Úrskurður vegna ákvörðunar lögreglustjóra um afturköllun leyfis til dyravörslu.

 

Föstudaginn, 10.07.2026, var í atvinnuvegaráðuneytinu

kveðinn upp svohljóðandi úrskurður:

 

Stjórnsýslukæra

Með bréfi, dags. 21. maí 2024, bar [A]hrl., f.h. [B], (hér eftir kærandi), fram kæru vegna ákvörðunar lögreglustjórans í tilteknu umdæmi frá maí 2024, þar sem afturkallað var leyfi kæranda til að starfa sem dyravörður.

Kæruheimild er í 26. gr. laga nr. 85/2007, um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald. Kæran barst innan kærufrests, sbr. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

 

Kröfur

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

 

Málsatvik og ágreiningsefni málsins

Í mars 2024 lauk kærandi sérstöku námi fyrir dyraverði og fékk í kjölfarið leyfi lögreglustjóra til að starfa sem dyravörður en lögreglustjóri annast útgáfu leyfa til að starfa sem dyravörður í hinu tiltekna umdæmi.

Lögreglan í viðkomandi umdæmi fékk til meðferðar mál nr. [Y] sem varðaði meint brot kæranda í starfi hans sem dyravörður á skemmtistaðnum [D] í apríl 2024.

Eftir að málið kom upp tók lögreglustjórinn ákvörðun um að afturkalla leyfi kæranda til að starfa sem dyravörður þar sem skilyrði fyrir útgáfu leyfisins voru að mati lögreglustjóra ekki lengur uppfyllt. Ákvörðunin er dagsett 2. maí 2024 og var birt fyrir kæranda þann 3. maí 2024 eftir að hann gaf skýrslu vegna rannsóknar á meintu broti hans. Kvaðst kærandi andmæla ákvörðuninni en ætlaði engu að síður að una henni að svo stöddu. Með tölvupósti þann 3. maí 2024 óskaði lögmaður kæranda eftir skriflegum rökstuðningi fyrir ákvörðuninni sem var veittur skriflega þann 16. maí 2024.

Þann 22. maí 2024 barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra þar sem kærð var ákvörðun lögreglustjórans um að afturkalla leyfi kæranda til að starfa sem dyravörður.

Með bréfi, dags. 6. ágúst 2025, óskaði ráðuneytið eftir því að lögreglustjóri veitti umsögn um kæruna.

Umsögn lögreglustjóra barst ráðuneytinu með tölvupósti, dags. 23. september 2025.

Umsögn lögreglustjóra var send kæranda með tölvupósti, dags. 5. nóvember 2025 þar sem honum var veittur andmælafrestur til 19. nóvember 2025.

Andmæli kæranda bárust með tölvupósti, dags. 15. nóvember 2025.

Málið hefur hlotið umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og málið er tekið til úrskurðar.

 

Sjónarmið kæranda

Í kæru er tekið fram að ákvörðun lögreglustjórans sé kærð á tveimur forsendum. Annars vegar á þeirri forsendu að lagaheimild skorti til ákvörðunarinnar að mati kæranda og hins vegar á þeirri forsendu að öllum málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi verið vikið til hliðar við meðferð málsins og ákvarðanatöku.

Varðandi þá málsástæðu að lagaheimild til ákvörðunarinnar skorti vísar kærandi til þess að í 6. gr. laga nr. 85/2007, um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald, er það gert að skilyrði fyrir hæfi dyravarða að þeir hafi m.a. ekki gerst sekir um ofbeldis- og fíkniefnabrot á sl. fimm árum. Kærandi tekur fram að í ákvörðun lögreglustjóra sé þetta skilyrði rýmkað þannig að það taki einnig til þess ef aðili er grunaður um slíkt brot. Engin heimild sé í lögum til slíkrar túlkunar á skýru lagaákvæði og ætti eðlileg gagnályktun að mati kæranda að styðja öfuga niðurstöðu, þ.e. að grunur um refsivert brot dugi ekki. Þá telur kærandi skírskotun til 3. mgr. 21. gr. reglugerðar nr. 1277/2016, þar sem fram kemur að lögreglustjóri meti að öðru leyti hverjir teljist hæfir til að gegna dyravörslu, ekki heimila að vikið sé frá skýru skilyrði laganna og að meginreglunni um að menn teljist saklausir þar til sekt þeirra sannast sé vikið til hliðar. Þar sem að ákvörðun lögreglustjóra leiðir til þess að borgari er sviptur atvinnuréttindum sínum telur kærandi að gera þurfi skýra kröfu um lagaheimild. Telur hann því að lagaheimild hafi skort til að svipta kæranda atvinnuréttindum vegna gruns um refsivert brot.

Varðandi þá málsástæðu að reglur stjórnsýslulaga hafi verið brotnar tekur kærandi fram að honum hafi það fyrst verið ljóst að stjórnsýslumál væri í gangi vegna dyravarðaréttinda hans þegar honum var, að lokinni skýrslutöku hjá lögreglu, birt hin kærða ákvörðun. Ákvörðunin er dagsett 2. maí 2024 en hún var birt kæranda daginn eftir. Í kæru vísar kærandi til þeirra ákvæða III. kafla stjórnsýslulaga sem hann telur hafa verið brotin við meðferð málsins. Líkt og nánar greinir í kæru telur kærandi í fyrsta lagi að rannsóknarregla 10. gr. laganna hafi verið brotin. Því til stuðnings vísar hann til þess að embætti lögreglustjóra hafi hafnað því að afhenda kæranda gögn málsins og borið rannsóknarhagsmunum við og bendir kærandi á að með því sé væntanlega átt við meint brot hans. Þá bendir kærandi einnig á að frá því að málið kom upp og þar til hann var sviptur atvinnuréttindum sínum leið tæp vika. Af þessu leiðir að ákvörðunin var tekin áður en skýrsla var tekin af kæranda hjá lögreglu, sbr. dagsetningu hennar. Kærandi fær ekki annað séð en að sakamálið sé á frumstigi enda rökstyðji embætti lögreglustjóra höfnun á afhendingu gagna málsins á því að það sé enn til rannsóknar. Af þessu megi draga þá ályktun að rannsóknarregla stjórnsýslulaga sé brotin enda eigi stjórnsýsluaðili ekki að taka stjórnvaldsákvörðun fyrr en mál er fullrannsakað.

Þá telur kærandi meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga einnig hafa verið brotna. Því til stuðnings er vísað til þess í kæru að kærandi sé grunaður um minniháttar brot og að málið sé enn til rannsóknar. Eðlilegt hefði verið að mati kæranda að gæta meðalhófs og bíða með sviptingu atvinnuréttar þar til málið væri a.m.k. fullrannsakað. Reyndar geri lögin ráð fyrir því að viðkomandi hafi verið dæmdur áður en til sviptingar kemur. Öll rök hnígi því til þess að þarna ráði offors ferðinni og meðalhóf sé virt að vettugi.

Í þriðja lagi telur kærandi andmælareglu 13. gr. laganna hafa verið brotna þar sem hann hafi fyrst vitað af umræddu máli þegar að honum var fyrirvaralaust birt ákvörðun lögreglustjóra. Kærandi vísar til þess að samkvæmt ákvæðinu sé ljóst að í andmælarétti felist að stjórnvaldi beri að gefa aðila máls færi á andmælum áður en ákvörðun er tekin. Í rökstuðningi lögreglustjóra var kæranda gefinn 14 daga frestur til þess að koma andmælum sínum skriflega á framfæri. Kærandi tekur fram að þetta hefði hins vegar átt að gera áður en ákvörðun var tekin. Þar sem að það hafi ekki verið gert var brotið gegn andmælarétti kæranda.

Að lokum telur kærandi reglu 14. gr. stjórnsýslulaganna hafa verið brotna en hún kveður á um tilkynningu um meðferð máls þar sem gert er ráð fyrir því að aðila sé tilkynnt um að mál sé til meðferðar þannig að hann fái notið þeirra réttinda sem stjórnsýslulög gera ráð fyrir. Að mati kæranda var brotið gegn ákvæðinu þar sem kærandi vissi ekki af umræddu stjórnsýslumáli fyrr en við birtingu ákvörðunarinnar.

 

Sjónarmið lögreglustjóra

Í umsögn lögreglustjóra er vísað til þess að samkvæmt 6. gr. laga um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald nr. 85/2007 sem og 21. gr. reglugerðar um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald nr. 1277/2016 geta aðeins þeir sem lögreglustjóri samþykkir gegnt dyravörslu. Þá skulu dyraverðir vera að minnsta kosti 20 ára og mega þeir ekki hafa gerst sekir um ofbeldis- eða fíkniefnalagabrot sl. fimm ár. Að öðru leyti metur lögreglustjóri hverjir teljist hæfir til að gegna dyravörslu og getur hann ákveðið að enginn skuli gegna dyravörslu nema hafa lokið viðurkenndu námskeiði fyrir dyraverði. Lögreglustjóra er jafnframt heimilt að setja frekari reglur um efni slíkra námskeiða og kveða nánar á um hæfisskilyrði dyravarða. 

Með nefndri 3. mgr. 21. gr. reglugerðar nr. 1277/2016 er frekara mat á hæfi umsækjanda, umfram hin almennu skilyrði um aldur og hafa ekki hlotið dóm fyrir ofbeldis- eða fíkniefnalagabrot sl. fimm ár, eftirlátið lögreglustjóra og byggir það mat, að mati lögreglustjóra, á skýrri lagaheimild, sbr. 6. gr. laga nr. 85/2007. Við slíkt mat hefur lögreglustjórinn stuðst við upplýsingar úr málaskrá lögreglu og sakaskrá ríkisins.

Samkvæmt upplýsingum úr málaskrá lögreglu hefur lögreglan í viðkomandi umdæmi nú til meðferðar tvö mál sem bæði varða meint brot kæranda í starfi hans sem dyravörður.

Að mati lögreglustjóra eru aðilar sem sæta rannsókn og eftir atvikum saksókn eða hafa gerst sekir um ofbeldisbrot sl. fimm ár ekki hæfir til að gegna dyravörslu í umdæminu, sbr. 6. gr. laga nr. 85/2007 og 21. gr. reglugerðar nr. 1277/2016 þar sem hlutverk dyravarða er m.a. að gæta að því að farið sé eftir lögum og reglum á skemmtistöðum, sbr. 22. gr. reglugerðarinnar. Í því felst óhjákvæmilega að hafa afskipti af því er brot eiga sér stað á skemmtistöðum sem og að aðstoða aðila sem brotið er gegn. Er að mati lögreglustjóra mikilvægt að þeir aðilar sem sinna dyravörslu og hafa aðkomu að meintum brotum í gegnum þau störf sín hafi til að bera það traust og þann trúverðugleika sem nauðsynlegt er til að sinna starfi dyravarða. Þá þurfa gestir skemmtistaða að geta treyst því að þeir sem sinna dyravörslu séu vandir virðingu sinni og hafi ekki framið ofbeldis- eða fíkniefnalagabrot. Þá þykir ekki tilhlýðilegt að þolendur ofbeldisbrota og aðstandendur þeirra eigi það á hættu að mæta meintum gerendum við störf dyravarða á skemmtistöðum.

Með hliðsjón af framangreindu var það mat lögreglustjórans í viðkomandi umdæmi að hæfisskilyrði laga nr. 85/2007 sem og reglugerðar nr. 1277/2016 væru ekki uppfyllt og var leyfi kæranda til að starfa sem dyravörður því afturkallað þann 3. maí 2024 á meðan lögreglan hafði mál kæranda til rannsóknar og eftir atvikum saksóknar. Var því aðeins um tímabundna ráðstöfun að ræða sem nauðsynlegt var að grípa til að mati lögreglustjóra.

Líkt og fram kom í svari lögreglustjóra til lögmanns kæranda er ákvörðun lögreglustjórans matskennd stjórnvaldsákvörðun, þar sem lögreglustjóranum er eftirlátið frekara mat á hæfi dyravarða, sbr. 6. gr. laga nr. 85/2007 og 21. gr. reglugerðar nr. 1277/2016. Lögreglustjóri telur mat sitt byggt á málefnalegum sjónarmiðum þar sem stuðst er við upplýsingar úr málaskrá lögreglu og frá sakaskrá ríkisins og er það ávallt gert við ákvarðanatöku í sambærilegum málum. Jafnræðis hafi því verið gætt við töku ákvörðunarinnar, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga. Þá var það mat lögreglustjóra að málið hafi verið nægilega upplýst þegar ákvörðunin var tekin, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, en líkamsárás kæranda sást á löggæslumyndavélum. Þá var meðalhófs jafnframt gætt við töku ákvörðunarinnar, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga, og að mati lögreglustjóra var ekki farið strangar í sakirnar en nauðsyn bar til en leyfi kæranda var aðeins afturkallað tímabundið meðan málið var til meðferðar hjá embætti lögreglustjóra. Lögreglustjóri telur að ekki hafi verið unnt að afturkalla leyfi kæranda með öðru og vægara móti eða takmarka það, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaganna, en að mati lögreglustjóra verða gestir skemmtistaða að geta treyst því að aðilar sem sinna dyravörslu á slíkum stöðum séu vandir virðingu sinni og hafi ekki framið ofbeldisbrot, sér í lagi við störf sín sem dyraverðir. Þá hafi kæranda verið gefinn kostur á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri og andmæla ákvörðuninni þegar hún var birt honum þann 3. maí 2024 og þegar lögmanni hans var sendur rökstuðningur þann 16. maí 2024, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga. Engin andmæli hafi hins vegar borist lögreglustjóranum önnur en þau sem kærandi hafði uppi þegar honum var birt ákvörðunin. Þá var kæranda jafnframt tilkynnt um málið þann 3. maí þegar honum var birt ákvörðunin, sbr. 14. gr stjórnsýslulaganna.

Með hliðsjón af framangreindu mótmælir lögreglustjóri þeim fullyrðingum sem hafðar eru uppi í kæru um að ekki hafi verið gætt að ákvæðum stjórnsýslulaga.

 

Forsendur og niðurstaða

Mál þetta varðar ákvörðun lögreglustjórans í tilteknu umdæmi um afturköllun á leyfi kæranda til að starfa sem dyravörður. Með kæru, dags. 21. maí 2024, var ákvörðun lögreglustjórans kærð og þess krafist að hún yrði felld úr gildi. Ákvörðun lögreglustjóra er kærð á tveimur forsendum, það er annars vegar þar sem lagaheimild skorti til ákvörðunarinnar og hins vegar þar sem að öllum málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi verið vikið til hliðar við meðferð málsins og ákvarðanatöku.

Ákvörðun um að afturkalla leyfi til að starfa sem dyravörður er íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun sem felur í sér skerðingu á atvinnuréttindum kæranda. Samkvæmt 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 er öllum frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa, en því frelsi má þó setja skorður með lögum, enda krefjist almannahagsmunir þess. Af lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins leiðir að eftir því sem ákvarðanir eru meira íþyngjandi og fela í sér ríkara inngrip í stjórnarskrárvarin réttindi, þeim mun ríkari kröfur eru gerðar til þess að lagastoðin sé skýr og ótvíræð.

Um hæfi dyravarða er fjallað í 6. gr. laga nr. 85/2007, um veitingastaði, gildistaði og skemmtistaði. Þar er mælt fyrir um að nánar skuli kveðið á um hæfni og þjálfun dyravarða í reglugerð og að þar sé meðal annars heimilt að áskilja að dyraverðir hafi ekki gerst sekir um ofbeldis- eða fíkniefnabrot á síðustu fimm árum. Á þeim grundvelli er í 2. mgr. 21. gr. reglugerðar nr. 1277/2016, um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald, mælt fyrir um það skilyrði að dyravörður hafi ekki gerst sekur um ofbeldis- eða fíkniefnabrot á síðustu fimm árum og skuli leggja fram sakavottorð því til staðfestingar. Samkvæmt 3. mgr. sömu greinar metur lögreglustjóri að öðru leyti hverjir teljist hæfir til að gegna dyravörslu.

Í athugasemdum við 1. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 113/2014, um breytingu á lögum nr. 85/2007, kemur fram að skilyrðið um að umsækjandi um leyfi til að starfa sem dyravörður hafi ekki gerst sekur um ofbeldis- eða fíkniefnabrot skuli túlkað þannig að hann hafi hvorki hlotið dóm né gengist undir greiðslu sektar vegna slíks brots. Sú skýring er jafnframt í samræmi við 2. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar, þar sem kveðið er á um að hver sá sem borinn er sökum um refsiverða háttsemi skuli talinn saklaus þar til sekt hans er sönnuð.

Hin kærða ákvörðun er reist á því að kærandi sæti rannsókn vegna meintrar líkamsárásar og að af þeim sökum teljist hann ekki hæfur til að gegna dyravörslu meðan málið er til meðferðar. Hvorki í lögum nr. 85/2007 né í reglugerð nr. 1277/2016 er lögreglustjóra hins vegar veitt heimild til að afturkalla leyfi til dyravörslu til bráðabirgða meðan rannsókn stendur yfir eða vegna gruns um brot sem viðkomandi hefur hvorki hlotið dóm fyrir né gengist undir greiðslu sektar vegna. Það mat sem lögreglustjóra er falið samkvæmt 3. mgr. 21. gr. reglugerðarinnar verður ekki skýrt á þann veg að það víki til hliðar hinu afmarkaða skilyrði 2. mgr. sömu greinar, eins og það verður skilið samkvæmt framangreindum lögskýringargögnum, eða þeirri meginreglu að maður teljist saklaus uns sekt hans er sönnuð. Yfirstandandi rannsókn eða grunur um brot verður því ekki lagður að jöfnu við sannað brot í skilningi 6. gr. laga nr. 85/2007 og 21. gr. reglugerðar nr. 1277/2016.

Þá er þess að gæta að með hinni kærðu ákvörðun var afturkallað leyfi sem kæranda hafði áður verið veitt. Afturköllun stjórnvalds á ívilnandi ákvörðun, sem er lögmæt og gild, kæranda í óhag verður ekki reist á öðru en skýrri heimild, með vísan til 25. gr. stjórnsýslulaga og óskráðra reglna stjórnsýsluréttar um afturköllun ákvarðana. Slíka heimild er ekki að finna í lögum nr. 85/2007 eða reglugerð nr. 1277/2016.

Samkvæmt framansögðu skorti hina kærðu ákvörðun viðhlítandi lagastoð. Þegar af þeirri ástæðu verður hin kærða ákvörðun felld úr gildi og reynir því ekki á aðrar málsástæður kæranda til stuðnings ógildingarkröfu hans.

Rétt er þó að taka fram, án þess að það hafi áhrif á niðurstöðu málsins, að afturköllun leyfis til dyravörslu er íþyngjandi ákvörðun sem gerir ríkar kröfur til málsmeðferðar. Áður en slík ákvörðun er tekin ber stjórnvaldi að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, að tilkynna aðila að mál hans sé til meðferðar, sbr. 14. gr. sömu laga, og að gefa honum kost á að tjá sig um efni þess áður en ákvörðun er tekin, sbr. 13. gr. laganna. Náin tengsl eru milli rannsóknarreglu og andmælareglu, enda verður mál oft ekki nægjanlega upplýst nema aðila hafi verið gefinn kostur á að kynna sér gögn þess og koma að sjónarmiðum sínum. Þá er mikilvægt að gætt sé aðskilnaðar milli rannsóknar sakamáls annars vegar og meðferðar stjórnsýslumáls hins vegar. Ráðuneytið beinir því til lögreglustjórans að hafa framangreind sjónarmið í huga framvegis við meðferð og afgreiðslu sambærilegra mála.

 

Úrskurðarorð

Ákvörðun lögreglustjórans í hinu tiltekna umdæmi frá maí 2024 um að afturkalla leyfi kæranda til að starfa sem dyravörður er felld úr gildi.