Mál nr. 32/2026. Ákvörðun kærunefndar útboðsmála.

Ákvörðun kærunefndar útboðsmála 7. júlí 2026
í máli nr. 32/2026:
Línuborun ehf.
gegn
Rarik ohf. og
VBT ehf.

Lykilorð
Sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar aflétt.

Útdráttur
Kærunefnd útboðsmála féllst á kröfu um að sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar yrði aflétt, sbr. 2. mgr. 107. gr. og 1. mgr. 110. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup.

Með kæru móttekinni hjá kærunefnd útboðsmála 29. maí 2026 kærði Línuborun ehf. (hér eftir „kærandi“) útboð Rarik ohf. (hér eftir „varnaraðili“) nr. 26003 „Strenglögn – Vatnshamrar að Ferjubakka – Vesturland“.

Kærandi krefst þess að kærunefnd útboðsmála stöðvi innkaupaferli varnaraðila í útboði nr. 26003 „Strenglögn – Vatnshamrar að Ferjubakka – Vesturland“ og hlutist til um að varnaraðila verði óheimilt að ganga til samninga við VBT ehf. þar til endanlegur úrskurður nefndarinnar liggur fyrir í málinu, sbr. 1. mgr. 110. gr. laga nr. 120/2016. Þess er einnig krafist að ákvörðun varnaraðila frá 20. maí 2026 um að velja tilboð VBT ehf. í útboði nr. 26003 verði felld úr gildi og varnaraðila gert að auglýsa það að nýju, sbr. 1. mgr. 111. gr. laga nr. 120/2016. Þá krefst kærandi þess að kærunefnd útboðsmála láti uppi álit sitt á skaðabótaskyldu varnaraðila gagnvart kæranda vegna þess tjóns sem ólögmæt framkvæmd innkaupanna hefur bakað kæranda, sbr. 2. mgr. 111. gr. og 1. mgr. 119. gr. laga nr. 120/2016. Loks krefst kæranda þess að varnaraðila verði gert að greiða honum málskostnað vegna reksturs málsins fyrir nefndinni, sbr. 3. mgr. 111. gr. laga nr. 120/2016.

Varnar- og hagsmunaaðilum var kynnt kæran og gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum. Athugasemdir bárust frá varnaraðila 15. júní 2026 en VBT ehf. hefur ekki látið málið til sín taka.

Varnaraðili krefst þess að þeim kröfuliðum kæru sem lúta að meintu ólögmæti útboðsskilmála verði vísað frá nefndinni. Til vara að sömu kröfuliðum verði hafnað. Þess er einnig krafist að kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar varnaraðila frá 20. maí 2026 verði hafnað og hin kærða ákvörðun staðfest. Jafnframt að sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar samkvæmt 2. mgr. 107. gr. laga nr. 120/2016 verði þegar í stað aflétt. Þá krefst varnaraðili þess að kröfu kæranda um álit kærunefndar útboðsmála á skaðabótaskyldu verði vísað frá. Loks krefst hann þess að kæranda verði gert að greiða varnaraðila málskostnað vegna reksturs málsins fyrir nefndinni.

Samkvæmt útboðslýsingu laut hið kærða útboð að gerð verksamnings um strenglögn frá Vatnshömrum að Hvítá og frá Ferjubakka að Hvítá.

Í grein 3.8 í útboðslýsingu kemur fram að til mats komi þau tilboð sem uppfylla allar skal kröfur og hæfiskröfur útboðsins. Eftirfarandi valmælikvarði verði lagður til grundvallar við val á samningsaðila: Verð 70% og niðurstöður úr frammistöðumati 30%.

Í grein 2.5.2 í útboðslýsingu er fjallað um frammistöðumat verktaka. Þar kemur meðal annars fram að ákveðið hafi verið að láta frammistöðumat verktaka gilda 30% á móti 70% verði í þeim plægingarverkum sem boðin verði út árið 2026. Frammistöðumatið er þar nánar útskýrt og hvernig mínusstig fyrir verk hafa áhrif á einkunn. Þá segir þar: „Hafi verktaki unnið fleiri en eitt plægingarverk fyrir verkkaupa á síðastu tveimur (2) verður miðað við stigagjöf úr því verkefni sem var með flest mínusstig. Stigagjöf verktaka úr frammistöðumati fyrir hvert og eitt verk gildir í 36 mánuði og verður nýtt til mats á hæfi við úthlutun verkefna á vegum verkkaupa.“

Tilboð voru opnuð 18. maí 2026. Tvö tilboð bárust, annars vegar frá kæranda og hins vegar frá VBT ehf. Tilboð hins fyrrnefnda hlaut 70 stig en tilboð VBT ehf. 90,4 stig. Varnaraðili tilkynnti um val á tilboði VBT ehf. 20. sama mánaðar. Fyrir liggur að kærandi hlaut 0 stig í frammistöðumati vegna eldra verks nr. 24025 („Flói“) en 70 stig fyrir verð.

Kærandi byggir að meginstefnu til á því að hæfisskilyrðum og valforsendum hafi verið blandað saman með ólögmætum hætti. Með því að gefa kæranda einkunn fyrir fyrri verk í stað þess að meta reynslu tiltekins starfsfólks sem boðið hafi verið fram og hafi veruleg áhrif á gæði framkvæmdarinnar, sbr. b-lið 3. mgr. 90. gr. reglugerðar nr. 340/2017, hafi varnaraðili beitt ólögmætri aðferðarfræði við val tilboða. Þá telur kærandi útfærslu varnaraðila á frammistöðumati fela í sér mismunun milli bjóðenda sem brjóti gegn jafnræðisreglu 40. gr. reglugerðar nr. 340/2017. Auk þess brjóti grein 2.5.2 í útboðsskilmálum gegn meðalhófsreglu 40. gr. reglugerðarinnar enda geri greinin ráð fyrir að miðað verði við verk sem verktaki fékk flest mínusstig fyrir sem og að stigagjöf verktaka úr frammistöðumati gildi í 36 mánuði.

Þá hafi verið brotið gegn gagnsæi og eldra frammistöðumati verið beitt með ólögmætum afturvirkum hætti. Varnaraðili hafi notast við mat á kæranda frá árinu 2024 í tengslum við útboð nr. 24024 („Flói“). Í þeim útboðsgögnum hafi ekki komið fram að stærðfræðilegt vægi matsþátta, skalanleg stigagjöf eða umrætt frammistöðumat myndi gilda sem afgerandi 30% valforsenda í síðari innkaupaferlum í 36 mánuði. Þvert á móti hafi verið kveðið á um það að frammistöðumat verktaka myndi gilda 30% á móti 70% í þeim plægingarverkum sem boðin yrðu árið 2025. Beiting matsins í útboði árið 2026 sé þannig utan yfirlýsts gildissviðs enda takmarkað við árið 2025. Kærandi byggir jafnframt á því að ýmsir gallar hafi verið á málsmeðferðinni, einkum að fullnægjandi mat hafi ekki farið fram áður en ákvörðun hafi verið tekin um val á tilboði enda hafi þau verið opnuð 18. maí 2026 og tilkynnt um ákvörðun tveimur dögum síðar. Þá hafi kærandi ekki notið andmælaréttar við gerð frammistöðumats hans sem lagt hafi verið til grundvallar. Varnaraðili hafi skráð einhliða neikvæð atvik sem að óbreyttu muni útiloka kæranda alfarið í 36 mánuði. Loks byggir kærandi á því að grein 4.13 í útboðsskilmálum, sem fjallar um takmörkun skaðabótaskyldu við vangildisbætur, fari í bága við 119. gr. laga nr. 120/2016.

Varnaraðili byggir á því að kærufrestur sé löngu liðinn vegna lögmætis útboðsskilmála, svo sem valforsendur útboðsins, vægi þeirra, skalanlega stigagjöf og tímaviðmið. Málsástæður þar að lútandi séu því of seint fram komnar og beri að vísa frá. Er í þessum efnum meðal annars vísað til þess að frammistöðumatið sem kærandi geri nú athugasemdir við hafi verið kynnt í apríl 2024 og hann haft vitneskju frá þeim tíma að það gæti haft áhrif á framtíðarverkefni. Kærandi hafi jafnframt tekið þátt í nokkrum útboðum í kjölfarið og gert formlegar athugasemdir við þetta kerfi á fyrirspurnartíma. Til viðbótar sé til þess að líta að útboðsgögn í fyrirliggjandi útboði hafi verið birt með nákvæmlega sömu skilmálum um frammistöðumat frá árunum 2024 og 2025 þann 14. apríl 2026. Kærufrestur hafi því í síðasta lagi byrjað að líða þá og kæran þurft að berast fyrir 4. maí sama ár. Telji nefndin kæruna að þessu leyti ekki of seint fram komna mótmælir varnaraðili því alfarið að valforsendur séu ólögmætar. Með lögum nr. 120/2016 og reglugerð nr. 340/2017 hafi skýrlega verið lögfest heimild til að meta reynslu og hæfi sem gæðatengda valforsendu en ekki einungis sem lágmarkshæfisskilyrði, sbr. 2. mgr. 29. gr. laga nr. 120/2016 og b. lið 3. mgr. 90. gr. reglugerðar nr. 340/2017.

Varnaraðili hafnar jafnframt málsástæðum kæranda sem lúta að broti á gagnsæi og beitingu afturvirkni. Engin afturvirkni hafi verið viðhöfð heldur hafi kerfið verið kynnt verktökum með skýrum hætti í apríl 2024, áður en verk sumarsins hafi hafst. Þegar skilmálar hafi verið útfærðir að fullu í öllum útboðs- og samningsskilmálum plægingarverkefna, sem boðin hafi verið út árið 2025, hafi fyrir fram kynntum reglum um framistöðumat verið beitt. Kærandi byggi að verulegu leyti á því að í tilteknum útboðsgögnum frá árinu 2024 hafi komið fram að frammistöðumatið yrði nýtt við útboð á árinu 2025. Sú tilvísun geti þó ekki haft þá þýðingu sem kærandi leggi í hana. Þegar hið kærða útboð hafi verið auglýst í apríl 2026 hafi legið fyrir ný og sjálfstæð útboðsgögn þar sem með skýrum hætti var kveðið á um að stigagjöf úr frammistöðumati gilti í 36 mánuði og yrði nýtt við mat á tilboðum. Kærandi hafi þannig tekið þátt í útboðinu með fullri vitneskju um þá skilmála og án þess að gera athugasemdir innan kærufrests. Þá telur varnaraðili málsástæðu kæranda um lögmæti greinar 4.13 í útboðsskilmálum einnig of seint fram komna.

Varnaraðili byggir jafnframt á því að frammistöðumatið byggi á fyrir fram skilgreindum og hlutlægum mælikvörðum sem birtir hafi verið öllum bjóðendum. Þá mótmælir varnaraðili því að kæranda hafi ekki verið gefinn kostur á að tjá sig um þau atvik sem lágu til grundvallar frammistöðumati hans. Af dagbókum eftirlitsmanns verði ráðið að kærandi hafi verið upplýstur um viðkomandi atvik en auk þess hafi frammistöðumat vegna verks nr. 24025 verið sent kæranda 13. janúar 2025. Hann hafi í kjölfarið gert athugasemdir við það. Þá hafnar varnaraðili málsástæðum kæranda um að frammistöðumatskerfi hans brjóti í bága við meðalhófs- og jafnræðisreglur. Loks hafnar hann málsástæðum kæranda um að fullnægjandi mat á hæfi kæranda hafi ekki farið fram. Í kjölfar opnun tilboða hafi farið fram hefðbundin yfirferð og samanburður á tilboðum í samræmi við reglugerð nr. 340/2017 og útboðsgögnum. Þegar ljóst hafi verið að tilboð VBT ehf. hafi verið hagkvæmast að teknu tilliti til verðs og frammistöðu hafi farið fram fullnægandi mat á hæfi þess fyrirtækis og sú athugun leitt í ljós að það uppfyllti allar þær kröfur um tæknilegt og fjárhagslegt hæfi sem gerðar hefðu verið í útboðsgögnum. Ákvörðun um val á tilboði hafi ekki verið tekin fyrr en að loknu því mati.

Í þessum hluta málsins verður tekin afstaða til fyrrgreindrar kröfu varnaraðila um að sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar verði aflétt en úrlausn málsins bíður að öðru leyti endanlegs úrskurðar.

Niðurstaða

Ekki er um það deilt að hið kærða útboð falli undir gildissvið reglugerðar nr. 340/2017 um innkaup aðila sem annast vatnsveitu, orkuveitu, flutninga og póstþjónustu. Kæra málsins barst innan lögboðins biðtíma samkvæmt 1. mgr. 95. gr. reglugerðarinnar og hafði því í för með sér sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar samkvæmt 1. mgr. 107. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup, sbr. 9. gr. laganna.

Í 1. mgr. 107. gr. laganna kemur fram að ef ákvörðun um val tilboðs er kærð innan lögboðins biðtíma sé gerð samnings óheimil þar til kærunefnd útboðsmála hefur endanlega leyst úr kærunni. Samkvæmt 2. mgr. getur kærunefnd, hvort heldur að kröfu varnaraðila eða að eigin frumkvæði, ákveðið að aflétta banni við samningsgerð, en við slíka ákvörðun gilda ákvæði 110. gr. eftir því sem við á. Í því felst að einungis á að viðhalda stöðvun hafi verulegar líkur verið leiddar að broti gegn lögum um opinber innkaup eða reglum settum samkvæmt þeim við tiltekin innkaup sem leitt getur til ógildingar ákvörðunar eða annarra athafna varnaraðila.

Meginefni kæru kæranda lýtur að ólögmæti greinar 2.5.2 í útboðsskilmálum, það er að frammistöðumat verktaka gildi sem valforsenda með 30% vægi. Kærandi gerir jafnframt athugasemdir við útfærslu frammistöðumatsins í skilmálanum og telur það brjóta í bága við jafnræðisreglu sem og meðalhófsreglu 40. gr. reglugerðar nr. 340/2017. Þá gerir hann einnig athugasemdir við það að grein 2.5.2 geri ráð fyrir því að notast sé við frammistöðumat úr útboði frá árinu 2024 og kveði á um að slíkt frammistöðumat skuli gilda í 36 mánuði og þar með í fyrirliggjandi útboði. Þá gerir kærandi einnig athugasemdir við grein 4.13 í útboðsskilmálum sem fjallar um fyrirvara um óvirkni samnings og bótaskyldu verkkaupa.

Í þessum efnum skal tekið fram að kærunefnd útboðsmála hefur talið að bjóðendur hafi skamman frest til þess að kynna sér útboðsgögn og þar til kærufrestur vegna útboðsgagna og skilmála þeirra byrjar að líða, sbr. 1. mgr. 106. gr. laga nr. 120/2016. Útboðsgögn í máli þessu voru birt 14. apríl 2026 en fyrirliggjandi kæra barst 29. maí sama ár. Málsástæður kæranda eru að þessu leyti því fram komnar utan kærufrests og koma þær ekki til álita við úrlausn málsins.

Svo sem áður er rakið byggir kærandi einnig á því að honum hafi ekki verið veittur andmælaréttur við mat varnaraðila á frammistöðu hans vegna eldra útboðsins nr. 24025. Samkvæmt upplýsingum frá varnaraðila var frammistöðumat þetta sent kæranda 13. janúar 2025. Verður því lagt til grundvallar að á þeim tíma hafi kærandi mátt vita af umræddu kæruefni, sbr. 1. mgr. 106. gr. laga nr. 120/2016. Kæran er því að þessu leyti einnig fram komin utan kærufrests.

Eftir stendur þá einkum málsástæða kæranda um að annmarki hafi verið á málsmeðferð varnaraðila þar sem að mat á hæfi hans hafi ekki farið fram áður en ákvörðun hafi verið tekin um val á tilboði. Á þá málsástæðu verður þó ekki fallist þar sem af 7. mgr. 77. gr. reglugerðar nr. 340/2017 leiðir ekki að framkvæma þurfi mat á öllum bjóðendum áður en ákvörðun er tekin um val tilboðs. Nægjanlegt er að meta hæfi þess bjóðanda sem hefur sett fram hagstæðasta tilboðið eftir þeim matsviðmiðum sem felast í útboðsskilmálum. Af því leiðir að þegar ljóst varð að tilboð VBT ehf. var hagkvæmast við útboðið var nægjanlegt að framkvæma mat á hæfi þess bjóðanda. Ástæðulaust var að framkvæma nánari skoðun á hæfi kæranda líkt og hann byggir á.

Að öðru leyti hefur kærandi engin viðhlítandi rök fært fyrir því að mat á tilboði VBT ehf. eða hæfi þess hafi verið rangt í einhverjum atriðum sem máli geta skipt.

Samkvæmt framangreindu og að virtum fyrirliggjandi gögnum og málatilbúnaði aðila að öðru leyti þykir mega miða við, eins og málið liggur fyrir nú, að ekki hafi verið leiddar verulegar líkur að broti gegn lögum um opinber innkaup nr. 120/2016 eða reglum settum samkvæmt þeim sem geti leitt til ógildingar ákvörðunar eða annarra athafna varnaraðila í hinu kærða útboði. Samkvæmt þessu verður að fallast á kröfu varnaraðila um að aflétta stöðvun samningsgerðar í útboðinu, sbr. 2. mgr. 107. gr., sbr. 1. mgr. 110. gr. laga nr. 120/2016.

Ákvörðunarorð

Aflétt er sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar í útboði varnaraðila, Rarik ohf., nr. 26003 auðkennt „Strenglögn – Vatnshamrar að Ferjubakka – Vesturland“.

Reykjavík, 7. júlí 2026

Reimar Pétursson

Kristín Haraldsdóttir

Auður Finnbogadóttir