Nr. 834/2024 Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

 

Hinn 28. ágúst 2024 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 834/2024

í stjórnsýslumáli nr. KNU24030131

 

Kæra [...]

á ákvörðun

lögreglustjórans á Suðurnesjum

 

I.          Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Hinn 21. mars 2024 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari Kósovó (hér eftir kærandi), ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum, dags. 20. mars 2024, um frávísun frá Íslandi.

Kærandi krefst þess að ákvarðanir lögreglustjórans á Suðurnesjum, þess efnis að neita honum um inngöngu inn í landið og vísa honum frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016, auk þess að ákvarða honum tilkynningarskyldu á Keflavíkurflugvelli á grundvelli 1. mgr. 114. gr. sömu laga, verði felldar úr gildi.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 og barst kæran fyrir lok kærufrests.

Lagagrundvöllur

Í máli þessu koma einkum til skoðunar ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016 ásamt síðari breytingum, reglugerð um útlendinga nr. 540/2017 ásamt síðari breytingum, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, ákvæði laga um landamæri nr. 136/2022, reglugerð um för yfir landamæri nr. 866/2017, reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins 2016/399 um för yfir landamæri (Schengen-landamærareglurnar), stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, sbr. lög nr. 33/1944, mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, auk annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.

II.         Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi kom til Íslands með flugi frá Vínarborg, Austurríki, 20. mars 2024. Með ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum, dags. 20. mars 2024, var kæranda vísað frá landinu.

Í hinni kærðu ákvörðun kemur fram að kæranda hafi verið frávísað frá Íslandi á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga. Ákvörðuninni fylgdu viðbótarathugasemdir, þar sem fram kom að kærandi hefði ekki sýnt fram á tilgang dvalar. Í athugasemdum lögreglu, dags. 2. apríl 2024, kemur fram að lögregla hafi haft afskipti af kæranda við komu hans til landsins 20. mars 2024. Við skoðun á vegabréfi kæranda kom í ljós að honum hafði verið frávísað við komu til Ítalíu 8. mars 2024 vegna tilgangs dvalar og ónógs fjármagns. Sama dag átti kærandi bókaðan farmiða til Íslands og taldi lögregla allar líkur á því að kærandi hafi ætlað sér að ferðast til Íslands í gegnum Ítalíu. Við komu til landsins 20. mars 2024 þótti lögreglu háttsemi og svör kæranda við afskiptum lögreglu einkennileg og var hann tekinn til frekari skoðunar. Aðspurður um tilgang fyrirhugaðrar dvalar þagði kærandi í fyrstu en óskaði síðan eftir að skoða farsíma sinn. Að því búnu sýndi kærandi lögreglu samtal úr samskiptaforriti þar sem annar aðili hafði greint frá tilgangi komu kæranda. Samskiptin voru á albönsku og þýddi viðkomandi lögreglufulltrúi þau í rauntíma með þýðingarforriti. Í samskiptunum komu fram fyrirmæli varðandi þær aðstæður að kærandi yrði spurður um tilgang komu hans til Íslands og var því beint til kæranda að segjast ætla að skoða hvali auk nokkurra ferðamannastaða en að sögn lögreglu gat kærandi ekki bent á umrædda staði á korti. Þá hafi kærandi verið margsaga um fyrirhugaðar samgöngur hans hér á landi. Að sögn lögreglu hafi kærandi síðan eytt umræddum samskiptum. Að mati lögreglu beri gögn málsins með sér að tilgangur komu kæranda til landsins væri ósannfærandi og hefði kærandi með framferði sínu í reynd neitað að svara fyrirspurnum lögreglu um tilgang komu hans til landsins. Var því ákvörðun tekin um frávísun kæranda á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga.

Kærandi kærði ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum til kærunefndar útlendingamála 21. mars 2024. Í samræmi við 3. mgr. 13. gr. laga um útlendinga og 1. mgr. 42. gr. reglugerðar um útlendinga var kæranda skipaður talsmaður með bréfi Útlendingastofnunar, dags. 8. apríl 2024. Talsmaður kæranda lagði fram greinargerð og frekari fylgigögn vegna málsins 5. apríl 2024.

III.       Málsástæður og rök kæranda

Í röksemdum kæranda er greint frá því að hann sé ríkisborgari Kósovó og að hann hafi komið til landsins sem ferðamaður 20. mars 2024 frá Vínarborg. Hann kveðst hafa átt bókaðan farmiða að nýju til heimaríkis, bókaða gistingu hérlendis, og verið með ákveðin ferðaplön. Þar að auki hafi hann haft næga fjármuni til framfærslu. Eftir að hafa verið færður í biðrými lögreglu á Keflavíkurflugvelli hafi kærandi óskað eftir aðstoð lögmanns og hafi honum verið bent á að það væri heimilt. Honum yrði þó ekki tilnefndur lögmaður og þá kveður kærandi engan túlk hafa verið kallaðan til. Honum hafi síðan verið birt ákvörðun um frávísun á ensku og kveðst kærandi hafa framvísað fylgigögnum um tilgang ferðar sinnar gagnvart lögreglu.

Kærandi vísar til þess að ríkisborgarar Kósovó hafi frá 1. janúar 2024 notið áritunarfrelsis inn á Schengen-svæðið og megi dvelja þar í allt að 90 daga á hverju 180 daga tímabili. Þar að auki telur kærandi að réttur til mannhelgi og frelsis hafi verið skertur, sbr. 5. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og 67. gr. stjórnarskrárinnar. Hann telur að undanþágur frá framangreindum ákvæðum þurfi að vera skýrar og telur frjálslega beitingu lögreglu á ákvæðum 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, þar sem 10. gr. stjórnsýslulaga sé virt að vettugi, óboðlega stjórnsýslu. Kærandi vísar til þess að ákveðið verklag hafi skapast hjá embætti lögreglustjórans á Suðurnesjum, þar sem farið sé fram með offorsi og án fullnægjandi rannsóknar, sem endi með íþyngjandi ákvörðunum gagnvart ferðamönnum. Kærandi telur að hann hafi ekkert unnið sér til sakar, annað en eiga uppruna að rekja til Balkanskagans, sem brjóti í bága við 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar.

Loks vísar kærandi til jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga og úrskurðar kærunefndar nr. 585/2023, dags. 18. október 2023 en hann telur málsatvik málanna áþekk og telur kærunefnd að vissu leyti bundna af fyrri úrskurðum sínum.

IV.       Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Kærandi er ríkisborgari Kósovó. Hann þarf ekki vegabréfsáritun til landgöngu, sbr. viðauka 9 við reglugerð um vegabréfsáritanir nr. 795/2022 og má dvelja hér á landi í 90 daga á hverju 180 daga tímabili.

Ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum um frávísun kæranda byggir á c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, sbr. reglugerð um för yfir landamæri nr. 866/2017. Í c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga kemur fram að heimilt sé að vísa útlendingi frá landi við komu til landsins eða allt að sjö sólarhringum frá komu þegar hann hefur ekki tilskilið leyfi til dvalar eða vinnu eða getur ekki leitt líkur að þeim tilgangi sem gefinn er upp fyrir dvölinni. Í greinargerð með frumvarpi því sem varð að gildandi lögum um útlendinga segir m.a. að ákvæði c-liðar mæli fyrir um að heimilt sé að vísa útlendingi frá landi ef hann geti ekki leitt líkur að þeim tilgangi sem gefinn sé upp fyrir dvölinni. Sé ákvæðið efnislega samhljóða c-lið 1. mgr. 5. gr. reglugerðar (EB) nr. 562/2006 um för fólks yfir landamæri (Schengen-landamærareglurnar). Þá er í greinargerðinni vísað til 5. gr. reglugerðar um för yfir landamæri nr. 866/2017. Samkvæmt 1. mgr. 106. gr. a. laga um útlendinga tekur lögreglustjóri ákvörðun um frávísun við komu til landsins samkvæmt a-j-liðum 1. mgr. 106. gr. laganna. Útlendingastofnun tekur ákvörðun um frávísun eftir komu til landsins og aðrar ákvarðanir samkvæmt XII. kafla laganna.

Með reglugerð nr. 866/2017 um för yfir landamæri voru innleidd ákvæði reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 2016/399 um setningu sambandsreglna um för fólks yfir landamæri (e. Schengen Borders Code) og tók reglugerðin við af áðurnefndri reglugerð nr. 562/2006. Í 5. gr. reglugerðar nr. 866/2017 er mælt fyrir um skilyrði fyrir komu útlendinga til landsins sem hvorki eru EES- né EFTA-borgarar. Kemur þar fram að útlendingur sem hvorki er EES- né EFTA-borgari, sem hyggst dvelja á Schengen-svæðinu, þ.m.t. Íslandi, í allt að 90 daga á 180 daga tímabili verði, auk þeirra skilyrða sem koma fram í 106. gr. laga um útlendinga, að uppfylla þau skilyrði sem fram koma í a-e-liðum ákvæðisins. Eru skilyrðin eftirfarandi: Að framvísa gildum, lögmætum og ófölsuðum ferðaskilríkjum eða öðru kennivottorði sem heimilar honum för yfir landamæri, sbr. viðauka 3. Ferðaskilríki skal vera gefið út á sl. 10 árum til þess að það teljist gilt og gildistími ferðaskilríkis vera í a.m.k. þrjá mánuði umfram brottfarardag, sbr. a-lið. Hafa gilda vegabréfsáritun sé hann ekki undanþeginn áritunarskyldu, nema hann hafi gilt dvalarleyfi eða gilda vegabréfsáritun til langs tíma, sbr. viðeigandi viðauka í reglugerð um vegabréfsáritanir, sbr. b-lið. Má ekki vera skráður í Schengen-upplýsingakerfið í þeim tilgangi að meina honum komu til landsins, sbr. c-lið. Má ekki vera talinn ógna þjóðaröryggi, allsherjarreglu, almannaheilsu eða alþjóðasamskiptum ríkisins eða annars Schengen-ríkis, sbr. d-lið. Loks þarf viðkomandi að geta fært rök fyrir tilgangi og skilyrðum fyrirhugaðrar dvalar, og hafa nægt fé sér til framfærslu, á meðan dvöl stendur og vegna ferðar til upprunalands eða gegnumferðar til þriðja lands, eða vera í aðstöðu til að útvega sér slíkt fé á lögmætan hátt, sbr. e-lið.

Til sönnunar á að framangreindum skilyrðum 5. gr. reglugerðarinnar fyrir komu sé fullnægt sé landamæraverði m.a. heimilt að krefja útlending samkvæmt 1. mgr. um eftirfarandi gögn vegna ferðalaga af persónulegum ástæðum: Gögn sem sýna fram á tryggt húsnæði, t.d. boðsbréf frá gestgjafa eða önnur gögn sem sýna fram á hvar viðkomandi hyggst búa, gögn sem staðfesta ferðaáætlun, staðfesting bókunar á skipulagðri ferð eða önnur gögn sem varpa ljósi á fyrirhugaða ferðaáætlun og gögn varðandi heimferð, s.s. farmiða.

Við mat á því hvort skilyrðum c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga sé fullnægt er líkt og áður greinir unnt að líta til 5. gr. reglugerðar um för yfir landamæri, með síðari breytingum, en ákvæðið mælir fyrir um ákveðin hlutlæg skilyrði sem lögreglu er heimilt að krefja þriðja ríkis borgara um á landamærunum. Við það mat felst m.a. að taka afstöðu til þess hvort viðkomandi geti fært rök fyrir tilgangi og skilyrðum fyrirhugaðrar dvalar.

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum í málinu átti kærandi bókaða gistingu frá 20. til 24. mars 2024 auk þess sem hann átti bókaðan farmiða til heimaríkis 24. mars 2024. Í hinni kærðu ákvörðun og fylgigögnum þeirra vísar lögregla til þess að kærandi hafi ekki getað greint frá stöðum sem hann ætlaði sér að skoða eða heimsækja og studdist við samskipti á samfélagsmiðli til þess að svara fyrirspurnum lögreglu. Umrædd samskipti og tilsvör kæranda gagnvart lögreglu voru misvísandi en í samræmi við framangreint bar kæranda að gefa lögreglu skýr svör um ferðaáætlun sína. Þá hefur kærandi ekki lagt fram gögn sem sýna fram á samgöngur innanlands, svo sem skipulagðar ferðir eða leigu á bílaleigubifreið. Samkvæmt framangreindu er það niðurstaða kærunefndar að rannsókn og mat lögreglu á tilgangi dvalar kæranda hafi verið forsvaranlegt. Við afskipti lögreglu á Keflavíkurflugvelli hafi kærandi ekki fært rök fyrir tilgangi fyrirhugaðrar dvalar sinnar og er ekkert í málatilbúnaði hans á kærustigi sem hrindir því. Að teknu tilliti til athugasemda kæranda um að túlkur hafi ekki verið kallaður til, sbr. til hliðsjónar 1. mgr. 11. gr. laga um útlendinga, verður ekki annað ráðið af hinni kærðu ákvörðun en að túlkað hafi verið fyrir kæranda með aðstoð túlkaþjónustunnar Language Line.

Að öllu framangreindu virtu er hin kærða ákvörðun um frávísun kæranda á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga staðfest.

Tilkynningarskylda hjá lögreglu

Í málatilbúnaði kæranda er gerð krafa þess efnis að felld verði úr gildi ákvörðun lögreglu um að gera kæranda að sæta tilkynningarskyldu á grundvelli 1. mgr. 114. gr. laga um útlendinga. Ákvæðið mælir fyrir um heimild til þess að skylda útlending til að sinna reglulegri tilkynningarskyldu um veru sína hér á landi eða að dveljast á ákveðnum stað. Ákvæði g-liðar tilgreinir að ráðstöfunin sé gerð þegar útlendingur uppfyllir ekki skilyrði fyrir komu til landsins eða vafi leikur á því hvort útlendingur uppfylli skilyrði fyrir komu til landsins. Ráðstöfunin sem birt var fyrir kæranda vísaði einnig til 3. mgr. 114. gr. laga um útlendinga en ákvæðið mælir fyrir um rétt útlendings til að fá skorið úr því fyrir dómstólum hvort skilyrði fyrir ákvörðun skv. 1. mgr. séu til staðar og hvort grundvöllur sé fyrir að framfylgja ákvörðuninni. Um slíka meðferð máls vísast til XV. kafla laga um meðferð sakamála. Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða kærunefndar að endurskoðun á ákvörðunum lögreglu sem teknar eru á grundvelli 114. gr. laga um útlendinga sé á höndum dómstóla en ekki kærunefndar útlendingamála. Verður þeim hluta málsins því vísað frá kærunefnd.

Athugasemdir við störf lögreglu

Hin kærða ákvörðun var um réttindi og skyldur kæranda í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Í hinni kærðu ákvörðun kemur fram að kæranda væri vísað frá landinu á þeim lagagrundvelli sem hér hefur verið fjallað um að framan. Að öðru leyti kom ekki fram í ákvörðuninni hvaða atvik er vörðuðu kæranda hefðu leitt til þeirrar niðurstöðu eða þau meginsjónarmið sem voru ráðandi við töku ákvörðunarinnar. Verður því að líta svo á að hin kærða ákvörðun hafi ekki verið rökstudd í skilningi 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þrátt fyrir þetta var kæranda ekki leiðbeint um heimild sína samkvæmt 21. gr. stjórnsýslulaga til að fá slíkan rökstuðning. Að þessu leyti var hin kærða ákvörðun ekki í samræmi við 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga þar sem mælt er fyrir um leiðbeiningar sem veita skal aðila máls þegar birt er ákvörðun án rökstuðnings.

Lögreglustjórinn á Suðurnesjum tók hina kærða ákvörðun 20. mars 2024 en hún var kærð til kærunefndar útlendingamála degi síðar, 21. mars 2024. Kærunefnd óskaði eftir afhendingu gagna málsins af hálfu lögreglustjórans á Suðurnesjum með tölvubréfi, dags. 22. mars 2024 og lét lögregla nefndinni gögn málsins í té 2. apríl 2024. Gagnasending lögreglu innihélt skjal, sem nefnt var frumskýrsla, en skýrslugerðin er dagsett 29. mars 2024.

Samkvæmt 1. mgr. 27. gr. upplýsingalaga nr. 40/2012 ber stjórnvöldum, við meðferð stjórnsýslumála, að skrá upplýsingar um málsatvik sem veittar eru munnlega eða viðkomandi fær vitneskju um með öðrum hætti ef þær hafa þýðingu fyrir úrlausn máls og er ekki að finna í öðrum gögnum þess. Sama á við um helstu ákvarðanir um meðferð máls og helstu forsendur ákvarðana, enda komi þær ekki fram í öðrum gögnum málsins. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til upplýsingalaga kemur fram að skráning upplýsinga í samræmi við umrætt lagaákvæði skuli gera eins fljótt og unnt er svo skráning upplýsinganna verði bæði nákvæm og rétt. Þá er haft í huga að oft er ekki fyrirséð á þeim tíma sem upplýsingar koma fram hvort þær hafi þýðingu fyrir málið sem ætti að leiða til þess að meira sé skráð en minna, þó ekki svo langt að það standi nauðsynlegri skilvirkni stjórnsýslunnar fyrir þrifum.

Framangreind skráningarskylda á við án tillits til þess hvort mál hefur sætt kæru til æðra stjórnvalds. Þrátt fyrir þetta verður ekki annað ráðið af gögnum málsins en að farist hafi fyrir að skrá formlega niður þau atvik sem lágu til grundvallar hinni kærðu ákvörðun og að það hafi ekki verið gert fyrr en um viku eftir að ákvörðunin var tekin. Verður því ekki annað séð en að við meðferð lögreglu í máli kæranda hafi skráningarskylda 1. mgr. 27. gr. upplýsingalaga verið vanrækt, enda upplýsingarnar ekki skráðar eins fljótt og unnt var. Kærunefnd beinir því til lögreglu að gæta að framangreindu við meðferð mála um frávísun.

 

Úrskurðarorð

Ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum er staðfest.

The decision of the Police Commissioner of Suðurnes District is affirmed.

 

Valgerður María Sigurðardóttir

 

 

 

Gunnar Páll Baldvinsson                                                                                             Sandra Hlíf Ocares