Mál nr. 58/2025. Úrskurður kærunefndar útboðsmála.

Úrskurður kærunefndar útboðsmála 16. júní 2026
í máli nr. 58/2025:
Terra umhverfisþjónusta hf.
gegn
Fjársýslu ríkisins

Lykilorð
Höfnun allra tilboða. Útboðsgögn. Tilboðsgögn. Ákvörðun felld úr gildi. Málskostnaður.

Útdráttur
Ágreiningur málsins laut að ákvörðun varnaraðila, F, um að fella niður rammasamningsútboð varðandi sorphirðu en útboðinu var skipt í tvo hluta, A og B. Atvik málsins voru þau að bjóðandi í útboðinu, Í, bauð núll krónur í tiltekna liði í tilboðsskrá. F hélt því fram að þessi framsetning á tilboðinu hefði valdið því að ekki væri hægt að reikna út stig í samræmi við valforsendur útboðsins. Almennar forsendur útboðsins hefðu því brostið með afleiðingum að skilyrði væru uppfyllt til að hafna öllum tilboðum auk þess sem málefnalegar ástæður lægu að baki þeirri ákvörðun, sbr. 2. mgr. 83. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup. Í úrskurði kærunefndar útboðsmála var ekki fallist á með kæranda, T, að F hefði borið að hafna tilboði Í á þeim grundvelli að félaginu hefði verið óheimilt að bjóða núll krónur í tiltekna liði. Þá taldi nefndin að þær ástæður sem F hefði fært fram fyrir höfnun allra tilboða hefðu einungis átt við A-hluta útboðsins og þegar af þessum ástæðum hefðu ekki verið uppfyllt skilyrði til að hafna öllum tilboðum í B-hluta útboðsins. Þá taldi nefndin hvorki að almennar forsendur útboðsins hefðu brostið né að málefnalegar ástæður hefðu verið fyrir ákvörðun F um að hafna öllum tilboðum í A-hluta útboðsins og að skilyrði 2. mgr. 83. gr. laga nr. 120/2016 væru því ekki uppfyllt. Féllst kærunefndin því á kröfu T um að ákvörðun F yrði felld úr gildi en vísaði frá kröfu félagsins um álit á skaðabótaskyldu þar sem útboðið var enn þá í gangi. Að endingu féllst nefndin á kröfu T um að F yrði gert að greiða honum málskostnað.

Með kæru móttekinni hjá kærunefnd útboðsmála 2. desember 2025 kærði Terra umhverfisþjónusta hf. (hér eftir „kærandi“) útboð Fjársýslu ríkisins (hér eftir „varnaraðili“) nr. 22203 auðkennt „FA Waste Service“.

Kærandi krefst þess aðallega að ógilt verði ákvörðun varnaraðila 17. nóvember 2025 um að fella niður hið kærða útboð og að varnaraðila verði gert að ganga til samninga við kæranda. Kærandi krefst þess til vara að sama ákvörðun verði ógilt. Í báðum tilvikum krefst kærandi þess að kærunefnd útboðsmála láti uppi álit sitt á skaðabótaskyldu varnaraðila gagnvart honum og að varnaraðila verði gert að greiða honum málskostnað.

Varnaraðila var kynnt kæran og honum gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum sem og hann gerði 18. desember 2025. Varnaraðili krefst þess að öllum kröfum kæranda verði hafnað.

Kærandi lagði fram lokaathugasemdir sínar 7. janúar 2026.

I

Með útboðsgögnum, dagsettum 19. september 2025, óskaði varnaraðili eftir tilboðum í hinu kærða útboði. Í grein 1.1 kom fram að útboðið skiptist í tvo hluta, A og B, og að bjóðendum væri heimilt að bjóða í báða hluta eða annan hlutann. Í A-hluta útboðsins var óskað eftir tilboðum í sorphirðu, meðhöndlun úrgangs, leigu á ílátum og þrif á ílátum. Í B-hluta útboðsins var óskað eftir tilboðum í kaup á kerum og/eða tunnum af stærðinni 120 lítra til 1100 lítrar og tiltekið að samsetning á kerum og tunnum og flutningur til kaupenda á stór-höfuðborgarsvæðinu væru innifalin í verðinu. Þá kom fram í greininni að samið yrði við einn aðila í hluta A en allir bjóðendur með gilt tilboð í hluta B yrðu samþykktir sem birgjar en samið yrði við einn aðila (forgangsbirgja) um bein kaup á ílátum sem samtals rúmuðu 6600 lítra eða minna. Ef panta ætti ílát sem samtals rúmaði meira en 6600 lítra áskildi varnaraðili sér rétt til að fara í örútboð milli birgja.

Í grein 1.10 kom meðal annars fram að tilboð skyldu innihalda allan kostnað og gjöld sem hlytust af vegna verksins/vörunnar þar með talinn rekstrarkostnað. Þá kom fram í grein 1.2.8 að frávikstilboð væru ekki heimil.

Í grein 1.4.1 var mælt fyrir um valforsendur útboðsins í A- og B-hluta útboðsins. Varðandi A-hlutann kom fram að fjárhagslega hagkvæmasta tilboðið yrði valið á grundvelli lægsta verðs. Bjóðandi fengi að hámarki 100 stig fyrir eftirfarandi verðþætti og samið yrði við þann aðili sem fengi flest stig meðal gildra/fullnægjandi tilboða:

Fyrir lægsta heildarverð fyrir meðhöndlun úrgangs fást 30 stig og þau reiknast út á eftirfarandi hátt - lægsta verð / boðið verð * 30

Fyrir lægsta heildarverð á losun úrgangsíláta/sorphirðu fást 45 stig og þau reiknast út á eftirfarandi hátt - lægsta verð / boðið verð * 45

Fyrir lægsta heildarverð á leigu á tunnum og kerjum fást 10 stig og þau reiknast út á eftirfarandi hátt - lægsta verð / boðið verð * 10

Fyrir lægsta heildarverð á leigu á öðrum ílátum fást 10 stig og þau reiknast út á eftirfarandi hátt - lægsta verð / boðið verð * 10

Fyrir lægsta heildarverð fyrir þrif á tunnum og kerjum fást 5 stig og þau reiknast út á eftirfarandi hátt - lægsta verð / boðið verð * 5

Í grein 1.4.1 kom einnig fram að fjárhagslega hagkvæmasta tilboðið í B-hluta yrði valið á grundvelli lægsta verðs. Bjóðandi fengi að hámarki 100 stig fyrir eftirfarandi stærðir af ílátum og samið yrði við alla þá aðila sem sendu inn gilt/fullnægjandi tilboð en stigahæsti bjóðandi yrði forgangsbirgi í beinum kaupum sem væru undir ákveðinni stærðargráðu:

Fyrir lægsta verð á 1100 ltr. kari fást 20 stig og þau reiknast út á eftirfarandi hátt - lægsta verð / boðið verð * 20

Fyrir lægsta verð á 660 ltr. kari fást 30 stig og þau reiknast út á eftirfarandi hátt - lægsta verð / boðið verð * 30

Fyrir lægsta verð á 400 ltr. kari fást 5 stig og þau reiknast út á eftirfarandi hátt - lægsta verð / boðið verð * 5

Fyrir lægsta verð á 360 ltr. kari fást 5 stig og þau reiknast út á eftirfarandi hátt - lægsta verð / boðið verð * 5

Fyrir lægsta verð á 240 ltr. tunnu fást 15 stig og þau reiknast út á eftirfarandi hátt - lægsta verð / boðið verð * 15

Fyrir lægsta verð á 140 ltr. kari fást 15 stig og þau reiknast út á eftirfarandi hátt - lægsta verð / boðið verð * 15

Fyrir lægsta verð á 120 ltr. kari fást 10 stig og þau reiknast út á eftirfarandi hátt - lægsta verð / boðið verð * 10

Við meðferð útboðsins kom fram fyrirspurn 13. október 2025 frá bjóðanda varðandi stigagjöf í A-hluta útboðsins. Bjóðandinn benti meðal annars á að skipting á stigum gæti leitt til þess að lægsta heildarverði yrði ekki tekið þar sem hæsta tilboðið gæti fengið flest stig. Ekkert í útboðsgögnum benti til þess að varnaraðili gæti valið einstaka verkþætti út frá stigagjöf einstakra flokka. Spurði bjóðandi hvort fjárhagslega hagkvæmasta tilboðið myndi gilda eða það tilboð sem hefði flest stig. Varnaraðili svaraði fyrirspurninni 15. október 2025 með eftirfarandi hætti:

Það tilboð sem fær flest stig í hvorum hluta verður valið. Þetta er í samræmi við 1. tl. 1. mgr. 79. gr. laga um opinber innkaup að því leiti að horft er til lægsta verðs við útreikning á stigagjöf. Lögin gera ekki kröfu um að kaupandi noti tiltekna reikniaðferð svo lengi sem sú aðferð dregur fram hagkvæmni tilboða. Til frekari skýringa er A hluta skipt niður í þjónustuliði og gefur hver liður ákveðin stig fyrir lægsta verð sem skalast út frá reikniaðferðinni sem útboðsgögnin greina skýrt frá. Með þessu móti er stefnt á að fá hagkvæmasta tilboðið þannig að þeir aðilar sem bjóða lægsta verðið fyrir þá liði sem eru taldir mikilvægastir fyrir kaupendur til næstu ára fá flest stig. Það er rétt skilið að kaupanda er ekki heimilt að velja sér einstaka verkþætti út frá stigagjöf. Aðeins einn aðili verður seljandi í hvorum hluta, þó það geti verið sami aðili.

Tilboð voru opnuð 23. október 2025 og bárust tilboð frá kæranda og Íslenska gámafélaginu ehf. í báðum hlutum útboðsins. Í opnunarskýrslunni var gerð grein fyrir tilboðsverðum bjóðenda í einstaka þætti útboðsins. Samkvæmt opnunarskýrslunni hafði Íslenska gámafélagið ehf. boðið 0 krónur í tiltekna þætti í A-hluta útboðsins, nánar tiltekið „Þrif á tunnum“, „Þrif á kari“ og „Þrif á gámi“. Samkvæmt opnunarskýrslunni gátu þessir þættir samanlagt gefið 5 stig í A-hluta útboðsins.

Varnaraðili sendi bjóðendum tilkynningu 17. nóvember 2025 þar sem fram kom að varnaraðili hefði ákveðið að fella niður útboðið. Í tilkynningunni kom fram eftirfarandi rökstuðningur fyrir ákvörðuninni.

Við yfirferð tilboða eftir opnun þeirra kom í ljós að fyrirkomulag stigagjafar fyrir verð í viðauka III gat gert bjóðendum kleift, með því að verðleggja tiltekna undirliði á mjög lágu verði, að hafa ósamræmd áhrif á heildarstigagjöf óháð raunverulegri heildarverðlagningu tilboðs. Slík niðurstaða getur leitt til þess að samanburður tilboða endurspegli ekki fjárhagslega hagkvæmni í heild, og samrýmist ekki markmiðum laga um opinber innkaup.

Stigagjöfin endurspeglaði þá ekki lengur það mat sem valforsendum útboðsins var ætlað að leggja til grundvallar. Er það niðurstaða Fjársýslunnar að slík framsetning tilboðs leiði til þess að jafnræði bjóðenda sé raskað, sbr. 15. gr. OIL. Í fyrrnefndu útboði var annað tilboðanna þannig hagað að bjóðandi bauð kr. 0 í tiltekinn undirlið sem olli villu (error) við útreikning á stigagjöf samkvæmt formúlunni. Af þeim sökum var kaupanda ómögulegt að framkvæma stigagjöf á grundvelli fyrirliggjandi útreikningsaðferðar.

Til þess að bregðast við stöðunni hefði þurft að breyta útreikningsaðferð stigagjafar eða vægi einstakra liða eftir opnun tilboða. Slíkar breytingar væru verulegar og hefðu áhrif á grundvallarforsendur útboðsins. Þær yrðu því ekki gerðar án þess að brjóta gegn meginreglum laga nr. 120/2016 um jafnræði, fyrirsjáanleika og gagnsæi í útboðsferlum.

Í ljósi framangreinds er ekki unnt að ljúka útboðinu með lögmætum hætti á grundvelli fyrirliggjandi skilmála og hafa almennar forsendur fyrir útboðinu brostið sbr. 2. mgr. 83. mr. OIL. Útboðið hefur því verið fellt niður og verður auglýst að nýju að lokinni endurskoðun á útreikningsaðferð stigagjafar þannig að tryggt verði að samanburður tilboða byggi á sambærilegum forsendum og fullu jafnræði bjóðenda

Þá kom fram í tilkynningunni að ákvörðunin fæli ekki í sér mat á tilboðum einstakra bjóðenda auk þess sem leiðbeint var um kærufrest og kæruheimild.

Með kæru móttekinni 3. desember 2025 kærði Íslenska gámafélagið ehf. sama útboð og er það mál rekið fyrir nefndinni undir málsnúmerinu 59/2025.

II

Kærandi byggir á að varnaraðila hafi borið að taka tilboði hans enda hafi tilboðið verið hagstæðasta tilboðið og í fullu samræmi við forsendur útboðsskilmála og annarra útboðsgagna. Í 66. gr. laga nr. 120/2016 sé áréttuð sú grunnregla að forsendur fyrir vali tilboðs skuli koma fram í útboðsauglýsingu, útboðsgögnum eða skýringargögnum. Hér sé um að ræða skýlausa skyldu kaupanda, en ekki sé heimilt að meta tilboð á grundvelli annarra forsenda en settar hafi verið fram í útboðsgögnum. Forsendur fyrir vali tilboðs skuli tilgreindar með eins nákvæmum hætti og framast sé unnt, en í forsendum skuli vísað til atriða sem almennt verði staðreynd með hlutlægum hætti.

Í kafla 1.10 í útboðslýsingu komi fram að tilboð skuli innihalda allan kostnað og gjöld sem hljótast af vegna verksins, þ.m.t. rekstrarkostnað. Tilboð skuli vera þannig að boðið sé fast verð á þjónustu óháð því magni sem keypt sé hverju sinni á meðan samningssamband vari. Í tilboðsskrá í viðauka III við útboðslýsingu sé svo gert ráð fyrir því að bjóðendur bjóði í alla tilboðsliði. Útboðsgögn hafi þannig gert ráð fyrir því að bjóðendur gerðu tilboð í alla tilboðsliði og að bjóðandi hlyti tiltekin stig sem reiknuðust þannig að lægra tilboðið gefi fleiri stig og að varnaraðili myndi samþykkja hagstæðasta gilda tilboðið skv. forsendum útboðslýsingar. Þá komi skýrt fram í kafla 1.2.8 í útboðslýsingunni að frávikstilboð séu ekki heimiluð.

Samkvæmt opnunarskýrslu hafi tilboð Íslenska gámafélagsins ehf. ekki verið sett fram með sérstakri fjárhæð í þremur tilboðsliðum en sú tala sem hafi verið sett fram sé 0. Tilboð félagsins nái þar með ekki, samkvæmt útboðslýsingunni og tilboðsskránni, yfir allan kostnað og vinnu í tengslum við veitingu þeirrar þjónustu sem útboðið lúti að. Íslenska gámafélagið ehf. hafi þannig skilað tilboði sem ekki hafi verið í samræmi við útboðsskilmála og sé tilboðið frávikstilboð sem beri að hafna. Tilboð kæranda sé á hinn bóginn gilt og að öllu leyti í samræmi við útboðsgögn.

Ákvörðun varnaraðila um að hafna öllum boðum og fella niður útboðið sé því með öllu óskiljanleg. Það að Íslenska gámafélagið hafi skilað inn tilboði sem hafi ekki verið í samræmi við útboðslýsingu eigi ekki að hafa þau áhrif að tilboði kæranda sé hafnað. Þvert á móti sé ljóst að kærandi hafi verið með hagstæðasta gilda tilboðið og hafi varnaraðila því borið að taka tilboði kæranda ef miðað sé við forsendur í útboðsskilmálum og öðrum útboðsgögnum.

Bjóðendur beri ábyrgð á tilboðum sínum og að þau séu í samræmi við kröfur útboðsgagna. Sá bjóðandi sem skili inn tilboði sem ekki sé í samræmi við kröfurnar verði einn að bera hallan af því, sbr. úrskurð nefndarinnar í máli nr. 26/2024. Varnaraðila hafi því borið að hafna tilboði Íslenska gámafélagsins ehf. og ganga til samninga við kæranda sem hafi skilað inn tilboði sem sé að öllu leyti í samræmi við útboðsskilmála. Með vísan til þess krefjist kærandi þess að ákvörðun varnaraðila um að fella niður útboðið verði felld úr gildi og varnaraðila verði gert að ljúka við útboðið með gerð samnings við kæranda.

Auk framangreinds byggir kærandi á að málefnalegar ástæður hafi ekki búið að baki ákvörðun varnaraðila um að fella niður innkaupaferlið og hafna þar með öllum tilboðum, líkt og áskilið sé samkvæmt 2. mgr. 83. gr. laga nr. 120/2016.

Öllum tilboðum hafi verið hafnað á þeim grundvelli að ekki hafi verið hægt að ljúka útboðinu með lögmætum hætti á grundvelli fyrirliggjandi skilmála og almennar forsendur fyrir útboðinu hafi brostið. Rökstuðningur varnaraðila sé ófullnægjandi og almennur og uppfylli fyrir vikið ekki þær lagaskyldur sem á honum hvíli. Ákvæði 2. mgr. 83. gr. laga nr. 120/2016 sé í samræmi við þá meginreglu útboðsréttar sem staðfest hafi verið í framkvæmd nefndarinnar og dómstóla að kaupandi hafi ekki frjálsa heimild til þess að hafna öllum tilboðum. Innkaupaferli sé ætlað að ljúka með því að samningur komist á og geti kaupandi ekki vikið frá því að eigin geðþótta. Sú regla sé undirstrikuð í niðurlagi tilvitnaðs ákvæðis þar sem kveðið sé á um skyldu kaupanda til að rökstyðja sérstaklega ákvörðun um höfnun allra tilboða. Það hafi varnaraðili ekki gert í þessu tilviki, heldur hafi hann fellt niður útboðið með vísan til óskýrra og almennra sjónarmiða, sem ekki geti með nokkru móti talist til rökstuðnings sem fullnægi lagaskyldu.

Einn megintilgangur reglna um opinber innkaup sé að tryggja jafnræði bjóðenda og gagnsæi í útboðsferlinu, sbr. meginreglur 1. mgr. 15. gr. laga nr. 120/2016. Þessum markmiðum sé stefnt í hættu ef viðurkennd sé óskoruð heimild kaupanda til að fella niður útboð eftir að bjóðendur hafi lagt fram tilboð sín, áætlanir og fylgigögn. Slík endurtekning á útboðsferlinu feli meðal annars í sér hættu á að við gerð nýrra útboðsskilmála séu framkomnar upplýsingar notaðar til að draga taum eins bjóðanda. Verði því að gera þá kröfu að niðurfelling innkaupaferlis styðjist við veigamikil og málefnaleg rök. Tilgangur slíkrar reglu sé að tryggja að bjóðendur geti gengið úr skugga um hvort málefnalegar ástæður búi að baki niðurfellingar innkaupaferlis og eftir atvikum leitað réttar síns.

Varnaraðili hafi því ekki heimild til að fella niður útboð að eigin geðþótta. Dóma- og úrskurðarframkvæmd sé afdráttarlaus hvað þetta varði og því hafi ítrekað verið slegið föstu að kaupandi geti eingöngu hafnað öllum tilboðum sem berast ef fyrir því séu málefnalegar og rökstuddar ástæður, og skipti þá ekki máli þótt kaupandi hafi með almennum hætti áskilið sér rétt til að hafna öllum tilboðum. Eingöngu geti talist málefnalegt að hafna öllum tilboðum á grundvelli forsendna sem sérstaklega séu teknar fram í útboðsgögnum eða á grundvelli almennra reglna fjármunaréttar um brostnar forsendur, sbr. úrskurð nefndarinnar í máli nr. 18/2003 og dóma Hæstaréttar Íslands í málum nr. 182/2005 og 758/2015. Af þessu leiði að kaupandi verði að rökstyðja í útboðsgögnum á hvaða grundvelli hann áskilji sér heimild til þess að fella niður innkaupaferli og hafna öllum tilboðum. Líkt og almennt gildi um forsendur sem kaupandi setji fram í útboði, sé nauðsynlegt að framsetning slíks áskilnaðar sé nægjanlega skýr í útboðsskilmálum og öðrum útboðsgögnum, til að bjóðendur geti, við yfirferð útboðsgagna, gert sér grein fyrir því á hvaða málefnalega grundvelli kaupanda sé heimilt að hafna öllum tilboðum.

Kærandi segir að í útboðsgögnum sé ekki gerður fyrirvari um að útboðið yrði fellt niður á grundvelli þeirra ástæðna sem tilteknar séu í ákvörðun varnaraðila. Í grein 1.2.10 komi þó fram að kaupanda sé heimilt að hafna öllum tilboðum standi málefnalegar ástæður til þess eða hafi almennar forsendur fyrir útboði brostið. Það leiði þó hvorki af útboðsgögnum né rökstuðningi varnaraðila fyrir ákvörðun sinni hvað geti talist til málefnalegra aðstæðna eða almennra forsendna. Varnaraðili hafi hvorki haft málefnalegar ástæður né forsendur til að hafna öllum tilboðum í þessu tilviki og beri rökstuðningur varnaraðila fyrir ákvörðun sinni það bersýnilega með sér. Ljóst sé að kærandi geti ekki með nokkru móti gert sér grein fyrir því á hvaða grundvelli varnaraðili hafi talið sér heimilt að fella niður innkaupaferlið. Þær forsendur sem virðist liggja að baki ákvörðunar varnaraðila séu þær að annar af tveimur tilboðsgjöfunum hafi skilað inn tilboði sem ekki hafi verið í samræmi við útboðslýsinguna og hafi verið frávikstilboð.

Rökstuðningurinn í ákvörðun varnaraðila verði ekki túlkaður öðruvísi en svo að sú staðreynd að tilboð Íslenska gámafélagsins ehf. hafi verið í ósamræmi við útboðsgögn sé ástæðan fyrir því að varnaraðili hafi hafnað öllum tilboðum og fellt niður útboðið. Slíkum málatilbúnaði sé að öllu leyti hafnað enda fari það gegn öllu framangreindu og hafi kærandi ekki mátt geta gert sér grein fyrir því að varnaraðili teldi sér heimilt að fella niður útboðið af þeirri ástæðu að einn bjóðandi hafi ekki fylgt fyrirmælum útboðsgagna.

Ástæður fyrir niðurfellingu útboðs skulu vera málefnalegar og veigamiklar, t.d. ef þarfir kaupanda hafa breyst eða öll tilboð séu yfir kostnaðaráætlun. Slíkt eigi ekki við í máli þessu. Varnaraðila hafi borist tvö tilboð, eitt sem hafi verið í samræmi við útboðsskilmála og eitt sem hafi ekki verið það. Varnaraðili hafi samkvæmt hans eigin útboðslýsingu átt að hafna tilboðinu sem hafi verið í ósamræmi við útboðsgögn, sbr. úrskurð nefndarinnar í máli nr. 26/2024. Varnaraðili hafi á hinn bóginn ákveðið, af einhverjum óskiljanlegum ástæðum, að hafna öllum tilboðum af þessari ástæðu og fella niður útboðið á grundvelli almennra forsendna. Ákvörðunin sé ólögmæt og því beri að fella hana úr gildi.

Framangreindu til viðbótar byggir kærandi á að ákvörðun varnaraðila um að hafna öllum tilboðum hafi ekki verið nægilega rökstudd. Varnaraðila hafi borið að rökstyðja ákvörðun um höfnun allra tilboða á skýran og greinilegan hátt, en slíkur rökstuðningur skuli sjálfkrafa fylgja tilkynningu til bjóðenda um niðurfellingu innkaupaferlis, sbr. úrskurð nefndarinnar í máli nr. 6/2002.

Í tilkynningu varnaraðila sé ekki gerð tilraun til að rökstyðja, með málefnalegum sjónarmiðum, á hverju ákvörðun hans um að hafna öllum boðum byggi. Þess í stað slái varnaraðili fram óljósum rökum um að ómögulegt hafi verið að framkvæma stigagjöf á grundvelli útreikningsaðferðar vegna þess að annar aðili hafi gert tilboð sem ekki hafi verið í samræmi við útboðslýsingu. Höfnun á öllum tilboðum af þeirri ástæðu að einn tilboðsgjafi hafi sett fram tilboð, sem samkvæmt útboðsgögnum, sé ógilt sé ekki málefnalegur rökstuðningur fyrir slíkri ákvörðun. Tilboð Íslenska gámafélagsins ehf. hafi hreinlega aldrei átt að koma til skoðunar sökum þess að það hafi ekki uppfyllt þær kröfur sem varnaraðili hafi gert. Þá sé í öllu falli ljóst að varnaraðili hafi ekki sýnt fram á að meintur brestur á almennum forsendum útboðsins stafi af lögmætum utanaðkomandi þáttum eða sé kominn til án aðkomu hans sjálfs.

Varnaraðila hafi borið að hafna tilboði Íslenska gámafélagsins ehf. á grundvelli greinar 1.2.10 í útboðslýsingu enda komi skýrt fram í grein 1.10 að tilboð skuli innihalda allan kostnað og gjöld sem hljótist af vegna verksins/vörunnar þar með talinn rekstrarkostnaður. Það sama eigi ekki við um tilboð kæranda og því með engu móti hægt að fallast á það að brestur hafi orðið á almennum forsendum fyrir útboðinu. Varnaraðila hafi frá upphafi borið að líta til þess að aðeins annað tilboðanna hafi verið gilt, ásamt því að vera hagstæðara samkvæmt opnunarskýrslu. Tilboð Íslenska gámafélagsins ehf., sem sé frávikstilboð, hafi því aldrei átt að koma til skoðunar.

Varnaraðili geti ekki byggt á því að almennar forsendur fyrir útboði hafi brostið, nema hann sýni fram á ætlaðan forsendubrest. Sökum skorts á rökstuðningi sé engin leið að átta sig á því hvernig og af hverju þessi ákvörðun hafi verið tekin, nema bara út frá geðþótta varnaraðila. Í öllu falli sé ljóst að varnaraðili hafi ekki sýnt fram á að ætlaður brestur á almennum forsendum útboðsins stafi af lögmætum utanaðkomandi þáttum eða sé kominn til án aðkomu hans sjálfs. Varnaraðili hafi gerst brotlegur gegn ákvæðum laga nr. 120/2016 og sé því full ástæða til að kærunefnd útboðsmála ógildi ákvörðun um niðurfellingu innkaupaferlisins og varnaraðila verði gert að ljúka við útboðið með gerð samnings við kæranda. Önnur niðurstaða myndi í reynd þýða að einum bjóðanda í útboði sem þessu hafi verið mögulegt að setja fram tilboð sem ekki hafi verið í samræmi við útboðsgögn með þeim afleiðingum að fella niður útboðið og um leið afla sér þannig upplýsinga um tilboð annarra.

Að endingu rökstyður kærandi að öll skilyrði séu uppfyllt til að kærunefnd útboðsmála láti í té álit sitt á skaðabótaskyldu varnaraðila gagnvart honum, sbr. 1. mgr. 119. gr. laga nr. 120/2016.

Í athugasemdum sínum 7. janúar 2026 gerir kærandi athugasemdir við málatilbúnað varnaraðila um að lög nr. 120/2016 banni ekki að bjóðendur setji fram tilboð að fjárhæð 0 krónum. Þó varnaraðili haldi því fram að 0 króna tilboð verði almennt talið gilt þá breyti það ekki því að tilboð Íslenska gámafélagsins hf. uppfylli ekki þær kröfur sem varnaraðili hafi sjálfur gert í útboðsgögnum sínum.

Mál þetta snúist ekki um hvort 0 krónu tilboð sé heimilt samkvæmt lögum heldur að því að tilboð Íslenska gámafélagsins ehf. hafi ekki verið í samræmi við útboðsskilmála þar sem það hafi ekki innihaldið allan kostnað og gjöld sem hljótist af verkinu, líkt og krafa hafi verið gerð samkvæmt útboðslýsingu. Markmiðið með útboðsskilmálum sé að tryggja skýrleika og samanburðarhæfni tilboða. Ef tilboðsgjafi bjóði 0 krónur fyrir þjónustulið með vægi, sé verið að villa um fyrir kaupanda og öðrum bjóðendum um raunverulegan kostnað þjónustunnar, sem gangi gegn meginreglu 15. gr. laga nr. 120/2016 um gagnsæi. Það sé því mikilvægt að tilboð séu heildstæð og skýr, bjóðendum sé með þessu gert kleift að fella kostnað af ákveðnum tilboðsliðum inn í aðra tilboðsliði og bjóða þar með 0 krónur til þess eins öðlast forskot á aðra bjóðendur.

Kærandi hafni alfarið sjónarmiðum varnaraðila um að ekki sé hægt að líta til úrskurðar nefndarinnar í málum nr. 36/2021 og 22/2025 og byggir á að tilboð Íslenska gámafélagsins ehf. hafi ekki verið í samræmi við útboðsskilmála. Gildir því einu hvort að um óútfyllta tilboðsliði hafi verið um að ræða eða 0 krónu tilboð, niðurstaðan sé ávallt sú sama og því sé ljóst að taka beri mið af ofangreindum úrskurðum enda efni tilboðs ÍGF óljóst og því ekki samanburðarhæft við önnur tilboð, sbr. 48. gr. laga nr. 120/2016. Varnaraðila hafi því borið að hafna tilboði Íslenska gámafélagsins ehf. til að tryggja jafnræði bjóðenda samkvæmt 15. gr. laga nr. 120/2016 enda hafi verið um frávikstilboð að ræða, sbr. einnig úrskurði nefndarinnar í málum nr. 25/2010 og 26/2024. Núll krónu tilboð í liði, sem ætlast sé til að séu verðlagðir, jafngildi ófullkominni framsetningu á tilboði sem leiði til þess að um frávikstilboð sé að ræða sem varnaraðila hafi borið að hafna. Þá hafi varnaraðila borið að ganga til samninga við kæranda sem hafi verið með eina gilda og hagstæðasta tilboðið í hinu umdeilda útboði.

Varnaraðili byggi á að honum hafi borið að fella niður útboðið af þeirri ástæðu að 0 krónu tilboð Íslenska gámafélagsins ehf. hafi leitt til þess að matsformúla útboðsins hafi orðið stærðfræðilega óframkvæmanleg og vísi til úrskurðar nefndarinnar í máli nr. 11/2009 máli sínu til stuðnings. Rök varnaraðila séu afar takmörkuð og óljós og eigi sér ekki stoð í raunveruleikanum. Kærandi eigi því erfitt með að átta sig á því hvernig varnaraðili hafi komist að þessari niðurstöðu. Það sé á hinn bóginn ljóst að sú aðgerð varnaraðila að fella niður útboðið á grundvelli þess að boðnar hafi verið 0 krónur í ákveðna liði og gera þannig einum bjóðanda kleift að koma í veg fyrir niðurstöðu útboðs án þess að þurfa bera hallann af því að hafa ekki sett það fram í samræmi við útboðsskilmála hafi verulega skekkt jafnræði og gagnsæi á milli aðila. Íslenska gámafélagið ehf., sem og bjóðendur almennt, beri ábyrgð á því að tilboð séu sett fram á réttan máta. Nú sé staðan sú að Íslenska gámafélaginu ehf gefist tækifæri til að bjóða aftur í verkið að fengnum upplýsingum um tilboðsfjárhæðir kæranda.

Meginreglan um jafnræði, sbr. 15. gr. laga nr. 120/2016, sé grundvallarregla í opinberum innkaupum. Hún feli í sér að öllum bjóðendum skuli veittur jafn aðgangur að upplýsingum og að tilboð skuli metin á hlutlægan og málefnalegan hátt. Þegar 0 króna tilboð í verklið geri stigagjöf óframkvæmanlega, eins og varnaraðili haldi fram, sé ljóst að jafnræðisreglan sé brotin. Öll tilboð verði ósamanburðarhæf og þar með geti engin málefnaleg afstaða verið tekin til þeirra. Með slíkri framsetningu á tilboði sé Íslenska gámafélaginu ehf. gert kleift að bjóða lágt í lið sem ætlað sé að fái verð, og þannig skapa sér ósanngjarnt forskot á þá bjóðendur sem hafi verðlagt alla sína liði samkvæmt eðlilegum rekstrarforsendum. Ljóst sé að aðgerð varnaraðila hafi skekkt stöðu kæranda svo um munar, langt umfram það sem geti talist sanngjarnt.

Kærandi telji að ef tilboð geri matsformúlu ónothæfa þá sé formúlan gölluð, tilboð gallað eða útboðsgögn óljós. Í þessu tilviki sé það svo að varnaraðila hafi borist tilboð sem hafi verið í samræmi við útboðsgögn, sé því tæplega hægt að halda því fram að útboðsskilmálar hafi verið svo óljósir að bjóðendur hafi með engu móti geta gert sé grein fyrir því hvernig haga hafi átt gerð tilboðs. Þá hafi með engu móti verið sýnt fram á að matsformúlan hafi verið stærðfræðilega óframkvæmanleg, líkt og haldið sé fram af varnaraðila. Standi því einungis það eitt eftir að tilboð Íslenska gámafélagsins ehf. hafi ekki verið í samræmi við útboðsskilmála. Það skjóti því skökku við að varnaraðili hafi ekki hafnað tilboði Íslenska gámafélagsins ehf. sem fráviksboði, en sé á sama tíma að rökstyðja niðurfellingu útboðsins á þeim grundvelli að einn aðili hafi ekki boðið í alla liði líkt og hafi verið gert ráð fyrir í útboðsskilmálum.

Allur fyrirsláttur varnaraðila um stærðfræðilegan óframkvæmanleika sé ekki tækur. Ef aðili geri tilboð upp á 0 krónur þá sé það tilboð upp á 0 krónur, það sé á hinn bóginn svo að tilboð Íslenska gámafélagsins ehf. í þessu tilviki geti ekki talist gilt af þeirri ástæðu einni að það uppfylli ekki útboðsskilmála. Að fella niður útboð, þrátt fyrir að eitt tilboðið hafi verið fullkomlega gilt og hagstætt fari gegn sjónarmiðum um meðalhóf. Varnaraðila hafi borið að velja það úrræði sem valdi minnstu tjóni fyrir bjóðendur og mestum ávinningi fyrir almannahagsmuni. Bjóðandi sem fylgi útboðsskilmálum og setji fram gilt og hagstætt boð eigi ekki að þurfa bera ábyrgð á því að aðrir bjóðendur sjái sér ekki fært að fylgja kröfum útboðsskilmála. Í þessu tilviki hafi varnaraðili átt að tryggja meðalhóf og jafnræði með því að hafna tilboði Íslenska gámafélagsins ehf. og ganga til samninga við kæranda.

III

Varnaraðili byggir á að í framkvæmd hafi verið viðurkennt að 0 króna tilboð geti verið gilt og skuldbindandi enda sé verðlagning, óháð fjárhæð, efnisatriði samningssambands sem lögin geri ekki lágmarksverðkröfu um, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar í máli nr. 639/2013. Lög nr. 120/2016 banni ekki 0 króna tilboð og slíkt tilboð verði ekki sjálfkrafa talið ólögmætt eða frávikstilboð einungis vegna fjárhæðarinnar.

Greina verði skýrt á milli þeirra útboða sem kærandi virðist með óbeinum hætti vísa í, sbr. m.a. úrskurði kærunefndar útboðsmála í málum nr. 36/2021 og 22/2025, og tilboða þar sem boðnar séu 0 krónur. Í fyrrnefndum málum kærunefndarinnar hafi niðurstaðan verið reist á því að bjóðendur hafi skilið eftir tóma eða óútfyllta liði sem hafi leitt til þess að ekki hafi legið fyrir bindandi tilboð í alla þá verkþætti sem útboðið hafi tekið til. Að mati varnaraðila sé grundvallarmunur á að skila ekki inn verðupplýsingum, sem geti leitt til ógildi tilboðs, og því að ákveða að innheimta ekki endurgjald fyrir tiltekinn verkþátt og þess í stað bjóða hann á 0 krónur. Í þessu máli skilaði Íslenska gámafélagið ehf. inn bindandi og heildstæðu tilboði í alla tilboðsliði, þ.m.t. í „þrif á ílátum“, og þar komi skýrt fram verð, þ.e. 0 krónur.

Vandinn sem hafi komið upp í útboðinu snúi því ekki að því að 0 króna tilboð sé óheimilt, þeim málflutningi kæranda sé hafnað, heldur að sú ákvörðun að bjóða 0 krónur í tilteknum undirlið gerði fyrirliggjandi matsformúlu óframkvæmanlega og raskaði jafnræði bjóðenda.

Kærandi byggi á því að óheimilt sé að bjóða 0 krónur í þjónustuliði og að sú verðlagning jafngildi frávikstilboði. Máli sínu til stuðnings vísi kærandi til kafla 1.10 í útboðsgögnum, þar sem segir að tilboð skuli innihalda „allan kostnað og gjöld sem hljótast af vegna verksins“. Varnaraðili hafni þessari málsástæðu kæranda.

Það sé ljóst af ákvæðinu og skýrri efnislegri túlkun þess að tilgangurinn er að tryggja að kaupandi sæti ekki yfirverði, aukagreiðslum eða ófyrirséðum kostnaði við uppgjör, þ.e. að ekki verði heimilt að leggja ofan á samningsgreiðslur kostnað fyrir verkþætti sem séu hluti af þjónustu sem samningurinn tekur til, svo sem þrif á ílátum, förgun hreinsunarefna, vigtun, förgun eða önnur rekstrartengd gjöld. Um sé að ræða verndarreglu gagnvart kaupanda sem sé ekki ætlað að setja bjóðanda skorður við ákvörðun verðs við tilboðsgerð. Ákvæðið takmarki því hvorki hvernig bjóðendur hagi uppsetningu tilboða sinna né útiloki það að kostnaður sé innfelldur í aðra liði, enda hafi hvorki verið kveðið á um að bjóðendum hafi verið óheimilt að leggja fram tilboð fyrir kr. 0 né hafi verið mælst til að einstakir verkþættir skyldu bera lágmarksverð.

Sú afstaða kæranda að ákvæðinu sé ætlað að „samræma“ verðlagningu liða eða banna innfelldar þjónustueiningar eigi sér enga stoð í orðalagi, tilgangi eða réttarframkvæmd. Reglan tryggi að kaupandi greiði ekki meira, en hún setji ekki hömlur á hvernig bjóðendur megi skipa tilboðsverðum sínum innan ramma útboðslýsingarinnar enda væri slíkt afar íþyngjandi, óvenjulegt og hafi þurft að koma sérstaklega og ótvírætt fram ef það hefði verið ætlunin. Að bjóða 0 krónur sé verðlagning, ekki frávik. Um frávikstilboð sé að ræða ef bjóðandi gerir tilboð sem samrýmist ekki þeirri þjónustu eða þeim verkþáttum sem útboðsskilmálar kveði á um. Íslenska gámafélagið ehf. hafi boðið alla þjónustu sem útboðið hafi lotið að, þ.m.t. þrif á ílátum, en hafi ákveðið að innheimta ekki sérstakt endurgjald fyrir þann verkþátt. Slík verðlagning sé hvorki óheimil samkvæmt reglum um opinber innkaup né feli í sér brot gegn greinum 1.10 eða 1.2.8 í útboðsgögnum. Það sé því ekki unnt að fallast á málsástæðu kæranda um að Íslenska gámafélagið ehf. hafi gert ólögmætt tilboð eða frávikstilboð með því að verðleggja umræddan lið á 0 krónur. Sú afstaða eigi sér hvorki stoð í útboðsgögnum né í lögum um opinber innkaup. Að setja fram slíka fullyrðingu án stoðar í skilmálum útboðsgagna feli í sér túlkun sem gangi lengra en heimilt sé og styðjist hvorki við orðalag útboðsgagna né réttarheimildir.

Varnaraðili byggir á að ákvörðun um niðurfellingu útboðsins hafi verið byggð á málefnalegum forsendum. Við yfirferð tilboða hafi komið í ljós að tilteknar forsendur útboðsgagna hafi haft ófyrirséðar afleiðingar fyrir stigagjöf bjóðenda. Einkum hafi orðið ljóst að verðlagning í einum verklið skapaði vanda sem hafi haft bein áhrif á notagildi matsformúlu útboðsins.

Í fyrsta lagi hafi komið í ljós við opnun tilboða að Íslenska gámafélagið ehf. hafi boðið 0 krónur í verkliðinn „þrif á ílátum“ sem hafi borið sjálfstætt vægi í matsformúlu útboðsins. Umrædd matsformúla (lægsta verð / boðið verð að teknu tilliti til vægis) sé vel þekkt og almennt notuð í útboðum bæði hér á landi og erlendis. Formúlan sé útbúin af sérfræðingum og hugsuð þannig að hún gefi stig fyrir tilboð hlutfallslega miðað við lægsta tilboðið, þannig að lægsta verðið fái fullt hús stiga og önnur verð fái stig í hlutfalli við hversu langt þau séu frá lægsta verðinu. Formúlan hafi almennt reynst vel þegar mismunandi vægi sé á hverri vöru og bjóðendur séu að keppa um að bjóða bestu verðin í svokallaða körfu. Þá hafi hún hentað sérstaklega vel þegar um rammasamninga sé að ræða þar sem óvíst sé um hversu mikið magn verður keypt á samningstíma en ljóst sé að einstaka flokkar skipti meira máli og séu umfangsmeiri í innkaupunum en aðrir flokkar. Því hafi sú aðferðarfræði að notast við heildartilboðsfjárhæð ekki hentað í útboði sem þessu. Því hafi engin ástæða verið til að ætla við birtingu útboðsgagna að matsaðferðin hafi verið ófullnægjandi eða hafi geta leitt til ólögmætrar niðurstöðu.

Í öðru lagi hafi komið í ljós að verðlagning Íslenska gámafélagsins ehf. í liðinn þrif á ílátum leiddi til þess að formúlan hafi orðið stærðfræðilega óframkvæmanleg. Útreikningur samkvæmt útboðsgögnunum hafi byggst á því að deila skyldi lægsta verði með boðnu verði. Þegar verð í tilboðslið sé 0 krónur samanstandi útreikningurinn því af því að deila 0 með 0 sem sé stærðfræðilega óskilgreint og óframkvæmanlegt. Það leiði óhjákvæmilega til villu í útreikningi og þar með til þess að ekki sé unnt að framkvæma stigagjöf á hlutlægan hátt svo að tilboð verði samanburðarhæf. Þegar þessi staða hafi komið upp hafi varnaraðili lagst yfir hvaða úrræði stæðu lögum samkvæmt til boða og hvort sambærileg tilvik hafi komið til kasta kærunefndar útboðsmála. Það hafi leitt í ljós úrskurð kærunefndarinnar nr. 11/2009, þar sem sambærilegar aðstæður komu upp vegna sömu formúlu. Í því máli komst nefndin að þeirri niðurstöðu að þegar verði er skipt í liði með mismunandi vægi og einn þeirra er boðinn á 0 krónur verður formúlan gagnslaus og leiðir til niðurstöðu sem hefur áhrif á jafnræði og gagnsæi bjóðenda. Nefndin áréttaði að slíkt fyrirkomulag myndi skapa bjóðanda sem hugar að verðlagningu þannig hættu á að „spila með“ matsaðferðina og tryggja sér ósanngjarnan ávinning.

Varnaraðili veki athygli á að í úrskurðinum sé gert ráð fyrir að formúlan sé framkvæmanleg þegar boðnar séu 0 krónur en varnaraðili bendi á, líkt og fram hafi komið, að það leiði af sér stærðfræðilega óframkvæmanlega niðurstöðu að nota formúluna þegar verðlagningin sé með þeim hætti. Varnaraðili taki á hinn bóginn undir það að notkun formúlunnar geti leitt til þess að jafnræði og gagnsæi verði raskað ef bjóðendur átti sig á ágallanum sem hún sé haldin og noti hana sér til hagræðis.

Varnaraðili hafi staðið frammi fyrir þremur mögulegum úrræðum í ljósi stöðunnar. Í fyrsta lagi hafi verið tekið til skoðunar hvort varnaraðila bæri að hafna tilboði Íslenska gámafélagsins ehf. sem ógildu, með þeim rökum að það hafi ekki verið í samræmi við útboðsskilmála en varnaraðili hafi talið sér óheimilt að hafna tilboðinu á þessum grundvelli.

Í öðru lagi hafi varnaraðili tekið til skoðunar hvort honum bæri að taka tilboði Íslenska gámafélagsins ehf. en sú leið hafi að mati varnaraðila einnig gengið gegn lögum um opinber innkaup. Það hefði veitt bjóðanda raunverulegt forskot á grundvelli stærðfræðilegrar villu en ekki efnislegra forsendna, enda hafi stigagjöfin verið óframkvæmanleg. Þá hefði sú ákvörðun einnig verið í beinni andstöðu við úrskurð nefndarinnar í máli nr. 11/2009 þar sem nefndin hafi tekið skýrt fram að notkun formúlunnar hafi verið gagnslaus við sambærilegar aðstæður.

Í þriðja lagi hafi verið möguleiki að fella útboðið niður á grundvelli 2. mgr. 83. gr. laga nr. 120/2016 þar sem almennar forsendur matsins hafi brostið og málefnalegar ástæður hafi staðið til þess. Varnaraðila hafi borið þá lagalegu skyldu að bregðast við með þeim hætti sem tryggði jafnræði og gagnsæi allra bjóðenda. Að halda ferlinu áfram eða gera tilraun til að bæta matsaðferðina með breytingum eftir opnun tilboða hafi verið í beinni andstöðu við meginreglur útboðsréttar.

Við þær aðstæður sem hafi verið uppi í málinu hafi niðurstaða varnaraðila verið tekin að vel ígrunduðu mati í samræmi við lög nr. 120/2016. Það sé ótvírætt að varnaraðili hafi ekki með lögmætum hætti geta haldið áfram mati tilboða, hafi ekki getað hafnað tilboði Íslenska gámafélagsins ehf. á þeim grundvelli sem kærandi leggi til og hafi ekki geta gengið gengið til samninga við Íslenska gámafélagið ehf. á grundvelli stigagjafarinnar. Að ganga til samninga í kjölfar slíks ferlis hafi falið í sér brot gegn jafnræði bjóðenda og eina raunhæfa sem og sanngjarna niðurstaðan hafi verið að bjóða þjónustuna út að nýju þar sem komið sé í veg fyrir atvikið sem hér sé til umfjöllunar.

Niðurstaðan hafi því hvorki verið matskennd né byggð á geðþótta varnaraðila, heldur hafi hún verið nauðsynleg og í samræmi við 2. mgr. 83. gr. laga nr. 120/2016 þar sem forsendur útboðsins hafi brostið og málefnalegar ástæður hafi staðið til þess að fella niður útboðið þegar matsaðferð hafi reynst óframkvæmanleg og leitt til ómögulegs og ósanngjarns samanburðar tilboða. Ákvæði 2. mgr. 83. gr. laga nr. 120/2016 sé hluti af grundvallarvirkni útboðsréttar þegar matsforsendur reynist óframkvæmanlegar og þröng túlkun ákvæðisins geti ekki leitt til þess að opinberir aðilar geti ekki brugðist við þegar atvik sem þessi koma upp.

Að endingu mótmælir varnaraðili kröfu kæranda um álit á skaðabótaskyldu. Ekkert brot hafi verið framið af hálfu varnaraðila gegn lögum um opinber innkaup við meðferð málsins. Sú staða sem hafi komið upp við opnun tilboða hafi stafað af því að viðurkennd og almennt notuð matsformúla sem tíðkast í útboðum hér á landi sem og erlendis hafi orðið óframkvæmanleg við þær sérstöku aðstæður sem hafi skapast þegar boðnar hafi verið 0 krónur í einn matslið sem hafi borið vægi í stigagjöf. Sá ógerningur hafi ekki legið fyrir fyrr en eftir opnun tilboða.

Aðstæðurnar sem hafi skapast hafi því ekki verið fyrirsjáanlegar fyrir varnaraðila og hafi ekki verið afleiðing vanrækslu eða rangrar beitingar reglna af hans hálfu. Varnaraðila hafi brugðist við þegar niðurstöður tilboða hafi legið fyrir og beitt heimild sem lögin kveði skýrt á um í 2. mgr. 83. gr. laga nr. 120/2016, eftir að matsaðferð hafi reynst óframkvæmanleg og aðstæður hafi leitt til þess að forsendur útboðsins höfðu brostið. Slík ákvörðun hafi verið lögmæt, málefnaleg og í samræmi við þær meginreglur sem gildi um jafnræði, gagnsæi og fyrirsjáanleika í opinberum innkaupum. Hún hafi verið tekin að undangenginni vel ígrundaðri athugun og með hliðsjón af réttarframkvæmd, m.a. úrskurði kærunefndar útboðsmála nr. 11/2009.

Skaðabætur komi eingöngu til skoðunar ef sýnt sé fram á að kaupandi hafi brotið lög eða skilmála með saknæmum hætti og að bjóðandi hafi orðið fyrir sannanlegu tjóni af þeim sökum. Þar sem varnaraðili hafi brugðist við í samræmi við skýra lagareglu þ.e. hafi beitt 2. mgr. 83. gr. laga nr. 120/2016 og ákvörðunin hafi verið reist á lögmætum og málefnalegum sjónarmiðum séu engin skilyrði skaðabótaskyldu uppfyllt.

IV

A

Ágreiningur þessa máls lýtur að rammasamningsútboði varnaraðila þar sem hann óskaði eftir tilboðum í sorpþjónustu. Útboðinu var skipt í tvo hluta (A og B) og gátu bjóðendur gert tilboð í annan hvorn hlutann eða báða.

Svo sem er rakið í kafla I hér að framan voru valforsendur útboðsgagna þannig að bjóðendur fengu stig fyrir boðin verð í tiltekna þætti þjónustunnar á grundvelli útreikningsaðferða útboðsgagna. Í valforsendum fyrir A-hluta útboðsins kom meðal annars fram að bjóðendur gætu fengið stig fyrir framboðið verð í þrif á tunnum og kerjum. Fyrir lægsta heildarverð fengust 5 stig og kom fram að stigin reiknuðust með eftirfarandi hætti: Lægsta verð / boðið verð * 5. Í opnunarskýrslu útboðsins kom fram að Íslenska gámafélagið ehf. hefði boðið núll krónur í þrif á tunnum, kari og gámi.

Varnaraðili tók ákvörðun 17. nóvember 2025 um að fella niður hið kærða útboð á þeim grundvelli að forsendur þess hefðu brostið, sbr. 2. mgr. 83. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup. Í rökstuðningi ákvörðunarinnar, sem er nánar rakin í kafla I, var meðal annars vísað til þess að framangreind verðlagning Íslenska gámafélagsins ehf. hefði ollið villu við útreikning á stigagjöf samkvæmt matsformúlu útboðsins og varnaraðila hefði verið ómögulegt að framkvæma stigagjöf á grundvelli fyrirliggjandi útreikningsaðferðar. Þá hefur varnaraðili jafnframt borið því við að ákvörðunin hafi byggst á málefnalegum ástæðum.

Kæruefni málsins lýtur að lögmæti umræddrar ákvörðunar varnaraðila. Kærandi byggir í meginatriðum á að ákvörðunin hafi verið ólögmæt og að varnaraðila hafi borið að hafna tilboði Íslenska gámafélagsins ehf. í stað þess að fella niður útboðið.

B

Kærandi krefst þess aðallega að ákvörðun varnaraðila 17. nóvember 2025 um að fella niður hið kærða útboð verði ógilt og að varnaraðila verði gert að ganga til samninga við kæranda. Sá hluti kröfunnar sem lýtur að því að varnaraðila verði gert að ganga til samninga við kæranda fellur utan þeirra úrræða sem kærunefnd útboðsmála hefur samkvæmt lögum nr. 120/2016, sbr. 111. gr. laganna. Verður því að hafna þessum hluta kröfunnar.

Svo sem fyrr segir byggir kærandi á að varnaraðila hafi verið skylt að hafna tilboði Íslenska gámafélagsins ehf. Að mati kærunefndar útboðsmála girða lög nr. 120/2016 ekki fyrir að bjóðendur bjóði núll krónur í tiltekna liði í tilboðsskrá, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar Íslands í máli nr. 639/2013. Í slíkum tilvikum getur kaupandi þó þurft að óska eftir skýringum á verði eða kostnaði samkvæmt fyrirmælum 81. gr. um óeðlilega lág tilboð. Öðru máli kann að gegna þegar bjóðendur gleyma að fylla út tiltekna liði í tilboðsskrá enda getur slíkt haft í för með sér að tilboð teljist ógilt, sbr. til hliðsjónar úrskurði nefndarinnar nr. 2/2020 og 36/2021. Auk þessa verður ekki fallist á með kæranda að fyrirmæli útboðsgagna hafi falið í sér áskilnað um að bjóðendur byðu meira en 0 krónur í tiltekna liði í tilboðsskrá.

Varnaraðili hefur lagt fram afrit af tilboðsskrá Íslenska gámafélagsins ehf. Af henni verður ekki annað ráðið en að Íslenska gámafélagið ehf. hafi ákveðið að bjóða 0 krónur í tiltekna liði í A-hluta útboðsins. Er slíkur skilningur jafnframt í samræmi við þær röksemdir sem Íslenska gámafélagið ehf. hefur komið á framfæri við meðferð máls nr. 59/2025.

Samkvæmt framangreindu verður ekki fallist á með kæranda að varnaraðila hafi verið skylt að hafna tilboði Íslenska gámafélagsins ehf. með vísan til umræddrar framsetningar á tilboði félagsins.

C

Að framangreindu frágengnu þarf að leysa úr því hvort ákvörðun varnaraðila, um að fella niður útboðið og þar með hafna öllum framkomnum tilboðum, hafi verið í samræmi við lög nr. 120/2016. Rétt þykir að geta þess að kærunefnd útboðsmála hefur lagt til grundvallar að ógilding ákvarðana af þessu tagi falli undir úrræði nefndarinnar eftir 111. gr. laga nr. 120/2016, sbr. úrskurð nefndarinnar í máli nr. 42/2023.

Í 1. mgr. 83. gr. laga nr. 120/2016 kemur fram að kaupandi teljist hafa hafnað tilboði ef hann er búinn að semja við annan aðila, gildistími tilboðs er liðinn án þess að óskað hafi verið eftir framlengingu tilboðs eða öllum tilboðum hefur verið hafnað formlega. Þá segir í 2. mgr. 83. gr. að kaupanda sé heimilt að hafna öllum tilboðum standi málefnalegar ástæður til þess eða hafi almennar forsendur fyrir útboði brostið. Kaupandi skuli rökstyðja ákvörðun sína um að hafna öllum tilboðum.

Ákvæði 2. mgr. 83. gr. var bætt inn í lög nr. 120/2016 með breytingarlögum nr. 37/2019, sbr. 7. gr. frumvarps þess sem varð að lögunum. Í athugasemdum í greinargerð með frumvarpinu sagði meðal annars um 7. gr. að sú meginregla hefði verið fyrir hendi um langt skeið í útboðsrétti að kaupanda væri heimilt að hafna öllum framkomnum boðum stæðu málefnalegar ástæður til þess og sú ákvörðun væri rökstudd. Mikilvægt væri að þessi heimild kæmi skýrt fram í lögum um opinber innkaup til að fyrirbyggja allan vafa. Þá var í athugasemdunum einnig vísað til dóms Hæstaréttar í máli nr. 182/2005.

Fyrir setningu laga nr. 37/2019 hafði verið staðfest í framkvæmd kærunefndar útboðsmála og dómstóla að heimild til að hafna öllum tilboðum væri til staðar. Sú heimild væri þó ekki frjáls. Innkaupaferli væri ætlað að ljúka með því að samningur kæmist á og kaupandi gæti ekki vikið frá því að eigin geðþótta, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar í máli nr. 182/2005 og úrskurð nefndarinnar í máli nr. 42/2023. Við mat á því hvort skilyrði 2. mgr. 83. gr. laga nr. 120/2016 teljast uppfyllt hefur ekki þýðingu þótt varnaraðili kunni að hafa áskilið sér rýmri heimildir til að falla frá innkaupunum í útboðsgögnum, sbr. úrskurð nefndarinnar nr. 41/2024. Þá er einnig til þess að líta að ákvörðun um höfnun allra tilboða er íþyngjandi ákvörðun og að gæta skal meðalhófs við opinber innkaup, sbr. 1. mgr. 15. gr. laga nr. 120/2016.

Eins og áður hefur verið rakið var hinu kærða útboði skipt í tvo sjálfstæða hluta, A og B. Að mati kærunefndar útboðsmála verður ekki annað ráðið en að þær ástæður sem varnaraðili færði fram fyrir höfnun allra tilboða eigi aðeins við um A-hluta útboðsins. Af fyrirliggjandi tilboðsskrá Íslenska gámafélagsins ehf. má þannig sjá að félagið bauð verð í alla tilboðsliði í B-hluta útboðsins og kemur hið sama fram í opnunarskýrslu útboðsins. Þegar af þessum ástæðum verður að leggja til grundvallar að skilyrði hafi ekki verið uppfyllt til að hafna öllum framkomnum tilboðum í B-hluta útboðsins samkvæmt 2. mgr. 83. gr. laga nr. 120/2016. Verður því að fallast á kröfu kæranda um að ákvörðun varnaraðila, að því marki sem hún laut að umræddum hluta, verði felld úr gildi.

Að mati kærunefndar útboðsmála má fallast á með varnaraðila að framsetning á tilboði Íslenska gámafélagsins ehf. í A-hluta útboðsins hafi valdið vandkvæðum við stigagjöf á grundvelli útreikningsaðferðar útboðsgagna, „lægsta verð / boðið verð * 5“. Íslenska gámafélagið ehf. bauð í tilteknum tilvikum núll krónur sem taldist þá bæði „lægsta verð“ og „boðið verð“ við mat á tilboði félagsins. Af því leiðir að notkun útreikningsaðferðarinnar skilar engri skilgreindri niðurstöðu um stigafjölda Íslenska gámafélagsins ehf., enda ekki hægt að deila með núll. Samsvarandi vandi er ekki til staðar í tilviki kæranda því „boðið verð“ var hærra en núll og skilar því útreikningsaðferðin núll stigum óháð tilboðsfjárhæð kæranda.

Þessi reikningsvandi er þó ekki, eins og atvikum er hér háttað, þannig að útilokað sé að gefa stig eftir þeirri meginhugsun sem hvíldi að baki stigagjöfinni. Þannig stendur í útboðsgögnum að fyrir „lægsta heildarverð“ fáist 5 stig varðandi þá liði þar sem Íslenska gámafélagið ehf. bauð núll krónur. Vandamálið er þó að vissu leyti flóknara. Hefði þannig þátttakandi í útboðinu boðið eina krónu, en á því er ekki martækur munur og núll krónum, hefði sá þátttakandi engu að síður fengið núll stig. Með sama hætti hefði Íslenska gámafélagið ehf. fengið 5 stig ef það hefði boðið eina krónu í staðinn fyrir núll og stig til kæranda miðað við slíkt tilboð hefðu verið nálægt því núll. Ástæðan er sú að tilboð kæranda hljóðaði upp á töluvert hærri fjárhæðir en eina krónu sem „boðið verð“. Niðurstaða óháð útreikningsvandanum hefði því ávallt verið sú að stig til kæranda hefðu verið afar nálægt núll. Af því leiðir að útreikningsvandinn hér kemur ekki að sök við samanburð á tilboðunum.

Varnaraðili bar ábyrgð á framsetningu útboðsgagna og hefði að mati kærunefndar útboðsmála verið mun heppilegra að nota heildartilboðsverð sem valforsendu eða haga framsetningu valforsendna með þeim hætti að fjárhagslega óhagkvæmt hefði verið fyrir bjóðendur að bjóða núll krónur sem tilboðsfjárhæð í liði sem gátu gefið stig. Slíkt hefði að mati nefndarinnar girt fyrir þær aðstæður sem sköpuðust við meðferð útboðsins, sbr. til hliðsjónar úrskurð nefndarinnar nr. 11/2009. Í þessu samhengi er einnig rétt að geta þess að Íslenska gámafélagið ehf. setti fram fyrirspurn við meðferð útboðsins og benti meðal annars á að valforsendur útboðsgagna hefði ekki endilega í för með sér að fjárhagslega hagkvæmasta tilboðið yrði fyrir valinu. Samkvæmt þessu og að virtum atvikum þessa máls að öðru leyti er það mat nefndarinnar að þær aðstæður sem komu upp við meðferð útboðsins megi í grunninn rekja til óheppilegrar framsetningar á valforsendum útboðsgagna sem voru sem fyrr segir á ábyrgð varnaraðila.

Að öllu framangreindu gættu og í ljósi þeirra sérstöku atvika sem eru uppi í þessu máli verður ekki fallist á með varnaraðila að málefnalegar forsendur hafi legið að baki ákvörðun hans um höfnun allra tilboða í A-hluta útboðsins eða að almennar forsendur í þeim hluta hafi brostið. Samkvæmt þessu verður að leggja til grundvallar að ákvörðun varnaraðila hafi ekki uppfyllt skilyrði 2. mgr. 83. gr. laga nr. 120/2016 og sé því ólögmæt. Verður ákvörðunin því felld úr gildi.

D

Kærandi krefst þess jafnframt að kærunefnd útboðsmála veiti álit á skaðabótaskyldu varnaraðila, sbr. 1. mgr. 119. gr. laga nr. 120/2016. Þar sem kærunefnd útboðsmála hefur fellt úr gildi ákvörðun varnaraðila er ljóst að útboðið er enn þá í gangi. Kann varnaraðili því að taka ákvörðun um val á tilboði í útboðinu og er ekki loku fyrir það skotið að tilboð kæranda verði fyrir valinu í báðum eða öðrum hvorum hluta útboðsins. Þykir því ekki tímabært að fjalla um þessa kröfu kæranda og verður henni vísað frá nefndinni.

Samkvæmt málsúrslitum þessa máls verður varnaraðila gert að greiða kæranda málskostnað sem þykir hæfilega ákveðinn í samræmi við það sem nánar greinir í úrskurðarorði.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun varnaraðila, Fjársýslu ríkisins, 17. nóvember 2025, um niðurfellingu rammasamningsútboðs nr. 22203, auðkennt „FA Waste Service“, er felld úr gildi.

Kröfu kæranda, Terra umhverfisþjónustu hf., um að kærunefnd útboðsmála láti í ljós álit sitt á skaðabótaskyldu varnaraðila gagnvart honum, er vísað frá.

Varnaraðili greiði kæranda 1.000.000 krónur í málskostnað.

Öðrum kröfum kæranda er hafnað.

Reykjavík, 16. júní 2026.

Reimar Pétursson

Kristín Haraldsdóttir

Auður Finnbogadóttir