Mál nr. 34/2026. Ákvörðun kærunefndar útboðsmála.

Ákvörðun kærunefndar útboðsmála 25. júní 2026
í máli nr. 34/2026:
Sjóklæðagerðin hf.
gegn
Isavia ohf.

Lykilorð
Kröfu um stöðvun samningsgerðar hafnað.

Útdráttur
Kærunefnd útboðsmála hafnaði stöðvunarkröfu kæranda með vísan til þess að skilyrði 1. mgr. 110. gr. laga nr. 120/2016 laga um opinber innkaup væru ekki uppfyllt.

Með kæru móttekinni hjá kærunefnd útboðsmála 4. júní 2026 kærði Sjóklæðagerðin hf. (hér eftir „kærandi“) útboð Isavia ohf. (hér eftir „varnaraðili“) auðkennt nr. U26010 „Gift Shop Opportunity at KEF Airport“.

Kærandi krefst þess að kærunefnd útboðsmála stöðvi innkaupaferli varnaraðila, auðkennt nr. U26010 „Gift Shop Opportunity KEF Airport“, um stundarsakir þar til endanlega hefur verið skorið úr kæru hans, sbr. 1. mgr. 110. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup. Þá krefst hann þess að felld verði úr gildi ákvörðun varnaraðila frá 15. maí 2026 um að hafna þátttöku kæranda í útboðinu, sbr. 1. mgr. 111. gr. laga nr. 120/2016. Til vara að útboðið verði fellt úr gildi í heild sinni og varnaraðila gert að auglýsa það að nýju, sbr. 1. mgr. 111. gr. laga nr. 120/2016. Þá krefst kærandi þess að kærunefnd útboðsmála láti í ljós álit sitt á skaðabótaskyldu varnaraðila gagnvart honum, sbr. 2. mgr. 111. gr. og 119. gr. laga nr. 120/2016. Loks krefst kærandi þess að kærunefnd útboðsmála ákveði að varnaraðili skuli greiða kæranda kostnað við að hafa uppi kæruna samkvæmt 3. mgr. 111. gr. laga nr. 120/2016.

Varnaraðili krefst þess að öllum kröfum kæranda verið vísað frá eða hafnað. Þá krefst hann þess að kæranda verði gert að greiða málskostnað í ríkissjóð samkvæmt heimild í 2. málslið 3. mgr. 111. gr. laga nr. 120/2016.

Varnaraðili auglýsti eftir tilboðum 10. apríl 2026 en þann sama dag voru útboðsskilmálar aðgengilegir áhugasömum bjóðendum. Nánar tiltekið var auglýst eftir tilboðum í að hljóta rekstrarleyfi til að reka á Flugvelli Leifs Eiríkssonar í Keflavík gjafavöruverslun á annarri hæð norðurbyggingar á fríhafnarsvæði. Gert var ráð fyrir að gerður yrði sérleyfissamningur með áætluðum gildistíma frá 6. ágúst 2026 til 30. september 2028 en með heimild til framlengingar í allt að fimm ár frá upphafstíma til eins árs í senn.

Frestur til að skila inn tilboði var til 11. maí 2026 og bárust tilboð frá fjórum aðilum. Kærandi var meðal þeirra. Með bréfi varnaraðila 15. sama mánaðar var kæranda hafnað um þátttöku í útboðinu. Í rökstuðningi varnaraðila kom fram að kærandi þótti ekki uppfylla og standast kröfur sem gerðar væru í útboðsgögnum í kafla 2.1 í viðauka 1 og kafla 2.2 í „Tender Document“. Nánar tiltekið kröfur r og s um að skuldahlutfall félagsins skyldi vera lægra en 2,00 fyrir árið 2024 og lausafjárhlutfall félagsins að lágmarki 1,25 fyrir árið 2024.

Í þessum hluta málsins verður tekin afstaða til þeirrar kröfu kæranda að hið kærða innkaupaferli verði stöðvað um stundarsakir.

I

Kærandi byggir í meginatriðum á því að með ákvörðun varnaraðila 15. maí 2026 og innkaupaferlinu sjálfu hafi verið brotið gegn meginreglum stjórnsýsluréttar og útboðsréttar, einkum rannsóknarreglu og jafnræðisreglu sem og ákvæðum laga nr. 120/2016 um opinber innkaup, meðal annars 15. gr. um jafnræði og gagnsæi, 66. gr. um skýringar tilboða og 79. gr. um valforsendur.

Hvað varðar ákvörðun varnaraðila 15. maí 2026 um höfnun um þátttöku kæranda í útboðinu vísar kærandi til þess að mat varnaraðila á fjárhagslegu hæfi hafi verið haldið verulegum annmörkum. Varnaraðili hafi með mikilli einföldun framkvæmt útreikning á skuldahlutfalli og lausafjárhlutfalli kæranda án þess að gæta þess að gefa kæranda kost á að veita frekari skýringar og gögn til stuðnings því að lágmarksþröskuldi útboðs væri náð að þessu leyti. Engra skýringa hafi verið óskað eða viðbótargagna til að rannsaka nánar einstaka liði í ársreikningi varnaraðila, svo sem hvort skuldsetning gagnvart tengdum aðilum ætti heima undir skammtímaskuldum við útreikning og um eðli ójafnaðs taps. Varnaraðili hafi gengið eins skammt í rýningu og skoðun tilboðsgagna og mögulegt hafi verið og ekki gefið kæranda færi á að bregðast við fyrirhugaðri höfnun eða rökstyðja nánar tilboð sitt. Brotið hafi verið gegn rannsóknarskyldu, sbr. 5. mgr. 66. gr. laga nr. 120/2016 sem og meðalhófsreglu 15. gr. sömu laga.

Þá byggir kærandi einnig á því að beiting fjárhagslegra hæfniskrafna hafi falið í sér skýrt brot á jafnræðisreglu samkvæmt 1. mgr. 15. gr. laga nr. 120/2016 með hliðsjón af 2. mgr. 69. gr. sömu laga. Skilmálar varnaraðila hafi bersýnilega verið úr hófi og ómalefnalegir miðað við þá eðlilegu fjárhagslegu áhættu sem fylgi því að reka gjafavöruverslun á Keflavíkurflugvelli. Kærandi vísar jafnframt til 39. gr. reglugerðar nr. 950/2017 í þessu samhengi. Tilgreint sérleyfi varði leigu á verslunarrými á Keflavíkurflugvelli en kærandi sé þegar með sérleyfissamning við varnaraðila um rekstur verslunar á flugvellinum og hafi haft um árabil. Varnaraðila sé því vel kunnugt um rekstur og rekstrarhæfni kæranda. Varnaraðili hafi með fyrrgreindum lágmarkskröfum útboðsins og beitingu viðmiðanna markvisst útilokað kæranda frá útboðinu og tryggt að aðrir, einkum samkeppnisaðili kæranda, gætu tekið þátt í útboðinu.

Óhjákvæmilegt sé að horfa til þess að téð útboð sé til komið vegna nýafstaðins ágreinings milli varnaraðila og Rammagerðarinnar ehf., félags sem sé nátengt kæranda, um sama leigurými á Keflavíkurflugvelli og hið kærða útboð taki til. Hvorki í fyrra útboði um sama verslunarrými né í öðrum útboðum síðastliðin ár um sérleyfissamninga um verslunarrými á Keflavíkurflugvelli hafi viðlíka kröfu um skuldahlutfall eða lausafjárhlutfall verið að finna. Tilkoma þessara krafna sé sett fram til að raska samkeppnisgrundvelli kæranda í óhag og stuðla að því að hann geti ekki tekið þátt í útboðinu í trássi við meginreglur laga nr. 120/2016.

Loks vísar kærandi til þess að hafa hvorki vitað né mátt vita að eðli framsettra krafna í útboðsgögnum sem og túlkun varnaraðila á þeim myndi vera gagngert beitt til að mismuna honum í útboðsferlinu fyrr en hin kærða ákvörðun var tekin og honum í framhaldinu gert viðvart um að samkeppnisaðilar hans hefðu lagt fram tilboð. Við það tilefni hafi kærandi skoðað rekstrarreikninga þeirra félaga og áttað sig á hvernig landið lægi. Kæran hafi því verið lögð fram innan tilgreinds frests samkvæmt 1. mgr. 106. gr. laga nr. 120/2016.

II

Varnaraðili byggir á því að vísa beri kæru kæranda frá á þeim grundvelli að kærufrestur samkvæmt 1. mgr. 106. gr. laga nr. 120/2016 hafi verið liðinn þegar kæra barst kærunefndinni. Kæran lúti í meginatriðum að þeim lágmarkskröfum sem settar hafi verið fram í útboðsgögnum og birtar 10. apríl 2026 en þá hafi 20 daga kærufrestur byrjað að líða. Kæranda hafi mátt vera ljóst við birtingu útboðsgagna að hann uppfyllti ekki fjárhagsleg lágmarksskilyrði útboðsins.

Þá telur varnaraðili að vísa eigi kærunni frá á þeim grundvelli að málatilbúnaður kæranda sé verulega óljós og vanreifaður. Varnaraðili geti ekki glöggvað sig með fullnægjandi hætti á þeim lagagrundvelli sem kæran byggi á og honum gert erfitt um vik að halda uppi vörnum. Í þessum efnum vísar varnaraðili til þess að lög nr. 120/2016 gildi að takmörkuðu leyti um framkvæmd hins kærða útboðs, nánar tiltekið einungis kaflar XI. og XII. Að öðru leyti gildi reglugerð nr. 950/2017 um sérleyfissamninga um verk eða þjónustu yfir viðmiðunarfjárhæðum Evrópska efnahagssvæðisins. Stjórnsýslulög nr. 37/1993 og óskráðar reglur stjórnsýsluréttar gildi jafnframt ekki um ákvarðanir eða innkaupaferli varnaraðila.

Varnaraðili mótmælir fullyrðingum kæranda um að hæfisskilyrðum hafi verið beitt með það að markmiði að útiloka kæranda frá útboðinu. Þau hafi verið almenns eðlis, málefnaleg og þeim beitt með hlutlægum og samræmdum hætti og án tillits til einstakra bjóðenda. Sérleyfisreglugerðin veiti kaupendum töluvert frjálsræði um hvernig fjárhagslegar hæfiskröfur séu settar fram en í þeim efnum vísar varnaraðili meðal annars til 39. gr. hennar. Að mati varnaraðila hafi kröfurnar verið skýrt útfærðar. Þá hafi þær verið í samræmi við aukna reynslu varnaraðila á undanförnum misserum af þeirri rekstrarlegu og fjárhagslegu áhættu sem geti fylgt sérleyfissamningum á flugvelli. Kröfurnar hafi verið settar fram með það markmið að leiðarljósi að draga úr hættu á vanefndum, rekstrarrofi og neikvæðum áhrifum á þjónustustig og tekjur Keflavíkurflugvallar.

Þá vísar varnaraðili til þess að skuldahlutfall sé staðlað og viðurkennt hlutfall til að meta fjárhagslega stöðu fyrirtækja. Aðferðafræðin sem lögð hafi verið til grundvallar í útboðinu byggi á staðfestum ársreikningi viðkomandi félags fyrir árið 2024 þar sem litið hafi verið til heildarskulda, óháð eðli þeirra og hver kröfuhafinn sé, sem og upplýsinga um eigið fé. Aðferðin sé einföld, gagnsæ og byggi á jafnræði bjóðenda. Skuldahlutfallið 2,0 sé hóflegt og málefnalegt og samræmist markaðsvenjum og eðlilegu áhættumati. Þá sé lausafjárhlutfall notað til að meta greiðsluhæfi fyrirtækja og skilgreint sem hlutfall veltufjármuna af skammtímaskuldum. Almennt sé horft til þess að lausafjárhlutfallið 1,0 gefi til kynna að fyrirtæki hafi nægar skammtímaeignir til að mæta skammtímaskuldbindingum sínum en í fyrirliggjandi tilviki hafi þó verið ákveðið að gera ríkari kröfur og hafa það 1,25 til að tryggja að rekstraraðilinn hafi aukið svigrúm til að mæta sveiflum í rekstri. Skuldir kæranda hafi samkvæmt innsendum gögnum í árslok 2024 numið 5.881.554.697 krónum og eigið fé 1.447.858.137 krónum. Skuldahlutfallið hafi því verið 3,98. Þá hafi veltufjármunir félagsins numið 2.293.210.693 krónum og skammtímaskuldir 3.873.923.893 krónum. Lausafjárhlutfallið hafi því verið lægra en 1,25, eða um 0,59.

Loks vísar varnaraðili til þess að hann hafi stuðst við gögn sem kærandi hafi sjálfur lagt fram og honum ekki borið að rannsaka fjárhag kæranda umfram það að treysta að endurskoðaður ársreikningur gæfi glögga og rétta mynd af fjárhagsstöðu bjóðanda. Ársreikningurinn hafi þannig verið fullnægjandi grundvöllur að mati varnaraðila. Á honum hafi engin skylda hvílt til að afla frekari gagna frá bjóðanda enda ekkert í tilboðinu sem hafi gefið tilefni til þess. Ómögulegt sé að rýna í efnahag bjóðenda með þeim hætti sem kærandi leggi til og víkja þannig frá upplýsingum í ársreikningi. Loks hafi kærandi hvorki sýnt fram á að hann uppfylli fyrrgreind skilyrði né útskýrt hvaða forsendur eða leiðréttingar eigi við í málinu eða hvaða aðferðarfræði skuli að öðru leyti beitt í tengslum við skulda- eða lausafjárhlutfall.

Með hliðsjón af framangreindu telur varnaraðili skilyrði 110. gr. laga nr. 120/2016 um stöðvun ekki uppfyllt.

III

Í ákvörðun þessari er til úrlausnar krafa kæranda um að innkaupaferlið verði stöðvað um stundarsakir. Samkvæmt 1. mgr. 110. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup, sem er að finna í XI. kafla laganna, er kærunefnd útboðsmála, að kröfu kæranda, heimilt að stöðva innkaupaferli um stundarsakir þar til endanlega hefur verið skorið úr kæru, enda hafi verulegar líkur verið leiddar að broti gegn lögunum eða reglum settum samkvæmt þeim við tiltekin innkaup sem leitt getur til ógildingar ákvörðunar eða annarra athafna varnaraðila.

Samkvæmt 1. mgr. 106. gr. laga nr. 120/2016 skal kæra borin skriflega undir kærunefnd útboðsmála innan 20 daga frá því að kærandi vissi eða mátti vita um þá ákvörðun, athöfn eða athafnaleysi sem hann telur brjóta gegn réttindum sínum. Kærunefnd útboðsmála hefur litið svo á að bjóðendur hafi skamman frest til að kynna sér útboðsgögn eftir að þau hafa verið gerð aðgengileg og þar til kærufrestur vegna athugasemda sem varða efni þeirra byrjar að líða, sbr. úrskurðir kærunefndar útboðmála í málum nr. 21/2020 og 41/2020. Telji bjóðandi í opinberum innkaupum tiltekinn skilmála útboðsgagna ólögmætan verður hann því að beina kæru til nefndarinnar innan kærufrests og getur ekki borið því við eftir opnun tilboða að víkja beri skilmálunum til hliðar, sbr. úrskurð kærunefndar útboðsmála í máli nr. 7/2021.

Í máli þessu liggur fyrir að varnaraðili auglýsti eftir tilboðum 10. apríl 2026. Ekki liggur annað fyrir en að skilmálar útboðsins um skuldahlutfall og lausafjárhlutfall, sem kærandi gerir athugasemdir við í kæru sinni, hafi þá þegar verið birtir og honum aðgengilegir þann dag. Miðað við þann tíma sem leið frá birtingu þeirra og þar til kæra barst nefndinni 4. júní 2026 verður að líta svo á að kærufrestur hafi að þessu leyti verið liðinn. Verður því lagt til grundvallar við úrlausn málsins að skilmálarnir séu gildir. Þegar af þeirri ástæðu verður að hafna kröfu kæranda um að hið kærða innkaupaferli verði á þessum grundvelli stöðvað um stundarsakir samkvæmt 1. mgr. 110. gr. laga nr. 120/2016.

Þá verður á þessu stigi málsins ekki annað ráðið af gögnum málsins en að varnaraðili hafi beitt skilmálum um skuldahlutfall og lausafjárhlutfall með þeim hætti sem skýrlega var kveðið á um í útboðsgögnum. Þannig hafi tiltölulega einfaldar reikniformúlur, sem ráða mátti af útboðsgögnum, legið beitingu þeirra til grundvallar og ársreikningur kæranda fyrir árið 2024 veitt nægar upplýsingar til þess að unnt væri að beita þeim. Með hliðsjón af ársreikningi kæranda fyrir árið 2024 og því sem fram kemur í málatilbúnaði varnaraðila, verður jafnframt ekki annað ráðið en að kærandi hafi ekki uppfyllt kröfur útboðsins að þessu leyti enda var skuldahlutfall hans 3,98 og lausafjárhlutfall hans 0,59. Þá verður með hliðsjón af framangreindu einnig ekki fallist á með kæranda að varnaraðila hafi borið að óska eftir frekari gögnum og rökstuðningi frá kæranda um það hvernig hann uppfyllti fyrrgreinda skilmála eða að varnaraðila hafi borið að rannsaka nánar einstaka liði í ársreikningi kæranda með þeim hætti sem hinn síðarnefndi vísar til.

Að framangreindu gættu og að virtum málatilbúnaði aðila að öðru leyti verður að telja að ekki hafi verið leiddar verulegar líkur að broti gegn lögum nr. 120/2016 eða reglum settum samkvæmt þeim þannig að leitt geti til ógildingar ákvörðunar eða annarra athafna varnaraðila, sbr. 1. mgr. 110. gr. laga nr. 120/2016. Verður því að hafna stöðvunarkröfu kæranda.

Ákvörðunarorð

Hafnað er kröfu kæranda, Sjóklæðagerðarinnar hf., um að útboð varnaraðila, Isavia ohf., auðkennt nr. U26010 „Gift Shop Opportunity at KEF Airport“, verði stöðvað um stundarsakir.

Reykjavík, 25. júní 2026

Reimar Pétursson

Kristín Haraldsdóttir

Hersir Sigurgeirsson