Úrskurður nr. 1140/2024

Hinn 18. desember 2024 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 1140/2024

í stjórnsýslumáli nr. KNU24060094

Kæra [...]

á ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Hinn 13. júní 2024 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari Albaníu (hér eftir kærandi), ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum, dags. 29. maí 2024, um frávísun frá Íslandi.

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 og barst kæran fyrir lok kærufrests.

Lagagrundvöllur

Í máli þessu koma einkum til skoðunar ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016 ásamt síðari breytingum, reglugerð um útlendinga nr. 540/2017 ásamt síðari breytingum, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, ákvæði laga um landamæri nr. 136/2022, reglugerð um för yfir landamæri nr. 866/2017, reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins 2016/399 um för yfir landamæri (Schengen-landamærareglurnar), stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, sbr. lög nr. 33/1944, mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, auk annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi kom til Íslands með flugi frá Stokkhólmi, Svíþjóð, 29. maí 2024. Með ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum, dags. 29. maí 2024, var kæranda vísað frá landinu.

Í hinni kærðu ákvörðun kemur fram að kæranda hafi verið frávísað frá Íslandi á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga. Ákvörðuninni fylgdu ekki viðbótarathugasemdir.

Í athugasemdum lögreglu, dags. 25. júní 2024, kemur fram að hin kærða ákvörðun hafi byggst á upplýsingum sem fengust frá kæranda við komu til landsins en ekki síður upplýsingum sem lögregla hafði undir höndum vegna fyrri afskipta af kæranda. Um fyrri afskipti vísar lögregla m.a. til afskipta af kæranda 7. maí 2022 og 1. janúar 2023 á Akureyri. Lögregla vísar einnig til ákvörðunar Útlendingastofnunar um brottvísun og endurkomubann kæranda, dags. 21. febrúar 2023, en fram kemur að kærandi hafi yfirgefið Schengen-svæðið 27. febrúar 2023. Í athugasemdunum er enn fremur vísað til þess að kærandi hafi komið til landsins 1. og 19. júní 2023 en í bæði skiptin verið frávísað á grundvelli c-, og d-liða 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga.

Ákvörðun lögreglu, dags. 19. júní 2023, var kærð til kærunefndar sem kvað upp úrskurð nr. 507/2023, dags. 20. september 2023, þess efnis að fella ákvörðun lögreglu úr gildi. Hvað komu kæranda til landsins 29. maí 2024 varðar, kemur fram að lögregla hafi haft afskipti af kæranda á Keflavíkurflugvelli. Kærandi kvaðst vera kominn til landsins til þess að hitta bróður sinn en að sögn lögreglu hafi kærandi að öðru leyti neitað að ræða um bróður sinn. Að mati lögreglu hafi kærandi ekki verið samvinnuþýður við vinnslu málsins. Þá hafi kærandi upplýst um gististað sinn sem hann kvað mágkonu sína hafa greitt fyrir en að mati lögreglu hafi ferðaáætlanir kæranda virst óljósar í umrætt sinn. Að öllu framangreindu virtu hafi lögregla tekið ákvörðun um frávísun kæranda á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga.

Kærandi kærði ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum til kærunefndar útlendingamála 13. júní 2024. Í samræmi við 3. mgr. 13. gr. laga um útlendinga og 1. mgr. 42. gr. reglugerðar um útlendinga var kæranda skipaður talsmaður með bréfi Útlendingastofnunar, dags. 9. júlí 2024. Greinargerð og frekari gögn voru lögð fram hjá kærunefnd 28. júní 2024.

III. Málsástæður og rök kæranda

Í röksemdum kæranda er greint frá því að hann sé albanskur ríkisborgari og hafi heimild til dvalar hér á landi án vegabréfsáritunar í allt að 90 daga. Kærandi kveðst hafa gifst rúmenskum ríkisborgara nýlega og sé búsettur þar í landi. Kærandi kvaðst hafa ætlað að verja tíma hér á landi með bróður sínum, sem hafi dvalarleyfi á Íslandi. Þá kveðst kærandi hafa sýnt fram á bókun á gistingu, farmiða úr landi, og næga fjármuni til skammtímadvalar hér á landi.

Kærandi kvaðst hafa svarað lögreglu með eðlilegum hætti við afskipti á landamærunum en kvaðst hafa verið var um sig og ber fyrir sig að hafa sætt ómálefnalegri meðferð af hálfu stjórnvaldsins við meðferð fyrri mála. Í því samhengi vísar hann til ákvörðunar um frávísun, dags. 19. júní 2023, sem hafi verið felld úr gildi með úrskurði kærunefndar útlendingamála nr. 507/2023. Kærandi kveður eðlilegt að hann hafi verið óöruggur en hafni því að hann hafi ekki verið samvinnuþýður eða veitt lögreglu villandi upplýsingar þar að lútandi. Kærandi ber fyrir sig ályktanir og rangfærslur í lögregluskýrslu vegna málsins, þ.m.t. varðandi sjálfviljuga heimför vegna ákvörðunar um brottvísun frá 20. febrúar 2023, og vegna fyrri afskipta lögreglu af kæranda. Kærandi kveður lögreglu ýmist hunsa eða ekki vera meðvitaða um að ákvörðun um frávísun hafi verið ógilt með úrskurði kærunefndar nr. 507/2023, og hafi forsendur sem lögregla byggir á vegna fyrri mála enga þýðingu í þessu máli. Kærandi telur framangreind vinnubrögð draga úr trúverðugleika og hlutlægni lögreglu við meðferð stjórnsýslumála. Kærandi mótmælir því ekki að hafa gerst brotlegur við lög á Íslandi, og tekið út sína refsingu en hann telur það skjóta skökku við að lögregla beiti því gegn honum sem ómálefnalegri tortryggni í hans garð. Kærandi kveðst hafa verið í góðri trú um að áðurnefndur úrskurður kærunefndar væri nægileg staðfesting á því að honum væri heimilt að koma hingað til lands og heimsækja fjölskyldumeðlimi. Kærandi kveður lögreglu ekki byggja ákvörðun sína á neinum haldbærum rökum og telur hann ákvörðunina ósanngjarna.

Kærandi vísar til lagaskilyrða fyrir frávísun og þeirra fylgigagna sem hann hefur lagt fram, m.a. varðandi bókaða gistingu, og farmiða úr landi að nýju. Kærandi vísar til tengsla við bróður sinn og leggur fram gögn er lúta að því. Þá ber kærandi fyrir sig að til landsins streymi mikill fjöldi ferðafólks sem hafi ekki svo nákvæma ferðaáætlun eins og lögreglan krefur hann um og verði þrátt fyrir það ekki fyrir viðlíka meðferð. Byggir kærandi á því að hann njóti ekki jafnræðis við aðra ferðamenn sem koma til landsins. Þar að auki byggir kærandi á að ákvörðun lögreglu hafi falið í sér brot gegn stjórnsýslulögum og meginreglum stjórnsýsluréttarins, svo sem varðandi meðalhófsreglu, réttmætisreglu og rannsóknarreglu.

IV. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Kærandi er ríkisborgari Albaníu og þarf ekki vegabréfsáritun til landgöngu, sé hann handhafi vegabréfs með lífkennum, sbr. viðauka 9 við reglugerð um vegabréfsáritanir nr. 795/2022, og má dvelja hér á landi í 90 daga á hverju 180 daga tímabili.

Ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum um frávísun kæranda, dags. 29. maí 2024, byggir á c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, sbr. reglugerð um för yfir landamæri nr. 866/2017. Í c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga kemur fram að heimilt sé að vísa útlendingi frá landi við komu til landsins eða allt að sjö sólarhringum frá komu þegar hann hefur ekki tilskilið leyfi til dvalar eða vinnu eða getur ekki leitt líkur að þeim tilgangi sem gefinn er upp fyrir dvölinni. Í greinargerð með frumvarpi því sem varð að gildandi lögum um útlendinga segir m.a. að ákvæði c-liðar mæli fyrir um að heimilt sé að vísa útlendingi frá landi ef hann geti ekki leitt líkur að þeim tilgangi sem gefinn sé upp fyrir dvölinni. Sé ákvæðið efnislega samhljóða c-lið 1. mgr. 5. gr. reglugerðar (EB) nr. 562/2006 um för fólks yfir landamæri (Schengen-landamærareglurnar). Þá er í greinargerðinni vísað til 5. gr. reglugerðar um för yfir landamæri nr. 866/2017.

Samkvæmt 1. mgr. 106. gr. a. laga um útlendinga tekur lögreglustjóri ákvörðun um frávísun við komu til landsins. Útlendingastofnun tekur ákvörðun um frávísun eftir komu til landsins og aðrar ákvarðanir samkvæmt XII. kafla laganna.

Með reglugerð nr. 866/2017 um för yfir landamæri voru innleidd ákvæði reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 2016/399 um setningu sambandsreglna um för fólks yfir landamæri (e. Schengen Borders Code) og tók reglugerðin við af áðurnefndri reglugerð nr. 562/2006. Í 5. gr. reglugerðar nr. 866/2017 er mælt fyrir um skilyrði fyrir komu útlendinga til landsins sem hvorki eru EES- né EFTA borgarar. Kemur þar fram að útlendingur sem hvorki er EES- né EFTA-borgari, sem hyggst dvelja á Schengen-svæðinu, þ.m.t. Íslandi, í allt að 90 daga á 180 daga tímabili verði, auk þeirra skilyrða sem koma fram í 106. gr. laga um útlendinga, að uppfylla þau skilyrði sem fram koma í a-e-liðum ákvæðisins. Eru skilyrðin eftirfarandi: Að framvísa gildum, lögmætum og ófölsuðum ferðaskilríkjum eða öðru kennivottorði sem heimilar honum för yfir landamæri, sbr. viðauka 3. Ferðaskilríki skal vera gefið út á sl. 10 árum til þess að það teljist gilt og gildistími ferðaskilríkis vera í a.m.k. þrjá mánuði umfram brottfarardag, sbr. a-lið. Hafa gilda vegabréfsáritun sé hann ekki undanþeginn áritunarskyldu, nema hann hafi gilt dvalarleyfi eða gilda vegabréfsáritun til langs tíma, sbr. viðeigandi viðauka í reglugerð um vegabréfsáritanir, sbr. b-lið. Má ekki vera skráður í Schengen-upplýsingakerfið í þeim tilgangi að meina honum komu til landsins, sbr. c-lið. Má ekki vera talinn ógna þjóðaröryggi, allsherjarreglu, almannaheilsu eða alþjóðasamskiptum ríkisins eða annars Schengen-ríkis, sbr. d-lið. Loks þarf viðkomandi að geta fært rök fyrir tilgangi og skilyrðum fyrirhugaðrar dvalar, og hafa nægt fé sér til framfærslu, á meðan dvöl stendur og vegna ferðar til upprunalands eða gegnumferðar til þriðja lands, eða vera í aðstöðu til að útvega sér slíkt fé á lögmætan hátt, sbr. e-lið.

Til sönnunar á að framangreindum skilyrðum 5. gr. reglugerðarinnar fyrir komu sé fullnægt sé landamæraverði m.a. heimilt að krefja útlending samkvæmt 1. mgr. um eftirfarandi gögn vegna ferðalaga af persónulegum ástæðum: Gögn sem sýna fram á tryggt húsnæði, t.d. boðsbréf frá gestgjafa eða önnur gögn sem sýna fram á hvar viðkomandi hyggst búa, gögn sem staðfesta ferðaáætlun, staðfesting bókunar á skipulagðri ferð eða önnur gögn sem varpa ljósi á fyrirhugaða ferðaáætlun og gögn varðandi heimferð, s.s. farmiða.

Í máli kæranda sem lauk með úrskurði kærunefndar nr. 507/2023, dags. 20. september 2023, hafði lögregla m.a. byggt á afskiptum sínum af kæranda á tímabilinu 7. maí 2022 til 19. júní 2023. Lögregla tók þá ákvörðun um frávísun á grundvelli c-, og d-liða 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga. Í úrskurði sínum komst kærunefnd að þeirri niðurstöðu að fella bæri ákvörðun lögreglu úr gildi þar sem skilyrði til frávísunar samkvæmt umræddum lagaákvæðum væru ekki fyrir hendi. Í úrskurðinum er m.a. fjallað um ákvörðun Útlendingastofnunar um brottvísun og endurkomubann, dags. 21. febrúar 2023, þar sem endurkomubann hans hafi fallið niður vegna þess að kærandi hafði yfirgefið landið sjálfviljugur, sbr. 3. mgr. 101. gr. laga um útlendinga. Við meðferð málsins hafi komið í ljós að kærandi ætti ógreidda sekt vegna fyrri dvalar og því hefði lögregla getað vísað kæranda frá á grundvelli h-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, en lögregla hefði ekki beitt síðastnefndu lagaákvæði. Hvað tilgang dvalar varðar leit nefndin m.a. til þess að kærandi hefði greint lögreglu frá fyrirhugaðri dvöl og dvalartíma sínum hér á landi. Hann hafi framvísað gögnum sem sýndu fram á dvalarstað og lagt fram flugmiða til heimaríkis. Þá hafi ekki verið unnt að útiloka þá frásögn að tilgangur ferðar kæranda væri heimsókn til bróður síns. Þar að auki hafi kærandi sýnt fram á næg fjárráð vegna fyrirhugaðrar dvalar og voru skilyrði hinnar kærðu ákvörðunar þannig ekki uppfyllt.

Úrskurður kærunefndar nr. 507/2023, dags. 20. september 2023, hefur bindandi áhrif frá birtingu, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Í máli því sem nú er til umfjöllunar verður lagt til grundvallar að afskipti lögreglu af kæranda á tímabilinu 7. maí 2022 til 19. júní 2023 hafi ekki beina þýðingu í málinu, enda hafa afskiptin þegar hlotið umfjöllun á tveimur stjórnsýslustigum og tekin hefur verið afstaða til þeirra.

Ákvörðun lögreglu frá 29. maí 2024 sem sætir nú kærumeðferðar grundvallast að hluta á framburði kæranda við afskipti lögreglu á Keflavíkurflugvelli þann sama dag. Í lögregluskýrslu er m.a. fjallað um að kærandi hafi ekki upplýst um auðkenni bróður hans, auk þess sem kærandi hafi ekki viljað upplýsa með greinargóðum hætti um auðkenni maka að öðru leyti en að hún væri EES-borgari, né af hverju hún væri ekki að ferðast með honum. Að mati lögreglu væru upplýsingar kæranda um fyrirhugaða dvöl óljósar og virtist hann ekki ætla að gera margt hér á landi annað en að hitta bróður sinn.

Samkvæmt skýrslu lögreglu gaf kærandi þá skýringu á komu sinni til landsins að hann hygðist dvelja hér á landi í sjö daga. Kærandi lagði fram bókun á gistingu á tilteknu gistiheimili yfir umrætt tímabil. Þá hafði kærandi um sjö hundruð evrur meðferðis í reiðufé og á fyrirframgreiddu korti til að standa straum af kostnaði ferðarinnar. Eins og að framan er rakið hefur kærandi áður dvalið á Íslandi og hefur lögregla haft afskipti af honum í nokkur skipti. Við framangreind afskipti hafi kærandi m.a. gerst sekur um refsivert afbrot er laut að vörslu fíkniefna og var málinu lokið með lögreglustjórasátt, dags. 30. janúar 2023. Kæranda var gert að greiða sekt til ríkissjóðs en gögn málsins bera ekki annað með sér en að kærandi hafi staðið skil á greiðslu sektarinnar. Að teknu tilliti til fyrri afskipta var það réttmætt af lögreglu að hafa afskipti af kæranda á Keflavíkurflugvelli og gera ríkar kröfur til þess að hann legði fram gögn til að sýna fram á tilgang dvalar sinnar.

Með hliðsjón af 5. gr. laga um landamæri annast lögregla landamæragæslu á landamærastöðvum og sinnir auk þess almennri löggæslu á Keflavíkurflugvelli. Samkvæmt 5. gr. reglugerðar um för yfir landamæri ber einstaklingum að veita tilteknar upplýsingar og leggja fram gögn þegar eftir því er óskað af lögreglu, m.a. gögn sem staðfesta ferðaáætlun, staðfesting bókunar á skipulagðri ferð eða önnur gögn sem varpa ljósi á fyrirhugaða ferðaáætlun og gögn varðandi heimferð, s.s. farmiða. Eðli málsins samkvæmt ber einstaklingum að greina lögreglu satt og rétt frá, og dregur það úr trúverðugleika þeirra séu þeir ósamvinnuþýðir gagnvart lögreglu við skyldustörf á grundvelli laga. Enn fremur er ljóst að ákvæði 106. gr. laga um útlendinga fjallar um einstakar komur til landsins og ber einstaklingum að leiða líkur að tilgangi dvalar í hvert skipti sem lögregla óskar þess. Þrátt fyrir að kærunefnd hafi í fyrri úrskurði vegna komu kæranda hingað til lands komist að þeirri niðurstöðu að kærandi hafi leitt líkur að tilgangi dvalar í umrætt sinn leiðir það ekki til þess að kærandi sé undanþeginn upplýsingagjöf við síðari komur til landsins. Þegar lögregla hafði afskipti af kæranda 29. maí 2024 hafði kærandi í hyggju að dvelja hér á landi í skamma hríð en gat ekki lagt fram neina ferðaáætlun og voru svör hans óljós að því undanskildu að hann hygðist verja tíma með bróður sínum. Aðspurður hafi kærandi þó neitað að upplýsa lögreglu um bróður sinn og var ekki samvinnuþýður við vinnslu málsins. Kærandi hafi ekki heldur viljað greina frá upplýsingum um maka og aðra fjölskyldumeðlimi við afskipti lögreglu. Samkvæmt framangreindu var framburður kæranda, með hliðsjón af skyldum hans skv. 5. gr. reglugerðar um för yfir landamæri, ótrúverðugur. Verður staðfest sú niðurstaða hinnar kærðu ákvörðunar að kærandi hafi ekki getað leitt líkur að þeim tilgangi sem hann gaf upp fyrir dvöl sinni hér á landi og að skilyrði c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga hafi verið uppfyllt.

Að öllu framangreindu virtu er hin kærða ákvörðun um frávísun kæranda á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga staðfest.

Athugasemdir við störf lögreglu

Hin kærða ákvörðun var um réttindi og skyldur kæranda í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Í hinni kærðu ákvörðun kemur fram að kæranda væri vísað frá landinu á þeim lagagrundvelli sem hér hefur verið fjallað um að framan. Að öðru leyti kom ekki fram í ákvörðuninni hvaða atvik er vörðuðu kæranda hefðu leitt til þeirrar niðurstöðu eða þau meginsjónarmið sem voru ráðandi við töku ákvörðunarinnar. Verður því að líta svo á að hin kærða ákvörðun hafi ekki verið rökstudd í skilningi 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þrátt fyrir þetta var kæranda ekki leiðbeint um heimild sína samkvæmt 21. gr. stjórnsýslulaga til að fá slíkan rökstuðning. Að þessu leyti var hin kærða ákvörðun ekki í samræmi við 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga þar sem mælt er fyrir um leiðbeiningar sem veita skal aðila máls þegar birt er ákvörðun án rökstuðnings. Eins og atvikum háttar í máli þessu er framangreindur annmarki þó ekki þess eðlis að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi en kærunefnd beinir því til lögreglustjórans á Suðurnesjum að gæta að framangreindu við meðferð mála.

Úrskurðarorð

Ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum er staðfest.

The decision of the Police Commissioner of Suðurnes District is affirmed.

Valgerður María Sigurðardóttir

Gunnar Páll Baldvinsson Sandra Hlíf Ocares