Úrskurður nr. 592/2025

Hinn 27. ágúst 2025 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 592/2025

í stjórnsýslumáli nr. KNU25040040

Kæra [...]

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Hinn 8. apríl 2025 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari Albaníu (hér eftir kærandi), ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum, dags. 4. apríl 2025, um frávísun frá Íslandi.

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun lögreglu um frávísun verði felld úr gildi. Að auki krefst kærandi þess að ákvörðun um tilkynningarskyldu verði felld úr gildi.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

Lagagrundvöllur

Í máli þessu koma einkum til skoðunar ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016 ásamt síðari breytingum, reglugerð um útlendinga nr. 540/2017 ásamt síðari breytingum, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, ákvæði laga um landamæri nr. 136/2022, reglugerð um för yfir landamæri nr. 866/2017, reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins 2016/399 um för yfir landamæri (Schengen-landamærareglurnar), stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, sbr. lög nr. 33/1944, mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, auk annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi kom til landsins 4. apríl 2025 með flugi frá Berlín, Þýskalandi. Með ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum, dags. 4. apríl 2025, var kæranda vísað frá landinu.

Í hinni kærðu ákvörðun kemur fram að kæranda hafi verið frávísað á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga. Í athugasemdum kemur fram að kærandi hafi ekki getað leitt líkur að tilgangi dvalar sinnar. Í skýrslu lögreglu, dags. 5. apríl 2025, kemur fram að tollgæslan á Keflavíkurflugvelli hafi haft afskipti af kæranda og öðrum manni sem tilheyrði sömu ferðabókun en þeir kváðust ekki þekkja hvorn annan. Í kjölfarið hafi kærandi verið tekinn til skoðunar hjá lögreglu í viðtalsherbergi. Kæranda hafi verið kynntur réttur sinn til lögmannsaðstoðar á eigin kostnað samkvæmt 11. gr. laga um útlendinga. Kærandi hafi greint frá því að vera kominn til landsins sem ferðamaður, hygðist dvelja í fjóra daga og ætlaði að skoða landið með leiðsögumanni. Að sögn kæranda hafi bróðir ferðafélaga hans bókað farmiða fyrir kæranda til heimaríkis að lokinni dvöl, með millilendingu í Varsjá, Póllandi. Við nánari athugun lögreglu hafi kærandi átt bókað flug til Gdansk, Póllandi. Kærandi kvaðst ekki þekkja neinn á Íslandi, hann hafi ætlað að gista á hóteli hérlendis og framvísaði bókun til tveggja nátta. Aðspurður um ferðaáætlun hafi kærandi ætlað að skoða eldgos og nýtt hraun, miðbæ Reykjavíkur auk þess að skoða mörgæsir. Kærandi hafi hvorki getað bent á Reykjavík né Keflavíkurflugvöll á landakorti. Aðspurður um tengsl við ferðafélaga sinn hafi kærandi breytt framburði sínum og lýst því yfir að þeir hafi þekkst frá barnæsku. Í fyrstu hafi kærandi talið fyrirspurnir tollvarða tilgangslausar en seinna hafi framburður hans verið sannur og réttur. Aðspurður um fyrri ferðir ferðafélaga kæranda til Íslands lýsti kærandi því yfir að ferðafélaginn hefði komið til landsins áður en hann væri óviss hversu oft. Lögregla hafi tekið ákvörðun um að frávísa kæranda á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga þar sem tilgangur dvalar kæranda væri óljós. Kæranda var veittur frestur til þess að kaupa sér farmiða úr landi en að öðrum kosti myndi íslenska ríkið útvega honum farmiða og yrði hann þá í skuld við ríkið.

Kærandi kærði ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum til kærunefndar 8. apríl 2025. Greinargerð kæranda barst 23. apríl 2025.

III. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda eru málsatvik rakin vegna ákvörðunar lögreglunnar um að frávísa kæranda frá landinu. Byggir kærandi m.a. á því að túlkaþjónusta hafi túlkað með röngum hætti og hafi kærandi ekki neitað að undirrita ákvörðun um frávísun. Kærandi vísar til skilyrða fyrir frávísun á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, sbr. og 5. gr. reglugerðar um för yfir landamæri. Byggir kærandi málatilbúnað sinn á því að hann hafi gefið upp lögmætan tilgang fyrir dvöl sinni. Hann hafi framvísað fullnægjandi gögnum um ferð sína og ákvörðun lögreglu hafi brotið gegn lögmætisreglu stjórnsýsluréttar, og 2. málsl. 2. mgr. 66. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands. Vísar kærandi einnig til mannhelgis og frelsis, sbr. 5. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og 67. gr. stjórnarskrárinnar. Undantekningar frá réttinum skuli túlkaðar þröngt sbr. m.a. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Ciulla gegn Ítalíu (mál nr. 11152/84), frá 22. febrúar 1989.

Kærandi byggir á því að málsmeðferðarreglur stjórnsýsluréttar hafi verið brotnar við meðferð málsins, m.a. varðandi rökstuðning og leiðbeiningarskyldu. Byggir kærandi t.a.m. á því að hann hafi ekki fengið skýrar leiðbeiningar frá lögreglu um hvaða gögn eða skýringar hafi skort svo honum yrði heimiluð landganga. Með sömu rökum byggir kærandi á því að lögregla hafi brotið gegn andmælarétti hans. Þá hafi lögregla virt að vettugi þau gögn sem kærandi hafi lagt fram sem sýnt gætu fram á tilgang dvalar hans. Að auki telur kærandi að lögregla hafi vanrækt skráningarskyldu sína með því að skrá ekki þau munnlegu andmæli sem kærandi hafi þó lagt fram.

Kærandi byggir einnig á því að málsmeðferðin hafi brotið gegn 11. gr. laga um útlendinga vegna ágreinings um umboð. Að mati kæranda hafi lögreglu mátt vera ljóst að kærandi hafi óskað eftir aðstoð lögmanns þrátt fyrir að annað komi fram í lögregluskýrslu sem byggi á aðstoð túlks. Vísar kærandi til úrskurðaframkvæmdar kærunefndar varðandi 11. gr. laga um útlendinga. Hafi annmarkinn jafnframt leitt til þess að málið hafi ekki verið nægjanlega rannsakað, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, sem hafi leitt til töku efnislega rangrar ákvörðunar. Bendir kærandi á að frávísun á landamærunum sé íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun sem geri strangari kröfur til rannsóknar.

Að auki ber kærandi fyrir sig að ákvörðunin hafi ekki verið rökstudd með fullnægjandi hætti, sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga, þar sem í ákvörðuninni hafi eingöngu verið útlistað efni c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga án umfjöllunar um sjónarmið sem ráðandi hafi verið við mat lögreglu. Enn fremur hafi aðgerðir lögreglu brotið gegn meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar þar sem ómálefnalegt og ólöglegt sé að krefja ríkisborgara Albaníu svo umfangsmikilla skýringa á tilgangi dvalar. Telur kærandi að einstaklingar annarra þjóðerna sæti ekki kröfum um jafn ítarlega framlagningu gagna. Byggir kærandi einnig á því að ákvörðunin hafi brotið gegn meginreglu um réttmætar væntingar og kveðst kærandi hafa orðið fyrir mismunun á grundvelli þjóðernis. Loks byggir kærandi á því að skýrsluskrif lögreglu séu ekki í samræmi við atvik málsins.

Meðal fylgigagna á kærustigi eru bókanir fyrir flugi og gistingu, kvittun fyrir þjónustu ferðabókanafyrirtækis auk nokkurra myndskeiða.

IV. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Kærandi er ríkisborgari Albaníu og þarf því ekki vegabréfsáritun til landgöngu hér á landi, sbr. viðauka 9 við reglugerð um vegabréfsáritanir nr. 795/2022, og má dvelja hér á landi í 90 daga á hverju 180 daga tímabili. Ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum um frávísun kæranda, dags. 4. apríl 2025, byggist á c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga.

Í c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga kemur fram að heimilt sé að vísa útlendingi frá landi við komu til landsins eða allt að sjö sólarhringum frá komu þegar hann hefur ekki tilskilið leyfi til dvalar eða vinnu eða getur ekki leitt líkur að þeim tilgangi sem gefinn er upp fyrir dvölinni. Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að gildandi lögum um útlendinga segir m.a. að ákvæði c-liðar mæli fyrir um að heimilt sé að vísa útlendingi frá landi hann geti ekki leitt líkur að þeim tilgangi sem gefinn sé upp fyrir dvölinni. Sé ákvæðið efnislega samhljóða c-lið 1. mgr. 5. gr. reglugerðar (EB) nr. 562/2006 um för yfir landamæri (Schengen-landamærareglurnar). Athugasemdirnar vísa einnig til 5. gr. reglugerðar um för yfir landamæri nr. 866/2017. Samkvæmt 1. mgr. 106. gr. a. laga um útlendinga tekur lögreglustjóri ákvörðun um frávísun við komu til landsins. Útlendingastofnun tekur ákvörðun um frávísun eftir komu til landsins og aðrar ákvarðanir samkvæmt XII. kafla laganna.

Með reglugerð nr. 866/2017 um för yfir landamæri voru innleidd ákvæði reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 2016/399 um setningu sambandsreglna um för fólks yfir landamæri (e. Schengen Borders Code) og tók reglugerðin við af áðurnefndri reglugerð nr. 562/2006. Í 5. gr. reglugerðar nr. 866/2017 er mælt fyrir um skilyrði fyrir komu útlendinga til landsins sem hvorki eru EES- né EFTA borgarar. Kemur þar fram að útlendingur sem hvorki er EES- né EFTA-borgari, sem hyggst dvelja á Schengen-svæðinu, þ.m.t. Íslandi, í allt að 90 daga á 180 daga tímabili verði, auk þeirra skilyrða sem koma fram í 106. gr. laga um útlendinga, að uppfylla þau skilyrði sem fram koma í a-e-liðum ákvæðisins. Þar er það gert að skilyrði að útlendingur í fyrsta lagi framvísi gildum, lögmætum og ófölsuðum ferðaskilríkjum eða öðru kennivottorði sem heimilar honum för yfir landamæri, sbr. viðauka 3 við reglugerðina. Ferðaskilríki skal vera gefið út á sl. 10 árum til þess að það teljist gilt og gildistími ferðaskilríkis vera í a.m.k. þrjá mánuði umfram brottfarardag, sbr. a-lið. Í öðru lagi skal útlendingur hafa gilda vegabréfsáritun sé hann ekki undanþeginn áritunarskyldu, nema hann hafi gilt dvalarleyfi eða gilda vegabréfsáritun til langs tíma, sbr. viðeigandi viðauka í reglugerð um vegabréfsáritanir, sbr. b-lið. Í þriðja lagi má hann ekki vera skráður í Schengen-upplýsingakerfið í þeim tilgangi að meina honum komu til landsins, sbr. c-lið. Í fjórða lagi má hann ekki vera talinn ógna þjóðaröryggi, allsherjarreglu, almannaheilsu eða alþjóðasamskiptum ríkisins eða annars Schengen-ríkis, sbr. d-lið. Loks þarf viðkomandi að geta fært rök fyrir tilgangi og skilyrðum fyrirhugaðrar dvalar, og hafa nægt fé sér til framfærslu, á meðan dvöl stendur og vegna ferðar til upprunalands eða gegnumferðar til þriðja lands, eða vera í aðstöðu til að útvega sér slíkt fé á lögmætan hátt, sbr. e-lið.

Til sönnunar á að framangreindum skilyrðum 5. gr. reglugerðarinnar fyrir komu sé fullnægt sé landamæraverði m.a. heimilt að krefja útlending samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins um eftirfarandi gögn vegna ferðalaga af persónulegum ástæðum: gögn sem sýna fram á tryggt húsnæði, t.d. boðsbréf frá gestgjafa eða önnur gögn sem sýna fram á hvar viðkomandi hyggst búa, gögn sem staðfesta ferðaáætlun, staðfesting bókunar á skipulagðri ferð eða önnur gögn sem varpa ljósi á fyrirhugaða ferðaáætlun og gögn varðandi heimferð, s.s. farmiða.

Samkvæmt gögnum málsins kvaðst kærandi vera kominn til landsins sem ferðamaður 4. apríl 2025 og ætlaði að yfirgefa landið 8. apríl 2025. Hafi kærandi framvísað bókun fyrir hótelgistingu í Reykjavík í tvo daga, frá 4. til 6. apríl 2025. Að sögn kæranda myndi hann yfirgefa landið til heimaríkis 8. apríl með millilendingu í Varsjá en samkvæmt flugbókun myndi hann millilenda í Gdansk. Á kærustigi lagði kærandi einnig fram bókun fyrir gistingu á Möðrudal á fjöllum frá 6. til 8. apríl 2025. Ekki kemur fram hvenær gistingin var bókuð né hvers vegna kærandi lagði hana ekki fram við meðferð málsins hjá lögreglu. Þá hefur kærandi ekki gert grein fyrir samgöngum innanlands, t.d. leigu á bílaleigubifreið, en ljóst er að ferðalag til Möðrudals er tímafrekt. Er þá haft í huga að kærandi átti bókað flug frá Keflavíkurflugvelli snemma að morgni 8. apríl 2025. Þegar kærandi var frekar spurður um hvað hann hygðist gera á landinu vísaði hann til leiðsagnarþjónustu á vegum tiltekinnar bókunarþjónustu en kærandi lagði umrædda bókun fram á kærustigi. Aðspurður um nánari ferðaáætlun vísaði kærandi m.a. til þess að hann vildi skoða eldgos, miðbæ Reykjavíkur og mörgæsir og voru tilsvör kæranda til marks um litla þekkingu á Íslandi og fyrirhugaðri ferðaáætlun. Að auki voru tilsvör kæranda um tengsl við ferðafélaga sinn misvísandi sem dregur úr trúverðugleika framburðar hans. Fyrir liggur að ferðafélaga kæranda var brottvísað með ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 8. apríl 2025, á grundvelli b-liðar 1. mgr. 98. gr. laga um útlendinga þar sem hann hafi af ásetningi eða stórkostlegu gáleysi gefið efnislega rangar eða augljóslega villandi upplýsingar í máli samkvæmt lögum um útlendinga. Ákvörðunin var staðfest með úrskurði kærunefndar nr. 602/2025, dags. 21. ágúst 2025. Að teknu tilliti til þessa var það réttmætt af lögreglu að gera ríkar kröfur til þess skýrleika og trúverðugleika framburðar kæranda um tilgang tilgang dvalar sinnar og taka frásögn hans með fyrirvara.

Með vísan til framangreinds hefur kærandi ekki leitt líkur að þeim tilgangi sem hann gaf upp fyrir dvölinni. Voru skilyrði til frávísunar á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga því uppfyllt.

Kærandi vísar til þess að málsmeðferð og ákvörðun lögreglunnar hafi brotið gegn 7., 10. og 11. gr. stjórnsýslulaga. Málsmeðferðin hafi jafnframt brotið gegn 11. gr. laga um útlendinga. Kærandi vísar m.a. til úrskurða kærunefndar nr. 161/2025 frá 26. mars 2025, nr. 160/2025 frá 26. mars 2025, nr. 257/2025 frá 26. mars 2025, og nr. 256/2025 frá 26. mars 2025 sem hann telur sambærilega máli hans þar sem felldar hafi verið úr gildi ákvarðanir lögreglunnar þar sem aðilum hafi ekki verið leiðbeint um rétt sinn til að leita aðstoðar lögmanns við upphaf máls. Fyrir liggur að kæranda var leiðbeint um rétt sinn til að leita aðstoðar lögmanns eða annars fulltrúa á eigin kostnað við upphaf málsins samkvæmt 11. gr. laga um útlendinga. Verður ekki fallist á að málin séu sambærileg máli kæranda. Kærandi vísar að auki til úrskurðar kærunefndar nr. 586/2023 frá 18. október 2023 þar sem ákvörðun lögreglunnar var felld úr gildi þar sem skilyrði c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga voru ekki uppfyllt. Í því máli hafði aðili dvalarsögu hér á landi og fjölskyldutengsl sem voru talin renna stoðum undir tilgang dvalar aðila hér á landi. Málsatvik eru því ekki sambærileg málsatvikum í máli kæranda. Kærandi telur jafnframt að brotið hafi verið gegn rétti hans til að leita aðstoðar lögmanns á eigin kostnað með því að neita honum að eiga samskipti við lögmann sinn. Kærandi vísar til úrskurðar kærunefndar í máli nr. 1167/2024 frá 20. nóvember 2024 máli sínu til stuðnings. Málsatvik í framangreindum úrskurði eru ekki sambærileg máli kæranda en í umræddu máli lá fyrir afstaða málsaðila um að vilja leitast eftir aðstoð lögmanns og hafði lögmaður gert tilraunir til að hafa samband við lögreglu án árangurs. Í máli kæranda liggur fyrir samkvæmt skýrslu lögreglunnar að lögregla hafi framvísað umboði frá lögmanni kæranda, sem kærandi hafi ekki viljað undirrita. Verður ekki talið að brotið hafi verið gegn rétti kæranda til að njóta aðstoðar lögmanns í samræmi við 11. gr. laga um útlendinga við meðferð málsins.

Kærandi telur að lögregla hafi vanrækt skráningarskyldu sína með því að skrá munnleg andmæli hans ekki niður. Kærandi vísar til úrskurðar kærunefndar nr. 722/2024 frá 28. ágúst 2024 máli sínu til stuðnings. Í framangreindu máli var gerð athugasemd við málsmeðferð lögreglunnar að því leyti að skýrsla lögreglu var ekki rituð fyrr en um rúmum fjórum mánuðum eftir að ákvörðun lögreglunnar var tekin. Af þeim sökum var talið að embættið hefði ekki gætt að skráningarskyldu í málinu. Í máli kæranda var ákvörðun lögreglunnar tekin 4. apríl 2025 og skýrsla lögreglu vegna málsins skrifuð 5. apríl 2025. Málsmeðferð og málsatvik í framangreindu máli eru því ekki sambærileg máli kæranda. Að öðru leyti er ekki fallist á að við meðferð lögreglu í máli kæranda hafi skráningarskylda 1. mgr. 27. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 verið vanrækt með því að skrá ekki niður munnleg andmæli hans. Ekki er talin ástæða til að draga í efa að upplýsingar sem fram koma í skýrslu lögreglu séu réttmætar. Bera myndskeið kæranda ekki með sér að birtingu ákvörðunar hafi verið ábótavant. Eru myndskeiðin jafnframt til marks um að kærandi hafi haft aðgang að farsíma sínum og verið unnt að setja sig í samband við lögmann eða aðra aðila sem tilgreindir eru í 1. mgr. 11. gr. laga um útlendinga. Að öðru leyti er ekkert í innihaldi myndskeiðanna sem gefur tilefni til að ætla að skýrsluskrif lögreglu hafi verið röng að efninu til.

Með tilliti til framangreinds og að öðru leyti er ekki ástæða til þess að gera athugasemdir við framangreind atriði í málsmeðferð lögreglunnar í máli kæranda.

Að öllu framangreindu virtu er hin kærða ákvörðun um frávísun kæranda staðfest.

Athugasemdir kæranda við meðferð lögreglu

Kærandi telur að lögreglan hafi farið umfram lögbundnar heimildir sínar með því að meina honum um inngöngu í landið. Kæranda er bent á að hann geti borið umkvartanir um vinnubrögð lögreglu undir nefnd um eftirlit með lögreglu eða héraðssaksóknara, sbr. VII. kafla lögreglulaga nr. 90/1996, telji hann ástæðu til.

Athugasemdir við störf lögreglu

Hin kærða ákvörðun fjallar um réttindi og skyldur kæranda í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Í ákvörðuninni kemur fram að kæranda væri vísað frá landinu á þeim lagagrundvelli sem hér hefur verið fjallað um að framan. Að öðru leyti kom ekki fram í ákvörðuninni hvaða atvik er vörðuðu kæranda hefðu leitt til þeirrar niðurstöðu eða þau meginsjónarmið sem voru ráðandi við töku ákvörðunarinnar að undanskildum þeim athugasemdum sem koma fram í ákvörðuninni um að kærandi hafi ekki getað sýnt fram á tilgang dvalar. Verður því að líta svo á að hinni kærðu ákvörðun hafi ekki fylgt rökstuðningur í skilningi 22. gr. stjórnsýslulaga. Bar því að leiðbeina kæranda um þá heimild sína samkvæmt 21. gr. stjórnsýslulaga að fá slíkan rökstuðning eftir á. Í hinni kærðu ákvörðun var ekki fyrir að finna slíkar leiðbeiningar. Að þessu leyti var hin kærða ákvörðun ekki í samræmi við 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Framangreindur annmarki hefur þó ekki áhrif á niðurstöðu málsins.

Skylda kæranda til að dveljast á tilteknum stað

Í greinargerð kæranda er gerð krafa þess efnis að felld verði úr gildi ákvörðun lögreglu um að gera kæranda að halda sig á ákveðnum stað á grundvelli 15. gr. laga um landamæri nr. 136/2022, sbr. g-lið 1. mgr. 114. gr. laga um útlendinga. Endurskoðun á ákvörðunum lögreglu sem teknar eru á grundvelli 114. gr. laga um útlendinga sé á höndum dómstóla en ekki kærunefndar útlendingamála. Verður þeim hluta málsins því vísað frá kærunefnd.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum er staðfest.

The decision of the Police Commissioner of Suðurnes District is affirmed.

Þorsteinn Gunnarsson

Valgerður María Sigurðardóttir