Úrskurður nr. 573/2025

Hinn 14. ágúst 2025 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 573/2025

í stjórnsýslumáli nr. KNU25020081

Kæra [...]

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Hinn 18. febrúar 2025 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari Bandaríkjanna (hér eftir kærandi), ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum, dags. 14. febrúar 2025, um brottvísun frá landinu og endurkomubann til tveggja ára, sbr. 3. mgr. 14. gr. laga um landamæri nr. 136/2022 og 2. mgr. 98. gr., sbr. 2. mgr. 101. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016.

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

Lagagrundvöllur

Í máli þessu koma einkum til skoðunar ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016 ásamt síðari breytingum, reglugerð um útlendinga nr. 540/2017 ásamt síðari breytingum, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, ákvæði laga um landamæri nr. 136/2022, reglugerð um för yfir landamæri nr. 866/2017, ásamt síðari breytingum, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, sbr. lög nr. 33/1944, mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, auk annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi hefur ekki verið með dvalarleyfi á Íslandi. Samkvæmt gögnum málsins hafði lögregla afskipti af kæranda við landamæraeftirlit á ytri landamærum á Keflavíkurflugvelli 14. febrúar 2025. Samkvæmt stimplum í vegabréfi kæranda hafði hún dvalið lengur en henni er heimilt á landinu og Schengen-svæðinu, sbr. 1. mgr. 49. gr. laga um útlendinga. Með ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum, dags. 14. febrúar 2025, var kæranda brottvísað og gert að sæta endurkomubanni til tveggja ára á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga um landamæri, sbr. og 2. mgr. 98. gr. laga um útlendinga og 2. mgr. 101. gr. laga um útlendinga, sbr. f-lið 2. mgr. 104. gr. laganna.

Ákvörðunin var birt fyrir kæranda samdægurs. Kærandi kærði ákvörðunina 18. febrúar 2025. Með bréfi, dags. 13. júní 2025, var kæranda skipaður talsmaður vegna málsins. Hinn 24. júní 2025 lagði kærandi fram greinargerð vegna málsins.

III. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda eru málsatvik rakin vegna ákvörðunar lögreglunnar um að brottvísa kæranda frá landinu og ákvarða henni endurkomubann til Schengen-svæðisins. Í greinargerð er á því byggt að málsmeðferðarreglur stjórnsýsluréttar hafi verið brotnar við meðferð málsins en ekki hafi verið framfylgt reglum um andmælarétt, leiðbeiningarskyldu og rannsóknarreglu.

Kærandi byggir á því að lögreglan hafi ekki rannsakað með fullnægjandi hætti réttmæti þess að kærandi væri innan Schengen-svæðisins umfram 90 daga. Kærandi telur að í ákvörðun lögreglunnar hafi ekki verið veittar nægilegar leiðbeiningar um heimild til að fá ákvörðunina rökstudda, sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Kærandi vísar til þess að gögn málsins beri ekki með sér, með ótvíræðum hætti, af hvaða ástæðum kærandi hafi dvalist innan svæðisins í meira en 90 daga. Ekki liggi ljóst fyrir í gögnum málsins hvort að kærandi hafi getað lagt fram frekari gögn sem leitt gætu til þess að skilyrði lögmætrar dvalar eða ferðar hingað til lands væru uppfyllt. Kærandi byggir á því að skilyrði brottvísunar hafi ekki verið uppfyllt og að ákvörðunin hafi ekki verið nægilega skýr til að kærandi gæti metið réttarstöðu sína og sé því ekki í samræmi við skýrleikareglu stjórnsýsluréttarins. Ákvörðunin sé ólögmæt og beri að fella hana úr gildi.

Kærandi vísar til þess að af gögnum málsins sé ekki ljóst hvort kæranda hafi verið gefinn kostur á að gæta hagsmuna sinna og leita sér aðstoðar lögmanns þegar kærandi hafi undirritað ákvörðun um brottvísun.

IV. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Samkvæmt 1. mgr. 49. gr. laga um útlendinga er útlendingi, sem ekki þarf vegabréfsáritun til landgöngu, heimilt að dveljast hér á landi í 90 daga frá komu til landsins. Dvöl í öðru ríki sem tekur þátt í Schengen-samstarfinu telst jafngilda dvöl hér á landi. Þá segir í 1. mgr. 50. gr. laganna að útlendingur sem hyggist dvelja hér á landi lengur en honum sé heimilt samkvæmt 49. gr. þurfi að hafa dvalarleyfi.

Í 8. gr. reglugerðar um útlendinga, með síðari breytingum, er nánar fjallað um dvöl án dvalarleyfis. Þar segir í 1. mgr. að útlendingur sem þurfi vegabréfsáritun til landgöngu og megi ekki dveljast hér á landi lengur en áritunin segir til um nema sérstakt leyfi komi til. Öðrum útlendingum sé óheimilt án sérstaks leyfis að dveljast hér lengur en 90 daga frá komu til landsins. Dvöl í öðru ríki sem tekur þátt í Schengen-samstarfinu teljist jafngilda dvöl hér á landi. Samanlögð dvöl á Schengen-svæðinu megi ekki fara yfir 90 daga á 180 daga tímabili. Þá segir í 2. mgr. 8. gr. að dvalartími útlendings sem sé undanþeginn áritunarskyldu reiknist frá þeim degi er hann kom inn á Schengen-svæðið. Ef útlendingur hefur dvalarleyfi í öðru ríki sem tekur þátt í Schengen-samstarfinu reiknast dvalartíminn frá þeim degi er hann fór yfir innri landamæri Schengen-svæðisins. Samkvæmt 13. gr. reglugerðar um för yfir landamæri nr. 866/2017 skal miða við dagsetningu er fram kemur á komustimpli í ferðaskilríkjum við mat á lengd dvalar útlendings, sem hvorki er EES- eða EFTA-borgari, á Schengen-svæðinu. Nú hafa ferðaskilríki hans ekki að geyma komustimpil og skal þá miðað við að handhafi þeirra hafi ekki gætt skilyrða um lengd dvalar og er heimilt að vísa honum brott í samræmi við ákvæði laga um útlendinga og reglugerðar um útlendinga. Ákvæði 1. mgr. gildir þó ekki ef útlendingur leggur fram gögn sem með trúverðugum hætti sýna fram á að hann hafi virt skilyrði um lengd dvalar.

Í 2. mgr. 98. gr. laga um útlendinga kemur fram að svo framarlega sem 102. gr. eigi ekki við skuli vísa útlendingi úr landi sem dvelst ólöglega í landinu eða þegar tekin hefur verið ákvörðun sem bindur enda á heimild útlendings til dvalar í landinu. Í 2. mgr. 101. gr. laga um útlendinga kemur m.a. fram að brottvísun feli í sér bann við komu til landsins síðar. Endurkomubann skuli að jafnaði ekki vara lengur en fimm ár og eigi skemur en tvö ár. Í f-lið 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga kemur fram að jafnaði skuli lögregla eða Útlendingastofnun veita útlendingi sjö til 30 daga frest til að yfirgefa landið sjálfviljugur. Heimilt sé að veita styttri frest eða fella hann niður ef útlendingi er vísað frá eða brott á ytri landamærum Schengen-svæðisins. Í athugasemdum við ákvæði 2. mgr. 104. gr. í frumvarpi því er varð að lögum um útlendinga kemur m.a. fram að jafnaði sé gefinn frestur til að yfirgefa landið að eigin frumkvæði. Í ákveðnum tilvikum sé ekki veittur slíkur frestur, svo sem hafi útlendingur gefið mjög rangar upplýsingar, hætta sé á að hann reyni að fara í felur eða viðkomandi teljist hættulegur.

Lög um landamæri kveða á um reglur er varða landamærastjórn og landamæravörslu. Lögin gilda jafnframt um heimild einstaklinga til farar yfir innri eða ytri landamæri Schengen-svæðisins við komu til landsins og brottför frá landinu. Í 3. mgr. 14. gr. laganna kemur fram að við eftirlit með för fólks úr landi er lögreglu heimilt að vísa ríkisborgara þriðja ríkis úr landi og banna honum endurkomu samkvæmt skilyrðum laga um útlendinga, dvelji hann ólöglega á Schengen-svæðinu.

Í athugasemdum við 3. mgr. 14. gr. í frumvarpi því er varð að lögum um landamæri kemur fram að við töku ákvörðunar um brottvísun skuli fylgja málsmeðferð laga um útlendinga og stjórnsýslulaga. Viðkomandi eigi til að mynda rétt á því að andmæla ákvörðun og leita sér aðstoðar lögmanns á eigin kostnað. Réttur til að tjá sig skriflega er þó ekki fyrir hendi þegar útlendingi ber að tjá sig munnlega við starfsmenn landamæraeftirlits eða lögreglu, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 12. gr. laga um útlendinga. Viðkomandi skuli einnig almennt veittur frestur til að yfirgefa landið sjálfviljugur og skuli þá að jafnaði miða við 7 daga frest nema ákvæði a-, til f-liðar 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga eigi við. Þá falli endurkomubann úr gildi fari viðkomandi innan veitts frests. Leitast skuli við að einstaklingur nái bókaðri för sinni af landinu en til að koma í veg fyrir þær aðstæður að ríkisborgari þriðja ríkis missi mögulega af bókaðri brottför sinni, t.d. flugi, er lögreglu heimilt að taka ákvörðun um brottvísun í fjarveru hans. Skal þá tilkynna viðkomandi um hugsanlega brottvísun hans með endurkomubanni en veita honum samfara þeirri tilkynningu frest til að andmæla. Einnig skal óska eftir því að einstaklingur gefi upp heimilisfang, dvalarstað og/eða aðrar upplýsingar sem eru nauðsynlegar til að geta náð í viðkomandi eftir brottför hans af landinu og til að geta birt honum niðurstöðu þess brottvísunarmáls sem hafið er. Gæta þurfi að málsmeðferðarreglum sem um brottvísanir gilda í þessum tilvikum líkt og þegar ákvörðun um brottvísun er tekin á staðnum. Tilgangur með ákvörðun um brottvísun á landamærum er að binda enda á dvöl viðkomandi. Þó að ríkisborgari þriðja ríkis sé á leið úr landi getur hin ólögmæta dvöl og brottvísunarákvörðun haft þýðingu fyrir viðkomandi, jafnvel þótt endurkomubann taki ekki gildi gagnvart honum, enda kann hann að verða skráður í viðeigandi upplýsingakerfi eins og Schengen-upplýsingakerfið (SIS), sbr. III. kafla laga um Schengen-upplýsingakerfið á Íslandi, nr. 51/2021.

Með hinni kærðu ákvörðun var kæranda ákveðin brottvísun og endurkomubann á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga um landamæri og 2. mgr. 98. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. mgr. 101. gr. laganna. Meðal gagna málsins er vegabréf kæranda, nr. [...], útgefið [...] 2024 með gildistíma til [...] 2034. Í samræmi við 1. mgr. 49. gr. laga um útlendinga og 8. gr. reglugerðar um útlendinga skal dvöl kæranda reiknuð út frá 180 daga tímabili hvers lokadagur var 14. febrúar 2025 í tilviki kæranda. Kærandi dvaldi innan Schengen-svæðisins í 367 daga á framangreindu tímabili, þ.e. óslitið frá 14. febrúar 2024 til 14. febrúar 2025. Kærandi ber ábyrgð á lögmæti eigin dvalar og leysa málsástæður um þekkingarleysi á lögum eða ferðaheimild hana ekki undan þeirri ábyrgð. Samkvæmt framangreindu var dvöl kæranda ólögmæt þegar lögregla hafði afskipti af henni í umrætt sinn 14. febrúar 2025.

Samkvæmt gögnum málsins var kæranda gefinn kostur á því að afla sér lögfræðilegrar aðstoðar, auk þess sem henni var veitt færi á að tjá sig munnlega um málið fyrir töku ákvörðunar, sbr. 12. gr. laga um útlendinga og 13. gr. stjórnsýslulaga. Hafi kærandi m.a. borið fyrir sig að hafa ekki vitað af ferðaheimild sinni og að hún hefði yfirgefið Schengen-svæðið fyrr hefði hún vitað betur. Þá hefði hún nýlega trúlofast dönskum ríkisborgara. Samkvæmt ákvörðun lögreglunnar var kæranda gert að sæta tveggja ára endurkomubanni til landsins samkvæmt 2. mgr. 101. gr. laga um útlendinga og henni ekki veittur frestur til að yfirgefa landið, sbr. f-lið 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga. Í athugasemdum við 3. mgr. 14. gr. í frumvarpi því er varð að lögum um landamæri kemur fram að almennt skuli veita frest til sjálfviljugrar brottfarar og skuli þá að jafnaði miða við 7 daga frest nema ákvæði a-, til f-liðar 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga eigi við. Lögreglu er heimilt að fella niður frest til sjálfviljugrar heimfarar á grundvelli f-liðar 2. mgr. 104. gr. laganna ef útlendingi er vísað frá eða brott á ytri landamærum Schengen-svæðisins. Í frumvarpi því er varð að lögum um útlendinga er ekki fjallað sérstaklega um beitingu f-liðar 2. mgr. 104. gr. laganna. Ákvæðið er afdráttarlaust og með vísan til framangreinds verður talið að það eigi við um tilvik kæranda sem sætti eftirliti lögreglu við brottför frá Íslandi og Schengen-svæðinu. Tekið skal fram að íslensk stjórnvöld eru bundin af jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga og skulu gæta samræmis við ákvarðanatöku.

Í 102. gr. laga um útlendinga er kveðið á um vernd gegn frávísun og brottvísun og takmarkanir á ákvörðun um brottvísun. Samkvæmt 3. mgr. 102. gr. skal brottvísun ekki ákveðin ef hún, með hliðsjón af málsatvikum, alvarleika brots og tengslum útlendings við landið, felur í sér ósanngjarna ráðstöfun gagnvart útlendingi eða nánustu aðstandendum hans. Kærandi bar fyrir sig hjá lögreglu að hún væri trúlofuð dönskum ríkisborgara. Áréttaði kærandi þau tengsl á kærustigi en að auki kom fram að kæranda stæði til boða atvinna í Danmörku frá árslokum 2025, fengi hún útgefið atvinnuleyfi. Þær málsástæður sem kærandi hefur borið fyrir sig leiða ekki til þess að 3. mgr. 102. gr. laga um útlendinga standi í vegi fyrir brottvísun. Að auki áréttast að einstök aðildarríki að Schengen-samstarfinu, t.a.m. Danmörk, geta sérstaklega heimilað komu og dvöl í viðkomandi ríki.

Meginregla íslensks stjórnsýsluréttar er sú að stjórnvaldsákvarðanir skuli rökstuddar eftir á, sbr. 1. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga. Í samræmi við það skal stjórnvald leiðbeina um rétt til rökstuðnings við birtingu ákvörðunar, sbr. 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Þegar ákvörðun stjórnvalds er rökstudd, hvort sem er samhliða eða eftir á, skal efni rökstuðnings vera í samræmi við fyrirmæli 22. gr. stjórnsýslulaga. Þar kemur fram að í rökstuðningi ákvörðunar skuli vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds sé byggð á. Að því marki, sem ákvörðun byggist á mati, skal í rökstuðningnum greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið. Þar sem ekki er rökstutt í hinni kærðu ákvörðun hvernig mat var lagt á 3. mgr. 102. gr., hvers vegna frestur til að yfirgefa landið hafi verið felldur niður og vísað til viðeigandi lagaákvæðis og framlögð gögn kæranda tiltekin og afstaða tekin til þeirra var samhliða rökstuðningur með ákvörðun lögreglunnar ekki í samræmi við 22. gr. stjórnsýslulaga. Bar Lögreglustjóranum á Suðurnesjum því að leiðbeina kæranda um rétt hennar til eftirfarandi rökstuðnings. Þá er hin kærða ákvörðun óundirrituð af hálfu Lögreglustjórans á Suðurnesjum. Í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti er því beint til lögreglunnar að gæta þess að ákvarðanir stjórnvaldsins séu undirritaðar.

Framangreindur skortur á leiðbeiningum um rétt til eftirfarandi rökstuðnings skv. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga leiðir ekki einn og sér til ógildingar á hinni kærðu ákvörðun þar sem hann hefur hvorki áhrif á lögmæti né réttmæti ákvörðunarinnar. Líkt og að framan hefur verið rakið var málsmeðferð og ákvörðun Lögreglustjórans á Suðurnesjum að öðru leyti í samræmi við lög um útlendinga, lög um landamæri og stjórnsýslulög.

Að framangreindu virtu er ákvörðun Lögreglustjórans á Suðurnesjum um brottvísun og endurkomubann kæranda á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga um landamæri og 2. mgr. 98. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. mgr. 101. gr. laganna staðfest.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun Lögreglustjórans á Suðurnesjum er staðfest.

The decision of the Police Commissioner of Suðurnes District is affirmed.

Valgerður María Sigurðardóttir

Vera Dögg Guðmundsdóttir