Úrskurður nr. 369/2025

Hinn 8. maí 2025 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 369/2025

í stjórnsýslumáli nr. KNU25010031

Kæra [...]

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Hinn 10. janúar 2025 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari Bandaríkjanna (hér eftir kærandi) ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum, dags. 30. desember 2024, um brottvísun frá landinu, sbr. 3. mgr. 14. gr. laga um landamæri nr. 136/2022, sbr. og 2. mgr. 98. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016.

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

Lagagrundvöllur

Í máli þessu koma einkum til skoðunar ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016 ásamt síðari breytingum, reglugerð um útlendinga nr. 540/2017 ásamt síðari breytingum, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, ákvæði laga um landamæri nr. 136/2022, reglugerð um för yfir landamæri nr. 866/2017, ásamt síðari breytingum, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, sbr. lög nr. 33/1944, mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, auk annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi hefur aldrei fengið útgefið dvalarleyfi á Íslandi. Samkvæmt gögnum málsins hafði lögregla afskipti af kæranda við landamæraeftirlit á Keflavíkurflugvelli 15. ágúst 2024. Samkvæmt stimplum í vegabréfi kæranda hafði hann dvalið lengur en honum er heimilt á landinu og Schengen-svæðinu, sbr. 1. mgr. 49. gr. laga um útlendinga. Sama dag var honum birt tilkynning um hugsanlega brottvísun og endurkomubann, sbr. 3. mgr. 14. gr. laga um landamæri. Kæranda var veittur þriggja daga frestur til þess að leggja fram andmæli vegna málsins, sbr. 12. gr. laga um útlendinga og 13. gr. stjórnsýslulaga. Í tilkynningunni komu fram tengiliðaupplýsingar kæranda og yfirgaf hann síðan landið. Með tölvubréfi, dags. 15. ágúst 2024, lagði kærandi fram andmæli vegna málsins. Kærandi kvaðst ekki hafa haft ásetning um að dvelja umfram lögbundið hámark á Schengen-svæðinu en hann kvaðst hafa verið í góðri trú um lögmæti dvalar sinnar. Með ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum, dags. 30. desember 2024, var kæranda brottvísað á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga um landamæri, sbr. og 2. mgr. 98. gr. laga um útlendinga. Í ákvörðuninni kemur fram að andmæli kæranda kæmu ekki í veg fyrir brottvísun í málinu. Þá tiltók lögregla að þar sem kærandi hefði yfirgefið landið 15. ágúst 2024, yrði honum ekki gert að sæta endurkomubanni.

Ekki liggur fyrir hvenær ákvörðunin var birt fyrir kæranda en hún var kærð til kærunefndar útlendingamála 10. janúar 2025. Verður því lagt til grundvallar að ákvörðunin hafi verið birt með fullnægjandi hætti. Hinn 21. janúar 2025 lagði kærandi fram greinargerð og önnur fylgigögn vegna málsins.

III. Málsástæður og rök kæranda

Kærandi byggir á að um sé um að ræða ákvörðun um frávísun frá landinu á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga um landamæri. Ákvörðunin sé afturvirk stjórnvaldsákvörðun um réttindi hans og skyldur sem engin lagastoð sé fyrir. Hvorki lög um útlendinga né lög um landamæri geri ráð fyrir möguleika á því að frávísa útlendingi sem ekki sé staddur á landinu. Að hans mati verði lagastoð fyrir slíkri ákvörðun að vera afar skýr og í samræmi við skýrleikakröfur lögmætisreglunnar. Þá mæli sjónarmið um afturvirkni gegn því að stjórnvald taki íþyngjandi ákvarðanir með afturvirkum hætti. Geti kærandi ekki borið hallann af því að lögreglu hafi láðst að taka endanlega ákvörðun um frávísun hans á réttum tíma.

Þar að auki byggir kærandi á því að ákvörðunin hafi brotið gegn 11. gr. og 12. gr. stjórnsýslulaga, um jafnræði og meðalhóf. Kæranda hafi ekki verið ákvarðaður frestur til þess að yfirgefa landið og hafi því ekki verið heimild fyrir því að frávísa honum á grundvelli 98. gr. laga um útlendinga. Þar að auki áskilji 3. mgr. 14. laga um landamæri að farið sé eftir skilyrðum laga um útlendinga. Kærandi bendir á að í tilkynningu um hugsanlega brottvísun hafi enska hugtakið deportation verið notað, þar hafi m.a. verið fjallað um vernd gegn brottvísun, sbr. 3. mgr. 102. gr. laga um útlendinga og kæranda verið veittar leiðbeiningar um að brottvísun yrði með tilgreindum fresti, sbr 3. mgr. 104. gr. laga um útlendinga. Á hinn bóginn virðist endanleg stjórnvaldsákvörðun hafa verið ákvörðun um frávísun og vísar kærandi til enska orðsins expulsion þar að lútandi þar sem hvorki 3. mgr. 104. gr. né 3. mgr. 102. gr. laga um útlendinga eigi við. Að mati kæranda sé lagagrundvöllur hinnar kærðu ákvörðunar á reiki og misvísandi upplýsingar lögreglu hafi haft áhrif á möguleika hans til andmæla, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga. Þar að auki gangi umfjöllun á röngum lagagrundvelli frávísunar eða brottvísunar gegn leiðbeiningarskyldu stjórnvalda, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga og 11. gr. laga um útlendinga.

Að sögn kæranda megi framkvæma frávísun, sbr. 106. gr. laga um útlendinga, þegar í stað, en ákvörðunin hafi ekki byggt á þeim lagagrundvelli, enda hafi hún verið tekin við brottfarareftirlit. Sú lagatúlkun að kærandi hefði átt að njóta frests til brottfarar sé eðlileg með hliðsjón af innra samræmi við aðrar stjórnvaldsákvarðanir, svo sem ákvörðun um brottvísun vegna alvarlegri atvika en of langri dvöl á Schengen-svæðinu. Kærandi vísar einnig til meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga, um frest til sjálfviljugrar heimfarar. Loks vísar kærandi til þess að ákvörðunin sé íþyngjandi í eðli sínu sem geti haft áhrif á síðari ferðir hans inn á Schengen-svæðið.

IV. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Samkvæmt 1. mgr. 49. gr. laga um útlendinga er útlendingi, sem ekki þarf vegabréfsáritun til landgöngu, heimilt að dveljast hér á landi í 90 daga frá komu til landsins. Dvöl í öðru ríki sem tekur þátt í Schengen-samstarfinu telst jafngilda dvöl hér á landi. Þá segir í 1. mgr. 50. gr. laganna að útlendingur sem hyggist dvelja hér á landi lengur en honum sé heimilt samkvæmt 49. gr. þurfi að hafa dvalarleyfi.

Í 8. gr. reglugerðar um útlendinga, með síðari breytingum, er nánar fjallað um dvöl án dvalarleyfis. Þar segir í 1. mgr. að útlendingur sem þurfi vegabréfsáritun til landgöngu og megi ekki dveljast hér á landi lengur en áritunin segir til um nema sérstakt leyfi komi til. Öðrum útlendingum sé óheimilt án sérstaks leyfis að dveljast hér lengur en 90 daga frá komu til landsins. Dvöl í öðru ríki sem tekur þátt í Schengen-samstarfinu teljist jafngilda dvöl hér á landi. Samanlögð dvöl á Schengen-svæðinu megi ekki fara yfir 90 daga á 180 daga tímabili. Þá segir í 2. mgr. 8. gr. að dvalartími útlendings sem sé undanþeginn áritunarskyldu reiknist frá þeim degi er hann kom inn á Schengen-svæðið. Ef útlendingur hefur dvalarleyfi í öðru ríki sem tekur þátt í Schengen-samstarfinu reiknast dvalartíminn frá þeim degi er hann fór yfir innri landamæri Schengen-svæðisins. Samkvæmt 13. gr. reglugerðar um för yfir landamæri nr. 866/2017 skal miða við dagsetningu er fram kemur á komustimpli í ferðaskilríkjum við mat á lengd dvalar útlendings, sem hvorki er EES- eða EFTA-borgari, á Schengen-svæðinu. Nú hafa ferðaskilríki hans ekki að geyma komustimpil og skal þá miðað við að handhafi þeirra hafi ekki gætt skilyrða um lengd dvalar og er heimilt að vísa honum brott í samræmi við ákvæði laga um útlendinga og reglugerðar um útlendinga. Ákvæði 1. mgr. gildir þó ekki ef útlendingur leggur fram gögn sem með trúverðugum hætti sýna fram á að hann hafi virt skilyrði um lengd dvalar.

Í 2. mgr. 98. gr. laga um útlendinga kemur fram að svo framarlega sem 102. gr. eigi ekki við skuli vísa útlendingi úr landi sem dvelst ólöglega í landinu eða þegar tekin hefur verið ákvörðun sem bindur enda á heimild útlendings til dvalar í landinu.

Lög um landamæri kveða á um reglur er varða landamærastjórn og landamæravörslu. Lögin gilda jafnframt um heimild einstaklinga til farar yfir innri eða ytri landamæri Schengen-svæðisins við komu til landsins og brottför frá landinu. Í 3. mgr. 14. gr. laganna kemur fram að við eftirlit með för fólks úr landi er lögreglu heimilt að vísa ríkisborgara þriðja ríkis úr landi og banna honum endurkomu samkvæmt skilyrðum laga um útlendinga, dvelji hann ólöglega á Schengen-svæðinu.

Samkvæmt athugasemdum við 3. mgr. 14. gr. í frumvarpi því er varð að lögum um landamæri kemur fram að við töku ákvörðunar um brottvísun skuli fylgja málsmeðferð laga um útlendinga og stjórnsýslulaga. Viðkomandi á til að mynda rétt á því að andmæla ákvörðun og leita sér aðstoðar lögmanns á eigin kostnað. Réttur til að tjá sig skriflega er þó ekki fyrir hendi þegar útlendingi ber að tjá sig munnlega við starfsmenn landamæraeftirlits eða lögreglu, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 12. gr. laga um útlendinga. Viðkomandi skal einnig almennt veittur frestur til að yfirgefa landið sjálfviljugur og skal þá að jafnaði miða við 7 daga frest nema ákvæði a-, til f-liðar 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga eigi við. Samkvæmt þeim breytingum sem lagðar eru til í 3. tölul. f-liðar 1. tölul. 25. gr. frumvarpsins á 101. gr. laga um útlendinga fellur endurkomubann úr gildi fari viðkomandi innan veitts frests. Leitast skuli við að einstaklingur nái bókaðri för sinni af landinu en til að koma í veg fyrir þær aðstæður að ríkisborgari þriðja ríkis missi mögulega af bókaðri brottför sinni, t.d. flugi, er lögreglu heimilt að taka ákvörðun um brottvísun í fjarveru hans. Skal þá tilkynna viðkomandi um hugsanlega brottvísun hans með endurkomubanni en veita honum samfara þeirri tilkynningu frest til að andmæla. Einnig skal óska eftir því að einstaklingur gefi upp heimilisfang, dvalarstað og/eða aðrar upplýsingar sem eru nauðsynlegar til að geta náð í viðkomandi eftir brottför hans af landinu og til að geta birt honum niðurstöðu þess brottvísunarmáls sem hafið er. Gæta þarf að málsmeðferðarreglum sem um brottvísanir gilda í þessum tilvikum líkt og þegar ákvörðun um brottvísun er tekin á staðnum. Tilgangur með ákvörðun um brottvísun á landamærum er að binda enda á dvöl viðkomandi. Þó að ríkisborgari þriðja ríkis sé á leið úr landi getur hin ólögmæta dvöl og brottvísunarákvörðun haft þýðingu fyrir viðkomandi, jafnvel þótt endurkomubann taki ekki gildi gagnvart honum, enda kann hann að verða skráður í viðeigandi upplýsingakerfi eins og Schengen-upplýsingakerfið (SIS), sbr. III. kafla laga um Schengen-upplýsingakerfið á Íslandi, nr. 51/2021.

Með hinni kærðu ákvörðun var kæranda ákveðin brottvísun á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga um landamæri, sbr. 2. mgr. 98. gr. laga um útlendinga. Meðal gagna málsins er vegabréf kæranda, nr. [...], útgefið [...]með gildistíma til [...]. Í samræmi við 1. mgr. 49. gr. laga um útlendinga og 8. gr. reglugerðar um útlendinga skal dvöl kæranda reiknuð út frá 180 daga tímabili hvers lokadagur var 15. ágúst 2024 í tilviki kæranda. Kærandi dvaldi innan Schengen-svæðisins í 133 daga á framangreindu tímabili, þ.e. frá 27. febrúar til 8. apríl 2024, 29. apríl til 2. maí 2024, svo og frá 21. maí til 15. ágúst 2024. Samkvæmt framangreindu var dvöl kæranda ólögmæt þegar lögregla hafði afskipti af honum í umrætt sinn 15. ágúst 2024.

Með hliðsjón af áðurnefndum lögskýringagögnum liggur fyrir að heimilt er að ákvarða brottvísun eftir að viðkomandi yfirgefur landið. Leitaðist lögregla við í tilviki kæranda að hann næði bókaðri brottför sinni af landinu. Kærandi lagði fram andmæli en fyrir lágu tengiliðaupplýsingar sem gerðu lögreglu kleift að hafa samband við kæranda að nýju, og birta fyrir honum ákvörðun um brottvísun. Með þessum hætti var gætt að meðalhófi við framkvæmd brottfarareftirlits enda ljóst að málsmeðferð sem myndi leiða til missi áætlaðs flugs, tilkynningaskyldu eða gæsluvarðhalds á meðan stjórnsýslumál væri til meðferðar er umtalsvert meira íþyngjandi en framkvæmd lögreglu í máli kæranda. Af ákvörðuninni verður jafnframt ráðið að lögregla hafi fellt niður endurkomubann kæranda enda yfirgaf hann landið án tafar, sbr. til hliðsjónar meginreglu 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga um 7-30 daga frest, og athugasemdir við 3. mgr. 14. gr. í frumvarpi til laga um landamæri um sjö daga frest. Lögreglu er þó heimilt að fella niður frest til sjálfviljugrar heimfarar á grundvelli f-liðar 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga en kaus að gera það ekki. Samkvæmt framansögðu gætti lögregla að meðalhófi við úrlausn málsins og var málsmeðferðin og ákvörðun lögreglu í samræmi við lög, þ.m.t. stjórnsýslulög.

Í 102. gr. laga um útlendinga er kveðið á um vernd gegn frávísun og brottvísun og takmarkanir á ákvörðun um brottvísun. Samkvæmt 3. mgr. 102. gr. skal brottvísun ekki ákveða ef hún, með hliðsjón af málsatvikum, alvarleika brots og tengslum útlendings við landið, felur í sér ósanngjarna ráðstöfun gagnvart útlendingi eða nánustu aðstandendum hans. Ekkert í gögnum málsins eða málatilbúnaði kæranda bendir til þess að 3. mgr. 102. gr. laga um útlendinga standi í vegi fyrir brottvísun kæranda.

Að framangreindu virtu er ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum um brottvísun kæranda, sbr. 3. mgr. 14. gr. laga um landamæri og 2. mgr. 98. gr. laga um útlendinga, staðfest.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum er staðfest.

The decision of the Police Commissioner of Suðurnes District is affirmed.

Valgerður María Sigurðardóttir

Vera Dögg Guðmundsdóttir