Mál nr. 21/2026. Úrskurður kærunefndar útboðsmála.

Úrskurður kærunefndar útboðsmála 3. júlí 2026
í máli nr. 21/2026:
Securitas hf.
gegn
Faxaflóahöfnum sf. og
Ofar ehf.

Lykilorð
Vörusamningur. Reglugerð nr. 340/2017. Viðmiðunarfjárhæð. Valdsvið kærunefndar útboðsmála. Frávísun.

Útdráttur
Ágreiningur aðila varðaði útboð varnaraðila þar sem hann óskaði eftir tilboðum í útvegun á afspilunarkerfi og skjám o.fl. sem setja átti upp í nýrri farþegamiðstöð varnaraðila við Skarfabakka í Reykjavík. Í úrskurði kærunefndar útboðsmála var lagt til grundvallar að um vörusamning hefði verið að ræða í skilningi 3. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 340/2017 en að verðmæti innkaupanna hefði með hliðsjón af kostnaðaráætlun varnaraðila og fjárhæðum framlagðra tilboða verið undir viðmiðunarfjárhæð 15. gr. reglugerðar nr. 340/2017. Því hefðu innkaupin ekki verið útboðsskyld samkvæmt reglugerðinni og féllu þar með ekki undir valdsvið kærunefndar útboðsmála. Var kröfum kæranda því vísað frá.

Með kæru móttekinni hjá kærunefnd útboðsmála 22. apríl 2026 kærði Securitas hf. (hér eftir „kærandi“) útboð Faxaflóahafna sf. (hér eftir „varnaraðili“) auðkennt „Farþegamiðstöð Skarfabakka - Afspilunarkerfi og upplýsingarskjáir“.

Kærandi krefst þess að kærunefnd útboðsmála felli úr gildi ákvarðanir varnaraðila 13. apríl 2026 um að hafna tilboði kæranda og um að ganga að tilboði Ofar ehf. Þá krefst kærandi þess að varnaraðila verði gert að greiða honum málskostnað. Loks krefst kærandi þess að kærunefnd útboðsmála stöðvi samningsgerð varnaraðila við Ofar ehf. þar til endanlega hefur verið skorið úr kæruefni.

Með erindi 27. apríl 2026 óskaði kærunefnd útboðsmála eftir að kærandi legði fram útboðsgögn hins kærða útboðs. Kærandi svaraði erindinu sama dag og afhenti umbeðin gögn.

Varnaraðila og Ofar ehf. var kynnt kæran og gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum. Varnaraðili lagði fram athugasemdir 8. maí 2026. Ofar ehf. hefur ekki látið málið til sín taka.

Varnaraðili krefst þess að kærunefnd útboðsmála aflétti sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar að því gefnu að nefndin telji yfirleitt að kæran hafi stöðvað samningsgerð. Þá krefst varnaraðili þess að kröfu um stöðvun samningsgerðar verði vísað frá kærunefnd útboðsmála. Loks krefst varnaraðili þess að kærunni verði vísað frá kærunefnd útboðsmála eða öllum kröfum kæranda hafnað.

Með ákvörðun 11. maí 2026 vísaði kærunefnd útboðsmála frá kröfu varnaraðila um afléttingu sjálfkrafa stöðvunar samningsgerðar og hafnaði stöðvunarkröfu kæranda.

Engar frekari athugasemdir bárust frá varnaraðila. Kærandi lagði fram lokaathugasemdir sínar 23. júní 2026.

I

Með útboðsgögnum, dagsettum í febrúar 2026, óskaði varnaraðila eftir tilboðum í hinu kærða útboði. Í grein 0.1.3 í útboðsgögnum kom fram að verkefnið fælist í útvegun á afspilunarkerfi og skjám auk uppsetningar á búnaðinum og tengingum, stillingum og prófunum á virkni búnaðarins í nýrri farþegamiðstöð varnaraðila við Skarfabakka í Reykjavík.

Í grein 0.1.2 í útboðsgögnum kom fram að um væri að ræða opið útboð samkvæmt 49. gr. reglugerðar nr. 340/2017 og að útboðið væri auglýst á Evrópska efnahagssvæðinu. Þá kom fram í greininni að ákvæði reglugerðarinnar giltu um útboðið auk 9. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup. Í grein 0.7.8 var að finna kafla sem bar yfirskriftina „Leiðbeiningar um kæruleiðir“ en þar var m.a. lýst kæruheimild til kærunefndar útboðsmála.

Í grein 0.6.3 sagði að tilboð skyldu innihalda allan kostnað og gjöld sem hlytust af framkvæmd verkefnisins, hverju nafni sem þau nefndust. Jafnframt að tilboð skyldu miðast við föst einingarverð eða heildarverð og engar verðbætur yrðu greiddar á samningstímanum.

Tilboð voru opnuð 18. mars 2026 og bárust tilboð frá fimm bjóðendum. Fjárhæð tilboðanna var 21.880.519 krónur (Snjallveggir ehf.), 25.329.816 krónur (kærandi), 26.603.763 krónur (Atendi ehf.), 35.235.584 krónur (Ofar ehf.) og 46.225.673 krónur (Luxor tækjaleiga ehf.). Þá nam kostnaðaráætlun varnaraðila 44.630.181 krónum. Allar framangreindar fjárhæðir voru að meðtöldum virðisaukaskatti.

Varnaraðili tilkynnti bjóðendum 13. apríl 2026 um ákvörðun sína að velja tilboð Ofar ehf. í útboðinu. Í tilkynningunni var meðal annars vísað til ákvæða reglugerðar nr. 340/2017 um biðtíma samningsgerðar og að heimilt væri að ganga til samninga við Ofar ehf. frá og með 24. apríl 2026. Sama dag tilkynnti varnaraðili kæranda að tilboð hans hefði verið metið ógilt og hafnað þar sem það uppfyllti ekki tiltekin skilyrði í útboðs- og tæknilýsingu auk þess sem kæranda var leiðbeint um rétt til að óska eftir rökstuðningi á grundvelli 94. gr. reglugerðarinnar.

II

Kæra málsins byggir í meginatriðum á að ákvörðun varnaraðila um höfnun á tilboði kæranda hafi verið ólögmæt. Varnaraðila hafi því verið skylt að velja tilboð kæranda sem hafi átt lægsta tilboðið sem hafi borist í útboðinu.

Í lokaathugasemdum sínum tiltekur kærandi að varnaraðili haldi því fram að útboðið varði vörukaup undir viðmiðunarfjárhæðum reglugerðarinnar og falli þar af leiðandi utan valdsviðs kærunefndar. Kærandi telji einsýnt að hafna verði slíkum málsástæðum með hliðsjón af þeim skuldbindingum sem varnaraðili hafi tekið á sig með útgáfu útboðsgagna.

Í grein 0.1.2 í útboðs- og tæknilýsingu hafi skýrlega komið fram að útboðið færi eftir ákvæðum reglugerðar nr. 340/2017 og 9. gr. laga nr. 120/2016. Þessar yfirlýsingar séu skilyrðislausar og hafi ekki að geyma nokkra fyrirvara um að reglugerðin gildi aðeins yfir tilteknum fjárhæðarmörkum. Varnaraðili sé bundinn við yfirlýsingarnar og leiði meginreglan um réttaröryggi og réttmætar væntingar til þess að varnaraðili verði að standa við þær staðhæfingar sem komi fram í útboðsgögnum og sem hann hafi sjálfur þýtt og birt. Bjóðendur, þar á meðal kærandi, hafi lagt fram tilboð í góðri trú á þessum forsendum.

Varnaraðili geti ekki í einu og sama máli beitt ákvæðum reglugerðar nr. 340/2017 og laga nr. 120/2016 sem tækjum til að ógilda tilboð kæranda og á sama tíma haldið því fram að kærandi eigi ekki kærurétt og geti ekki byggt rétt á umræddum réttarheimildum sem hafi legið útboðinu til grundvallar. Slík tvíræðni í lagalegum forsendum sé andstæð meginreglum um hlutlægni og jafnræði í opinber innkaupum.

Í grein 0.7.8 sé að finna ítarlegan kafla um kæruferlið til kærunefndar útboðsmála á grundvelli XI. og XII. kafla laga nr. 120/2016. Slíkur kafli í útboðsgögnum sé einungis skiljanlegur ef til standi að bjóðendum séu þessar kæruleiðir raunverulega aðgengilegar. Ef varnaraðili hafi gengið út frá því að kærunefndin hefði ekkert valdsvið í þessum innkaupum sé það villandi og rangt af honum að setja þennan kafla í útboðsgögn. Það standist illa meginreglur opinberra innkaupa að varnaraðili geti markað útboði sínu slíkan ramma en síðar valið að beita ákvæðum tilvitnaðra laga- og reglugerðar að hentugleika, allt á kostnað kæranda. Það geti á engan hátt staðist 16. gr. reglugerðarinnar sem varnaraðili byggi sjálfur á. Þá hafi í höfnunarbréfi varnaraðila verið sérstaklega bent á rétt bjóðanda til rökstuðnings samkvæmt 94. gr. reglugerðar nr. 340/2017 en um sé að ræða beina viðurkenningu á því að reglugerðin hafi gilt um útboðið. Varnaraðili geti ekki síðar snúið þessari stöðu við og haldið því fram að sama reglugerð gefi kæranda engan rétt.

Í greinargerð varnaraðila sé staðhæft að hann hafi ákveðið án skyldu að auglýsa útboð um innkaupin til að uppfylla kröfur 16. gr. reglugerðar nr. 340/2017. Með því að viðurkenna að 16. gr. reglugerðarinnar gildi um innkaupin, jafnvel þótt þau séu undir viðmiðunarfjárhæð, viðurkenni varnaraðili að innkaupin falli undir reglugerðina að einhverju marki. Samkvæmt 9. gr. laga nr. 120/2016 sé valdsvið kærunefndar útboðsmála bundið við mál sem falli undir reglugerðina. Hafi reglugerðin gilt um innkaupin á grundvelli 16. gr. hennar sé ljóst að álitaefnið falli undir valdsvið nefndarinnar.

Auk framangreinds liggi fyrir að varnaraðili hafi auglýst innkaupin á EES-svæðinu með birtingu útboðstilkynningar á útboðsvef Evrópusambandsins. Slík birting sé ætlað að tryggja samkeppni á EES-svæðinu. Það að birta og auglýsa á EES-svæðinu, eins og útboðsgögnin sjálf tilgreini, og á sama tíma halda því fram að ekkert kæruúrræði sé tiltækt sé andstætt þeim skyldum um gagnsæi og jafnræði sem gildi um innkaup með EES-tengingu, jafnvel undir viðmiðunarfjárhæðum.

Í ákvörðun kærunefndar útboðsmála frá 11. maí 2026 hafi nefndin vísað til máls nr. 19/2022 og varnaraðili hafi vísað til máls nr. 42/2024. Umrædd mál séu frábrugðin þessu máli. Í þeim málum hafi útboðsgögn ekki gefið til kynna með ótvíræðum hætti að reglugerð nr. 340/2017 eða lög nr. 120/2016 hafi gilt um viðkomandi útboð að fullu og án fyrirvara. Í fyrirliggjandi máli hafi varnaraðili aftur á móti sett fram skilyrðislausar yfirlýsingar í útboðsgögnum sínum um að bæði reglugerðin og lögin hafi gilt, útskýrt kæruleiðir til kærunefndar útboðsmála, birt á EES-svæðinu og beitt formlegum biðtímaferli í samræmi við reglugerðina. Þessar forsendur séu í grundvallaratriðum frábrugðnar forsendum þeirra mála sem vísað sé til og réttlæti aðra niðurstöðu.

Verði talið að kærunefnd útboðsmála hafi ekki valdsvið til að fjalla um kæru leiði af því sú staða að kaupandi, sem af eigin frumkvæði og án nokkurrar lagaskyldu hafi ákveðið að fara að fullu eftir reglum og verklagsreglum reglugerðar nr. 340/2017 og laga nr. 120/2016, geti notfært sér þann sama ramma sem tæki til að hafna tilboðum bjóðenda á tæknilegum forsendum en bjóðendur njóti á sama tíma engrar réttarverndar, sem þessum verklagsreglum sé ætlað að tryggja, hjá kærunefnd útboðsmála. Í reynd þýði slík niðurstaða að kaupandi geti búið til útboðsgögn sem séu óskýr eða gölluð, beitt þeim óskýrleika sem vopni gegn bjóðendum sem hafi lagt fram tilboð sín í góðri trú, gengið að mun dýrara tilboði en nauðsyn hafi krafist og gert þetta allt án þess að kærunefnd útboðsmála geti kannað hvort slíkt háttalag hafi farið í bága við þær meginreglur sem kaupandinn hafi sjálfur lýst yfir að skyldu gilda um útboðið.

Framangreint sé ekki sú réttarstaða sem löggjafinn hafi ætlað sér að skapa. Hún samrýmist ekki þeim markmiðum um gagnsæi, jafnræði og virka samkeppni sem séu grundvöllur laga um opinber innkaup og EES-réttarins á sviði opinberra innkaupa. Hún þjóni ekki hagsmunum ríkissjóðs eða almennings sem eigi rétt á að vita að opinberar stofnanir geti ekki komist undan eftirliti með því einu að gera útboðsfjárhæð sína lægri en viðmiðunarfjárhæð.

Kærunefnd útboðsmála beri, með hliðsjón af meginreglunni um skilvirkni réttarins og þeim EES-skuldbindingum sem Ísland hafi undirgengist, að túlka valdsvið sitt til samræmis við þessi markmið. Þar sem varnaraðili hafi sjálfur, með afdráttarlausum hætti og í útboðsgögnum sínum, lýst því yfir að reglugerðin og lög nr. 120/2016 hafi gilt um útboðið, þar á meðal varðandi kærurétt til kærunefndar útboðsmála, beri nefndinni að taka kæruna til efnislegrar meðferðar og skera úr hvort hin kærða ákvörðun hafi verið lögmæt.

III

Varnaraðili tiltekur að óumdeilt sé að innkaup varnaraðila falli undir reglugerð nr. 340/2017 að því gefnu að þau nái viðmiðunarmörkum um útboðsskyldu, sbr. 4. og 12. gr. reglugerðarinnar. Þær vörur og búnaður sem boðin hafi verið út í hinu kærða útboði séu hluti þjónustu við farþega með skemmtiferðaskipum svo og öðrum farþegaskipum og þannig hluti hafnarþjónustu varnaraðila. Innkaupin teljist því til vörusamninga í skilningi 3. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar.

Viðmiðunarfjárhæð um útboðsskyldu vörukaupa samkvæmt reglugerð 340/2017 séu 64.640.000 krónur án virðisaukaskatts, sbr. b. lið 1. mgr. 15. gr. reglugerðarinnar. Kostnaðaráætlun og öll framlögð tilboð í útboðinu hafi verið langt undir framangreindri viðmiðunarfjárhæð og þar með hafi innkaupin ekki verið útboðsskyld samkvæmt reglugerð nr. 340/2017. Varnaraðili hafi án skyldu ákveðið að auglýsa útboð um innkaupin til að uppfylla kröfu 16. gr. reglugerðar 340/2017 um að gæta að hagkvæmni og meginreglum um jafnræði, gagnsæi og bann við mismunun við innkaup undir viðmiðunarfjárhæðum um útboðsskyldu. Varnaraðili hafi einnig ákveðið um fram skyldu að hafa biðtíma frá 14. til 23. apríl 2026 þar sem ljóst sé að honum beri ekki skylda til að hafa slíkan biðtíma samkvæmt 95. gr. reglugerðar nr. 340/2017 vegna vörukaupa sem séu undir viðmiðunarmörkum um útboðsskyldu.

Þar sem innkaupin hafi ekki verið útboðsskyld samkvæmt reglugerðinni falli útboðið ekki undir valdsvið kærunefndar útboðsmála, sbr. úrskurð kærunefndar útboðsmála í máli 42/2024. Í því máli hafi kæru gegn varnaraðila verið vísað frá nefndinni þar sem viðkomandi innkaup hafi ekki náð viðmiðunarfjárhæð 15. gr. reglugerðar 340/2017. Til frekari stuðnings fyrir þessari niðurstöðu vísi varnaraðili einnig til úrskurða kærunefndar útboðsmála í málum nr. 19/2022 og 39/2020.

Í greinargerð sinni rökstyður varnaraðili einnig afstöðu sína um að ákvörðun hans um að hafna tilboði kæranda hafi verið réttmæt.

IV

Með hinu kærða útboði óskaði varnaraðili eftir tilboðum í útvegun, uppsetningu og fleira á afspilunarkerfi og skjám sem setja átti upp í nýrri farþegamiðstöð hans við Skarfabakka í Reykjavík. Að virtum fyrirliggjandi gögnum verður fallist á með varnaraðila að hann hafi með hinu kærða útboði stefnt að gerð vörusamnings í skilningi 3. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 340/2017 um innkaup aðila sem annast vatnsveitu, orkuveitu, flutninga og póstþjónustu. Jafnframt að innkaupin varði starfsemi sem falli undir 12. gr. reglugerðarinnar en þar segir að reglugerðin gildi um starfsemi sem tengist nýtingu landsvæðis í þeim tilgangi að sjá aðilum, sem flytja farm í lofti eða á sjó, fyrir flugvöllum og höfnum, eða veita aðra stöðvaraðstöðu. Rétt þykir að nefna að ekki verður séð að ágreiningur sé milli aðila um framangreind atriði.

Eitt af skilyrðum þess að innkaup falli undir gildissvið reglugerðar nr. 340/2017 er að áætlað verðmæti þeirra nái þeim viðmiðunarfjárhæðum sem eru tilgreindar í 15. gr. Viðmiðunarfjárhæð reglugerðarinnar er nú 64.640.000 krónur án virðisaukaskatts þegar um er að ræða vörusamninga og þjónustusamninga, sbr. a. lið 1. mgr. 15. gr. reglugerðarinnar. Samkvæmt fundargerð opnunarfundar voru öll framkomin tilboð auk kostnaðaráætlunar varnaraðila töluvert undir þeirri fjárhæð.

Samkvæmt framangreindu er ljóst að innkaupin náðu ekki viðmiðunarfjárhæð vegna útboðsskyldu og var varnaraðila því ekki skylt að bjóða þau út í samræmi við innkaupaferli reglugerðar nr. 340/2017. Af gögnum málsins þykir á hinn bóginn mega ráða að ætlun varnaraðila hafi verið sú að reglugerð nr. 340/2017 skyldi gilda um útboðið. Kom þannig fram í grein 0.1.2 í útboðsgögnum að um væri að ræða opið útboð samkvæmt 49. gr. reglugerðarinnar og að ákvæði reglugerðarinnar og 9. gr. laga nr. 120/2016 giltu um útboðið. Þá var í útboðsgögnum að finna leiðbeiningar til bjóðenda um kæruleiðir til kærunefndar útboðsmála auk þess sem varnaraðili vísaði til ákvæða reglugerðarinnar um biðtíma samningsgerðar og rétt til rökstuðnings og leiðbeindi bjóðendum um kæruheimild og kærufresti til kærunefndar útboðsmála þegar hann tilkynnti um val tilboðs. Þá var að hluta til að finna sömu upplýsingar í bréfi varnaraðila til kæranda, dags. 13. apríl 2026, sem hafði að geyma rökstuðning fyrir ákvörðun varnaraðila um höfnun á tilboði kæranda.

Hvað sem framangreindu líður er vald kærunefndar útboðsmála lögbundið, sbr. 2. mgr. 103. gr. laga nr. 120/2016. Vald nefndarinnar, að því er varðar opinbera aðila sem annast vatnsveitu, orkuveitu, flutninga og póstþjónustu, takmarkast við þau mál sem falla undir reglugerð nr. 340/2017, sbr. 9. gr. og 2. mgr. 103. gr. laga nr. 120/2016, og hefur nefndin lagt til grundvallar að aðilar geti ekki samið sig undir valdsvið hennar, sbr. m.a. úrskurði nefndarinnar í málum nr. 39/2020 og 19/2022. Að þessu og öðru framangreindu gættu verður að leggja til grundvallar að málið falli ekki undir valdsvið kærunefndar útboðsmála og verður því að vísa öllum kröfum kæranda frá.

Úrskurðarorð:

Öllum kröfum kæranda, Securitas hf., í máli þessu er vísað frá kærunefnd útboðsmála.

Reykjavík, 3. júlí 2026.

Reimar Pétursson

Kristín Haraldsdóttir

Auður Finnbogadóttir