að kæranda væri heimilt að leiðrétta innsend gögn með tilboði hans. Hinn 22. desember 2025 lagði kærandi fram kæru, sbr. mál nr. 65/2025, og krafðist þess m.a. að samningur varnaraðila og Kubbs ehf., sem hafði verið valinn í hinu kærða útboði, yrði lýstur óvirkur. Úrskurðir í þessum málum eru kveðnir upp á sama tíma og úrskurður í máli þessu.

I

Hið kærða útboð var auglýst í ágúst 2025, en í grein 0.1.4 í útboðslýsingu kom fram að verkið fælist í söfnun úrgangs úr sorp- og endurvinnsluílátum við heimili, stofnanir og fyrirtæki í Fjarðabyggð, og við stofnanir í eigu sveitarfélagsins, bæði í þéttbýli og í dreifbýli, auk rekstri móttöku- og söfnunarstöðva sveitarfélagsins. Þá var tekið fram að verkið væri boðið út í tveimur verkhlutum. Í verkhluta 1 fælist söfnun og afsetning á blönduðum úrgangi, plasti, pappír og pappa, og matarleifum frá heimilum og stofnunum í eigu Fjarðabyggðar. Verkhlutinn næði einnig til söfnunar og afsetningar á blönduðum úrgangi og matarleifum frá öðrum stofnunum og fyrirtækjum í Fjarðabyggð sem væru með ílát frá sveitarfélaginu. Í verkhluta 2 fælist rekstur á söfnunar-, móttöku- og grenndarstöðvum sveitarfélagsins og flutningi og afsetningu þess úrgangs sem tekið væri við á stöðvum. Í Fjarðabyggð væru reknar fimm söfnunarstöðvar, þ.e. í Neskaupsstað, Eskifirði, Fáskrúðsfirði, Stöðvarfirði og Breiðdalsvík, þar sem einstaklingar og minni fyrirtæki geti losað sig við umfram úrgang. Ein móttökumiðstöð sé staðsett í sveitarfélaginu, á Reyðarfirði.

Í grein 0.1 kom fram að bjóðendum væri heimilt að bjóða í einn eða báða verkhluta. Hvor verkhluti væri sjálfstæður en tilboðsskrá væri stillt upp með þeim hætti að hægt væri að gera tilboð í verkhluta óháð öðrum verkhlutum, en einnig væri hægt að gera tilboð í báða verkhluta háð því að báðir verkhlutar fengjust. Tilboðsskráin væri tvöföld fyrir hvern tilboðslið, fyrir einn verkhluta óháð hinum verkhluta og hins vegar fyrir verkhluta háða hvorum öðrum. Í grein 0.1.4 komu fram nánari upplýsingar um báða verkhluta og hvað í þeim fælist.

Í grein 0.1.3 komu fram kröfur til bjóðenda í nokkrum liðum. Þar á meðal komu fram atriði sem myndu leiða til þess að ekki yrði gengið til samninga við bjóðanda og tilboði hans yrði vísað frá. Jafnframt kom fram að bjóðendur skyldu skila með tilboði sínu tilteknum upplýsingum um fyrirtækið. Þar á meðal skyldu bjóðendur skila almennum upplýsingum um bjóðanda og fyrirtæki, m.a. nafn fyrirtækis, kennitölu, heimilisfang, símanúmer, nafn umsjónaraðila tilboðs og netfang vegna samskipta um tilboð og starfsemi, auk nafna og starfsreynslu lykilstarfsmanna sem að verkinu myndu koma (G-liður). Að auki skyldu bjóðendur skila nákvæmri lýsingu á því hvernig verktaki myndi standa að verki við þá verkhluta sem boðið væri í, þ.e. tilhögun við verk og tími, fjöldi starfsmanna, söfnunarbíla og varabíla.

Í grein 0.3.1 var fjallað um útboðsgögn. Þar kom m.a. fram að til útboðsgagna teldust útboðslýsing, verklýsing og viðaukar með útboðslýsingu, auk tilboðsblaðs og tilboðsskrá. Í grein 0.4.1 var fjallað um gerð og frágang tilboðs og kom þar m.a. fram að bjóðendur skyldu fylla út alla liði tilboðsskrár, fyrir þá verkhluta sem boðið væri í, sem væru hluti af útboðsgögnum. Að lokum skyldi færa niðurstöðutölur á tilboðsblað. Inn í heildartilboð skyldi reikna virðisaukaskatt samkvæmt reglum sem um hann giltu á hverjum tíma og skyldu öll einingaverð vera með virðisaukaskatti. Þá kom fram í grein 0.4.2, sem fjallaði um fylgigögn sem tilboði, að verkkaupi áskildi sér rétt til þess að benda bjóðanda á annmarka eða vöntun á gögnum og gefa bjóðanda kost á að bæta úr innan tveggja virkra daga. Loks kom fram í grein 0.4.6, um meðferð og mat á tilboðum, að verkkaupi áskildi sér rétt til að láta minniháttar vöntun eða formannmarka á fylgigögnum með tilboði ekki hafa áhrif á gildi tilboða, enda hafi vöntunin eða annmarkinn að mati verkkaupa ekki áhrif á tölulega niðurstöðu tilboðs, jafnræði bjóðenda væri ekki raskað og ógildi tilboðs fæli í sér strangari ákvörðun en nauðsynlegt væri vegna eðlis og umfangs annmarkans. Jafnframt áskildi verkkaupi sér rétt til þess að hafna tilboðum væru gögnin ekki útfyllt á fullnægjandi hátt. Við útreikninga á hagstæðasta tilboði gildi heildarsamtala úr leiðréttri tilboðsskrá bjóðenda, og yrði hagstæðasta tilboði, að mati verkkaupa, tekið svo fremi sem öll skilyrði í greinum 0.1.3 og 0.4.2 séu uppfyllt.

Síðasti dagur til að leggja fram tilboð var 19. september 2025, sbr. grein 0.4.5, og voru tilboð opnuð þann sama dag. Tilboð bárust frá fimm bjóðendum, þar á meðal frá kæranda. Samkvæmt tilkynningu um opnun tilboða nam tilboð kæranda í verkhluta 1 alls 542.712.677 krónum og í verkhluta 2 nam tilboð kæranda 902.598.320 krónum, en bæði tilboðin voru óháð því að tilboði yrði tekið í annan verkhlutann. Tilboð kæranda í heildarverkið, þ.e. háð því að tilboði félagsins í báða verkhluta yrði tekið, nam alls 1.258.861.717 krónum. Þá barst tilboð frá Umhverfisþjónustu Austurlands ehf., sem var hið sama að fjárhæð í báða verkhluta og í heildarverk og tilboð kæranda. Þá barst tilboð frá Kubbi ehf. sem nam alls 1.197.677.757 krónum samanlagt í heildarverkið. Bjóðendum var tilkynnt um fram komin tilboð og fjárhæð þeirra í verkhlutana með tölvupósti frá umsjónaraðila hins kærða útboðs með tölvupósti 19. september 2025.

Kærandi sendi umsjónarmanni hins kærða útboðs tölvupóst sama dag og benti á að tilboð hans hefði verið rangt skráð í opnunarskýrslu útboðsins og væri ekki í samræmi við framlagt tilboðsblað kæranda. Augljóst misræmi væri á milli tilboðsblaðs og tilboðsskráar varnaraðila, sem skýrðist ekki af reikningsskekkjum eða öðrum slíkum þáttum. Lét kærandi fylgja með tölvupóstinum tilboðsblað kæranda og rétta tilboðsskrá. Benti kærandi á að fyrirsvarsmenn kæranda rækju samhliða því annað félag, Umhverfisþjónustu Austurlands ehf., og fyrir mistök hafi tilboðsskrá þess félags verið lögð fram með tilboði kæranda. Slík mistök mætti leiðrétta og óskaði kærandi eftir því að tilboðsskráin yrði leiðrétt og raunveruleg tilboðsverð hans yrðu færð í tilboðsskrá.

Umsjónaraðili hins kærða útboðs móttók beiðni kæranda og upplýsti að henni yrði komið til varnaraðila. Frekari samskipti áttu sér stað milli umsjónaraðilans og kæranda í kjölfarið. Í svörum umsjónarmanns hins kærða útboðs kom fram að varnaraðili væri enn að fara yfir tilboðin og kærandi mætti búast við að fá svar við beiðni sinni undir lok septembermánaðar.

Hinn 30. september 2025 var bjóðendum tilkynnt um þá ákvörðun varnaraðila að velja tilboð Kubbs ehf. í hinu kærða útboði og var bjóðendum leiðbeint um kæruheimild og biðtíma samningsgerðar, sem myndi renna úr 11. október 2025.

Svo sem fyrr greinir aflétti kærunefnd útboðsmála sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar í máli þessu með ákvörðun 17. desember 2026. Hinn 30. desember 2026 var undirritaður bindandi samningur milli varnaraðila og Kubbs ehf.

II

Kærandi vísar til þess að varnaraðili hafi byggt ákvörðun sína um að hafna tilboði hans sem ógildu á fjórum málsástæðum. Í fyrsta lagi að röng tilboðsskrá hafi fylgt undirrituðu tilboðsblaði kæranda. Í öðru lagi að sú tilboðsskrá sem hafi verið skilað eftir opnun tilboða hafi verið haldin göllum, þ.e. felldar hafi verið út línur sem hafi varðað urðunarstað í Þernunesi (línur 1.5 og 2.7) og að samtölur í tilboðsskrá hafi ekki verið í samræmi við samtölur á tilboðsblaði. Í þriðja lagi að önnur gögn, einkum gögn merkt G og N, hafi verið ófullkomin. Loks í fjórða lagi að kærandi hafi lagt fram mörg hver sömu gögn og hafi fylgt með tilboði Umhverfisþjónustu Austurlands ehf.

Kærandi gerir athugasemdir við grein 0.1.3 í útboðsgögnum, þar sem fram hafi komið að séu gögn með tilboði ekki fullnægjandi að mati verkkaupa verði tilboðið metið ógilt. Að mati kæranda sé þetta ákvæði bæði óljóst og ógegnsætt og til þess fallið að gefa varnaraðila alltof mikið svigrúm til geðþóttaákvörðunar. Í framhaldi af ákvæðinu komi þó fram að verkkaupi áskilji sér rétt til þess að benda bjóðanda á annmarka eða vöntun á gögnum og gefa bjóðanda kost á að bæta úr innan tveggja virkra daga. Þá komi fram í grein 0.4.6 í útboðsgögnum að verkkaupi áskilji sér rétt til að láta minniháttar vöntun eða formannmarka á fylgigögnum ekki hafa áhrif á gildi tilboðs, enda hafi það að mati verkkaupa ekki áhrif á tölulega niðurstöðu tilboðs, jafnræði bjóðenda sé ekki raskað og ógildi tilboðs fæli í sér strangari ákvörðun en nauðsynlegt væri vegna eðlis og umfangs annmarkans. Að mati kæranda sé þessi áskilnaður varnaraðila til að meta tilboð ógilt ekki í neinu samræmi við reglur laga nr. 120/2016 um hvenær heimilt sé að meta tilboð ógild og sé því andstæður reglum laganna, sbr. 1. mgr. 82. gr. þeirra. Telji kærandi að áskilnaður varnaraðila um að meta tilboð ógild mun rýmri en heimild laganna. Hvergi í lagaákvæðinu sé kveðið á um að byggja megi ákvörðun um ógildi á innbyrðis ósamræmi gagna heldur eingöngu á því ef tilboð sé ekki í samræmi við útboðsgögn. Kærandi telji því ljóst að engar þær forsendur í 82. gr. laga nr. 120/2016 séu til staðar. Þá telji kærandi jafnframt að með hliðsjón af orðalagi útboðsgagna, sem og í ljósi reglunnar um meðalhóf, hafi varnaraðila verið skylt að leita upplýsinga um ástæðu mismunar milli tilboðsblaðs og tilboðsskrár.

Rétt sé að rangri tilboðsskrá hafi verið skilað með tilboði kæranda. Hins vegar verði ekki lesið annað úr tilkynningu varnaraðila um ógildi tilboðs kæranda en að viðurkennt sé að tilboðsskráin hafi verið röng en ekki hið undirritaða tilboðsblað. Þrátt fyrir það hafi verið lagt fyrir bæjarráð varnaraðila minnisblað, sem hafi byggst á rangri opnunarskýrslu þar sem tölur frá kæranda, sem varnaraðili hafi þegar viðurkennt að séu rangar, hafi verið kynntar. Dragi kærandi þá ályktun af þessari framkomu að gegn betri vitund hafi verið lagðar fyrir bæjarráð varnaraðila rangar upplýsingar um niðurstöðu útboðsins í þeim tilgangi einum að útiloka kæranda frá samningi og hygla þeim bjóðanda sem nú hafi verið ákveðið að semja við. Það stoði varnaraðila hvorki að bera fyrir sig að tilboðsskrá, þar sem einingaverð komi fram, sé slíkt grundvallargagn að heimilt hafi verið að líta framhjá tilboðsblaði kæranda við opnun tilboða né að það hafi raskað jafnræði bjóðenda að leita skýringa á þessum mismun. Það sé grundvallarregla í lögum nr. 120/2016 að það sé hið undirritaða tilboðsblað sem skipti meginmáli við opinberun fjárhæða í tilboðum. Í þessum efnum bendi kærandi sérstaklega á 48. gr. laga nr. 120/2016 þar sem fram komi að tilboðsblað skuli vera hluti útboðsgagna og þannig úr garði gert að tilboð séu sett fram á sams konar hátt og séu þannig samanburðarhæf. Þá komi fram í 3. mgr. 64. gr. laga nr. 120/2016 að leyfilegt sé að leggja eingöngu fram heildartilboðsfjárhæð, enda séu einingaverð og önnur gögn lögð fram samhliða í lokuðu umslagi. Þá sé sérstaklega tekið fram að í þeim tilvikum geti bjóðandi óskað þess að einingaverð verði ekki skoðuð nema tilboð hans komi til álita. Það undirstriki þá málsástæðu kæranda að varnaraðila hafi borið að leggja fjárhæðir á tilboðsblaði til grundvallar í opnunarskýrslu sinni.

Kærandi vísar jafnframt til þess að þó samningsyfirvald hafi val um að leita skýringa á ófullkomnu tilboði samkvæmt 5. mgr. 66. gr. laga nr. 120/2016, þá geti slíkt val í vissum tilvikum orðið að skyldu. Í þeim efnum vísar kærandi m.a. til niðurstöðu Evrópudómstólsins í máli T-195/08. Af dóminum megi ráða að skylda til að leita skýringa kunni að vera til staðar þegar um sé að ræða ónákvæmt orðalag í útboðsgögnum og samningsyfirvaldi sé ljóst að mistökin megi skýra eða leiðrétta á einfaldan hátt. Höfnun tilboðs með slíkum rökum væri andstæð góðum stjórnsýsluháttum auk þess sem það væri andstætt reglunni um jafnræði að veita samningsyfirvaldi óhindrað sjálfdæmi um hvort skýringa sé leitað eða ekki. Þá skuli samningsyfirvald ekki taka meira íþyngjandi ákvörðun en nauðsynlegt sé til að ná lögmætu markmiði í ljósi reglunnar um meðalhóf. Telji kærandi að sú framkvæmd sem varnaraðili hafi haft á opnun tilboða, tilgreiningu fjárhæða í opnunarskýrslu og í kjölfarið synjun varnaraðila á leiðréttingu augljóss galla á tilboði kæranda, sé gróft brot gegn meginreglunni um meðalhóf og hafi verið til þess fallin að mismuna bjóðendum.

Varnaraðili hafi jafnframt vísað til þess að í leiðréttri tilboðsskrá kæranda, sem hafi verið send eftir opnun tilboða, hafi vantað línur sem sneru að urðunarstað á Þernunesi, þ.e. línur 1.5 og 2.7. Kæranda sé ekki ljóst til hvers varnaraðili sé að vísa í þessum efnum og eigi því erfitt með að bera hönd fyrir höfuð sér. Engu að síður bendi kærandi á að á einstaka stöðum í fylgigögnum með útboðinu hafi verið vísað til þess að verktaki geti afsett úrgang á urðunarstað varnaraðila í Þernunesi, en það hafi ekki verið skylda, sbr. grein 1.5 í útboðsgögnum. Því sé með öllu óljóst hvað það sé sem varnaraðili telji hafi vantað varðandi þetta atriði. Kærandi fullyrði að engum línum hafi verið eytt í tilboðsskrá og þegar tilboðsskrár hans og Umhverfisþjónustu Austurlands ehf. séu skoðaðar saman verði séð að engar línur vanti. Það sjáist líka þegar borin séu saman einingaverð sem boðin hafi verið í hvern þátt verkefnanna, sbr. greinar 1.5 og 2.7 í útboðslýsingu. Staðhæfing varnaraðila sé því röng og ósönnuð.

Að því er varðar þær athugasemdir varnaraðila, að fylgigögn með tilboði kæranda hafi verið ófullnægjandi, sbr. lið G og N, bendir kærandi á að engin skýring hafi komið fram þar hvað vanti í skjal samkvæmt lið G, né að hvaða leyti það skjal sé ófullnægjandi. Varnaraðili hafi alfarið sönnunarbyrði fyrir þeirri staðhæfingu sinni. Skjal samkvæmt N lið hafi efnislega verið verkáætlun, og kærandi bendi á að ítarlegar lýsingar á framkvæmd verks séu í útboðsskrá og ekki hafi staðið annað til að framfylgja þeirri lýsingu. Hins vegar megi benda á að samkvæmt grein 0.1.6 í útboðsgögnum hafi ekki átt að leggja fram verkáætlun fyrr en komið væri að því að skrifa undir samning. Það sé því með öllu óútskýrt hvers vegna það skjal geti leitt til þess að tilboðið í heild sé metið ógilt, og hafi varnaraðili einnig sönnunarbyrði fyrir slíku.

Að auki bendir kærandi á að eðlilegt sé að hann sé í samstarfi við annað félag, þ.e. Umhverfisþjónustu Austurlands ehf., en samstarf fyrirtækja við gerð tilboða og framkvæmd verkefna í opinberum útboðum séu alls ekki bönnuð samkvæmt lögum nr. 120/2016. Félögin tvö hafi hvergi dregið dul á samstarf sitt og eðlilegt að mörg hver sömu skjöl séu lögð fram með tilboðum þeirra. Það eitt geti ekki leitt til ógildingar eða útilokunar þeirra frá tilboðsgerð eða samningi.

Í lokaathugasemdum kæranda er því andmælt að 48. gr. laga nr. 120/2016 sé óskýr en þar komi skýrt fram að tilgangur tilboðsblaða sé til að tryggja að tilboð séu sett fram á sams konar hátt og þannig samanburðarhæf. Bjóðendur í opinberum innkaupum eigi að geta treyst því að við opnun tilboða og gerð opnunarskýrslu sé stuðst eingöngu við tilboðsblöð og skipti þannig engu máli þótt önnur skjöl sem lögð séu fram með tilboði geti skilað sömu niðurstöðu. Varnaraðila hafi verið fullkunnugt um að rangar tölur hefðu fylgt með tilboði kæranda og sú athöfn varnaraðila að birta þær tölur brjóti bæði á rétti kæranda og séu jafnframt til þess fallnar að villa um fyrir öðrum bjóðendum. Hafi varnaraðili ætlað að byggja alfarið á tilboðsskrám hafi honum borið að taka það skýrt fram í útboðsgögnum. Það hafi varnaraðili ekki gert. Þá hafi varnaraðili áskilið sér rétt til þess benda bjóðendum á annmarka eða vöntun á gögnum og gefa þeim kost á að bæta úr, auk þess sem varnaraðili hafi áskilið sér rétt til að líta á tilboð, þar sem breytingar hafi verið gerðar á magntölum eða niðurfellingu lína úr tilboðsskrá, sem gild samkvæmt grein 0.4.6. Telji kærandi að framsetning útboðsgagna að þessu leyti hafi verið til þess fallin að vekja óvissu hjá bjóðendum um hverjar raunverulegar afleiðingar mistaka yrðu við gerð tilboða. Allan vafa beri að túlka bjóðendum í hag. Þá hafi varnaraðila borið að gæta meðalhófs í öllum ákvörðunum sínum sem þýði að hann hafi hvorki sjálfsdæmi um það hvaða tölur skuli birtar í opnunarskýrslu né um afleiðingar mistaka bjóðanda við tilboðsgerð.

Kærandi bendir á að villan hafi verið augljós og varnaraðila hafi verið hún jafnframt ljós. Varnaraðila hafi einnig verið ljóst að kærandi hafi verið með lægsta tilboðið og móttaka réttrar tilboðsskrár hefði því engu breytt um hið endanlegt tilboð kæranda. Þá hafi skilyrði til þess að leita skýringa hjá kæranda verið uppfyllt.

Þá bendir kærandi á að hann hafi ekki óskað eftir því í kæru málsins að skilmálum útboðsgagna yrði vikið til hliðar, líkt og lesa megi úr ákvörðun kærunefndar útboðsmála í máli þessu. Kærandi leyfi sér hins vegar að benda á atriði sem séu bæði óljós, villandi og til þess fallin að gefa varnaraðila allt of frjálsar hendur til að ákveða þá einhliða túlkun sem honum sé þóknanlegust þegar komið að úrvinnslu tilboðsgagna. Tilvísun kæranda til einstakra skilmála í kæru gegni því hlutverki að undirstrika óljóst, tvírætt og oft á tíðum villandi orðalag útboðsgagna. Stærsta atriðið í þeim efnum sé með hvaða hætti tilboðsgögn hafi verið meðhöndluð við opnun tilboða. Það eitt að varnaraðili hafi lagt áherslu á mikilvægi tilboðsskrár geti hvorki leitt til þess að kærandi hafi mátt sjá fyrir að tilboðsblaði, sem sérstaklega hafi verið gerð krafa um, yrði vikið til hliðar. Á sama hátt verði ekki lesið með skýrum hætti úr útboðsgögnum að allt misræmi í tilboðum muni óhjákvæmilega leiða til ógildingar tilboða. Það misræmi sem hafi verið í tilboðsgögnum kæranda hafi verið auðveldlega hægt að leysa án fyrirhafnar og hefði það ekki haft nein áhrif á tilboð kæranda.

Kærandi telji að auki að kærunefnd útboðsmála sé ekki sjálfri sér samkvæm í túlkun á 5. mgr. 66. gr. laga nr. 120/2016 og vísar í þeim efnum til úrskurðar nefndarinnar í máli nr. 24/2020, þar sem ákvæðið hafi verið túlkað með þeim hætti að töluvert svigrúm sé til þess að útskýra og bæta við gögnum um staðreyndir sem ekki verði breytt eftir opnun tilboða. Það sé ekkert í þessu máli sem bendi til þess að ekki hafi mátt heimila framlagningu réttrar tilboðsskráar. Kærandi andmælir einnig þeirri túlkun kærunefndar útboðsmála í ákvörðun í málinu að misræmi í tilboði kæranda hafi leitt til þess að tilboðið væri ógilt. Misræmi sé til dæmis hvergi að finna í 1. mgr. 66. gr. laga nr. 120/2016 og útilokað sé að skilja ákvæðið þannig að hægt sé að byggja ákvörðun um ógildi tilboðs á innbyrðis ósamræmi gagna heldur eingöngu á því ef tilboð sé ekki í samræmi við útboðsgögn.

III

Varnaraðili vísar til þess að við opnun tilboða hafi samsvarandi fjárhæðir í tilboðsskrám, sem hafi fylgt með tilboðum, verði skráðar niður og kynntar bjóðendum með tölvupósti, sem sendur hafi verið til bjóðenda 19. september 2025. Þann sama dag hafi lögmaður kæranda sent varnaraðila tölvupóst og kynnt að mistök hafi verið gerð við skil tilboða, þar sem tilboðsskrá vegna tilboðs Umhverfisþjónustu Austurlands ehf. hafi verið lögð fram með tilboði kæranda. Þá hafi fylgt með tölvupósti lögmanns kæranda tilboðsblað og tilboðsskrá og væri óskað eftir leiðréttingu á tilboðsskrá. Þá hafi varnaraðila borist athugasemd frá lögmanni kæranda um að óeðlilega hafi verið staðið að opnun tilboða, þar sem samtölur úr tilboðsskrám hafi verið skráðar. Varnaraðili hafi í kjölfar þessa ákveðið að fara yfir tilboð, m.a. með það í huga að skoða grundvöll og heimildir til að taka frumkvæðisleiðréttingu kæranda til greina eða nýta heimildir til að bjóða upp á frekari heimildir til leiðréttingar á tilboði. Hafi lögmanni kæranda verið tilkynnt um að niðurstöðu vegna þessa væri að vænta um miðja næstu viku. Kærandi hafi þá í millitíðinni lagt fram kæru vegna innkaupaferlisins, sbr. mál hjá kærunefnd útboðsmála nr. 46/2025, þann 30. september 2025. Þann sama dag hafi varnaraðili svarað erindi og beiðni kæranda, og rökstutt að tilboð kæranda hefði verið metið ógilt og ekki væri tækt að taka leiðrétta tilboðsskrá til greina eða gefa kæranda kost á að leiðrétta tilboðsgögn frekar. Í svari varnaraðila hafi m.a. verið vísað til þess að leiðrétt tilboðsskrá, sem lögmaður kæranda hafði sent eftir opnun tilboða, hefði verið breytt m.a. útboðsgögn, sem jafnframt hafi tiltekið að ekki mætti breyta línum í tilboðsskránni. Þá hafi tilboð kæranda verið háð ágöllum vegna tiltekinna fylgiskjala.

Varnaraðili vísar til þess að óumdeilt sé að röng tilboðsskrá hafi fylgt með tilboði kæranda og hafi legið fyrir opnun tilboða. Í útboðsgögnum hafi verið gerð grein fyrir því að tilboðsskrár væru grundvallargagn, enda ættu þar að koma fram einingaverð, sbr. grein 0.4.1. Tilboðsskrár hafi verið þannig upp settar að þar ætti að koma fram samtala tilboðs. Þeirri meginreglu 8. gr. laga nr. 65/1993, um framkvæmd útboða, hafi verið fylgt að kynna samsvarandi tölur frá bjóðendum. Þá geri lög nr. 120/2016 ekki ítarlega grein fyrir þýðingu tilboðsblaðs eða tilboðsskrár. Þó sé venja að tilboðsblað þjóni þeim megintilgangi að fram komi undirritun bjóðanda, þ.e. formleg skuldbinding. Það sé hins vegar ekki með neinum hætti lagaskylda að tilboðsfjárhæð eða fjárhæð heildartilboðs skoðist eingöngu út frá fjárhæð á tilboðsblaði. Tilboðsskrá hafi enda verið þannig úr garði gerð að þar hafi átt að koma fram heildartilboðsfjárhæð. Þá taki varnaraðili fram að samkvæmt 48. gr. laga nr. 120/2016 sé vísað til þess hlutverk tilboðsblaðs að tilboð séu sett fram á sams konar hátt og þannig samanburðarhæf. Sú staða komi ekki í veg fyrir að tilboðsgögn séu jafnframt þannig úr garði gerð að tilboðsskrá birti heildarsamtölu tilboðs og þar af leiðandi samanburðarhæfa fjárhæð.

Þá vísi varnaraðili til þess að þýðing fyrirkomulags opnunar tilboða sé engin varðandi ákvarðanatöku um gildi tilboðs kæranda. Aðferð við skráningu tilboða hafi haft þau heppilegu áhrif fyrir kæranda að honum varð ljóst að hann hafi ekki skilað inn réttri tilboðsskrá. Hann hafi því getað sent inn leiðréttingu að eigin frumkvæði og freistað þess að bæta úr ágöllum á tilboði hans. Það sé skýrt að varnaraðila hafi verið ljóst að komið væri upp ósamræmi milli fjárhæðar tilboðs samkvæmt tilboðsblaði kæranda og upphaflegri tilboðsskrá. Það hvort opnunartilkynningu yrði breytt eða ekki hafði ekki þýðingu fyrir þá stöðu, málsmeðferð eða framhald málsins að öðru leyti.

Varnaraðili vísar að auki til þess að hvorki í lögum nr. 120/2016 eða útboðsskilmálum sé fjallað um þann möguleika að bjóðandi leiðrétti tilboðsgögn að eigin frumkvæði eftir opnun tilboða. Það sé því eðlilegt að líta svo á að sömu sjónarmið gildi varðandi mögulega skyldu eða heimild varnaraðila til að taka tillit til slíkra leiðréttinga og gildi um það hvort varnaraðila sé skylt eða heimilt að óska eftir leiðréttingum. Varnaraðili hafi litið til greinar 0.1.3 í útboðslýsingu, en hún eigi sérstaklega við varðandi það hvort ástæða sé fyrir varnaraðila að nýta heimild til að gefa bjóðendum tækifæri á að leiðrétta gögn frekar. Beiting þess leiðréttingarákvæðis taki einnig mið af grein 0.4.6. Samkvæmt útboðslýsingu sé tilboðsskrá, sem innihaldi m.a. einingaverð, grundvallargagn í tilboðum aðila. Skil nýrrar og leiðréttrar tilboðskrár eftir opnun tilboða geti því raskað jafnræði bjóðenda. Heimild til leiðréttingar á tilboðum hafi samkvæmt úrskurðum kærunefndar útboðsmála verið talin geta varðað augljósa villu og að fullnægjandi forsendur leiðréttingar komi fram í tilboðsgögnum. Hvorugt eigi hér við.

Heimildir til að gefa bjóðanda kost á að leiðrétta tilboðsgögn séu háðar því að jafnræði bjóðenda verði ekki raskað. Í ljósi mikilvægi tilboðsskrár sem grundvallargagns í hinu kærða útboði væri umdeilanlegt hvort beita mætti heimild til frekari leiðréttingar. Þá hafi ágallar á fylgiskjölum verið margir og það væri því til þess falli að raska jafnræði bjóðenda ef tilteknir bjóðendur fái heimild til að skila viðbótargögnum um svo marga þætti. Það hafi því verið niðurstaða varnaraðila að á honum hafi ekki hvílt skylda til að taka til greina tilboðsskrána sem kærandi hafi skilað eftir opnun tilboða. Það hafi ekki verið heimilt í ljósi þess að tilboðsskráin hafi innihaldið grundvallarforsendur fyrir tilboði. Slíkt geti ekki talist brot gegn lögum nr. 120/2016.

Kærandi haldi því fram í kæru sinni í málinu að tilboðsskrá sú, sem hann hafi skilað með tilboði sínu, hafi í raun ekki verið háð annmörkum. Varnaraðili telji óumdeilt að með tilboði kæranda hafi fylgt röng tilboðsskrá og hafi kærandi komist að því þar sem varnaraðili hafi skráð tilboðsfjárhæðir úr tilboðsskrá en ekki af tilboðsblaði. Við samanburð á tilboðsskrá samkvæmt útboðsgögnum og þeirri tilboðsskrá sem kærandi hafi skilað eftir opnun tilboða megi m.a. greina að í verkhluta 1 hafi kærandi fellt niður liðina „Urðunargjald – Þernunes“ og samtölu þess liðar, og „Molta ehf. – Gjald f. matarleifar“ og samtölu þess liðar. Þá sé ljóst að samtölur í uppgefnu tilboði kæranda í verkhluta 1 gangi ekki upp nema bætt sé við liðum sem felldir hafi verið út. Að auki hafi verið felldar út línur og samtölur í verkhluta 2, þ.e. línur nr. 15 og 16, og því gangi samtölur í þeim verkhluta ekki upp nema bætt sé við liðum sem hafi verið felldir út.

Að auki hafi verið ágallar á framlögðum gögnum frá kæranda, nánar tiltekið fylgigögnum G og N. Tilboðsgögn kæranda hafi verið með þeim hætti að fylgigögn hafi ekki verið merkt með bókstöfum eins og útboðsgögn hafi krafist. Farið hafi verið yfir fylgigögnin og reynt hafi verið að flokka þau undir bókstafsmerkingar með tilliti til innihalds skjalanna. Þrátt fyrir það hafi skort á að efnisatriði vegna G og N liða kæmu fram í skjölunum. Að því er varðar G lið hafi verið óskað eftir því að þar kæmu fram almennar upplýsingar um bjóðanda og fyrirtæki. Upplýsingar um kæranda hafi verið mjög takmarkaðar, t.d. varðandi starfsmenn félagsins. Þá hafi N liður áskilið að bjóðendur skyldu lýsa því hvernig þeir myndu vinna verkið. Engar slíkar upplýsingar hafi fylgt með tilboð kæranda. Af þeim upplýsingum sem þó hafi komið fram um kæranda hafi varnaraðila þótt sýnt að kærandi þyrfti að ráðast í verulegar breytingar og uppbyggingu á rekstri, hefði kærandi fengið verkið.

Þá bendir varnaraðili á að óeðlilegt sé að kærandi og Umhverfisþjónusta Austurlands ehf. hafi átt með sér samráð um tilboðsgerð. Það hafi haft þýðingu í ákvörðun um að heimila kæranda ekki að setja fram frekari leiðréttingar á tilboði félagsins og fylgigögnum þess. Að mati varnaraðila sé það óeðlilegt í ljósi þess að ef tilboð slíkra aðila væru samliggjandi, þá væri slíkum aðilum mögulegt að falla frá tilboði og raska þannig því markmiði að standa að samkeppni. Markmið laga nr. 120/2016 sé meðal annars að tryggja jafnræði. Þegar tvö fyrirtæki hafi með sér slíkt samráð um tilboðsgerð verði erfitt að tryggja jafnræði gagnvart öðrum bjóðendum í heild.

Kubbur ehf. bendir á að kærunefnd útboðsmála hafi ítrekað lagt til grundvallar að meginregla útboðsréttar sé að bjóðendur beri ábyrgð á tilboðum sínum og þar með ábyrgð á að skila þeim gögnum sem óskað sé eftir, sbr. úrskurð nefndarinnar nr. 15/2022. Þá hafi nefndin jafnframt lagt til grundvallar að það sé meginregla í opinberum innkaupum að bjóðendur geti ekki breytt tilboðum sínum eftir að þau hafa verið opnuð. Kaupendum sé almennt óheimilt að leiðrétta tilboðsfjárhæð eftir að tilboð hafi verið opnuð ef leiðréttingar geti haft áhrif á mat á tilboðum og val bjóðanda, sbr. úrskurð nefndarinnar nr. 20/2011. Sú breyting sem kærandi hafi óskað eftir að fá að gera feli í sér umfangsmiklar breytingar á tilboði hans eftir opnun tilboða, sem sé í andstöðu við framangreindar meginreglur. Framlagning nýrrar tilboðsskrár feli í sér nýtt tilboð enda myndi breytingin hafa í för með sér að kærandi fengi að koma að nýjum einingaverðum. Þau skipti miklu máli við framkvæmd samningsins enda séu þau bindandi fyrir bjóðanda og mikilvægur þáttur í tilboði, sbr. grein 0.4.6 í útboðsgögnum.

Þá bendir Kubbur ehf. á að umbeðin breyting rúmist ekki innan 5. mgr. 66. gr. laga nr. 120/2016. Framboðið verð samkvæmt tilboðsskrá hafi verið einn af grundvallarþáttum tilboðs bjóðenda, enda hafi verð verið eina valforsenda útboðsins, sbr. grein 0.4.6. Þá hafi komið fram í útboðsgögnum að við útreikning á hagstæðasta tilboði gilti heildarsamtala úr leiðréttri tilboðsskrá bjóðanda og að tilboð teldist ógilt ef tilboðsskráin fylgdi ekki með tilboði, þó þannig að varnaraðili áskildi sér rétt til að gefa bjóðanda kost á að bæta úr annmarka eða vöntun á gögnum, sbr. greinar 0.4.2 og 0.4.6 í útboðsgögnum. Að auki myndi umbeðin breyting hafa í för með sér að kærandi fengi meiri tíma til að útbúa og leggja fram grundvallarskjal sem hafi átt að fylgja með tilboði hans. Þá opni breytingin á að bjóðandi geti skilað inn mismunandi verðum á tilboðsblaði og tilboðsskrá og síðan óskað eftir leiðréttingu á grundvelli þess verðs sem myndi henta honum betur eftir opnun tilboða. Slíkt feli í sér augljósa áhættu á röskun á jafnræði bjóðenda. Til stuðnings þessu vísar Kubbur ehf. til dóms Evrópudómstólsins í máli C-131/16 og jafnframt til úrskurðar kærunefndar útboðsmála nr. 4/2021, og telur að af þeim leiði að ekki sé heimilt að leggja fram nýtt skjal ef farið hafi verið fram á framlagningu þess í útboðsgögnum. Þá megi framlagning nýs skjals aðeins fela í sér skýringar á tilboði eða leiðréttingar á augljósri villu.

Kubbur ehf. bendir enn fremur á dóm Landsréttar í máli nr. 144/2020 í þessu samhengi, þar sem hafi m.a. reynt á almennar reglur um jafnræði aðila við úthlutun byggingarréttar á lóðum og verði að telja að dómurinn hafi leiðsagnargildi varðandi beitingu jafnræðisreglu útboðsréttar. Í málinu hafi Landsréttur komist að þeirri niðurstöðu að krafa um framlagningu áritaðs ársreiknings eftir lok umsóknarfrests væri til þess fallin að raska jafnræði bjóðenda. Telji Kubbur ehf. að ef framlagning ársreiknings raski jafnræði bjóðenda þá sé engum vafa undirorpið að hið sama eigi við um framlagningu nýrrar tilboðsskrár.

Fyrirmæli útboðsgagna varðandi tilboðsblað og tilboðsskrá hafi verið ætlað að tryggja að tilboð væru sett fram á sama hátt og væru samanburðarhæf, sbr. 1. mgr. 48. gr. laga nr. 120/2016. Þar sem ósamræmi hafi verið á milli tilboðsblaðs og tilboðsskrár kæranda sé ljóst að tilboð hans hafi ekki verið samanburðarhæft við önnur tilboð í útboðinu. Þá hafi tilboðið ekki verið sett fram í samræmi við útboðsgögn, sem hafi augljóslega gert ráð fyrir að samræmi væri á milli tilboðsblaðs og tilboðsskrár. Í þessum efnum vísar Kubbur ehf. til úrskurðar kærunefndar útboðsmála nr. 2/2020, þar sem hafi reynt á svipað álitaefni.

Þá verði ráðið af fyrirliggjandi gögnum að ný tilboðsskrá kæranda hafi einnig verið haldin annmörkum auk þess sem aðrir annmarkar hafi verið á tilboði kæranda. Því hafi varnaraðili réttilega hafnað að taka til greina umbeðna breytingu kæranda og metið tilboð hans ógilt.

Loks bendir Kubbur ehf. á að tilboðsskrá hafi jafnmikla, ef ekki meiri, þýðingu en tilboðsblað, enda sé tilboðsblað fyrst og fremst undirritað samantektarskjal á því sem fram komi í tilboðsskránni. Í því samhengi vísar Kubbur ehf. til þess að í grein 2.7.4 í ÍST 30/2012 komi fram að séu reiknivillur eða ósamræmi í tilboði ráði einingaverð í tilboðsskrá og skuli tilboð leiðrétt með tilliti til þess. Af því leiði að ef ósamræmi sé á milli tilboðsblaðs og tilboðsskrár þá sé það tilboðsskráin sem ráði. Að öðrum skilyrðum uppfylltum geti því komið til greina að leiðrétta tilboðsblaðið með vísan til tilboðsskrár en ekki öfugt, sbr. til hliðsjónar úrskurð kærunefndar útboðsmála nr. 23/2006. Þá hafi komið skýrlega fram í grein 0.4.6 í útboðsgögnum að litið væri til tilboðsskrárinnar við útreikning á hagstæðasta tilboði.

IV

Samkvæmt 1. mgr. 111. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup getur kærunefnd útboðsmála fellt úr gildi ákvörðun kaupanda vegna opinberra innkaupa að hluta eða í heild, lýst samning óvirkan samkvæmt ákvæðum 115.-117. gr. laganna eða kveðið á um önnur viðurlög samkvæmt 118. gr. þeirra. Nefndin getur jafnframt lagt fyrir kaupanda að bjóða út tiltekin innkaup, auglýsa útboð á nýjan leik eða að fella niður tiltekna ólögmæta skilmála í útboðsgögnum. Í 1. mgr. 114. gr. laga nr. 120/2016 kemur fram að eftir að bindandi samningur samkvæmt lögunum hefur komist á verður hann ekki felldur úr gildi eða honum breytt þótt ákvörðun kaupanda um framkvæmd útboðs eða gerð samnings hafi verið ólögmæt. Fyrir liggur í máli þessu að kominn er á bindandi samningur milli varnaraðila og Kubbs ehf. í hinu kærða útboði. Þegar af þeirri ástæðu verður að hafna aðalkröfu kæranda, um að felld verði úr gildi ákvörðun varnaraðila um að meta tilboð kæranda ógilt og ákvörðun varnaraðila um að velja tilboð Kubbs ehf.

Kemur því eingöngu til skoðunar krafa kæranda um að kærunefnd útboðsmála kveði á um skaðabótaskyldu varnaraðila gagnvart kæranda. Í 1. mgr. 119. gr. laganna kemur fram að kaupandi sé skaðabótaskyldur vegna þess tjóns sem brot á lögunum og reglum settum samkvæmt þeim hefur í för með sér fyrir fyrirtæki. Fyrirtæki þurfi einungis að sanna að það hafi átt raunhæfa möguleika á að verða valið af kaupanda og möguleikar þess hafi skerst við brotið.

Fyrir liggur í máli þessu og er viðurkennt af hálfu kæranda, að rangt tilboðsblað hafi fylgt með tilboði kæranda. Þegar tilboðinu var skilað var því misræmi milli tilboðsblaðs og tilboðsskrár. Slíkt misræmi er andstætt ákvæði 0.4.1 útboðslýsingar þar sem fram kemur að niðurstöðutölur skuli færðar á milli þessara skjala og þar af leiðandi vera þær sömu. Með því var tilboðið ekki í samræmi við kröfur í útboðsgögnum og skapaði það óvissu um eiginlegt tilboðsverð kæranda. Tilboð kæranda var því ógilt og gat ekki komið til frekari álita, sbr. a. lið 1. mgr. 66. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup. Leiðréttingar á þessu hefðu varðað grundvallarþætti tilboðs kæranda og raskað jafnræði og samkeppni milli bjóðenda í andstöðu við 15. gr. og 5. mgr. 66. gr. laga nr. 120/2016. Samkvæmt þessu verður kröfu kæranda um álit á skaðabótaskyldu hafnað.

Með vísan til framangreindra málsúrslita þykir rétt að málskostnaður falli niður.

Úrskurðarorð

Öllum kröfum kæranda, UHA Umhverfisþjónustu ehf., í máli þessu er hafnað.

Málskostnaður fellur niður.

Reykjavík, 4. júní 2026

Reimar Pétursson

Kristín Haraldsdóttir

Auður Finnbogadóttir