Mál nr. 53/2025. Ákvörðun kærunefndar útboðsmála, endurupptaka.

Ákvörðun kærunefndar útboðsmála 26. júní 2026
í máli nr. 53/2025:
Gagnaeyðing ehf.
gegn
Fjársýslu ríkisins

Lykilorð
Endurupptaka. Stöðvunarkröfu hafnað.

Útdráttur
Kærunefnd útboðsmála ákvað að endurupptaka ákvörðun sína í málinu, þar sem stöðvunarkröfu kæranda hafði verið hafnað, og taka málið til meðferðar á nýju með vísan til þess að ákvörðunin hefði byggst á atvikum sem hefðu breyst verulega, sbr. 2. tölul. 1. mgr. 24. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kærunefnd útboðmála hafnaði stöðvunarkröfu kæranda á þeim grundvelli að skilyrði 1. mgr. 110. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup væru ekki uppfyllt.

Með kæru móttekinni hjá kærunefnd útboðsmála 22. október 2025 kærði Gagnaeyðing ehf. (hér eftir „kærandi“) útboð Fjársýslu ríkisins (hér eftir „varnaraðili“) nr. 22203 auðkennt „FA Waste Service“.

Kærandi krefst þess að innkaupaferli varnaraðila verði fellt úr gildi og lagt verði fyrir varnaraðila að auglýsa útboðið á nýjan leik með þeim hætti að móttaka, meðferð og eyðing trúnaðargagna verði ekki hluti af útboðinu. Þá krefst kærandi þess að innkaupaferli varnaraðila verði stöðvað um stundarsakir þar til endanlega verði skorið úr kæru og að varnaraðila verði gert að greiða kæranda kostnað við að hafa kæruna uppi.

Varnaraðila var kynnt kæran og gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum sem og hann gerði með greinargerð 29. október 2025. Varnaraðili krefst þess að kærunefnd útboðsmála hafni öllum kröfum kæranda með endanlegum úrskurði.

Kærunefnd útboðsmála afhenti kæranda afrit af greinargerð varnaraðila samkvæmt beiðni hans þar að lútandi og lagði kærandi fram frekari athugasemdir 6. nóvember 2025.

Með tölvupósti 19. nóvember 2025 til kærunefndar útboðsmála upplýsti varnaraðili að öllum tilboðum í útboðinu hefði verið hafnað á þeim grundvelli að forsendur útboðsins hefðu brostið, sbr. 2. mgr. 83. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup. Þá upplýsti varnaraðili að úrgangsþjónusta yrði boðin út að nýju innan skamms. Þá afhenti varnaraðili kærunefnd útboðsmála afrit af bréfi 17. nóvember 2025 þar sem hann tilkynnti bjóðendum um höfnun allra tilboða í útboðinu.

Kærunefnd útboðsmála hafnaði stöðvunarkröfu kæranda með ákvörðun 28. nóvember 2025 og vísaði meðal annars til þess að engin samningsgerð væri fyrirhuguð í útboðinu vegna ákvörðunar varnaraðila að hafna öllum tilboðum. Kærandi lagði fram lokaathugasemdir sínar 17. desember 2025.

Í byrjun desember 2026 bárust nefndinni tvær kærur, dags. 2. og 3. desember 2025, vegna sama útboðs og deilt er um í þessu máli og voru málin rekin undir málsnúmerunum 58/2025 og 59/2025 fyrir nefndinni. Í báðum kærum var þess meðal annars krafist að ákvörðun varnaraðila 17. nóvember 2025, um höfnun allra tilboða í útboðinu, yrði felld úr gildi.

Með úrskurðum 16. júní 2026 í málum nr. 58/2025 og 59/2025 felldi kærunefnd útboðsmála úr gildi ákvörðun varnaraðila um höfnun allra tilboða í hinu kærða útboði. Með tölvupósti 19. sama mánaðar gaf kærunefnd útboðsmála aðilum þessa máls kost á að tjá sig, meðal annars um áhrif framangreindra úrskurða á meðferð þessa máls.

Athugasemdir bárust frá kæranda 24. júní 2026. Þar kom meðal annars fram að niðurstöður úrskurða í málum nr. 58/2025 og 59/2025 gerðu það að verkum að aftur væri til staðar það innkaupaferli sem kærandi hefði kært 22. október 2025. Þær forsendur sem hefðu legið til grundvallar ákvörðun kærunefndar útboðsmála 28. nóvember 2025, um höfnun á stöðvunarkröfu kæranda, væru því ekki lengur fyrir hendi. Krafðist kærandi þess að nefndin tæki afstöðu til þeirra krafna sem settar væru fram í kæru.

Varnaraðili sendi tölvupóst til nefndarinnar 24. júní 2026 og vísaði til þeirrar greinargerðar sem hann hefði lagt fram í málinu. Jafnframt vakti varnaraðili athygli á að fyrirhugað væri á næstu dögum að tilkynna um val tilboðs í útboðinu í samræmi við úrskurði nefndarinnar í málum nr. 58/2025 og 59/2025.

I

Með útboðsgögnum, dagsettum 19. september 2025, óskaði varnaraðili eftir tilboðum í hinu kærða útboði. Í grein 1.1 kom fram að útboðið skiptist í tvo hluta, A og B, og að bjóðendum væri heimilt að bjóða í báða hluta eða annan hlutann. Í A-hluta útboðsins var óskað eftir tilboðum í sorphirðu, meðhöndlun úrgangs, leigu á ílátum og þrif á ílátum. Í B-hluta útboðsins var óskað eftir tilboðum í kaup á kerum og/eða tunnum af stærðinni 120 lítra til 1100 lítrar.

Í viðauka III, sem hafði að geyma tilboðsskrá útboðsins, áttu bjóðendur meðal annars að gera tilboð í liðinn „Losun á trúnaðargögnum“ sem var að finna undir fyrirsögninni „Ílát losuð (áætlað 2025)“ og tilboð í liðinn „Trúnaðarskjöl“ undir fyrirsögninni „Úrgangsflokkar“.

Kærandi sendi fyrirspurn 13. október 2025 við meðferð útboðsins og óskaði eftir upplýsingum hvort söfnun og förgun trúnaðarskjala væri innifalinn í útboðinu. Varnaraðili svaraði fyrirspurninni 15. sama mánaðar og tók fram að trúnaðarskjöl væru hluti útboðsins og að bjóðendur sem hygðust bjóða í hluta A skyldu gera grein fyrir verði bæði vegna losunar á ílátum sem innihéldu trúnaðargögn vegna meðhöndlunar og endanlegrar förgunar á slíkum skjölum.

II

Kærandi byggir í meginatriðum á að útboðsgögn séu óljós og að með útboðinu sé farið verulega á svig við markmið laga nr. 120/2016 enda sé kærandi, sem starfi ekki á sorphirðumarkaði en sinni þjónustu varðandi meðhöndlun, móttöku og eyðingu trúnaðargagna, útilokaður frá því að bjóða fram krafta sína til hins opinbera varðandi að sinna umræddri þjónustu. Verulega halli á þann þátt útboðsins sem lúti að eyðingu trúnaðargagna og sé að engu leyti fjallað um hæfisskilyrði eða reynslu bjóðenda sem sinni slíkri starfsemi. Hæfiskröfur útboðsins séu ekki í samræmi við upplýsingar um efni rammasamningsins, þ.e. að hann taki til þjónustu við móttöku, meðferð og eyðingu trúnaðargagna en í ljósi þeirra ríku lagaskyldna sem gilda um þjónustuna sé afar varhugavert að ekki séu gerðar kröfur til bjóðenda í þeim efnum. Fari þetta gegn 2. mgr. 69. gr. og 1. og 2. mgr. 72. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup.

Kærandi árétti einnig mikilvægi þess að kaupendur sem heyra undir lög nr. 120/2016 stuðli að því að sú þjónusta sem þeir kaupi á grundvelli laganna sé veitt í samræmi við þær kröfur sem lög gera hverju sinni. Mikilvægt sé að kaupendur mæli skýrlega fyrir um það í útboðsgögnum ef sérlög eiga við um þá þjónustu sem keypt sé og að bjóðendur uppfylli þær kröfur sem slík lög gera til starfsemi bjóðenda. Það feli í sér verulegan brest á trausti til opinberra innkaupa ef þessar skyldur væru fyrir borð bornar líkt og kærandi telur að sé gert í hinu kærða útboði. Þá hafi varnaraðili í hinu kærða útboði horfið frá fyrri framkvæmd um útboð rammasamnings um sorphirðu og endurvinnslu þar sem þjónustu við móttöku, meðferð og eyðingu trúnaðargagna hafi verið undanskilin útboðinu eftir kæru kæranda.

Í viðbótarathugasemdum sínum 6. nóvember 2025 mótmælir kærandi málatilbúnaði varnaraðila og bendir m.a. á lög um meðhöndlun úrgangs, nr. 55/2003, varði ekki meðhöndlun gagna en síðari löggjöf geri það með afgerandi hætti. Rekur kærandi ítarlega efni laga og reglugerða sem hann telur eiga við um örugga meðferð og eyðingu trúnaðargagna.

Varnaraðili byggir í meginatriðum á að ekki séu uppfyllt skilyrði 1. mgr. 110. gr. laga nr. 120/2016 til að fallast á stöðvunarkröfu kæranda. Útboðsgögn séu bæði skýr og ótvíræð og í fullu samræmi við meginreglur laga nr. 120/2016 um opinber innkaup. Varnaraðili bendir m.a. á að samkvæmt greinum 1.5.1 og 1.5.11.1 beri bjóðanda að vinna verkið í samræmi við gildandi lög og reglugerðir sem tryggi ábyrga förgun. Sú skylda nái eðli máls samkvæmt til alls úrgangs sem falli til, þar á meðan gagna sem kunni að innihalda trúnaðar- eða persónuupplýsingar. Eðlileg og lögmæt forsenda í öllum útboðum sé að bjóðendur og samningsaðilar fari að gildandi lögum og reglugerðum, án þess að kaupandi þurfi að telja þau upp í útboðsgögnum.

Varnaraðili hafni því að óheimilt sé að hafa almenna sorphirðu og eyðingu trúnaðargagna í sama útboði. Útboðið hafi verið hannað sem heildstæð úrgangsþjónusta í samræmi við lög nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs en samkvæmt 3. gr. þeirra laga telst pappír og prentuð gögn til úrgangs, óháð því hvort þau innihaldi persónuupplýsinga eða ekki. Það sé því málefnalegt og eðlilegt að þjónusta við eyðingu slíkra gagna sé hluti útboðsins. Jafnframt sé eðlilegt að hæfiskröfur endurspegli meginvettvang þjónustunnar en þjónusta við eyðingu trúnaðargagna sé aðeins lítill hluti hennar.

III

A

Að mati kærunefndar útboðsmála verður að líta svo á að í athugasemdum kæranda frá 24. júní 2026 hafi falist beiðni um endurupptöku á ákvörðun nefndarinnar frá 28. nóvember 2025, sbr. 24. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og 7. mgr. 108. gr. laga um opinber innkaup, nr. 120/2016. Kærunefnd útboðsmála hefur lagt til grundvallar að aðilum sé unnt að krefjast endurupptöku á bráðabirgðaákvörðunum nefndarinnar, sbr. t.d. ákvörðun nefndarinnar 10. maí 2024 í máli nr. 6/2024 og þær ákvarðanir sem þar er vísað til.

Samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga á aðili máls meðal annars rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný ef íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem hafa breyst verulega frá því að ákvörðun var tekin, sbr. 2. tölul. ákvæðisins.

Með ákvörðun nefndarinnar 28. nóvember 2025 var stöðvunarkröfu kæranda hafnað. Í forsendum ákvörðunarinnar var rakið að varnaraðili hefði hafnað öllum tilboðum og stæði því ekki til að gera samning á grundvelli hins kærða útboðs. Af því leiddi að hvorki væri til staðar innkaupaferli né væri fyrirhuguð samningsgerð sem gætu verið andlag kröfu um stöðvun.

Svo sem er vikið að hér að framan kærðu tveir aðilar ákvörðun varnaraðila um að hafna öllum tilboðum í hinu kærða útboði með kærum dagsettum 2. og 3. desember 2025, sbr. mál nr. 58/2025 og 59/2025. Í báðum kærum var þess meðal annars krafist að umrædd ákvörðun yrði felld úr gildi. Með úrskurðum nefndarinnar 16. júní 2025 í málum nr. 58/2025 og 59/2025 var ákvörðunin felld úr gildi.

Að virtu framangreindu er það mat nefndarinnar að þau atvik sem ákvörðun kærunefndar útboðsmála 28. nóvember 2025 byggðust á hafi breyst verulega frá því að ákvörðunin var tekin. Verður því að telja að skilyrði séu uppfyllt fyrir því að endurupptaka ákvörðunina og taka málið til meðferðar á ný með hliðsjón af breyttum atvikum.

B

Samkvæmt 1. mgr. 110. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup er kærunefnd útboðsmála, að kröfu kæranda, heimilt að stöðva innkaupaferli eða samningsgerð um stundarsakir þar til endanlega hefur verið skorið úr kæru, enda hafi verulegar líkur verið leiddar að broti gegn lögunum eða reglum settum samkvæmt þeim við tiltekin innkaup sem leitt getur til ógildingar ákvörðunar eða annarra athafna varnaraðila.

Á þessu stigi málsins verður að leggja til grundvallar að varnaraðila hafi ekki verið skylt að undanskilja þjónustu í tengslum við trúnaðargögn frá annarri þjónustu sem var boðin út í hinu kærða útboði. Í þessu samhengi er þess að gæta að kaupandi hefur töluvert svigrúm til að ákveða hvert skuli vera andlag innkaupa á verki, vöru eða þjónustu og verður ekki séð að ákvörðun varnaraðila, um að innifela umrædda þjónustu í útboðinu, hafi verið reist á ómálefnalegum ástæðum eða að öðru leyti brotið gegn meginreglum laga nr. 120/2016.

Kaupandi nýtur jafnframt töluverðs svigrúm varðandi hvaða skilyrði skuli gerð til hæfis bjóðanda og er í 69. gr. laga nr. 120/2016 mælt fyrir um að kaupanda sé heimilt að setja tiltekin skilyrði, m.a. varðandi tæknilega og faglega getu fyrirtækja. Ekki verður séð að varnaraðila hafi verið skylt á grundvelli 69. gr. eða annarra ákvæða laga nr. 120/2016 að setja tiltekin hæfisskilyrði fyrir þátttöku í hinu kærða útboði varðandi þjónustu í tengslum við trúnaðargögn.

Að endingu verður að gera ráð fyrir að framkvæmd þjónustunnar, þar á meðal sá hluti hennar sem lýtur að trúnaðargögnum, muni uppfylla þau skilyrði sem leiða af viðeigandi lögum og reglugerðum en í grein 1.5.1 í útboðsgögnum kom fram að bjóðandi væri ábyrgur fyrir því að unnið væri í samræmi við ákvæði gildandi laga og reglugerða. Ekki verður séð að varnaraðila hafi verið skylt að gera nánar grein fyrir atriðum þessu tengdu í útboðsgögnum, sbr. til hliðsjónar 47. gr. laga nr. 120/2016.

Samkvæmt framangreindu og að virtum fyrirliggjandi gögnum og málatilbúnaði aðila að öðru leyti þykir mega miða við, eins og málið liggur fyrir nú, að ekki hafi verið leiddar verulegar líkur að broti gegn lögum um opinber innkaup nr. 120/2016 eða reglum settum samkvæmt þeim sem geti leitt til þess að hið kærða útboð verði fellt úr gildi. Stöðvunarkröfu kæranda er því hafnað.

Ákvörðunarorð:

Ákvörðun kærunefndar útboðsmála í máli þessu, dags. 28. nóvember 2025, er endurupptekinn og málið tekið til meðferðar að nýju.

Hafnað er kröfu kæranda, Gagnaeyðingar ehf., um að innkaupaferli varnaraðila, Fjársýslu ríkisins, nr. 22203 auðkennt „FA Waste Service“, verði stöðvað um stundarsakir.

Reykjavík, 26. júní 2026.

Reimar Pétursson

Kristín Haraldsdóttir

Auður Finnbogadóttir