Úrskurður nr. 290/2025

Hinn 7. apríl 2025 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 290/2025

í stjórnsýslumáli nr. KNU24090001

Kæra [...]

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Hinn 31. ágúst 2024 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari Kína (hér eftir kærandi), ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 21. ágúst 2024, um að synja honum um vegabréfsáritun til Íslands.

Af kæru má ráða að kærandi krefjist þess að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og fallist verði á beiðni hans um vegabréfsáritun til Íslands.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

Lagagrundvöllur

Í máli þessu gilda einkum ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016, reglugerð um útlendinga nr. 540/2017, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, reglugerð um vegabréfsáritanir nr. 795/2022, Schengen-samningurinn og verklagsreglur þess samnings.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Með umsókn, dags. 8. ágúst 2024, óskaði kærandi eftir vegabréfsáritun til Íslands og Schengen-svæðisins fyrir átta daga dvöl frá 30. september til 7. október 2024. Umsókn kæranda var lögð fram í Kína. Umsókn kæranda var synjað með ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 21. ágúst 2024. Hinn 31. ágúst 2024 barst kærunefnd kæra frá kæranda.

III. Málsástæður og rök kæranda

Í kæru greinir kærandi frá því að þann 16. ágúst 2024 hafi áritanadeild íslenska sendiráðsins í Kína hringt í hann en hann hafi misst af símtalinu. Fram kemur að kærandi hafi sent áritanadeildinni tölvupóst þann 19. ágúst 2024. Af framlögðu skjáskoti af tölvupóstsamskiptum kæranda við áritanadeildina má ráða að hann hafi óskað eftir því að haft yrði aftur samband við hann. Hann hafi fengið sjálfkrafa svar þess efnis að leitast yrði við að svara póstinum innan tveggja daga. Kærandi kvað frekari samskipti ekki hafa átt sér stað fyrr en honum barst ákvörðun Útlendingastofnunar. Kveðst kærandi ekki hafa fengið tækifæri til að koma með ítarlegar skýringar á ferðaáætlun sinni. Hann hafi valið að fljúga til Íslands með millilendingu í London af hagkvæmniástæðum og hann hafi þegar fengið útgefna vegabréfsáritun til Bretlands. Hann hafi starfað hjá nafngreindu fyrirtæki í Kína frá 1. september 2016, hann sé enn starfandi þar og fái launagreiðslur sínar þaðan. Öll gögn málsins er varði atvinnu hans tengist viðkomandi fyrirtæki. Fram kemur að bankayfirlit hans sýni 100.000 RMB innistæðu, sem dugi til að standa straum af kostnaði hans við ferð hans til Íslands. Bankayfirlitið sýni jafnframt mánaðarlegar launagreiðslur frá vinnuveitanda. Þá greinir kærandi frá því að hann hafi upphaflega ætlað sér að ferðast til Íslands árið 2020 en vegna Covid-faraldursins hafi hann frestað ferð sinni til ársins 2024. Hann hafi byrjað að skipuleggja ferðina í febrúar 2024 og hafi varið sex mánuðum í undirbúning. Synjun um vegabréfsáritun muni setja ferðaáætlun hans í uppnám. Óskar kærandi eftir því að umsókn hans verði endurmetin með tilliti til þessa.

Á kærustigi lagði kærandi fram gögn sem lögð voru fram við meðferð málsins hjá sendiráði Íslands í Kína og Útlendingastofnun; flugferðaáætlun, flugmiða, ferðaáætlun, hótelbókanir, ferðatryggingu, rekstrarleyfi og leyfissamþykki frá atvinnuveitanda. Kærandi lagði einnig fram ný gögn; nýja flugbókun, nýja hótelbókun, nýtt bankayfirlit, vottorð um þátttöku í almannatryggingakerfi í Guangdong héraði, afrit af síðu með persónuupplýsingum í vegabréfi eiginkonu kæranda og fylgibréf frá íslenskum vini kæranda.

IV. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Samkvæmt 1. mgr. 20. gr. laga um útlendinga þurfa útlendingar að hafa vegabréfsáritun til að koma hingað til lands, nema annað sé ákveðið í reglum sem ráðherra setur. Í reglugerð um vegabréfsáritanir er kveðið á um verklagsreglur og skilyrði fyrir útgáfu vegabréfsáritana af Íslands hálfu til gegnumferðar um eða fyrirhugaðrar dvalar, einnar eða fleiri, á yfirráðasvæði Schengen-samstarfsins í allt að 90 daga á hverju 180 daga tímabili, sem og heimild Útlendingastofnunar til útgáfu vegabréfsáritana til lengri dvalar á Íslandi á grundvelli dvalar- og/eða atvinnuleyfis, sbr. 1. gr. Ríkisborgarar Kína þurfa vegabréfsáritun til Íslands, sbr. viðauka 8 við reglugerð um vegabréfsáritanir. Í 6. mgr. 20. gr. laga um útlendinga koma fram skilyrði til útgáfu vegabréfsáritunar og í 33. gr. reglugerðar um vegabréfsáritanir er tilgreint hvenær synja skuli um vegabréfsáritun. Heimilt er samkvæmt fyrrgreindri 6. mgr. 20. gr. að veita útlendingi vegabréfsáritun sem gildir á öllu Schengen-svæðinu ef grunnskilyrðum a - h liða sömu greinar er fullnægt, nánar tiltekið að umsækjandi; hafi gilt vegabréf eða annað kennivottorð sem viðurkennt er sem ferðaskilríki við komu til Íslands og annarra Schengen-ríkja og við brottför er gildir a.m.k. þrjá mánuði fram yfir þann tíma sem vegabréfsáritunin sem sótt er um tekur til; hafi heimild til að ferðast til baka til heimalandsins eða annars ríkis sem gildir a.m.k. þrjá mánuði fram yfir gildistíma áritunarinnar; hafi nægileg fjárráð sér til framfærslu meðan á fyrirhugaðri dvöl stendur og til að greiða fyrir ferð til baka til heimalandsins eða annars lands þar sem honum hefur verið tryggður aðgangur eða hann getur framfleytt sér á löglegan hátt; geti sýnt fram á tilgang dvalar; ekki liggi fyrir ástæða til brottvísunar eða frávísunar hans skv. 98., 99. eða 106. gr. laga um útlendinga; sé ekki skráður í Schengen-upplýsingakerfið í því skyni að honum verði meinuð koma til landsins; teljist ekki ógn við allsherjarreglu, þjóðaröryggi eða alþjóðasamskipti ríkisins eða annars ríkis sem tekur þátt í Schengen-samstarfinu; hafi gilda sjúkrakostnaðar- og heimferðartryggingu.

Samkvæmt 7. mgr. 20. gr. laga um útlendinga skal vegabréfsáritun ekki veitt ef ástæða er til að vefengja uppgefinn tilgang ferðar útlendings hingað til lands eða réttmæti upplýsinga sem hann hefur veitt. Er þessi regla áréttuð í 8. mgr. ákvæðisins en þar kemur fram að við mat á umsókn um vegabréfsáritun skuli auk þjóðernis taka tillit til félagslegrar stöðu og hættu á að útlendingur dvelji lengur á Schengen-svæðinu en honum er heimilt. Í 8. mgr. 20. gr. er ráðherra jafnframt veitt heimild til setningu reglna um vegabréfsáritanir, þar á meðal skilyrði fyrir því að veita þær. Loks kemur fram að heimilt er að taka tillit til reynslu og framkvæmdar annarra Schengen-ríkja við mat á umsókn um vegabréfsáritun. Með aðild að Schengen-samstarfinu tókust íslensk stjórnvöld á hendur skyldu til að fylgja samræmdum reglum um útgáfu vegabréfsáritana. Hafa stjórnvöld sem annast afgreiðslu umsókna um vegabréfsáritanir mótað tilteknar verklagsreglur til að styðjast við, byggðar á efnisreglum Schengen-samningsins. Í athugasemdum með frumvarpi til laga um útlendinga kemur fram að við mat á einstökum atriðum sé nauðsynlegt að taka tillit til reynslu og framkvæmdar annarra Schengen-ríkja. Leiði það af eðli samstarfsins að mikilvægt sé að samræmis sé gætt á þessu sviði svo sömu skilyrði gildi um vegabréfsáritanir á Schengen-svæðinu.

Samkvæmt 33. gr. reglugerðar um vegabréfsáritanir skal með fyrirvara um 1. mgr. 25. gr. reglugerðarinnar synjað um vegabréfsáritun í þeim tilvikum sem tilgreind eru í a. og b. lið 1. mgr. 33. gr.

Í 21. gr. reglugerðar um vegabréfsáritanir er fjallað um könnun á því hvort komuskilyrði umsækjenda séu uppfyllt og áhættumat. Í 8. mgr. ákvæðisins kemur fram að á meðan á meðferð umsóknar stendur er sendiskrifstofum eða miðlægum yfirvöldum heimilt, þegar ástæða þykir til, að taka viðtal við umsækjanda og fara fram á að hann leggi fram viðbótargögn.

Synjunarform Útlendingastofnunar er staðlað form sem öll þátttökuríki Schengen-samstarfsins notast við, sbr. viðauka 6 við reglugerð um vegabréfsáritanir. Í forminu er hægt að merkja við reiti á bilinu 1-17, þ.e. ástæður þess að umsóknum sé synjað. Í ákvörðun í máli kæranda er merkt í reiti 10 og 12 þ.e. að upplýsingarnar, sem veittar voru um tilgang og skilyrði fyrirhugaðrar dvalar voru ekki áreiðanlegar annars vegar og hins vegar að rökstudd ástæða væri til að draga í efa áreiðanleika fylgiskjala sem lögð hefðu verið fram, þ.e. hvort þau væru ósvikin, eða sannleiksgildi efnis þeirra. Ákvörðuninni fylgdu viðbótarathugasemdir þar sem fram kemur að bankayfirlit sem fylgdu umsókninni væru ekki fullnægjandi. Ekki hafi verið hægt að staðfesta flug- og hótelbókanir en kærandi hafi ekki lagt fram flugferðaáætlun né hótelpöntun með gildu bókunarnúmeri. Því væri rökstudd ástæða til að draga í efa að flug- og hótelbókun, sem kærandi lagði fram, væru ósvikin eða að innihald þeirra væri rétt. Uppfyllti kærandi þar með ekki skilyrði 20. gr. laga um útlendinga sem og 33. gr. reglugerðar um vegabréfsáritanir.

Með vísan til 21. gr. stjórnsýslulaga var kæranda jafnframt leiðbeint um að hann gæti óskað eftir skriflegum rökstuðningi innan 14 daga frá tilkynningu ákvörðunar. Samkvæmt gögnum málsins liggur ekki fyrir skriflegur rökstuðningur vegna ákvörðunar í máli kæranda.

Meðferð umsóknar kæranda fór fram hjá utanríkisþjónustunni, sbr. 10. mgr. 20. gr. laga um útlendinga. Þyki skilyrði ekki fyrir hendi til útgáfu áritunar er mál lagt fyrir Útlendingastofnun til ákvörðunar.

Gögn sem sýna fram á flugbókun eru meðal nauðsynlegra fylgigagna með umsókn um vegabréfsáritun, sbr. 14. gr. og viðauka 2 við reglugerð um vegabréfsáritanir, og koma fram í 5. tölul. gátlista með vegabréfsáritunarumsóknum sem lagðar eru fram hjá sendiráði Íslands í Peking. Kærandi hefur lagt fram ný gögn á kærustigi, þar á meðal nýja flugbókun. Í nýrri flugbókun vantar hins vegar bókunarnúmer og því ekki hægt að staðfesta bókunina. Þegar að því sögðu verður ákvörðun Útlendingastofnunar staðfest.

Að framangreindu virtu er það niðurstaða kærunefndar að rökstudd ástæða hafi verið til að draga í efa að fylgiskjöl sem kærandi lagði fram séu ósvikin eða að innihald þeirra hafi verið rétt, sbr. b-liður 1. mgr. 33. gr. reglugerðar um vegabréfsáritanir. Hafi þannig verið ástæða til að vefengja réttmæti upplýsinga sem hann hafði veitt, sbr 2. málsl. 7. mgr. 20. gr. laga um útlendinga. Verður hin kærða ákvörðun um að synja kæranda um vegabréfsáritun til landsins því staðfest.

Athugasemdir við hina kærðu ákvörðun

Í IV. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eru lögfestar meginreglur um andmælarétt. Þeim er einkum ætlað að tryggja að aðili máls geti gætt hagsmuna sinna með því að koma afstöðu sinni til málsins á framfæri við stjórnvöld. Til þess að aðili geti neytt andmælaréttar síns þarf hann að hafa vitneskju um að málið sé til meðferðar hjá stjórnvöldum, hann þarf að eiga greiðan aðgang að málsgögnum og hann þarf að eiga þess kost að tala máli sínu. Stjórnvaldi er heimilt samkvæmt 1. mgr. 18. gr. stjórnsýslulaga að setja aðila ákveðinn frest til að kynna sér gögn og tjá sig um mál. Að öðrum kosti getur aðili á hvaða stigi málsmeðferðar sem er krafist þess að afgreiðslu málsins sé frestað uns honum hefur gefist tími til þess að kynna sér gögn og gera grein fyrir afstöðu sinni, sbr. 2. mgr. 18. gr. laganna. Heimild til að óska eftir frestun máls er órjúfanlegur þáttur í andmælarétti aðila enda er ekki hægt að líta svo á að rétturinn sé raunhæfur og virkur nema hann fái ráðrúm til að undirbúa mál sitt. Er kemur að málsmeðferð umsókna um vegabréfsáritanir ber að túlka framangreint til samræmis við 1. og 2. mgr. 23. gr. reglugerðar um vegabréfsáritanir í tilviki kæranda, en stjórnvöldum ber að meginstefnu til að taka ákvörðun um umsókn um vegabréfsáritun innan 15 almanaksdaga frá þeim degi sem umsókn, sem telst tæk skv. 19. gr. reglugerðarinnar, er lögð fram.

Gögn málsins bera með sér að kærandi hafi misst af símtali frá áritanadeild íslenska sendiráðsins í Kína þann 16. ágúst 2024 og kærandi hafi óskað eftir því að haft yrði aftur samband við hann. Hann hafi fengið sjálfkrafa svar þess efnis að leitast yrði við að svara póstinum innan tveggja daga en ekki hafi orðið af frekari samskiptum fyrr en kæranda barst ákvörðun Útlendingastofnunar um synjun á umsókn hans. Í ljósi framangreinds hafði kærandi, að mati kærunefndar, réttmætar væntingar til þess að ætla að honum yrði gefinn kostur á andmælum eða til að koma að frekari gögnum áður en ákvörðun væri tekin í máli hans. Bar Útlendingastofnun að gefa kæranda kost á að koma að andmælum áður en íþyngjandi ákvörðun var tekin í máli hans. Meðferð málsins var því ekki í samræmi við 13. og 18. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Þrátt fyrir framangreint liggja eftir sem áður ekki fyrir ástæður sem leiða til þess að kærandi eigi lögvarða hagsmuni af því að fá leyst úr kröfu sinni. Framangreindir ágallar á málsmeðferð leiða því ekki til þess að fella beri ákvörðunina úr gildi af þeirri ástæðu.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.

Fyrir hönd kærunefndar útlendingamála,

Valgerður María Sigurðardóttir, varaformaður