Mál nr. 36/2026. Ákvörðun kærunefndar útboðsmála.

Ákvörðun kærunefndar útboðsmála 14. júlí 2026
í máli nr. 36/2026:
Dráttarbílar Vélaleiga ehf.
gegn
Garðabæ og
Gröfu og grjóti – Invit ehf.

Lykilorð
Sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar aflétt.

Útdráttur
Kærunefnd útboðsmála féllst á kröfu um að sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar yrði aflétt, sbr. 2. mgr. 107. gr. og 1. mgr. 110. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup. 

Með kæru móttekinni hjá kærunefnd útboðsmála 12. júní 2026 kærði Dráttarbílar Vélaleiga ehf. (hér eftir „kærandi“) ákvörðun Garðabæjar (hér eftir „varnaraðili“) um að meta tilboð kæranda ógilt í útboði nr. 25122 auðkennt „Arnarland – Gatnagerð og veitulagnir“ og ákvörðun bæjarráðs varnaraðila frá 9. júní 2026 um val á tilboði Gröfu og grjóts ehf. Jafnframt er kært athafnaleysi varnaraðila við að tilkynna um framangreindar ákvarðanir samkvæmt 85. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup.

Kærandi krefst þess að samningsgerð varnaraðila við Gröfu og grjót - Invit ehf. verði stöðvuð um stundarsakir þar til endanlegar hefur verið skorið úr kærunni. Þá krefst kærandi þess að felld verði úr gildi ákvörðun varnaraðila um að meta tilboð kæranda ógilt í útboðinu og ákvörðun varnaraðila um val á tilboði í hinu kærða útboði verði felld úr gildi. Til vara krefst kærandi þess að nefndin láti uppi álit sitt á skaðabótaskyldu varnaraðila gagnvart kæranda. Í öllum tilvikum krefst kærandi málskostnaðar úr hendi varnaraðila.

Varnar- og hagsmunaaðila var kynnt kæran 12. júní 2026 og gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum. Athugasemdir bárust 23. og 26. sama mánaðar.

Varnaraðili krefst þess að sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar verði aflétt á grundvelli 2. mgr. 107. gr. laga nr. 120/2016 og að málið hljóti flýtimeðferð hjá kærunefnd útboðsmála. Að öðru leyti er þess krafist að öllum kröfum kæranda verði hafnað.

Grafa og grjót – Invit ehf. krefst þess að kröfum kæranda verði annað hvort hafnað eða vísað frá. Þá er þess krafist að stöðvunarkröfu kæranda verið hafnað og/eða sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar aflétt.

Samkvæmt útboðslýsingu laut hið kærða útboð að gatna- og stígagerð, lagningu fráveitu-, neysluvatns-, hitaveitu-, rafveitu- og fjarskiptalagna auk landmótunar á Arnarlandi. Útboðið var auglýst 7. maí 2026 en 18. sama mánaðar voru birt uppfærð útboðsgögn. Í útboðskerfinu sjálfu voru birt skilaboð um uppfærslu útboðsgagna og kom þar fram að uppfærð útgáfa af útboðs- og verklýsingu (útgáfa A) fyrir verkið hefði verið sett inn í útboðskerfið. Vísað var til þess að helsta breytingin væri í kafla 0.1.3 um kröfur til bjóðenda. Þar hefðu hæfiskröfur verið rýmkaðar með ákveðnum hætti. Þá hefði kafli 1.0.8 um vinnusvæðamerkingar verið uppfærður, kafli 2.3 um tilboðsskrá um fjölda brunna einnig og kaflar 1.8.2 og 1.8.3 verið lagfærðir í tilboðsskrá. Í lok tilkynningarinnar kom fram að bjóðendur skyldu miða tilboð sín við uppfærð útboðsgögn. Í 2. kafla útboðs- og verklýsingar var gert ráð fyrir því að tilboðsbók bjóðenda samanstæði m.a. af tilboðsblaði, safnblaði og tilboðsskrá.

Í grein 0.4.1 í útboðsskilmálum kom m.a. fram að bjóðendur skyldu fylla út alla liði tilboðsskrár, sem væri hluti af útboðsgögnum og skila inn í rafrænt útboðskerfi. Litið væri á óútfyllta liði tilboðsskrár sem ákvörðun bjóðanda um að innifela kostnað við þá í öðrum liðum, sbr. grein 2.4.4 í ÍST 30:2012. Í grein 0.4.6 kom fram að ef margföldunar- og/eða samlagningarskekkjur fyndust í tilboðsskrá skyldi gera viðeigandi leiðréttingar á niðurstöðutölum tilboðs. Einingarverð væri bindandi fyrir bjóðendur. Í sömu grein sagði einnig að við yfirferð tilboða væri einingarverð bjóðenda sett inn í tilboðsskrá útboðsgagna. Hefði bjóðandi breytt magni, fellt niður línur eða bætt línum við tilboðsskrána kæmi það ekki fram við yfirferð, enda væri slíkt óheimilt. Verkkaupi áskildi sér engu að síður rétt til að líta á slík tilboð sem gild, enda giltu þá ákvæði greinar 0.4.1 um að óútfylltir liðir teldust innifaldir í öðrum liðum.

Kærandi skilaði tilboði sínu 22. maí 2026 og voru tilboð opnuð sama dag. Samkvæmt opnunarskýrslu bárust sjö tilboð og var tilboð kæranda lægst. Tilboð Gröfu og grjóts – Invit ehf. var fjórða lægst. Fjórir bjóðendur af sjö skiluðu tilboði á grundvelli upphaflegrar tilboðsskrár, þ. á m. kærandi. Töldust tilboð þeirra fjögurra því samkvæmt minnisblaði VSB verkfræðistofu 5. júní 2026, sem sá um gerð útboðsgagna og hafði umsjón með útboðinu, ekki samanburðarhæf og því ógild. Á fundi bæjarráðs varnaraðila 9. júní 2026 var samþykkt að taka tilboði Gröfu og grjóts – Invit ehf. Kæra barst frá kæranda, líkt og áður er rakið, 12. júní 2026 en tilkynnt var um val á tilboði Gröfu og grjóts – Invit ehf. 18. sama mánaðar.

Kærandi byggir á því að varnaraðili hafi ógilt tilboð hans á þeirri röngu forsendu að það væri ekki samanburðarhæft, án þess að gefa honum kost á að tjá sig og án þess að tilkynna honum það. Þess í stað hafi hærra tilboði verið tekið sem hafi auk þess verið yfir kostnaðaráætlun. Tilboð kæranda hafi verið sett fram með bindandi einingarverðum í öllum liðum verksins og verið samanburðarhæft. Kærandi hafi skilað tilboði á óbreyttri tilboðsskrá sem varnaraðili hafi sjálfur gefið út sem hluta útboðsgagna við auglýsingu útboðsins 7. maí 2026. Munur á þeirri tilboðskrá og uppfærðri að því er tilboðsfjárhæð varðar hafi falist í breyttum magntölum í liðum 1.4.2 og 1.8.2.1 og einum nýjum tilboðslið í lið 1.8.3.3. Aðrar breytingar hafi verið leiðréttingar á einingaheitum, númeraröð og orðalagi án áhrifa á magn eða verð. Engin einingarverð hafi breyst og engir liðir verið felldir brott. Samanburður tilboðs kæranda við önnur tilboð hafi því hvorki krafist mats né ágiskana af hálfu varnaraðila og einfalt að leiða fram rétta fjárhæð. Sé einingarverði í tilboði hans stillt upp í uppfærða tilboðsskrá lækki tilboð hans um rúmar 5.000.000 króna vegna liðar 1.4.2 og hátt í 15.000.000 króna vegna liðar 1.8.2. Nýi liðurinn í lið 1.8.3.3, 55 m af jarðstreng, teljist innifalinn í öðrum liðum samkvæmt grein 0.4.1 í útboðsgögnum en verðmæti hans sé á bilinu 100.000-150.000 krónur. Munur á tilboði kæranda og því sem tekið hafi verið sé raunar meiri sé miðað við uppfærða skrá. Þá hafi útboðsgögn ekki haft að geyma nein fyrirmæli um að tilboð sett fram á eldri útgáfu tilboðsskrár teldust ógilt eða að þeim yrði vísað frá.

Ógilding tilboðs kæranda hafi auk þess brotið gegn meðalhófsreglu. Í grein 0.4.6 útboðsgagna sé gert ráð fyrir að niðurstöðutölur tilboðs geti tekið breytingum við yfirferð án þess að gildi þess raskist. Einingarverð sé bindandi og það því kjarni tilboðsins. Unnt hefði verið, án atbeina kæranda og mats varnaraðila, að setja einingarverð kæranda inn í uppfærða tilboðsskrá með magntölum frá varnaraðila í samræmi við grein 0.4.6. Hefði varnaraðili engu að síður talið þörf á aðkomu kæranda hefði slíkt verið heimilt í samræmi við 5. mgr. 66. gr. laga nr. 120/2016. Loks byggir kærandi á því að óskýrleiki útboðsgagna sé á áhættu varnaraðila og brotið hafi verið gegn tilkynningarskyldu 85. gr. laga nr. 120/2016 enda kæranda hvorki verið tilkynnt um þá ákvörðun að meta tilboð hans ógilt né um val tilboðs. Kærandi hafi sjálfur þurft að afla sér þessara upplýsinga eftir birtingu fundargerðar bæjarráðs varnaraðila. Val á tilboði hafi jafnframt farið í bága við 66. og 79. gr. laga nr. 120/2016 sem og grein 0.4.6 í útboðsgögnum og 1. gr. laga nr. 120/2016.

Varnaraðili byggir á því að ekki hafi verið leiddar verulegar líkur á broti gegn lögum nr. 120/2016 eða reglum settum samkvæmt þeim sem leitt geti til ógildingar ákvörðunar eða annarra athafna varnaraðila. Framkvæmd útboðsins og mat varnaraðila á tilboði kæranda hafi verið í samræmi við lög og framkvæmd kærunefndar útboðsmála, sbr. m.a. úrskurðir nefndarinnar í málum nr. 2/2020, 22/2025 og 48/2025. Óumdeilt sé að kærandi skilaði ekki tilboði sínu á þeirri tilboðsskrá sem gert hafi verið ráð fyrir í útboðsgögnum. Sú tilboðsskrá sem kærandi hafi skilað hafi ekki endurspeglað þær leiðréttingar og breytingar sem gerðar höfðu verið í útboðsferlinu og tilkynntar þátttakendum. Af þessu hafi leitt að tilboð kæranda hafi ekki verið sett fram í samræmi við kröfur útboðsgagna og það því ekki samanburðarhæft við önnur gild tilboð, sbr. 48. gr. laga nr. 120/2016. Sú ákvörðun að telja tilboð kæranda ógilt vegna þessa annmarka hafi því verið rétt.

Varnaraðili vísar til þess að í útboðsgögnum hafi verið lögð rík áhersla á að bjóðendur myndu skila inn umbeðnum gögnum með tilboðum sínum. Ef þeir gerðu það ekki gæti tilboði þeirra verið vísað frá, sbr. grein 0.1.2 í útboðsskilmálum. Einnig hafi komið fram í útboðsgögnum að fyrirspurnir og svör, ásamt hugsanlegum breytingum, yrðu hluti af útboðsgögnum, og að verkkaupi áskildi sér rétt til að gefa út viðauka ef það teldist nauðsynlegt, sem yrðu þá settir inn í hið rafræna útboðskerfi, sbr. grein 0.3.2. Í sama ákvæði hafi sérstaklega verið áréttað að bjóðendur bæru sjálfir ábyrgð á að fylgjast með fyrirspurnum og svörum og/eða breytingum á útboðsgögnum á rafræna útboðssvæðinu. Meðal þess sem varnaraðili vísar til er að tilboð kæranda hafi ekki miðast við réttar magntölur og ranglega fullyrt í kæru að það hafi haft að geyma bindandi einingarverð í öllum liðum verksins. Tilboð kæranda hefði ekki verið samanburðarhæft og því ógilt. Hefði tilboð hans verið tekið til greina hefði verið brotið gegn jafnræði bjóðenda og hið sama ætti við hefði kærandi „leitt fram rétta fjárhæð“ á tilboði kæranda líkt og borið hafi verið við í kæru. Engin skylda hafi hvílt á varnaraðila að gera slíkt eða meta nánar undir þessum kringumstæðum hvað fælist í tilboði kæranda. Slíkt hafi raunar verið óheimilt.

Því er þannig mótmælt af hálfu varnaraðila að fært hafi verið, þrátt fyrir umræddan annmarka, að bera tilboð kæranda á hlutlægum grundvelli saman við gild tilboð þannig að gætt væri jafnræðis- og gagnsæissjónarmiða. Í slíkri æfingu hefði ávallt falist ákveðið huglægt mat og að nokkru ágiskanir um hvað fælist í tilboði kærenda vegna þess fráviks sem um ræddi og kærandi bar ábyrgð á. Þannig hefði varnaraðili þurft að gefa sér að í tilboði kæranda væri, þrátt fyrir ranga tilboðsskrá, tekið tillit til breyttra magntalna og tilboðsliða, og að breytingar á einingaheitum, númerum og orðalagi hefðu ekki áhrif á tilboð kæranda. Þá fellst varnaraðili ekki á að honum hafi verið heimilt að fara fram á gagnvart kæranda eða öðrum bjóðendum að þeir myndu leggja fram, skýra eða fullgera upplýsingar eða gögn eftir tilboðsfrest vegna þess annmarka sem um ræðir. Slíkt hefði falið í sér breytingar á grundvallarþáttum tilboðs, verið líklegt til þess að raska samkeppni og ýta undir mismunun. Loks er því mótmælt að kynning þeirra breytinga sem hafi verið gerðar hafi verið ófullnægjandi.

Grafa og grjót – Invit ehf. mótmælir málatilbúnaði kæranda og telur að tilboði hans hafi réttilega verið hafnað enda hafi hann skilað rangri tilboðsskrá. Grafa og grjót – Invit ehf. vísar meðal annars til þess að tilboð félagsins hafi verið lægst og ákvörðun um að velja tilboð hans því lögmæt og í samræmi við lög nr. 120/2016 og fyrirmæli útboðsgagna. Þá vísar hann einnig til þess að bjóðendur beri ábyrgð á tilboðum sínum og að þeim sé skilað í samræmi við kröfur útboðsgagna. Ekkert sé óljóst við þær breytingar sem hafi verið gerðar á útboðsgögnum og annmarka á tilboði kæranda megi rekja til þess að hann hafi ekki kynnt sér þær nægilega vel. Tilgangur tilboðskrár sé að tryggja samanburðarhæfni tilboða. Lagt hafi verið til grundvallar að tilboð séu ógild ef réttri tilboðsskrá er ekki skilað, sbr. úrskurð kærunefndar útboðsmála í máli nr. 2/2020. Þá hafi varnaraðila verið með öllu óheimilt að heimila kæranda að leggja fram uppfærða tilboðsskrá í útboðinu á grundvelli 5. mgr. 66. gr. laga nr. 120/2016.

Í þessum hluta málsins verður tekin afstaða til fyrrgreindra krafna um að sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar verði aflétt en úrlausn málsins bíður að öðru leyti endanlegs úrskurðar.

Ákvörðun í máli þessu er tekin samhliða ákvörðun í máli nr. 39/2026 sem varðar sama útboð.

Niðurstaða

Kæra málsins hafði í för með sér sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar samkvæmt 1. mgr. 107. gr. laga nr. 120/2016. Í 1. mgr. 107. gr. laganna kemur fram að ef ákvörðun um val tilboðs er kærð innan lögboðins biðtíma samkvæmt 86. gr. laganna sé gerð samnings óheimil þar til kærunefnd útboðsmála hefur endanlega leyst úr kærunni. Samkvæmt 2. mgr. sömu greinar getur kærunefnd, hvort heldur að kröfu varnaraðila eða að eigin frumkvæði, ákveðið að aflétta banni við samningsgerð, en við slíka ákvörðun gilda ákvæði 110. gr. laganna eftir því sem við á. Í því felst að einungis á að viðhalda stöðvun hafi verulegar líkur verið leiddar að broti gegn lögum um opinber innkaup eða reglum settum samkvæmt þeim við tiltekin innkaup sem leitt getur til ógildingar ákvörðunar eða annarra athafna varnaraðila.

Það er meginregla við framkvæmd útboða að tilboðum sé skilað með samræmdum hætti þannig að þau séu samanburðarhæf, sbr. til hliðsjónar 48. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup. Í samræmi við þetta kom, eins og áður greinir, fram í grein 0.4.1 í útboðsgögnum að bjóðendur skyldu fylla út alla liði tilboðsskrár, sem væri hluti af útboðsgögnum og skila inn í rafrænt útboðsferli. Þá kom jafnframt fram að litið yrði á óútfyllta liði tilboðskrár sem ákvörðun bjóðanda um að innifela kostnað við þá í öðrum liðum. Fyndust margföldunar- og/eða samlagningarskekkjur í tilboðsskrá skyldi gera viðeigandi leiðréttingar á niðurstöðutölum tilboðs. Einingarverð væri bindandi fyrir bjóðendur, sbr. grein 0.4.6. Af sömu grein verður jafnframt ráðið að óheimilt hafi verið að breyta magni, fella niður línur eða bæta línum við tilboðsskrá. Í slíkum tilvikum áskildi verkkaupi sér engu að síður rétt til að líta á slík tilboð sem gild enda giltu þá ákvæði greinar 0.4.1 um að óútfylltir liðir teldust innifaldir í öðrum liðum.

Svo sem áður greinir lutu uppfærðir útboðsskilmálar m.a. að lagfæringum í tilboðsskrá í kafla 1.8.3. Sú breyting var gerð á kafla 1.8.3.3 að liðnum „Jarðstrengir lágspenna 4x25 A1 55 m“ var bætt við tilboðsskrána. Þá var þar einnig að finna aðrar magntölur viðvíkjandi holræsabrunnum í grein 1.4.2 og einangruðum stálrörum í grein 1.8.2.1.

Óumdeilt er að kærandi skilaði ekki uppfærðri tilboðsskrá með tilboði sínu og vantaði þar af leiðandi hinn nýja lið í tilboð hans og upplýsingar um verð hans. Þá voru magntölur í tilboðsskrá hans ekki í samræmi við þá tilboðsskrá sem skila bar inn með tilboði. Kærandi byggir á því að unnt hafi verið að fara með grein 1.8.3.3 í tilboðsskrá hans í samræmi við grein 0.4.1 og líta þannig á að hann teldist innifalinn í öðrum liðum. Þá byggir hann einnig á því að varnaraðili hafi getað miðað við einingarverð hans í öðrum liðum og leitt þannig fram rétta fjárhæð á tilboði kæranda. Varnaraðili telur á hinn bóginn enga skyldu hafa hvílt á honum að gera slíkt og meta nánar undir þessum kringumstæðum hvað fælist í tilboði kæranda.

Kærunefnd útboðsmála telur ekki unnt að fallast á málatilbúnað kæranda að þessu leyti og telur tilboð hans að því er varðar grein 1.8.3.3 óljóst. Ekki varð af því ráðið hvort tilboðið næði til umrædds liðar sem og hvaða verð væri þá boðið. Þá telur nefndin lagfæringar á tilboðsskrá kæranda með þeim hætti sem hann leggur til ekki rúmast innan þeirra leiðréttinga sem gert er ráð fyrir í grein 0.4.6. Í þeim efnum er til þess að líta að greinin gerir ráð fyrir að margföldunar og/eða samlagningarskekkjur séu leiðréttar. Í tilboði kæranda var á hinn bóginn ekki að finna slíkar skekkjur heldur miðuðust tölur í tilboði hans við annað magn en gert var ráð fyrir og útreikningar hans í samræmi við það.

Við framangreindar aðstæður verður ekki talið að varnaraðila hafi verið skylt að leita nánari skýringa á efni tilboðsins samkvæmt 5. mgr. 66. gr. laga nr. 120/2016. Þá verður ekki heldur séð að taka hefði átt tilboði kæranda óbreyttu með vísan til greinar 0.4.1 í útboðsgögnum enda ekki unnt að líta svo á að um óútfylltan lið í grein 1.8.3.3 hafi verið að ræða. Að sama skapi var varnaraðila ekki skylt að líta á tilboðið sem gilt með vísan til þeirrar heimildar sem greinir í grein 0.4.6 í útboðsgögnum. Verður því að miða við að tilboð kæranda hafi ekki verið samanburðarhæft við önnur tilboð, sbr. 48. gr. laga nr. 120/2016.

Að framangreindu gættu, fyrirliggjandi gögnum og málatilbúnaði aðila að öðru leyti þykir mega miða við, eins og mál þetta liggur fyrir nú, að ekki hafi verið leiddar verulegar líkur að broti gegn lögum nr. 120/2016 sem leitt geti til ógildingar ákvörðunar eða annarra athafna varnaraðila. Verður því fallist á kröfu varnaraðila um að aflétta stöðvun samningsgerðar í hinu kærða útboði, sbr. 2. mgr. 107. gr., sbr. 1. mgr. 110. gr. laga nr. 120/2016.

Ákvörðunarorð

Aflétt er sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar í útboði varnaraðila, Garðabæjar, nr. 25122 auðkennt „Arnarland – Gatnagerð og veitulagnir“.

Reykjavík, 14. júlí 2026

Reimar Pétursson

Kristín Haraldsdóttir

Auður Finnbogadóttir