Úrskurður nr. 443/2025

Hinn 27. maí 2025 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 443/2025

í stjórnsýslumáli nr. KNU24090029

Kæra [...]

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Hinn 4. september 2024 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari Indónesíu (hér eftir kærandi), ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 29. ágúst 2024, um að synja honum um vegabréfsáritun til Íslands.

Af kæru má ráða að kærandi krefjist þess að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og fallist verði á beiðni hans um vegabréfsáritun til Íslands.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

Lagagrundvöllur

Í máli þessu gilda einkum ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016, reglugerð um útlendinga nr. 540/2017, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, reglugerð um vegabréfsáritanir nr. 795/2022, Schengen-samningurinn og verklagsreglur þess samnings.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Með umsókn, dags. 27. ágúst 2024, óskaði kærandi eftir vegabréfsáritun til Íslands og Schengen-svæðisins fyrir 90 daga dvöl á tímabilinu 2. september til 29. nóvember 2024 sem ferðamaður og sjálfboðaliði. Umsókn kæranda var lögð fram í Bretlandi. Umsókn kæranda var synjað með ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 29. ágúst 2024. Hinn 4. september 2024 barst kærunefnd kæra frá kæranda.

III. Málsástæður og rök kæranda

Í kæru rakti kærandi umsóknarferlið og samskipti hans við ýmsa aðila vegna umsóknarinnar. Kærandi lagði fram ný gögn á kærustigi, þar á meðal afrit af tölvupóstsamskiptum við [...], VFS Global, sendiráð Íslands í London og Utanríkisráðuneytið. Þá lagði kærandi jafnframt fram sömu gögn og lögð voru fram við meðferð málsins hjá sendiráði Íslands í Bretlandi og Útlendingastofnun, þ.á.m. bankayfirlit, boðsbréf, sjúkratryggingu og flugbókanir.

IV. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Samkvæmt 1. mgr. 20. gr. laga um útlendinga þurfa útlendingar að hafa vegabréfsáritun til að koma hingað til lands, nema annað sé ákveðið í reglum sem ráðherra setur. Í reglugerð um vegabréfsáritanir er kveðið á um verklagsreglur og skilyrði fyrir útgáfu vegabréfsáritana af Íslands hálfu til gegnumferðar um eða fyrirhugaðrar dvalar, einnar eða fleiri, á yfirráðasvæði Schengen-samstarfsins í allt að 90 daga á hverju 180 daga tímabili, sem og heimild Útlendingastofnunar til útgáfu vegabréfsáritana til lengri dvalar á Íslandi á grundvelli dvalar- og/eða atvinnuleyfis, sbr. 1. gr. Ríkisborgarar Indónesíu þurfa vegabréfsáritun til Íslands, sbr. viðauka 8 við reglugerð um vegabréfsáritanir. Í 6. mgr. 20. gr. laga um útlendinga koma fram skilyrði til útgáfu vegabréfsáritunar og í 33. gr. reglugerðar um vegabréfsáritanir er tilgreint hvenær synja skuli um vegabréfsáritun. Heimilt er samkvæmt fyrrgreindri 6. mgr. 20. gr. að veita útlendingi vegabréfsáritun sem gildir á öllu Schengen-svæðinu ef grunnskilyrðum a - h liða sömu greinar er fullnægt, nánar tiltekið að umsækjandi; hafi gilt vegabréf eða annað kennivottorð sem viðurkennt er sem ferðaskilríki við komu til Íslands og annarra Schengen-ríkja og við brottför er gildir a.m.k. þrjá mánuði fram yfir þann tíma sem vegabréfsáritunin sem sótt er um tekur til; hafi heimild til að ferðast til baka til heimalandsins eða annars ríkis sem gildir a.m.k. þrjá mánuði fram yfir gildistíma áritunarinnar; hafi nægileg fjárráð sér til framfærslu meðan á fyrirhugaðri dvöl stendur og til að greiða fyrir ferð til baka til heimalandsins eða annars lands þar sem honum hefur verið tryggður aðgangur eða hann getur framfleytt sér á löglegan hátt; geti sýnt fram á tilgang dvalar; ekki liggi fyrir ástæða til brottvísunar eða frávísunar hans skv. 98., 99. eða 106. gr. laga um útlendinga; sé ekki skráður í Schengen-upplýsingakerfið í því skyni að honum verði meinuð koma til landsins; teljist ekki ógn við allsherjarreglu, þjóðaröryggi eða alþjóðasamskipti ríkisins eða annars ríkis sem tekur þátt í Schengen-samstarfinu; hafi gilda sjúkrakostnaðar- og heimferðartryggingu.

Samkvæmt 7. mgr. 20. gr. laga um útlendinga skal vegabréfsáritun ekki veitt ef ástæða er til að vefengja uppgefinn tilgang ferðar útlendings hingað til lands eða réttmæti upplýsinga sem hann hefur veitt. Er þessi regla áréttuð í 8. mgr. ákvæðisins en þar kemur fram að við mat á umsókn um vegabréfsáritun skuli auk þjóðernis taka tillit til félagslegrar stöðu og hættu á að útlendingur dvelji lengur á Schengen-svæðinu en honum er heimilt. Í 8. mgr. 20. gr. er ráðherra jafnframt veitt heimild til setningu reglna um vegabréfsáritanir, þar á meðal skilyrði fyrir því að veita þær. Loks kemur fram að heimilt er að taka tillit til reynslu og framkvæmdar annarra Schengen-ríkja við mat á umsókn um vegabréfsáritun. Með aðild að Schengen-samstarfinu tókust íslensk stjórnvöld á hendur skyldu til að fylgja samræmdum reglum um útgáfu vegabréfsáritana. Hafa stjórnvöld sem annast afgreiðslu umsókna um vegabréfsáritanir mótað tilteknar verklagsreglur til að styðjast við, byggðar á efnisreglum Schengen-samningsins. Í athugasemdum með frumvarpi til laga um útlendinga kemur fram að við mat á einstökum atriðum sé nauðsynlegt að taka tillit til reynslu og framkvæmdar annarra Schengen-ríkja. Leiði það af eðli samstarfsins að mikilvægt sé að samræmis sé gætt á þessu sviði svo sömu skilyrði gildi um vegabréfsáritanir á Schengen-svæðinu.

Samkvæmt 33. gr. reglugerðar um vegabréfsáritanir skal með fyrirvara um 1. mgr. 25. gr. reglugerðarinnar synjað um vegabréfsáritun í þeim tilvikum sem tilgreind eru í a. og b. lið 1. mgr. 33. gr.

Meðferð umsóknar kæranda fór fram hjá utanríkisþjónustunni, sbr. 10. mgr. 20. gr. laga um útlendinga. Þyki skilyrði ekki fyrir hendi til útgáfu áritunar er mál lagt fyrir Útlendingastofnun til ákvörðunar.

Synjunarform Útlendingastofnunar er staðlað eyðublað sem öll þátttökuríki Schengen-samstarfsins notast við, sbr. viðauka 6 við reglugerð um vegabréfsáritanir. Í forminu er hægt að merkja við reiti á bilinu 1-17, þ.e. ástæður þess að umsókn er synjað. Í ákvörðun í máli kæranda er merkt í reit 2, þ.e. að ekki voru færð rök fyrir tilgangi og skilyrðum fyrirhugaðrar dvalar. Ákvörðuninni fylgdu viðbótarathugasemdir, þar sem fram kemur að dvalarleyfis sé krafist vegna eðli starfs sem umsækjandi hyggst sinna hér á landi á grundvelli áritunarinnar. Af þeim sökum þurfi umsækjandi að sækja um dvalarleyfi á grundvelli atvinnu. Uppfyllti kærandi þar með ekki skilyrði 20. gr. laga um útlendinga sem og 33. gr. reglugerðar um vegabréfsáritanir.

Með vísan til 21. gr. stjórnsýslulaga var kæranda jafnframt leiðbeint um að hann gæti óskað eftir skriflegum rökstuðningi innan 14 daga frá tilkynningu ákvörðunar. Samkvæmt gögnum málsins liggur ekki fyrir skriflegur rökstuðningur vegna ákvörðunar í máli kæranda.

Meginástæða synjunar á umsókn kæranda um vegabréfsáritun var sú að Útlendingastofnun taldi að kærandi þyrfti að sækja um dvalarleyfi hér á landi á grundvelli atvinnu, en ekki vegabréfsáritun.

Samkvæmt 2. mgr. 50. gr. laga um útlendinga þarf útlendingur sem hyggst ráða sig til starfa hér á landi að hafa dvalarleyfi auk atvinnuleyfis þar sem það er áskilið í lögum um atvinnuréttindi útlendinga. Í 1. mgr. 67. gr. laga um útlendinga er kveðið á um heimild til að veita útlendingum, eldri en 18 ára, dvalarleyfi hér á landi til þess að starfa fyrir frjáls félagasamtök sem starfa að góðgerðar- eða mannúðarmálum og eru ekki rekin í hagnaðarskyni auk þess að vera undanþegin skattskyldu skv. 4. gr. laga um tekjuskatt, sem og útlendingum sem koma til dvalar í trúarlegum tilgangi fyrir skráð trúfélög eða þjóðkirkjuna. Í 2. mgr. 50. gr. laga um útlendinga er hvorki að finna nánari skýringar á því hvað í því felist að „ráða sig til starfa“ né er í lögskýringargögnum að finna athugasemdir til leiðbeiningar þar um. Er stjórnvöldum því falið að meta hvernig aðstæður falla að umræddu ákvæði í hverju máli fyrir sig. Á túlkun 2. mgr. 50. gr. laga um útlendinga hefur reynt fyrir dómstólum, m.a. í dómi Landsréttar 4. október 2019 í máli nr. 655/2018. Í dómi héraðsdóms, sem Landsréttur staðfesti með vísan til forsendna héraðsdóms, lagði dómurinn mat á það hvort til vinnuréttarsambands hefði stofnast. Af forsendum dómsins verður ráðið að í því sambandi sé litið til þess í hverju starfið felist, hvort það standi í sambandi við efnahagslega starfsemi eða samtök sem ekki eru rekin í hagnaðarskyni, hvort umrædd starfsemi sé fullmönnuð og tímaskeiðs vinnunnar.

Samkvæmt fyrirtækjaskráningu Ríkisskattstjóra er [...] félagasamtök og eru samtökin skráð á virðisaukaskattskrá í flokki veitingastaða. Upplýsingar á heimasíðu miðstöðvarinnar bera með sér að þar sé boðið upp á gistingu, veitingar og dagskrá m.a. fyrir skátahópa og skólahópa, og að þar sé rekið tjaldsvæði með almennum aðgangi. Í gögnum málsins liggur fyrir lýsing á starfi sem kæranda var ætlað að sinna fyrir [...] og upplýsingar um tímaskeið vinnunnar. Samkvæmt samningi milli kæranda og [...] átti sjálfboðastarf kæranda hjá stöðinni að hefjast 2. september 2024. Gildistími samningsins er til 29. nóvember 2024 og var samningurinn uppsegjanlegur með tveggja vikna fyrirvara. Vinnutími var áætlaður um 38 tímar á viku, fimm daga vikunnar og þar var kveðið á um að miðstöðin myndi sjá kæranda fyrir húsnæði og uppihaldi. Skyldur kæranda samkvæmt samningnum eru daglegur rekstur miðstöðvarinnar, að útbúa máltíðir fyrir gesti, tryggja hreinlæti á öllum gesta- og starfsmannasvæðum, sjá um dagskrá miðstöðvarinnar fyrir gesti, aðstoða umsjónarmenn miðstöðvarinnar við langtímaverkefni og viðburði, aðstoða við viðhald og landvörsluverkefni, aðstoða miðstöðina á hvaða svæði sem er þegar þörf krefur, stuðla að heilbrigðu og jákvæðu vinnuumhverfi og ganga úr skugga um að hver gestur miðstöðvarinnar upplifi sig velkominn. Á kærustigi lagði kærandi fram boðsbréf frá framkvæmdastjóra miðstöðvarinnar. Í bréfinu kemur fram að kærandi sé skáti og fyrirhugað sé að hann muni sinna sjálfboðastarfi á umræddri skátamiðstöð að hámarki í 90 daga og að miðstöðin muni sjá honum fyrir húsnæði og uppihaldi.

Samkvæmt framansögðu er viðeigandi dvalarleyfi og eftir atvikum atvinnuleyfi áskilið, hyggist útlendingur ráða sig til starfa hér á landi, sbr. 2. mgr. 50. gr. laga um útlendinga. Við mat á því hvort starf kæranda falli undir 2. mgr. 50. gr. verður til þess litið að fyrirhugað starf kæranda var fyrir félagsamtök sem eru í eðli sínu óhagnaðardrifin og hafa hvorki eigendur né greiða arð. Til þess er hins vegar að líta að á meðal starfsskyldna kæranda samkvæmt fyrrnefndum samningi var það að útbúa máltíðir fyrir gesti og að samtökin eru skráð á virðisaukaskattskrá vegna veitingasölu. Ekki liggur að öllu leyti fyrir hvaða tilteknu starfsemi kæranda var ætlað að taka þátt í, þ.e. hvort um dvöl skátahópa, skólaferðir eða annað hafi verið að ræða, eða hvort sú starfsemi hafi verið fullmönnuð. Af starfslýsingu verður þó ráðið að kæranda hafi verið ætlað að bera nokkra ábyrgð í rekstri miðstöðvarinnar, þar sem meðal starfsskyldna voru daglegur rekstur, að tryggja hreinlæti á öllum gesta- og starfsmannasvæðum og að sjá um dagskrá miðstöðvarinnar fyrir gesti. Vinnutími var áætlaður um 38 tímar á viku, fimm daga vikunnar og var dvöl kæranda áætluð allt að 90 dagar með tveggja vikna uppsagnarfresti. Að framangreindu virtu bera fyrirliggjandi gögn málsins með sér að kærandi hugðist ráða sig til starfa hér á landi í skilningi 2. mgr. 50. gr. laga um útlendinga. Áætlanir kæranda um gistingu hér á landi, sem hann byggir umsókn sína á, voru háðar því starfi. Útgáfa vegabréfsáritunar á grundvelli umsóknargagna kæranda og tilgangs ferðar hans færi því í bága við 2. mgr. 50. gr. laga um útlendinga.

Að framangreindu virtu hafa ekki verið færð rök fyrir tilgangi og skilyrðum fyrirhugaðrar dvalar, sbr. ii. tölul. a-liðar 1. mgr. 33. gr. reglugerðar um vegabréfsáritanir. Hefur þannig ekki verið sýnt fram á tilgang dvalar, sbr. d-lið 6. mgr. 20. gr. laga um útlendinga. Verður hin kærða ákvörðun um að synja kæranda um vegabréfsáritun til landsins því staðfest.

Athugasemdir við hina kærðu ákvörðun

Í 7. gr. stjórnsýslulaga er mælt fyrir um leiðbeiningaskyldu stjórnvalda og kemur fram í 1. mgr. að stjórnvald skuli veita þeim sem til þess leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þess. Í viðbótarathugasemdum í hinni kærðu ákvörðun kemur fram að kærandi þurfi að sækja um dvalarleyfi á grundvelli atvinnu. Í tölvupósti áritanadeildar utanríkisráðuneytisins til kæranda dags. 2. og 4. september 2024, var kæranda hins vegar leiðbeint um að hann þyrfti að sækja um dvalarleyfi sem sjálfboðaliði. Þær leiðbeiningar sem kæranda voru veittar annars vegar við meðferð umsóknar hans og hins vegar eftir að ákvörðun lá fyrir voru misvísandi og ekki í samræmi við 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga. Er gerð athugasemd við umræddar leiðbeiningar. Áréttað er að á stjórnvöldum hvílir einvörðungu skylda til að leiðbeina aðilum um mál er snerta starfssvið þeirra. Þannig eiga stjórnvöld því almennt ekki að taka beina afstöðu til úrlausnar mála sem heyra undir önnur stjórnvöld. Utanríkisráðuneytið og Útlendingastofnun annast framkvæmd ákvæða þeirra laga um útlendinga sem snúa að vegabréfsáritunum í sameiningu en útgáfa dvalarleyfa fellur undir verksvið Útlendingastofnunar. Hefði farið betur á því að utanríkisráðuneytið veitti kæranda þær leiðbeiningar að leita til Útlendingastofnunar til að fá nánari upplýsingar um réttarstöðu sína. Þar sem að annmarkinn hefur ekki haft áhrif á niðurstöðu máls hans er ekki ástæða til að fella ákvörðun Útlendingastofnunar úr gildi.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.

Fyrir hönd kærunefndar útlendingamála,

Valgerður María Sigurðardóttir, varaformaður