20 júlí 2026
/
Mál nr. 59/2025. Úrskurður kærunefndar útboðsmála.
Úrskurður kærunefndar útboðsmála 16. júní 2026
í máli nr. 59/2025:
Íslenska gámafélagið ehf.
gegn
Fjársýslu ríkisins
Lykilorð
Höfnun allra tilboða. Útboðsgögn. Tilboðsgögn. Ákvörðun felld úr gildi. Málskostnaður.
Útdráttur
Ágreiningur málsins laut að ákvörðun varnaraðila, F, um að fella niður rammasamningsútboð varðandi sorphirðu en útboðinu var skipt í tvo hluta, A og B. Atvik málsins voru þau að kærandi, Í, bauð núll krónur í tiltekna liði í tilboðsskrá. F hélt því fram að þessi framsetning á tilboðinu hefði valdið því að ekki væri hægt að reikna út stig í samræmi við valforsendur útboðsins. Almennar forsendur útboðsins hefðu því brostið með afleiðingum að skilyrði væru uppfyllt til að hafna öllum tilboðum auk þess sem málefnalegar ástæður lægu að baki þeirri ákvörðun, sbr. 2. mgr. 83. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup. Í úrskurði kærunefndar útboðsmála var lagt til grundvallar að þær ástæður sem F hefði fært fram fyrir höfnun allra tilboða hefðu einungis átt við A-hluta útboðsins og þegar af þessum ástæðum hefðu ekki verið uppfyllt skilyrði til að hafna öllum tilboðum í B-hluta útboðsins. Þá taldi nefndin hvorki að almennar forsendur útboðsins hefðu brostið né að málefnalegar ástæður hefðu verið fyrir ákvörðun F um að hafna öllum tilboðum í A-hluta útboðsins og að skilyrði 2. mgr. 83. gr. laga nr. 120/2016 væru því ekki uppfyllt. Féllst kærunefndin því á kröfu Í um að ákvörðun F yrði felld úr gildi en vísaði frá kröfu félagsins um álit á skaðabótaskyldu þar sem útboðið var enn þá í gangi. Að endingu féllst nefndin á kröfu Í um að F yrði gert að greiða honum málskostnað.
Með kæru móttekinni hjá kærunefnd útboðsmála 3. desember 2025 kærði Íslenska gámafélagið ehf. (hér eftir „kærandi“) útboð Fjársýslu ríkisins, fyrir hönd áskrifenda að rammasamningum á samningstíma, (hér eftir „varnaraðili“) nr. 22203 auðkennt „FA Waste Service“.
Kærandi krefst þess að felld verði úr gildi ákvörðun varnaraðila 17. nóvember 2025 um að hafna tilboði kæranda í hinu kærða útboði og fella niður útboðið. Jafnframt krefst kærandi þess að kærunefnd útboðsmála veiti álit sitt á skaðabótaskyldu varnaraðila gagnvart honum og að varnaraðilar greiði honum málskostnað.
Varnaraðila var kynnt kæran og honum gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum sem og hann gerði 18. desember 2025. Varnaraðili krefst þess að öllum kröfum kæranda verði hafnað.
Kærandi lagði fram lokaathugasemdir sínar 12. janúar 2026.
I
Með útboðsgögnum, dagsettum 19. september 2025, óskaði varnaraðili eftir tilboðum í hinu kærða útboði. Í grein 1.1 kom fram að útboðið skiptist í tvo hluta, A og B, og að bjóðendum væri heimilt að bjóða í báða hluta eða annan hlutann. Í A-hluta útboðsins var óskað eftir tilboðum í sorphirðu, meðhöndlun úrgangs, leigu á ílátum og þrif á ílátum. Í B-hluta útboðsins var óskað eftir tilboðum í kaup á kerum og/eða tunnum af stærðinni 120 lítra til 1100 lítrar og tiltekið að samsetning á kerum og tunnum og flutningur til kaupenda á stór-höfuðborgarsvæðinu væru innifalin í verðinu. Þá kom fram í greininni að samið yrði við einn aðila í hluta A en allir bjóðendur með gilt tilboð í hluta B yrðu samþykktir sem birgjar en samið yrði við einn aðila (forgangsbirgja) um bein kaup á ílátum sem samtals rúmuðu 6600 lítra eða minna. Ef panta ætti ílát sem samtals rúmaði meira en 6600 lítra áskildi varnaraðili sér rétt til að fara í örútboð milli birgja.
Í grein 1.10 kom meðal annars fram að tilboð skyldu innihalda allan kostnað og gjöld sem hlytust af vegna verksins/vörunnar þar með talinn rekstrarkostnað. Þá kom fram í grein 1.2.8 að frávikstilboð væru ekki heimil.
Í grein 1.4.1 var mælt fyrir um valforsendur útboðsins í A- og B-hluta útboðsins. Varðandi A-hlutann kom fram að fjárhagslega hagkvæmasta tilboðið yrði valið á grundvelli lægsta verðs. Bjóðandi fengi að hámarki 100 stig fyrir eftirfarandi verðþætti og samið yrði við þann aðili sem fengi flest stig meðal gildra/fullnægjandi tilboða:
Fyrir lægsta heildarverð fyrir meðhöndlun úrgangs fást 30 stig og þau reiknast út á eftirfarandi hátt - lægsta verð / boðið verð * 30
Fyrir lægsta heildarverð á losun úrgangsíláta/sorphirðu fást 45 stig og þau reiknast út á eftirfarandi hátt - lægsta verð / boðið verð * 45
Fyrir lægsta heildarverð á leigu á tunnum og kerjum fást 10 stig og þau reiknast út á eftirfarandi hátt - lægsta verð / boðið verð * 10
Fyrir lægsta heildarverð á leigu á öðrum ílátum fást 10 stig og þau reiknast út á eftirfarandi hátt - lægsta verð / boðið verð * 10
Fyrir lægsta heildarverð fyrir þrif á tunnum og kerjum fást 5 stig og þau reiknast út á eftirfarandi hátt - lægsta verð / boðið verð * 5
Í grein 1.4.1 kom einnig fram að fjárhagslega hagkvæmasta tilboðið í B-hluta yrði valið á grundvelli lægsta verðs. Bjóðandi fengi að hámarki 100 stig fyrir eftirfarandi stærðir af ílátum og samið yrði við alla þá aðila sem sendu inn gilt/fullnægjandi tilboð en stigahæsti bjóðandi yrði forgangsbirgi í beinum kaupum sem væru undir ákveðinni stærðargráðu:
Fyrir lægsta verð á 1100 ltr. kari fást 20 stig og þau reiknast út á eftirfarandi hátt - lægsta verð / boðið verð * 20
Fyrir lægsta verð á 660 ltr. kari fást 30 stig og þau reiknast út á eftirfarandi hátt - lægsta verð / boðið verð * 30
Fyrir lægsta verð á 400 ltr. kari fást 5 stig og þau reiknast út á eftirfarandi hátt - lægsta verð / boðið verð * 5
Fyrir lægsta verð á 360 ltr. kari fást 5 stig og þau reiknast út á eftirfarandi hátt - lægsta verð / boðið verð * 5
Fyrir lægsta verð á 240 ltr. tunnu fást 15 stig og þau reiknast út á eftirfarandi hátt - lægsta verð / boðið verð * 15
Fyrir lægsta verð á 140 ltr. kari fást 15 stig og þau reiknast út á eftirfarandi hátt - lægsta verð / boðið verð * 15
Fyrir lægsta verð á 120 ltr. kari fást 10 stig og þau reiknast út á eftirfarandi hátt - lægsta verð / boðið verð * 10
Við meðferð útboðsins kom fram fyrirspurn 13. október 2025 frá bjóðanda varðandi stigagjöf í A-hluta útboðsins. Bjóðandinn benti meðal annars á að skipting á stigum gæti leitt til þess að lægsta heildarverði yrði ekki tekið þar sem hæsta tilboðið gæti fengið flest stig. Ekkert í útboðsgögnum benti til þess að varnaraðili gæti valið einstaka verkþætti út frá stigagjöf einstakra flokka. Spurði bjóðandi hvort fjárhagslega hagkvæmasta tilboðið myndi gilda eða það tilboð sem hefði flest stig. Varnaraðili svaraði fyrirspurninni 15. október 2025 með eftirfarandi hætti:
Það tilboð sem fær flest stig í hvorum hluta verður valið. Þetta er í samræmi við 1. tl. 1. mgr. 79. gr. laga um opinber innkaup að því leiti að horft er til lægsta verðs við útreikning á stigagjöf. Lögin gera ekki kröfu um að kaupandi noti tiltekna reikniaðferð svo lengi sem sú aðferð dregur fram hagkvæmni tilboða. Til frekari skýringa er A hluta skipt niður í þjónustuliði og gefur hver liður ákveðin stig fyrir lægsta verð sem skalast út frá reikniaðferðinni sem útboðsgögnin greina skýrt frá. Með þessu móti er stefnt á að fá hagkvæmasta tilboðið þannig að þeir aðilar sem bjóða lægsta verðið fyrir þá liði sem eru taldir mikilvægastir fyrir kaupendur til næstu ára fá flest stig. Það er rétt skilið að kaupanda er ekki heimilt að velja sér einstaka verkþætti út frá stigagjöf. Aðeins einn aðili verður seljandi í hvorum hluta, þó það geti verið sami aðili.
Tilboð voru opnuð 23. október 2025 og bárust tilboð frá Terra umhverfisþjónustu hf. og kæranda í báðum hlutum útboðsins. Í opnunarskýrslunni var gerð grein fyrir tilboðsverðum bjóðenda í einstaka þætti útboðsins. Samkvæmt opnunarskýrslunni hafði kærandi boðið 0 krónur í tiltekna þætti í A-hluta útboðsins, nánar tiltekið „Þrif á tunnum“, „Þrif á kari“ og „Þrif á gámi“. Samkvæmt opnunarskýrslunni gátu þessir þættir samanlagt gefið 5 stig í A-hluta útboðsins.
Varnaraðili sendi bjóðendum tilkynningu 17. nóvember 2025 þar sem fram kom að varnaraðili hefði ákveðið að fella niður útboðið. Í tilkynningunni kom fram eftirfarandi rökstuðningur fyrir ákvörðuninni.
Við yfirferð tilboða eftir opnun þeirra kom í ljós að fyrirkomulag stigagjafar fyrir verð í viðauka III gat gert bjóðendum kleift, með því að verðleggja tiltekna undirliði á mjög lágu verði, að hafa ósamræmd áhrif á heildarstigagjöf óháð raunverulegri heildarverðlagningu tilboðs. Slík niðurstaða getur leitt til þess að samanburður tilboða endurspegli ekki fjárhagslega hagkvæmni í heild, og samrýmist ekki markmiðum laga um opinber innkaup.
Stigagjöfin endurspeglaði þá ekki lengur það mat sem valforsendum útboðsins var ætlað að leggja til grundvallar. Er það niðurstaða Fjársýslunnar að slík framsetning tilboðs leiði til þess að jafnræði bjóðenda sé raskað, sbr. 15. gr. OIL. Í fyrrnefndu útboði var annað tilboðanna þannig hagað að bjóðandi bauð kr. 0 í tiltekinn undirlið sem olli villu (error) við útreikning á stigagjöf samkvæmt formúlunni. Af þeim sökum var kaupanda ómögulegt að framkvæma stigagjöf á grundvelli fyrirliggjandi útreikningsaðferðar.
Til þess að bregðast við stöðunni hefði þurft að breyta útreikningsaðferð stigagjafar eða vægi einstakra liða eftir opnun tilboða. Slíkar breytingar væru verulegar og hefðu áhrif á grundvallarforsendur útboðsins. Þær yrðu því ekki gerðar án þess að brjóta gegn meginreglum laga nr. 120/2016 um jafnræði, fyrirsjáanleika og gagnsæi í útboðsferlum.
Í ljósi framangreinds er ekki unnt að ljúka útboðinu með lögmætum hætti á grundvelli fyrirliggjandi skilmála og hafa almennar forsendur fyrir útboðinu brostið sbr. 2. mgr. 83. mr. OIL. Útboðið hefur því verið fellt niður og verður auglýst að nýju að lokinni endurskoðun á útreikningsaðferð stigagjafar þannig að tryggt verði að samanburður tilboða byggi á sambærilegum forsendum og fullu jafnræði bjóðenda.
Þá kom fram í tilkynningunni að ákvörðunin fæli ekki í sér mat á tilboðum einstakra bjóðenda auk þess sem leiðbeint var um kærufrest og kæruheimild.
Með kæru móttekinni 2. desember 2025 kærði Terra umhverfisþjónusta hf. sama útboð og er það mál rekið fyrir nefndinni undir málsnúmerinu 58/2025.
II
Kærandi byggir á að tilboð hans í A hluta útboðsins fái 87 stig samkvæmt forsendum útboðsgagna en tilboð Terra umhverfisþjónustu hf. fái 85,1 stig í sama hluta. Sá útreikningur taki mið af aðferð við útreikning stiga samkvæmt grein 1.4.1 í útboðsgögnum og hafi varnaraðila borið að velja tilboð kæranda í A hluta útboðsins enda tilboð hans hagstæðast í þeim hluta útboðs samkvæmt valforsendum útboðsgagna, sbr. grein 1.2.9. Lögð sé áhersla á að samkvæmt grein 1.1 í útboðsgögnum skuli samið við einn aðila í hluta A og að allir bjóðendur með gild tilboð í hluta B verði samþykktir en samið skuli við einn aðila (forgangsbirgja) um tiltekin kaup á ílátum. Fyrir liggi að tilboð Terra umhverfisþjónustu hf. hafi verið lægra en tilboð kæranda í hluta B og því með fleiri stig í þeim hluta útboðsins. Tilboð kæranda hafi verið gilt að lögum og að öllu leyti í samræmi við skilyrði og kröfur útboðsgagna.
Eftir opnun tilboða hafi kærandi vænt þess að varnaraðili tilkynnti honum um val á tilboði hans í hluta A í samræmi við útboðsgögn. Það hafi varnaraðili á hinn bóginn ekki gert og hafi hann með háttsemi sinni brotið gróflega gegn hagsmunum kæranda, meginreglum útboðsréttar, lögum nr. 120/2016 og ákvæðum útboðsgagna.
Ákvarðanir varnaraðila að hafna tilboði kæranda og fella úr gildi útboð nr. 22203 séu ólögmætar og í andstöðu við skilmála útboðsins. Af þeim sökum beri að fallast á kröfur hans í málinu. Tilboð kæranda hafi verið í samræmi við útboðsgögn og útboðsreglur og að útboðsgögn séu skýr um með hvaða hætti reikna skuli stig fyrir tilboð bjóðenda. Tilboð hans í þjónustuna sé gilt að lögum. Þá sé beinlínis rangt er fram komi í rökstuðningi varnaraðila að bjóðandi hafi ekki mátt verðleggja tiltekna undirliði á mjög lágu verði og sé óskiljanlegur sá rökstuðningur varnaraðila að lágt verð í einstökum liðum hafi ósamræmd áhrif á heildarstigagjöf óháð heildarverðlagningu tilboðs.
Umræddar fullyrðingar séu rangar og að minnsta kosti órökstuddar með öllu. Útboðsgögn og lög banni að sjálfsögðu ekki bjóðanda að bjóða lágt verð í einstaka liði í þjónustu samkvæmt útboðsgögnum enda uppfylli bjóðandi skilyrði útboðsins, svo sem um tæknilega getu, fjárhagslega getu og reynslu. Þvert á móti sé markmið með útboði þjónustu í þágu opinberra aðila að verkkaupi fái hagkvæmasta verð í þjónustu hjá aðila sem uppfylli öll skilyrði útboðsins, svo sem um gæði þjónustu og framkvæmd hennar, sbr. reglugerð nr. 895/2024. Kæranda hafi verið heimilt samkvæmt lögunum og útboðsgögnum að bjóða núll krónur í þrjá liði útboðsins, nánar tiltekið í þrif á tunnum, þrif á körum og þrif á gámum. Ekki sé eitt orð að finna í lögum nr. 120/2016 og útboðsgögnum er styðji að slík tilboð séu ógild en óumdeilt sé að tilboð sem mæli fyrir um að verkkaupi greiði ekki fyrir tiltekna þjónustu skv. tilteknum liðum útboðs sé hagkvæmasta tilboðið í þá liði þjónustunnar.
Kærandi hafi metið það svo að rétt væri að bjóða þrif á tunnum, þrif á kari og þrif á gámi fyrir engar krónur og að það tilboð væri í þágu verkkaupa og jafnframt í þágu hagsmuna kæranda, enda yrði tilboð hans í A hluta samþykkt. Fyrrgreindir liðir í útboðsgögnum um þrif tunna, kara og gáma séu litlir liðir í heildarútboðinu og hafi það verið ákvörðun kæranda að sinna því verki án sérstakrar greiðslu að teknu tilliti til þeirra hagsmuna að vinna verkið í heild sinni.
Lög styðji ekki á nokkurn hátt að almennar forsendur fyrir útboðinu hafi brostið af þeim sökum, sbr. 2. mgr. 83. gr. laga nr. 120/2016. Forsendur tilboðsins hafi ekki brostið enda hafi kærandi átt gilt tilboð í samræmi við skilyrði og kröfur útboðsgagna. Að lögum hafi varnaraðili ekki rétt til að hætta við útboðið, eftir opnun tilboða, með þeim eftir á rökum einum að varnaraðili telji nú að hann hafi mátt hafa útboðsskilmála skýrari og með öðrum hætti en hann hafi ákveðið í öndverðu. Útboðsskilmálar séu ekki óskýrir og niðurstaða af deilingu upp í núll er og verði allaf sú sama, þ.e. núll. Útboðsskilmálar séu bindandi fyrir varnaraðila og verði ekki breytt eftir á. Varnaraðili sé sérfróður aðili í útboðsmálum og með mikla reynslu af opinberum útboðum. Hann komi fram fyrir hönd íslenska ríkisins og geti ekki borið fyrir sig eftir opnun tilboða að hann telji nú rétt að útboðsskilmálar verði með öðrum hætti en hann hafi áður ákveðið. Varnaraðili beri ábyrgð á skilmálum sínum og feli það ekki í sér forsendubrest að lögum þótt varnaraðili telji nú rétt að orða útboðsskilmála með öðrum hætti en sérfræðingar hans gerðu áður.
Samkvæmt viðurkenndum skýringarreglum beri að skýra heimild 2. mgr. 83. gr. laga nr. 120/2016 þröngt og geti ákvæðið aðeins átt við er forsendur útboðs bresta sökum ytri atriða. Þau skilyrði hafi ekki verið til staðar í málinu enda í raun byggt á því eftir á af hálfu varnaraðila að sérfræðingar varnaraðila hafi ekki vandað sig nægjanlega við gerð útboðsgagna. Kærandi beri ekki ábyrgð á ætlaðri vanrækslu sérfræðinga varnaraðila og ótækt að hann sitji uppi með tjón af þeim sökum. Ætluð óvandvirkni sérfræðinga varnaraðila við gerð útboðsgagna sé ekki almennur forsendubrestur í skilningi 2. mgr. 83. gr. laga nr. 120/2016. Þá séu ekki málefnalegar ástæður fyrir ákvörðunum varnaraðila og bendi kærandi á að í tilkynningu varnaraðila séu ákvarðanir hans rökstuddar með vísan til þess að almennar forsendur hafi brostið en ekki að málefnalegar ástæður réttlæti þær ákvarðanir.
Jafnframt hafi kærandi sent fyrirspurn á varnaraðila varðandi stigagjöf tilboða í A hluta útboðsins. Varnaraðili tiltaki í svari sínu að lægsta verð fái fullt hús stiga og er ekki tiltekið í svari varnaraðila að ekki megi bjóða 0 í einstaka liði útboðsins. Þó hafi verið full ástæða af hálfu varnaraðila að gera það ef hann hafi talið að skýra hafi borið útboðsgögn með þeim hætti. Algengt sé að bjóðendur í tilboðum sem þessum bjóði 0 í einstaka undirliði útboðsins. Kærandi vísi til tilboðsskjals síns í útboðinu þar sem fram komi að boðið sé 0 fyrir einstaka liði innan úrgangsflokka hlutans, nánar tiltekið bylgjupappír, málma, raf og rafeindaúrgang, rafhlöður og rafgeyma, notaðar olíur, spilliefni og leysiefni. Viðurkennt sé að sú aðferð við gerð tilboða valdi ekki ógildi þeirra og gildi það sama um boð kæranda í þrif tunna, kara og gáma.
Þá sé beinlínis rangt og órökstutt með öllu að stigagjöf skv. útboðsskilmálum endurspegli ,,ekki lengur það mat sem valforsendur útboðsins var ætlað að leggja til grundvallar”. Fyrrgreind ummæli í tilkynningu varnaraðila um höfnun tilboðs séu hvorki studd við ákvæði laga né útboðsgagna og sé ekki gilt að lögum að hafna tilboði og fella útboð niður á þeim grunni að stigagjöf endurspegli ekki lengur ætlað mat varnaraðila á valforsendum útboðs, sem ekki sé orð að finna um í útboðsgögnum. Fyrrgreind rök varnaraðila styðji á engan hátt ákvarðanir hans, sem séu ólögmætar.
Rangt og órökstutt sé með öllu að framsetning tilboðs kæranda hafi raskað jafnræði bjóðenda, sbr. 15. gr. laga nr. 120/2016. Svo sé alls ekki enda hafi Terra einnig staðið til boða að bjóða lágt eða núll í einstaka liði útboðsins. Jafnframt sé rangt og órökstutt að breyta hafi þurft útreikningsaðferð stigagjafar eða vægi einstakra liða eftir opnun tilboða eins og segi í tilkynningu varnaraðila.
Aðferð við útreikning stiga sé skýr í útboðsgögnum, sbr. grein 1.4.1 í útboðsgögnum. Þar segi að stig bjóðanda verði reiknuð þannig, lægsta verð / boðið verð. Tilboð kæranda í þrif á tunnum, körum og gámum sé lægst, enda núll krónur. Tilboð kæranda fái því fullt hús stiga fyrir þessa liði útboðsins, enda skýrlega mælt fyrir í grein 1.4.1 að fyrir lægsta verð fáist fullt hús stiga. Kærandi fái því samtals 5 stig fyrir þrif á tunnum, körum og gámum. Terra hafi boðið kr. 1.000 í fyrrgreinda liði útboðsins og fái því núll stig fyrir þá liði útboðsins. Reiknireglan sé skýr hvað það varði, kr. 0/kr. 1.000 = 0. Fyrrgreind niðurstaða sé lögfræðilega og stærðfræðilega hárrétt og ekki unnt að komast að annarri niðurstöðu á grundvelli reiknireglu útboðsgagna og stærðfræðinnar. Tilboð kæranda kr. 0 raski á engan hátt útreikningi stiga á grundvelli útboðsskilmála og valdi alls ekki villu (error) við útreikning á stigagjöf samkvæmt formúlunni. Fullyrðing varnaraðila um villu við útreikning stiga sé bersýnilega röng. Varnaraðila hafi alls ekki verið ómögulegt að reikna út stig bjóðenda á grundvelli útreikningsaðferðar útboðsgagna. Varnaraðili hafi vikið frá skýrum skilmálum útboðsins við ákvörðun um að hafna tilboði kæranda og að fella niður útboðið enda sé útilokað að komast að annarri niðurstöðu við útreikning stiga en að kærandi hafi fengið fullt hús stiga fyrir þessa liði útboðsins og Terra engin stig. Tilboð kæranda í þessi þrjá liði útboðsins hafi sannarlega verið lægst.
Varnaraðila hafi að lögum verið óheimilt að hafna tilboði kæranda í útboðinu og einnig óheimilt að lögum að fella niður útboðið. Þá leggi kærandi áherslu á að tilboð aðila hafi verið opnuð 23. október 2025. Kærandi hafi því upplýsingar um tilboð Terra og sundurliðun þess og Terra sé upplýst um tilboð kæranda og sundurliðun þess. Það sé í andstöðu við meginreglur útboðsréttar og reglur samkeppnisréttar að hafna tilboði kæranda og fella niður útboð þegar þannig hagi til. Þá sé augljóst að staða bjóðenda verði skökk og erfið ef eftir gengur sú ætlun varnaraðila að bjóða sömu þjónustu út aftur að liðnum skömmum tíma. Verð bjóðenda hafa verið opinberuð og samkeppnisstaða aðila erfið af þeim sökum. Ákvörðun varnaraðila sé til þess fallin að varnaraðili hagnist vegna ákvarðana sinna enda megi vænta að tilboð kæranda og Terra í nýju útboði taki mið af fyrirliggjandi tilboðum í útboðinu, sem varnaraðila hafi upplýst bjóðendur o.fl. um. Ákvarðanir varnaraðila séu því teknar í þágu hagsmuna varnaraðila eins og í því skyni að hann hagnist vegna ákvarðana sinna og á kostnað kæranda, sem verði fyrir miklu fjártjóni af völdum ólögmætra ákvarðana varnaraðila. Hinar kærðu ákvarðanir varnaraðila brjóti einnig gegn meginreglum útboðsréttar og laga nr. 120/2016 um jafnræði bjóðenda.
Tilboð kæranda sé gilt tilboð að lögum og sannarlega hagkvæmasta tilboðið samkvæmt skýrum reglum útboðsgagna. Af þeim sökum hafi varnaraðila borið að velja tilboð kæranda, sbr. 66. gr. og 79. gr. laga nr. 120/2016. Þá sé svokallaður rökstuðningur í tilkynningu varnaraðila 17. nóvember 2025 í andstöðu við lög, meðal annars stjórnsýslulög. Ekki sé um eiginlegan rökstuðning að ræða og ekki rökstutt að lög styðji hinar kærðu ákvarðanir varnaraðila. Þröng túlkun varnaraðila á grein 1.4.1 í útboðsskilmálum sé í andstöðu við meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar og að varnaraðila hafi ekki verið rétt að taka svo íþyngjandi ákvörðun án þess að láta fara fram rannsókn áður á lögmæti hennar og gefa aðilum útboðsins kost á að tjá sig um fyrirhugaðar ákvarðanir. Af þeim sökum beri meðal annars að fallast á kröfur kæranda í málinu. Þá hafi varnaraðila að lögum borið að óska eftir skýringum kæranda á boði sínu, sbr. 88. gr. laga nr. 120/2016, áður en svo íþyngjandi ákvarðanir voru teknar.
Hinar kærðu ákvarðanir séu ólögmætar og brjóti gegn útboðsskilmálum. Af þeim sökum beri að fella ákvarðanirnar úr gildi og jafnframt beri nefndinni að úrskurða um skaðabótaskyldu varnaraðila gagnvart kæranda vegna þeirra. Ákvarðanirnar séu saknæmar og ólögmætar og varði bótaskyldu varnaraðila. Krafa kæranda byggir á reglum skaðabótaréttar og lögum nr. 120/2016, meðal annars 2. mgr. 111. gr. og 119. gr. laganna. Kærandi hafi að minnsta kosti átt raunhæfa möguleika á að verða valinn af varnaraðila. Þeir möguleikar hafi verið skertir með ákvörðunum varnaraðila. Varnaraðili hafi með hinum kærðu ákvörðunum brotið gegn hagsmunum og rétti kæranda og hafi kærandi því lögvarða hagsmuni af kæru sinni til kærunefndar, sbr. 105. gr. laga nr. 120/2016. Þá hafi kærandi orðið fyrir tjóni vegna saknæmrar og ólögmætrar háttsemi varnaraðila en tilboð hans hafi gert ráð fyrir hagnaði af verkinu. Þá hafi kærandi meðal annars orðið fyrir tjóni sem nemi kostnaði hans vegna þátttöku í útboðinu. Áskilinn er réttur til að leggja fram gögn um tjón kæranda á síðari stigum.
Í lokaathugasemdum sínum mótmælir kærandi að ekki hafi verið framkvæmanlegt að gefa tilboðum stig þar sem hann hafi boðið 0 krónur í tiltekna liði. Viðurkennt sé af varnaraðila að kæranda hafi verið heimilt að bjóða 0 krónur í einstaka liði í útboðsgögnum, sbr. einnig úrskurð kærunefndar í máli nr. 11/2009. Því sé viðurkennt að útboðsgögn varnaraðila leggi ekki bann við því að boðnar séu 0 krónur í einstaka liði útboðsins. Í útboðsgögnum séu engar skorður settar við verðlagningu einstakra liða útboðsgagna. Áhersla sé lögð á að tilboð kæranda í verkið hafi að fullu verið í samræmi við útboðsskilmála og sé því gilt tilboð að lögum. Um það sé ekki ágreiningur að mati kæranda. Lög styðji á engan hátt að fella útboðið niður á grundvelli lögmæts og gilds tilboðs kæranda í verkið. Í þeirri niðurstöðu felist mikil mótsögn enda órökrétt með öllu að gilt tilboð kæranda valdi því að útboðið sé fellt úr gildi. Öðrum tilboðsgjöfum hafi staðið til boða að bjóða 0 krónur í einstaka liði útboðsgagna og brjóti ákvörðun varnaraðila um að fella niður útboðið gegn meginreglum útboðsréttar og lögum nr. 120/2016. Með þeirri ákvörðun sé gróflega brotið gegn hagsmunum kæranda sem sannarlega hafi átt hagkvæmasta gilda tilboðið í útboðinu.
Engum vandkvæðum sé bundið að reikna út stig tilboða enda þótt boðnar hafi verið 0 krónur í tiltekna þrjá liði útboðsins, nánar tiltekið í þrif á tunnum, þrif á körum og þrif á gámum. Útboðsskilmálar séu skýrir um að lægsta boð í einstaka liði útboðsins fái fullt hús stiga. Kærandi hafi sannarlega boðið lægst í þrif á tunnum, þrif á kerjum og þrif á gámum og fái því fullt hús stiga fyrir þá liði, það er 5 stig. Terra fái hins vegar samkvæmt útboðsgögnum núll stig fyrir þessa liði útboðsins, enda sé niðurstaðan af deilingu upp í núll alltaf sú sama, það er núll. Leikreglum útboðsins verði ekki breytt eftir á.
Ákvörðun varnaraðila sé mjög íþyngjandi og sé í andstöðu við meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar. Ef kærandi hefði boðið 1 krónu í þrif á tunnum, þrif á körum og þrif á gámum hefði einkunnargjöf tilboða orðið sú sama. Varnaraðila hafi borið að gæta meðalhófs og jafnræðis og ekki fara strangara í sakirnar en nauðsyn hafi borið til. Varnaraðili hafi ekki mátt taka þá íþyngjandi ákvörðun að fella útboðið niður í ljósi þess að lögmætu markmiði, sem að hafi verið stefnt í útboðinu, hafi mátt ná með öðru og vægara móti. Í ljósi þess að varnaraðila hafi ekki talið unnt að reikna einkunnir tilboða miðað við 0 krónu tilboð kæranda hafi varnaraðila borið með vísan til meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins að reikna einkunnir tilboða miðað við að kæranda hafi boðið 1 krónu í þessa liði útboðsins. Þá hafi tilboð kæranda fengið 87 í einkunn og tilboð Terra 85,112 stig. Tilboð kæranda sé hagkvæmast hvernig sem á málið sé litið og beri af þeim sökum að fallast á kröfur hans. Ákvörðun varnaraðila brjóti gróflega gegn meginreglum útboðsréttar og 15. gr. laga nr. 120/2016.
Áhersla sé lögð á að svigrúm varnaraðila til að hafna öllum tilboðum og fella niður útboðið sé ekki ótakmarkað. Stjórnsýslureglur eigi við um beitingu 83. gr. laga nr. 120/2016, meðal annars jafnræðisreglan, reglan um málefnaleg sjónarmið, meðalhófsreglan og meginreglan um gagnsæi. Kærandi mótmælir því að ákvörðun um niðurfellingu útboðsins byggi á málefnalegum forsendum og sé heimil samkvæmt 2. mgr. 83. gr. laga nr. 120/2016. Almennar forsendur útboðsins hafi á engan hátt brostið enda tilboð kæranda gilt tilboð og í samræmi við skilyrði og kröfur útboðsgagna. Að lögum hafi varnaraðili ekki heimild til að hætta við útboð sitt eftir opnun tilboða, með þeim rökum einum að varnaraðili hafi mátt hafa útboðsskilmála skýrari og með öðrum hætti. Varnaraðili beri ábyrgð á skilmálum sem sérfræðingar hennar hafi samið og það sé ekki almennur forsendubrestur í skilningi laga enda þótt varnaraðili telji á seinni stigum að útboðsskilmála hafi mátt orða með öðrum hætti en gert hafi verið. Ákvæði 2. mgr. 83. gr. laganna beri að skýra þröngt í samræmi við viðurkenndar lagaskýringarreglur. Ekki hafi mátt taka svo íþyngjandi ákvörðun, meðal annars í ljósi þess að ná hafi mátt löglegu markmiði með útboðinu með öðru og vægara móti og reikna stig miðað við að tilboð kæranda í þessa tilteknu þrjá liði hafi ekki verið 0 krónur en þess í stað 1 króna. Þá brjóti ákvörðun varnaraðila gegn meginreglum stjórnsýsluréttar um jafnræði og gegnsæi og sé á engan hátt málefnaleg.
III
Varnaraðili hafnar þeim röksemdum kæranda að stigagjöf hafi farið fram með fullnægjandi hætti, að niðurstaða mats liggi fyrir og að kærandi hafi staðið uppi sem sigurvegari útboðsins í bæði A og B hluta. Við opnun tilboða hafi komið í ljós að verðlagning kæranda í þrif á ílátum (0 krónur) hafi leitt til þess að formúlan sem lögð hafi verið til grundvallar við stigagjöf hafi orðið stærðfræðilega óframkvæmanleg. Útreikningur samkvæmt útboðsgögnunum hafi byggst á því að deila skyldi lægsta verði með boðnu verði í hverjum tilboðslið. Þegar lægsta verð í tiltekinn tilboðslið sé 0 krónur þurfi því að deila 0 með 0 og verði niðurstaðan stærðfræðilega óskilgreind og óframkvæmanleg. Það leiði óhjákvæmilega til villu í útreikningi og þar með til þess að ekki sé unnt að framkvæma stigagjöf á hlutlægan hátt svo að tilboð verði samanburðarhæf. Útreikningurinn leiði því ekki til stigagjafar og mati á tilboðum heldur til villu sem geri samanburð tilboða ómögulegan.
Varnaraðila hafi verið óheimilt að líta fram hjá villunni eða laga útreikningsaðferðina eftir opnun tilboða og halda áfram á grundvelli þeirrar niðurstöðu að kærandi hafi verið stigahæstur. Slíkt myndi ganga gegn grundvallarreglum laga um opinber innkaup enda sé kaupendum í opinberum innkaupum ekki heimilt að breyta, laga, leiðrétta eða endurskilgreina matsaðferðir eftir opnun tilboða til þess eins að koma til móts við tiltekinn bjóðanda eða tryggja tiltekna niðurstöðu. Varnaraðili hafni því þeim málflutningi kæranda að stigagjöf hafi farið fram eða að niðurstaða á mati tilboða liggi fyrir. Mat hafi ekki farið fram þar sem útreikningurinn gat ekki skilað stigum og samanburður tilboða því ómögulegur.
Varnaraðili byggir á að ákvörðun um niðurfellingu útboðsins hafi verið byggð á málefnalegum forsendum. Við yfirferð tilboða hafi komið í ljós að tilteknar forsendur útboðsgagna hafi haft ófyrirséðar afleiðingar fyrir stigagjöf bjóðenda. Einkum hafi orðið ljóst að verðlagning í einum verklið hafi skapað vanda sem hafði bein áhrif á notagildi matsformúlu útboðsins.
Í fyrsta lagi hafi komið í ljós við opnun tilboða að kærandi bauð 0 krónur í verkliðinn „þrif á ílátum“ sem hafi borið sjálfstætt vægi í matsformúlu útboðsins. Umrædd matsformúla (lægsta verð / boðið verð að teknu tilliti til vægis) sé vel þekkt og almennt notuð í útboðum bæði hér á landi og erlendis. Formúlan sé útbúin af sérfræðingum og hugsuð þannig að hún gefi stig fyrir tilboð hlutfallslega miðað við lægsta tilboðið, þannig að lægsta verðið fái fullt hús stiga og önnur verð fái stig í hlutfalli við hversu langt þau séu frá lægsta verðinu. Formúlan hafi almennt reynst vel þegar mismunandi vægi sé á hverri vöru og bjóðendur séu að keppa um að bjóða bestu verðin í svokallaða körfu. Þá hafi hún hentað sérstaklega vel þegar um rammasamninga sé að ræða þar sem óvíst sé um hversu mikið magn verður keypt á samningstíma en ljóst sé að einstaka flokkar skipti meira máli og séu umfangsmeiri í innkaupunum en aðrir flokkar. Því hafi sú aðferðarfræði að notast við heildartilboðsfjárhæð ekki hentað í útboði sem þessu. Því hafi engin ástæða verið til að ætla við birtingu útboðsgagna að matsaðferðin hafi verið ófullnægjandi eða hafi geta leitt til ólögmætrar niðurstöðu.
Í öðru lagi hafi komið í ljós að verðlagning kæranda í liðinn þrif á ílátum leiddi til þess að formúlan hafi orðið stærðfræðilega óframkvæmanleg. Útreikningur samkvæmt útboðsgögnunum hafi byggst á því að deila skyldi lægsta verði með boðnu verði. Þegar verð í tilboðslið sé 0 krónur samanstandi útreikningurinn því af því að deila 0 með 0 sem sé stærðfræðilega óskilgreint og óframkvæmanlegt. Það leiði óhjákvæmilega til villu í útreikningi og þar með til þess að ekki sé unnt að framkvæma stigagjöf á hlutlægan hátt svo að tilboð verði samanburðarhæf. Þegar þessi staða hafi komið upp hafi varnaraðili lagst yfir hvaða úrræði stæðu lögum samkvæmt til boða og hvort sambærileg tilvik hafi komið til kasta kærunefndar útboðsmála. Það hafi leitt í ljós úrskurð kærunefndarinnar nr. 11/2009, þar sem sambærilegar aðstæður komu upp vegna sömu formúlu. Í því máli komst nefndin að þeirri niðurstöðu að þegar verði er skipt í liði með mismunandi vægi og einn þeirra er boðinn á 0 krónur verður formúlan gagnslaus og leiðir til niðurstöðu sem hefur áhrif á jafnræði og gagnsæi bjóðenda. Nefndin áréttaði að slíkt fyrirkomulag myndi skapa bjóðanda sem hugar að verðlagningu þannig hættu á að „spila með“ matsaðferðina og tryggja sér ósanngjarnan ávinning.
Varnaraðili veki athygli á að í úrskurðinum sé gert ráð fyrir að formúlan sé framkvæmanleg þegar boðnar séu 0 krónur en varnaraðili bendi á, líkt og fram hafi komið, að það leiði af sér stærðfræðilega óframkvæmanlega niðurstöðu að nota formúluna þegar verðlagningin sé með þeim hætti. Varnaraðili taki á hinn bóginn undir það að notkun formúlunnar geti leitt til þess að jafnræði og gagnsæi verði raskað ef bjóðendur átti sig á ágallanum sem hún sé haldin og noti hana sér til hagræðis.
Varnaraðili hafi staðið frammi fyrir þremur mögulegum úrræðum í ljósi stöðunnar. Í fyrsta lagi hafi verið tekið til skoðunar hvort varnaraðila bæri að hafna tilboði kæranda sem ógildu, með þeim rökum að það hafi ekki verið í samræmi við útboðsskilmála en varnaraðili hafi talið sér óheimilt að hafna tilboðinu á þessum grundvelli.
Í öðru lagi hafi varnaraðili tekið til skoðunar hvort honum bæri að taka tilboði kæranda en sú leið hafi að mati varnaraðila einnig gengið gegn lögum um opinber innkaup. Það hefði veitt bjóðanda raunverulegt forskot á grundvelli stærðfræðilegrar villu en ekki efnislegra forsendna, enda hafi stigagjöfin verið óframkvæmanleg. Þá hefði sú ákvörðun einnig verið í beinni andstöðu við úrskurð nefndarinnar í máli nr. 11/2009 þar sem nefndin hafi tekið skýrt fram að notkun formúlunnar hafi verið gagnslaus við sambærilegar aðstæður.
Í þriðja lagi hafi verið möguleiki að fella útboðið niður á grundvelli 2. mgr. 83. gr. laga nr. 120/2016 þar sem almennar forsendur matsins hafi brostið og málefnalegar ástæður hafi staðið til þess. Varnaraðila hafi borið þá lagalegu skyldu að bregðast við með þeim hætti sem tryggði jafnræði og gagnsæi allra bjóðenda. Að halda ferlinu áfram eða gera tilraun til að bæta matsaðferðina með breytingum eftir opnun tilboða hafi verið í beinni andstöðu við meginreglur útboðsréttar.
Við þær aðstæður sem hafi verið uppi í málinu hafi niðurstaða varnaraðila verið tekin að vel ígrunduðu mati í samræmi við lög nr. 120/2016. Það sé ótvírætt að varnaraðili hafi ekki með lögmætum hætti geta haldið áfram mati tilboða, hafi ekki getað hafnað tilboði kæranda á þeim grundvelli sem kærandi leggi til og hafi ekki geta gengið til samninga við kæranda á grundvelli stigagjafarinnar. Að ganga til samninga í kjölfar slíks ferlis hafi falið í sér brot gegn jafnræði bjóðenda og eina raunhæfa sem og sanngjarna niðurstaðan hafi verið að bjóða þjónustuna út að nýju þar sem komið sé í veg fyrir atvikið sem hér sé til umfjöllunar.
Niðurstaðan hafi því hvorki verið matskennd né byggð á geðþótta varnaraðila, heldur hafi hún verið nauðsynleg og í samræmi við 2. mgr. 83. gr. laga nr. 120/2016 þar sem forsendur útboðsins hafi brostið og málefnalegar ástæður hafi staðið til þess að fella niður útboðið þegar matsaðferð hafi reynst óframkvæmanleg og leitt til ómögulegs og ósanngjarns samanburðar tilboða. Ákvæði 2. mgr. 83. gr. laga nr. 120/2016 sé hluti af grundvallarvirkni útboðsréttar þegar matsforsendur reynist óframkvæmanlegar og þröng túlkun ákvæðisins geti ekki leitt til þess að opinberir aðilar geti ekki brugðist við þegar atvik sem þessi koma upp.
Kærandi byggi jafnframt á því að tilboð aðila hafi verið opnuð 23. október 2025 og því hafi bjóðendur aðgang að upplýsingum um tilboð hvors annars og sundurliðun þess. Kærandi telji það í andstöðu við meginreglur útboðsréttar og reglur samkeppnisréttar að hafna tilboði kæranda og fella niður útboð þegar þannig hagi til. Varnaraðili hafni þessum málsástæðum kæranda.
Samkvæmt 65. gr. laga nr. 120/2016 hafi varnaraðila borið að tilkynna bjóðendum um nafn og heildartilboðsupphæð við opnun tilboða og hafi upplýsingagjöf fram á þeim grundvelli. Birting upplýsinga samkvæmt lagaskyldu geti hvorki talist ólögmæt né skapað skaðabótaábyrgð. Þá beri að líta til þess að hið niðurfellda útboð hafi falið í sér marga þjónustuliði sem hafi borið sjálfstætt vægi og hafi verið grundvöllur mats og stigagjafar á tilboðum. Upplýsingagjöf varnaraðila hafi því verið í samræmi við eðli útboðsins og þá lagaskyldu sem gagnsæis- og jafnræðisgrundvöllur laga um opinber innkaup sé ætlað að tryggja.
Opnunarskýrsla skv. 65. gr. laga nr. 120/2016 hafi eðli málsins samkvæmt verið birt áður en ljóst hafi verið að matsforsendur reyndust óframkvæmanlegar og áður en ákvörðun um niðurfellingu útboðs hafi verið tekin. Opnunarskýrsla feli ekki í sér mat tilboða eða ákvörðun um valforsendur heldur sé hún lögbundinn áfangi í útboðsferli.
Þá verður ekki fallist á þá málsástæðu kæranda að bjóða sömu þjónustu út aftur dragi úr samkeppni eða skapi skakka stöðu fyrir bjóðendur. Að bjóða þjónustuna út aftur sé þvert á móti eina lagalega rétta niðurstaðan sem tryggi jafnræði og raunhæfan samanburð tilboða. Að halda áfram útboði á grundvelli óframkvæmanlegra forsendna myndi rýra rýrt samkeppni, ekki efla hana.
Að endingu mótmælir varnaraðili kröfu kæranda um álit á skaðabótaskyldu. Ekkert brot hafi verið framið af hálfu varnaraðila gegn lögum um opinber innkaup við meðferð málsins. Matsformúlunni sem beitt hafi verið sé viðurkennd og hafi verið almennt notuð í opinberum innkaupum án vandkvæða í langan tíma. Það hafi því ekki legið fyrir þegar útboðið hafi verið auglýst að óvenjuleg verðlagning tiltekins liðar myndi leiða til óframkvæmanlegrar stigagjafar. Sú skylda geti ekki verið lögð á kaupanda að sjá fyrir allar mögulegar sviðsmyndir út frá því hvernig bjóðendur kjósa að haga tilboðsgerð sinni.
Að auki beri að líta til þess að jafnvel þótt að tilboð í ákveðna verðliði upp á 0 kr. séu ekki óheimil þá sé sú verðlagning sem kærandi hafi kosið að bjóða fyrir þrif á ílátum á ótilteknum fjölda skipta eftir þörfum kaupanda óvenjuleg þegar komi að úrgangsþjónustu og sé ekki almennt viðhöfð. Samkvæmt útboðsskilmálum hafi verið um að ræða viðbótarþrif sem kaupandi hafi geta óskað eftir hvenær sem er, meðal annars vegna ólyktar innan úr ílátinu eða annarra aðstæðna og hafi þau ekki verið beint hluti af reglubundinni þjónustu heldur ófyrirsjáanleg verk. Varnaraðili hafi með engu móti geta séð fyrir við undirbúning útboðs að kærandi myndi bjóða með tilboði sínu ótakmarkaða viðbótarþjónustu án endurgjalds. Sú staða sem hafi komið upp við opnun tilboða stafi af því að viðurkennd og almennt notuð matsformúla sem tíðkast í útboðum hér á landi sem og erlendis hafi orðið óframkvæmanleg. Sá ógerningur hafi ekki legið fyrir fyrr en eftir opnun tilboða. Aðstæðurnar sem sköpuðust hafi því ekki fyrirsjáanlegar fyrir varnaraðila og hafi ekki verið afleiðing vanrækslu eða rangrar beitingar reglna af hans hálfu.
Þá hafi útboðið lotið að rammasamningi sem feli ekki í sér loforð um kaup á tilteknu magni eða lofi ákveðnum viðskiptum heldur leggi niður skilmála fyrir mögulegum viðskiptum sem kunna eða kunna ekki að eiga sér stað síðar sbr. dómur Hæstaréttar nr. 212/2016. Kærandi byggi meðal annars á að hann hafi haft réttmætar væntingar til þess að fá samninginn. Réttmætar væntingar geti ekki stofnast við aðstæður þar sem engin lögmæt niðurstaða mats hafi legið fyrir og þar sem samningsgerð við kæranda hefði byggst á óframkvæmanlegri og ólögmætri matsforsendu. Fyrirsjáanleiki og réttaröryggi felast hvorki í því að halda áfram ferli sem byggist á brostnum forsendum né að bjóðandi geti knúið fram niðurstöðu sem ekki byggist á efnislegu mati eða gildi jafnt fyrir alla aðila.
Varnaraðili hafi brugðist við þegar mat á tilboðum hafi verið lokið og beitt heimild sem lögin kveði skýrt á um í 2. mgr. 83. gr. laga nr. 120/2016, eftir að matsaðferð reyndist óframkvæmanleg og aðstæður leiddu til þess að forsendur útboðsins höfðu brostið. Slík ákvörðun hafi verið lögmæt, málefnaleg og í samræmi við þær meginreglur sem gildi um jafnræði, gagnsæi og fyrirsjáanleika í opinberum innkaupum. Hún var tekin að undangenginni vel ígrundaðri athugun og með hliðsjón af réttarframkvæmd, m.a. úrskurði kærunefndar útboðsmála nr. 11/2009.
Skaðabætur komi eingöngu til skoðunar ef sýnt sé fram á að kaupandi hafi brotið lög eða skilmála með saknæmum hætti og að bjóðandi hafi orðið fyrir sannanlegu tjóni af þeim sökum. Þar sem varnaraðili hafi brugðist við í samræmi við skýra lagareglu þ.e. hafi beitt 2. mgr. 83. gr. laga nr. 120/2016 og ákvörðunin hafi verið reist á lögmætum og málefnalegum sjónarmiðum séu engin skilyrði skaðabótaskyldu uppfyllt.
IV
A
Ágreiningur þessa máls lýtur að rammasamningsútboði varnaraðila þar sem hann óskaði eftir tilboðum í sorpþjónustu. Útboðinu var skipt í tvo hluta (A og B) og gátu bjóðendur gert tilboð í annan hvorn hlutann eða báða.
Í grein 1.1 í útboðsgögnum kom fram að varnaraðili stæði fyrir útboðinu fyrir A hluta stofnanir og aðila að rammasamningi á stór-höfuðborgarsvæðinu. Í viðauka I með útboðsgögnum var að finna lista yfir þessa aðila en þeir eru fleiri en 100 talsins. Kærandi beinir kröfum sínum að varnaraðila og öllum þeim aðilum sem eru tilgreindir á umræddum lista.
Í 11. tölul. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup er að finna skilgreiningu á hugtakinu miðlæg innkaupastofnun. Þá er í 2. og 3. mgr. 99. gr. laganna fjallað um heimild ráðherra til að setja í reglugerð ákvæði um fyrirkomulag útboða og annarra innkaupaferla sem fram fara á vegum ríkisstofnana vegna innkaupa og heimild ráðherra til að fela sérstakri starfseiningu eða ríkisaðila, sem starfar á hans ábyrgð, að fara með hlutverk miðlægrar innkaupastofnunar og veita innkaupaþjónustu í skilningi laganna. Á þeim grundvelli hefur ráðherra sett reglugerð nr. 895/2024 um fyrirkomulag innkaupa ríkisins.
Í 2. gr. reglugerðarinnar kemur fram að varnaraðili skuli fara með hlutverk miðlægrar innkaupastofnunar á vegum ríkisins og veita innkaupaþjónustu í skilningi laga um opinber innkaup. Þá segir í greininni að varnaraðili skuli með gagnsæjum, hagkvæmum og markvissum hætti annast almenn innkaup fyrir ríkisstofnanir í A1- og A2-hluta, annarra en þeirra innkaupa sem falla undir skilgreinda innkaupaflokka aðila með sérstakt útboðsleyfi. Þá segir í 3. gr. reglugerðarinnar að varnaraðili skuli gera samninga um sameiginleg innkaup fyrir hönd ríkisins, þar sem lagt sé mat á hæfi, verð og eftir atvikum magn innkaupa, og annast útboð og önnur innkaupaferli sem fram fara á vegum ríkisstofnana í A1- og A2-hluta vegna innkaupa, hvort heldur er yfir innlendum viðmiðunarfjárhæðum eða viðmiðunarfjárhæðum fyrir Evrópska efnahagssvæðið. Þá sé öðrum opinberum aðilum sem falla undir lög um opinber innkaup og reglugerðir sem settar eru á grundvelli laganna jafnframt heimilt að óska eftir að gerast aðilar að rammasamningnum sem Fjársýslan kemur á fyrir hönd ríkisins eða taka þátt í öðrum sameiginlegum innkaupum.
Framangreind ákvæði og samsvarandi ákvæði í eldri reglugerð, nr. 755/2019, hafa í framkvæmd verið skilin svo að varnaraðili njóti við gerð rammasamninga tiltekinnar stöðu fyrir hönd opinberra aðila í útboðum sem kærð eru, sbr. til hliðsjónar ákvörðun kærunefndar útboðsmála í máli nr. 6/2024. Þannig þurfi varnaraðili ekki að sanna umboð sín til gerðar rammasamninga fyrir hönd þeirra aðila sem sameiginleg innkaup varða og hefur allar heimildir til samningsgerðarinnar og jafnframt til að fara með fyrirsvar vegna innkaupanna fyrir kærunefnd útboðsmála, sbr. 1. mgr. 109. gr. laga nr. 120/2016. Hér kemur varnaraðili einmitt fram í hlutverki sem þessu og telst hann einn því varnaraðili þessa máls í skilningi 1. mgr. 109. gr. laga nr. 120/2016. Í samræmi við þetta verður kröfugerð kæranda skýrð með þeim hætti að kröfur hans beinist einungis að varnaraðila.
B
Svo sem er rakið í kafla I hér að framan voru valforsendur útboðsgagna þannig að bjóðendur fengu stig fyrir boðin verð í tiltekna þætti þjónustunnar á grundvelli útreikningsaðferða útboðsgagna. Í valforsendum fyrir A-hluta útboðsins kom meðal annars fram að bjóðendur gætu fengið stig fyrir framboðið verð í þrif á tunnum og kerjum. Fyrir lægsta heildarverð fengust 5 stig og kom fram að stigin reiknuðust með eftirfarandi hætti: Lægsta verð / boðið verð * 5. Í opnunarskýrslu útboðsins kom fram að kærandi hefði boðið núll krónur í þrif á tunnum, kari og gámi.
Varnaraðili tók ákvörðun 17. nóvember 2025 um að fella niður hið kærða útboð á þeim grundvelli að forsendur þess hefðu brostið, sbr. 2. mgr. 83. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup. Í rökstuðningi ákvörðunarinnar, sem er nánar rakin í kafla I, var meðal annars vísað til þess að framangreind verðlagning kæranda hefði ollið villu við útreikning á stigagjöf samkvæmt matsformúlu útboðsins og varnaraðila hefði verið ómögulegt að framkvæma stigagjöf á grundvelli fyrirliggjandi útreikningsaðferðar. Þá hefur varnaraðili jafnframt borið því við að ákvörðunin hafi byggst á málefnalegum ástæðum.
Kæruefni málsins lýtur að lögmæti umræddrar ákvörðunar varnaraðila. Kærandi byggir í meginatriðum á að ákvörðunin hafi verið ólögmæt og krefst þess að hún verði felld úr gildi.
C
Með vísan til forsendna úrskurðar kærunefndar útboðsmála í máli nr. 58/2025, sem varðar sama útboð og er kveðinn upp samhliða þessum úrskurði, verður lagt til grundvallar að kæranda hafi verið heimilt að bjóða núll krónur í fyrrnefnda liði en rétt þykir að nefna að ekki er ágreiningur um þetta atriði milli aðila þessa máls.
Að framangreindu frágengnu þarf að leysa úr því hvort ákvörðun varnaraðila, um að fella niður útboðið og þar með hafna öllum framkomnum tilboðum, hafi verið í samræmi við lög nr. 120/2016. Rétt þykir að geta þess að kærunefnd útboðsmála hefur lagt til grundvallar að ógilding ákvarðana af þessu tagi falli undir úrræði nefndarinnar eftir 111. gr. laga nr. 120/2016, sbr. úrskurð nefndarinnar í máli nr. 42/2023.
Í 1. mgr. 83. gr. laga nr. 120/2016 kemur fram að kaupandi teljist hafa hafnað tilboði ef hann er búinn að semja við annan aðila, gildistími tilboðs er liðinn án þess að óskað hafi verið eftir framlengingu tilboðs eða öllum tilboðum hefur verið hafnað formlega. Þá segir í 2. mgr. 83. gr. að kaupanda sé heimilt að hafna öllum tilboðum standi málefnalegar ástæður til þess eða hafi almennar forsendur fyrir útboði brostið. Kaupandi skuli rökstyðja ákvörðun sína um að hafna öllum tilboðum.
Ákvæði 2. mgr. 83. gr. var bætt inn í lög nr. 120/2016 með breytingarlögum nr. 37/2019, sbr. 7. gr. frumvarps þess sem varð að lögunum. Í athugasemdum í greinargerð með frumvarpinu sagði meðal annars um 7. gr. að sú meginregla hefði verið fyrir hendi um langt skeið í útboðsrétti að kaupanda væri heimilt að hafna öllum framkomnum boðum stæðu málefnalegar ástæður til þess og sú ákvörðun væri rökstudd. Mikilvægt væri að þessi heimild kæmi skýrt fram í lögum um opinber innkaup til að fyrirbyggja allan vafa. Þá var í athugasemdunum einnig vísað til dóms Hæstaréttar í máli nr. 182/2005.
Fyrir setningu laga nr. 37/2019 hafði verið staðfest í framkvæmd kærunefndar útboðsmála og dómstóla að heimild til að hafna öllum tilboðum væri til staðar. Sú heimild væri þó ekki frjáls. Innkaupaferli væri ætlað að ljúka með því að samningur kæmist á og kaupandi gæti ekki vikið frá því að eigin geðþótta, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar í máli nr. 182/2005 og úrskurð nefndarinnar í máli nr. 42/2023. Við mat á því hvort skilyrði 2. mgr. 83. gr. laga nr. 120/2016 teljast uppfyllt hefur ekki þýðingu þótt varnaraðili kunni að hafa áskilið sér rýmri heimildir til að falla frá innkaupunum í útboðsgögnum, sbr. úrskurð nefndarinnar nr. 41/2024. Þá er einnig til þess að líta að ákvörðun um höfnun allra tilboða er íþyngjandi ákvörðun og að gæta skal meðalhófs við opinber innkaup, sbr. 1. mgr. 15. gr. laga nr. 120/2016.
Eins og áður hefur verið rakið var hinu kærða útboði skipt í tvo sjálfstæða hluta, A og B. Að mati kærunefndar útboðsmála verður ekki annað ráðið en að þær ástæður sem varnaraðili færði fram fyrir höfnun allra tilboða eigi aðeins við um A-hluta útboðsins. Af fyrirliggjandi tilboðsskrá kæranda má þannig sjá að félagið bauð verð í alla tilboðsliði í B-hluta útboðsins og kemur hið sama fram í opnunarskýrslu útboðsins. Þegar af þessum ástæðum verður að leggja til grundvallar að skilyrði hafi ekki verið uppfyllt til að hafna öllum framkomnum tilboðum í B-hluta útboðsins samkvæmt 2. mgr. 83. gr. laga nr. 120/2016. Verður því að fallast á kröfu kæranda um að ákvörðun varnaraðila, að því marki sem hún laut að umræddum hluta, verði felld úr gildi.
Að mati kærunefndar útboðsmála má fallast á með varnaraðila að framsetning á tilboði kæranda í A-hluta útboðsins hafi valdið vandkvæðum við stigagjöf á grundvelli útreikningsaðferðar útboðsgagna, „lægsta verð / boðið verð * 5“. Kærandi bauð í tilteknum tilvikum núll krónur sem taldist þá bæði „lægsta verð“ og „boðið verð“ við mat á tilboði félagsins. Af því leiðir að notkun útreikningsaðferðarinnar skilar engri skilgreindri niðurstöðu um stigafjölda kæranda, enda ekki hægt að deila með núll. Samsvarandi vandi er ekki til staðar í tilviki Terra umhverfisþjónustu hf. því „boðið verð“ var hærra en núll og skilar því útreikningsaðferðin núll stigum óháð tilboðsfjárhæð Terra umhverfisþjónustu hf.
Þessi reikningsvandi er þó ekki, eins og atvikum er hér háttað, þannig að útilokað sé að gefa stig eftir þeirri meginhugsun sem hvíldi að baki stigagjöfinni. Þannig stendur í útboðsgögnum að fyrir „lægsta heildarverð“ fáist 5 stig varðandi þá liði þar sem kærandi bauð núll krónur. Vandamálið er þó að vissu leyti flóknara. Hefði þannig þátttakandi í útboðinu boðið eina krónu, en á því er ekki martækur munur og núll krónum, hefði sá þátttakandi engu að síður fengið núll stig. Með sama hætti hefði kærandi fengið 5 stig ef það hefði boðið eina krónu í staðinn fyrir núll og stig til Terra umhverfisþjónustu hf. miðað við slíkt tilboð hefðu verið nálægt því núll. Ástæðan er sú að tilboð Terra umhverfisþjónustu hf. hljóðaði upp á töluvert hærri fjárhæðir en eina krónu sem „boðið verð“. Niðurstaða óháð útreikningsvandanum hefði því ávallt verið sú að stig til Terra umhverfisþjónustu hf. hefðu verið afar nálægt núll. Af því leiðir að útreikningsvandinn hér kemur ekki að sök við samanburð á tilboðunum.
Varnaraðili bar ábyrgð á framsetningu útboðsgagna og hefði að mati kærunefndar útboðsmála verið mun heppilegra að nota heildartilboðsverð sem valforsendu eða haga framsetningu valforsendna með þeim hætti að fjárhagslega óhagkvæmt hefði verið fyrir bjóðendur að bjóða núll krónur sem tilboðsfjárhæð í liði sem gátu gefið stig. Slíkt hefði að mati nefndarinnar girt fyrir þær aðstæður sem sköpuðust við meðferð útboðsins, sbr. til hliðsjónar úrskurð nefndarinnar nr. 11/2009. Í þessu samhengi er einnig rétt að geta þess að kærandi setti fram fyrirspurn við meðferð útboðsins og benti meðal annars á að valforsendur útboðsgagna hefði ekki endilega í för með sér að fjárhagslega hagkvæmasta tilboðið yrði fyrir valinu. Samkvæmt þessu og að virtum atvikum þessa máls að öðru leyti er það mat nefndarinnar að þær aðstæður sem komu upp við meðferð útboðsins megi í grunninn rekja til óheppilegrar framsetningar á valforsendum útboðsgagna sem voru sem fyrr segir á ábyrgð varnaraðila.
Að öllu framangreindu gættu og í ljósi þeirra sérstöku atvika sem eru uppi í þessu máli verður ekki fallist á með varnaraðila að málefnalegar forsendur hafi legið að baki ákvörðun hans um höfnun allra tilboða í A-hluta útboðsins eða að almennar forsendur í þeim hluta hafi brostið. Samkvæmt þessu verður að leggja til grundvallar að ákvörðun varnaraðila hafi ekki uppfyllt skilyrði 2. mgr. 83. gr. laga nr. 120/2016 og sé því ólögmæt. Verður ákvörðunin því felld úr gildi.
D
Kærandi krefst þess jafnframt að kærunefnd útboðsmála veiti álit á skaðabótaskyldu varnaraðila, sbr. 1. mgr. 119. gr. laga nr. 120/2016. Þar sem kærunefnd útboðsmála hefur fellt úr gildi ákvörðun varnaraðila er ljóst að útboðið er enn þá í gangi. Kann varnaraðili því að taka ákvörðun um val á tilboði í útboðinu og er ekki loku fyrir það skotið að tilboð kæranda verði fyrir valinu í báðum eða öðrum hvorum hluta útboðsins. Þykir því ekki tímabært að fjalla um þessa kröfu kæranda og verður henni vísað frá nefndinni.
Samkvæmt málsúrslitum þessa máls verður varnaraðila gert að greiða kæranda málskostnað sem þykir hæfilega ákveðinn í samræmi við það sem nánar greinir í úrskurðarorði.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun varnaraðila, Fjársýslu ríkisins, 17. nóvember 2025, um niðurfellingu rammasamningsútboðs nr. 22203, auðkennt „FA Waste Service“, er felld úr gildi.
Kröfu kæranda, Íslenska gámafélagsins ehf., um að kærunefnd útboðsmála láti í ljós álit sitt á skaðabótaskyldu varnaraðila gagnvart honum, er vísað frá.
Varnaraðili greiði kæranda 1.000.000 krónur í málskostnað.
Reykjavík, 16. júní 2026.
Reimar Pétursson
Kristín Haraldsdóttir
Auður Finnbogadóttir